Tribunalens dom (sjunde avdelningen) den 16 februari 2017

I mål T‑145/15,

TRIBUNALEN (sjunde avdelningen), sammansatt av ordföranden M. van der Woude (referent), och domarna M. Kancheva och I. Ulloa Rubio, justitiesekreterare: handläggaren I. Drăgan,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 juli 2016,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Inledande synpunkter

Motiveringen av vägran att företa en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de olika bristerna

Motiveringen av vägran att tillämpa beräkningsmetoden extrapolering utifrån felnivån i kontrollstatistiken

Ansökningsåret 2009

Ansökningsåret 2010

Motiveringen av en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 och en schablonkorrigering på 5 procent för ansökningsåret 2010

Motiveringen av valet av en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009

Motiveringen av valet av en schablonkorrigering på 5 procent för ansökningsåret 2010

Slutsats om prövningen av den andra grunden

Rättegångskostnader

1 I artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16) föreskrivs att medlemsstaterna ska inrätta ett integrerat administrations- och kontrollsystem (nedan kallat det integrerade systemet). Det integrerade systemet är det huvudsakliga verktyget för att administrera och kontrollera arealstödordningarna. Enligt artikel 15 i förordning nr 73/2009 omfattar det integrerade systemet bland annat en elektronisk databas för jordbruksföretag och stödansökningar och ett identifieringssystem för jordbruksskiften som i enlighet med artikel 17 i förordningen bygger på ett datoriserat geografiskt informationssystem (nedan kallat LPIS-GIS).

2 I Europeiska unionens regelverk föreskrivs ett övergripande system för förvaltning och kontroll av jordbruksutgifter. Detta system ska, inom ramen för den delade förvaltningen, ge tillräckliga garantier om en effektiv riskhantering när det gäller fel avseende stödets lagenlighet och korrekthet. Systemet omfattar fyra nivåer.

3 Genom genomförandebeslut (EU) 2015/103 av den 16 januari 2015 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 16, 2015, s. 33) (nedan kallat det angripna beslutet) undantog kommissionen vissa betalningar från unionens finansiering, däribland vissa betalningar som Rumänien hade verkställt för ansökningsåren 2009 och 2010.

4 Beslutet innebar att sammanlagt 128368775 euro – 92 471 526 euro avseende budgetpunkt 6701 och 35897249 euro avseende budgetpunkt 6711 – undantogs från unionens finansiering genom att en schablonmässig korrigering på 10 procent tillämpades på betalningar för ansökningsåret 2009 och på 5 procent för betalningar för ansökningsåret 2010, på grund av [b]rister i de administrativa dubbelkontrollerna och kontrollerna på plats.

5 Det omtvistade beslutet avslutade således ett förfarande för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549), som var tillämplig i tiden då detta beslut antogs den 16 januari 2015.

6 Inom ramen för medlemsstaternas och unionens delade förvaltning av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) hade det arealstöd som genom det angripna beslutet undantogs unionens finansiering betalats ut till jordbrukare av Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, byrå för utbetalningar och insatser för jordbruket, Rumänien), det vill säga det rumänska utbetalande organ som ansvarar för förvaltningen och kontrollen av stödordningarna. Samtliga kontrollbrister som fastställdes hänför sig till fastställandet av de stödberättigande arealerna, med undantag av en av bristerna, brist J (se nedan punkt 20), som avser förskottsutbetalningar och beräkningen av sanktioner.

7 Det angripna beslutet grundar sig på brister i APIA:s kontroll av villkoren för stödberättigande, vilka fastställdes av kommissionen i samband med två undersökningar av arealstödet som med stöd av artikel 37 i förordning nr 1290/2005 genomfördes i Rumänien den 2–6 november 2009 avseende ansökningsåret 2009 (undersökning AA/2009/20) och den 27 september–1 oktober 2010, avseende ansökningsåret 2010 (undersökning AA/2010/16). Föremålet för dessa undersökningar var att fastställa om arealstödordningarna förvaltades och kontrollerades i enlighet med unionslagstiftningen under ansökningsåret, och det specifika syftet med kontrollen [var] att (i enlighet med handlingsplanen) övervaka genomförandet av korrigeringsåtgärder med avseende på brister i det integrerade förvaltnings- och kontrollsystemet. Denna treåriga handlingsplan, som huvudsakligen syftade till att uppdatera Rumäniens LPIS-GIS med ortofoton från 2008, 2009 och 2010, genomfördes, enligt uppgifter som Rumänien lagt fram och som kommissionen inte har bestritt, i samförstånd med kommissionen under perioden från och med juni 2009 till slutet av år 2011.

8 Genom skrivelser av den 7 april 2010 och av den 18 mars 2011 meddelade kommissionen Rumänien sina iakttagelser efter dessa undersökningar och begärde ytterligare upplysningar i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 885/2006. De rumänska myndigheterna svarade genom skrivelser av den 7 juni 2010 och den 19 maj 2011.

9 Kommissionen sammankallade ett bilateralt möte som hölls den 1 juni 2012. Protokollet från detta möte meddelades de rumänska myndigheterna genom skrivelse av den 17 januari 2013. I punkt 3 i detta protokoll, med rubriken Sammanfattning och ekonomiska följder, angav kommissionen att den bibehåller sin ståndpunkt enligt vilken det system som Rumänien upprättat har vissa betydande svagheter, huvudsakligen när det gäller LPIS-GIS och genomförandet av kontroller på plats och administrativa kontroller. Kommissionen angav att det i handlingen VI/5330/97 [med rubriken Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ] angavs att dessa svagheter motsvarar brister i huvudkontrollerna (det vill säga de administrativa dubbelkontrollerna och kontrollerna på plats) och sekundärkontrollerna (det vill säga utbetalningar och beräkningen av sanktioner), vilket inneburit en risk för storskaliga förluster för fonderna vad beträffar utgifter som verkställts enligt den första och den andra pelaren [i den gemensamma jordbrukspolitiken]. Kommissionen angav även att den emellertid, beträffande budgetkonsekvenserna av dessa iakttagelser, påminde de rumänska myndigheterna om att de hade möjlighet att inkomma med uppgifter som tydligt visade att risken för fonderna var lägre än den schablonkorrigering som normalt tillämpas i enlighet med ovan nämnda arbetsdokument.

10 De rumänska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 18 mars 2013.

11 Genom skrivelse av den 21 augusti 2013 meddelade kommissionen Rumänien, i enlighet med artikel 11.2 tredje stycket i förordning nr 885/2006, att den föreslagit att 90174906 euro skulle undantas unionens finansiering för ansökningsåret 2009 och 50362738 euro för ansökningsåret 2010. I bilagorna 1 och 2 till denna skrivelse angavs skälen till detta undantagande och på vilka åtgärder kommissionen avsåg att tillämpa en korrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 och 5 procent för ansökningsåret 2010.

12 Genom skrivelse av den 4 oktober 2013 hänsköt Rumänien detta förslag till finansiell korrigering till förlikningsorganet, i enlighet med artikel 16.1 i förordning nr 885/2006. Förlikningsorganets rapport av den 21 mars 2014 översändes till de rumänska myndigheterna den 26 mars 2014.

13 Förlikningsorganet konstaterade i rapporten att man hade kunnat nå en partiell överenskommelse mellan parterna genom att grunda sig på följande överväganden:

14 Mot bakgrund av denna rapport översände Rumänien ytterligare uppgifter till kommissionen genom skrivelse av den 11 april 2014.

15 Kommissionen meddelade Rumänien sin slutliga ståndpunkt genom skrivelse av den 19 juni 2014.

16 Genom skrivelse av den 19 januari 2015 delgav kommissionen Rumänien det angripna beslutet tillsammans med en sammanfattande rapport. I denna rapport gick kommissionen igenom de olika fastställda bristerna och avvisade de rumänska myndigheternas individuella värdering av de ekonomiska följderna för unionens budget av var och en av de brister som kommissionen hade identifierat med versalerna A, E, F, G och I. Kommissionen drog i rapporten slutsatsen att det, eftersom de rumänska myndigheterna inte hade lagt fram ytterligare uppgifter, inte var möjligt att beräkna risken att unionen lider ekonomisk skada och att det därför var skäligt att tillämpa en schablonkorrigering. Kommissionen grundade sig i detta avseende på innehållet i det attesterande organets rapporter om ansökningsåret 2009 respektive 2010. Kommissionen framhöll att detta organ förbehållslöst hade tagit ställning om den population som omfattades av det integrerade systemet, men ändå visat på att det kunde finnas ett signifikant fel i statistiken avseende denna population, med en övre felgräns på 2,7 procent för ansökningsåret 2009 och en övre felgräns på 4,24 procent för ansökningsåret 2010. För det sistnämnda året anförde kommissionen dessutom att den felnivå som hade beräknats av det rumänska attesterande organet inte var tillförlitlig. Kommissionen grundade sig på rapporten av Europeiska unionens revisionsrätt om detta attesterande organs validering av kontrollstatistik avseende de utbetalningar av EGFJ som omfattas av det integrerade systemet (förfarandet för högre säkerhet) avseende budgetåret 2011, vilket motsvarar ansökningsåret 2010. För bestämningen av tillämplig schablonkorrigeringsnivå anser kommissionen att bristerna i LPIS-GIS funktion och de administrativa dubbelkontrollerna motiverar en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009. Beträffande ansökningsåret 2010 anser kommissionen att dessa brister motiverar en korrigering på 5 procent, i synnerhet mot bakgrund av uppdateringen av bilderna i LPIS-GIS och förbättringen av de administrativa dubbelkontrollerna.

17 I den sammanfattande rapporten angav kommissionen, beträffande ansökningsåret 2009, tre rader av brister som medförde en risk för ekonomisk skada. Dessa olika brister, som hade fastställts efter kontroller (se ovan punkt 7) och betecknades med A–J av kommissionen, delades in i tre grupper.

18 Den första raden av brister var funktionsavvikelser i LPIS-GIS (bristerna A och B, se nedan punkt 23) och brister i de administrativa dubbelkontrollerna (bristerna C, D och E). Bristerna i dessa nyckelkontroller motiverade en finansiell korrigering på 10 procent, i enlighet med kommissionens riktlinjer för tillämpningen av finansiella korrigeringar i handlingen med rubriken Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (nedan kallad handling VI/5330/97), i vilken anges att en korrigering på den nivån ska tillämpas vid avsaknad av eller ineffektivitet i en eller flera nyckelkontroller.

19 Den andra raden av fastställda brister hänför sig till besök och kontroller på plats (bristerna F och G) samt kontroller på plats efter fjärranalyser (bristerna H och I). Kommissionen anser att kombinationen av dessa brister i genomförandet av nyckelkontrollerna motiverar en schablonkorrigering på 5 procent, i enlighet med handling VI/5330/97 där det föreskrivs att denna korrigeringsnivå ska tillämpas när alla nyckelkontroller har genomförts, men till ett annat antal eller med en annan frekvens eller noggrannhet än vad som föreskrivs i tillämpliga bestämmelser.

20 Den tredje raden av brister avser beräkningen av utbetalningar och sanktioner (brist J). Dessa brister avser sekundärkontroller, och därför anser kommissionen att det är skäligt att tillämpa den schablonkorrigering på 2 procent som föreskrivs i handling VI/5330/97. De första två raderna av brister, som avses ovan i punkterna 18 och 19, rör både EGFJ och EJFLU, medan den tredje raden av brister endast avser EJFLU.

21 Schablonkorrigeringarna på 5 och 2 procent, som enligt kommissionen motiverades av den andra respektive den tredje raden av brister (se ovan punkterna 19 och 20), uppgick i den korrigering på 10 procent som tillämpades med anledning av den första raden av brister (se ovan punkt 18), i enlighet med handling VI/5330/97 i vilken föreskrivs att schablonkorrigeringarna inte ska kumuleras när samma system uppvisar flera brister, utan den allvarligaste bristen ska anses vägledande för riskerna i hela kontrollsystemet.

22 När det gäller ansökningsåret 2010 följer det av kommissionens sammanfattande rapport att två rader av brister medförde en risk för ekonomisk skada för fonderna.

23 Den första raden av brister utgörs av följande funktionsavvikelser i LPIS-GIS, vilka redan hade fastställts för ansökningsåret 2009 (se ovan punkt 18):

24 I den sammanfattande rapporten framhöll kommissionen att bristerna A och B, som rör nyckelkontroller, motiverade en finansiell korrigering på 5 procent, mot bakgrund av förbättringarna av Rumäniens LPIS-GIS år 2010 genom uppdateringen av ortofoton.

25 Den andra rad av brister som kommissionen anförde i den sammanfattande rapporten avseende ansökningsåret 2010, är identisk med den tredje rad av brister som anfördes för ansökningsåret 2009 (se ovan punkt 20) och motsvarar således brist J. Dessa brister motiverade enligt kommissionen en schablonkorrigering på 2 procent, som i enlighet med handling VI/5330/97 uppgick i den korrigering på 5 procent som tillämpades med anledning av den första raden av brister (se ovan punkterna 21 och 24).

26 Rumänien har väckt denna talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 mars 2015. Den skriftliga delen av förfarandet avslutades efter det att dupliken hade ingetts den 16 oktober 2015.

27 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 13 november 2015 ingav Rumänien en begäran om muntlig förhandling och angav skälen för att man önskade yttra sig muntligen. På förslag av referenten beslutade tribunalen (sjunde avdelningen) att bifalla sökandens begäran.

28 Eftersom en domare på avdelningen hade fått förhinder, utsåg tribunalens ordförande, med stöd av artikel 17.2 i tribunalens rättegångsregler, en annan domare för att göra sammansättningen fullständig.

29 Som en processledningsåtgärd ställde tribunalen ett antal skriftliga frågor till parterna, vilka besvarade dessa inom den angivna fristen.

30 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 14 juli 2016.

31 Rumänien har yrkat att tribunalen ska

32 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

33 Rumänien har anfört tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och av handling VI/5330/97. De två andra grunderna avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten respektive ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

34 Tribunalen framhåller att Rumänien, utöver brist H, avseende försenade besök på plats (se ovan punkt 19), inte har bestritt de brister som anförts avseende kontrollerna.

35 Rumänien har däremot bestritt budgetkonsekvenserna av de fastställda bristerna i det angripna beslutet. Utan att förneka att det rumänska integrerade systemet haft vissa brister har Rumänien i synnerhet anfört de ansträngningar som gjorts för att höja kvaliteten i LPIS-GIS (se ovan punkterna 1 och 7). Systemet har uppdaterats med ortofoton från åren 2008, 2009 och 2010, och denna uppdatering slutfördes den 1 februari 2010. Kommissionen har för övrigt medgett att dessa förbättringar har gjorts.

36 Rumänien har erinrat om att 2007 var det första året som det integrerade systemet tillämpades i landet. APIA, som ansvarar för genomförandet och förvaltningen av stödordningarna för jordbruket (se ovan punkt 6), stötte på vissa svårigheter under åren 2007 och 2008, till följd av den särskilda strukturen på det rumänska jordbruket, som omfattar miljontals småskaliga familjejordbruk. Efter att ha fastställt funktionsavvikelser i LPIS-GIS och avvikelser i genomförandet av kontrollerna på plats efter de administrativa dubbelkontrollerna tillämpade kommissionen följaktligen en finansiell korrigering på 10 procent för ansökningsåret 2007 och på 7,4 procent för ansökningsåret 2008. Korrigeringen beräknades genom den extrapolering utifrån felnivån enligt den attesterade kontrollstatistiken som de rumänska myndigheterna hade föreslagit.

37 Rumänien har kritiserat kommissionen för att den, trots de genomförda förbättringarna (se ovan punkt 35), tillämpade en finansiell schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 och på 5 procent för ansökningsåret 2010, i stället för att beräkna den reella risken för ekonomisk förlust för unionen som för ansökningsåret 2008 (se ovan punkt 36). Enligt den beräkningsmetod som bygger på extrapolering borde korrigeringen inte överstiga 5,5 procent för ansökningsåret 2009 och 3,989 procent för ansökningsåret 2010.

38 I den nu aktuella tvisten är det lämpligt att först pröva den andra grunden, avseende ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.

39 Rumänien har kritiserat kommissionen för att den aldrig har redogjort för skälen till att den inte godtog de argument och den bevisning som de rumänska myndigheterna lade fram för kommissionen avseende möjligheten att beräkna risken för ekonomisk skada för unionens fonder. Rumänien har i detta avseende gjort gällande, både i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, att man hade föreslagit två alternativa beräkningsmetoder under det administrativa förfarandet. Beträffande den första av dessa metoder, som byggde på en individuell värdering av budgetkonsekvenserna för var och en av de fastställda bristerna, har kommissionen inte redogjort för skälen till att den avvisade de rumänska myndigheternas individuella värderingar som visade att risken för förluster till följd av de flesta bristerna var begränsad eller obefintlig. Kommissionen har inte heller motiverat sin vägran att i det nu aktuella fallet tillämpa den andra föreslagna metoden, en extrapolering av resultaten av kontrollstatistiken.

40 I andra hand, förutsatt att det fanns tillräckliga skäl att tillämpa en schablonkorrigering i enlighet med artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013, på grund av att det inte var möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlusten, vilket Rumänien har bestritt, har Rumänien anfört att det angripna beslutet inte heller uppfyller motiveringsskyldighetens krav när det gäller valet av en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 (se ovan punkt 18) och på 5 procent för ansökningsåret 2010 (se ovan punkterna 24 och 25).

41 Tribunalen ska således i tur och ordning pröva de ovan angivna invändningarna, avseende en bristfällig motivering av kommissionen vägran att värdera risken för förluster för unionens fonder individuellt för var och en av de konstaterade bristerna, kommissionens vägran att i det nu aktuella fallet tillämpa extrapoleringsmetoden och kommissionens tillämpning av en schablonkorrigering på 10 procent för den första raden av brister avseende ansökningsåret 2009 och på 5 procent för den första raden av brister som fastställts för ansökningsåret 2010. Tribunalen inleder med några iakttagelser som har betydelse för bedömningen av de tre invändningarna.

42 Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan om motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan om den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen ska vara anpassad till arten av den aktuella rättsakten och det ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs av den kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkterna 146 och 147).

43 Skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot, som följer av principen om iakttagande av rätten till försvar, syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (dom av den 19 juni 2014, FLS Plast/kommissionen, C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, punkt 49). Motiveringsskyldigheten är inte begränsad till att rätten till försvar ska iakttas, utan den syftar framför allt till att uppnå ett mer allmänt syfte, att säkerställa att unionsdomstolen kan pröva lagenligheten hos den rättsakt som angripits vid den (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, punkt 99).

44 Det kan dock inte krävas att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Frågan om motiveringen av ett beslut uppfyller de krav som anges ovan i punkt 42 ska nämligen inte bedömas endast utifrån dess lydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det aktuella området (dom av den 3 december 2015, Polen/kommissionen, T‑367/13, ej publicerad, överklagad, EU:T:2015:933, punkt 111 och där angiven rättspraxis).

45 Tribunalen framhåller i detta avseende att kommissionen grundar sig på en sammanfattande rapport och en skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten när den fattar beslut om kontroll av överensstämmelse. I det särskilda sammanhanget när ett beslut om överensstämmelse utarbetas måste motiveringen av ett beslut anses vara tillräcklig om den stat som beslutet riktar sig till har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att de aktuella fonderna inte skulle belastas med de omtvistade beloppen (dom av den 3 december 2015, Polen/kommissionen, T‑367/13, ej publicerad, överklagad, EU:T:2015:933, punkt 112).

46 Av detta följer att kommissionens skyldighet att motivera underkännandet av den berörda medlemsstatens värdering av budgetkonsekvenserna av de fastställda bristerna måste bedömas mot bakgrund av händelseutvecklingen och utvecklingen av parternas argumentation i samband med det kontradiktoriska förfarande som föregick kommissionens slutliga beslut och syftade till att, på grundval av uppgifter som tillhandahölls av den berörda medlemsstaten, nå en överenskommelse om den finansiella korrigeringssatsen eller, i avsaknad av överenskommelse, att förlika parternas respektive ståndpunkter, i enlighet med bestämmelserna i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013.

47 Kommissionen är dessutom endast skyldig att motivera ett underkännande av tillräckligt detaljerade värderingsuppgifter som lagts fram av behöriga nationella myndigheter under det administrativa förfarandet. Även om det ankommer på kommissionen att bevisa att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, åligger det nämligen i så fall medlemsstaten att bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de ekonomiska följderna av detta åsidosättande. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt styrka riktigheten i sifferuppgifterna och, i förekommande fall, felaktigheter i kommissionens beräkningar (dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 67).

48 Förklaringen till denna fördelning av bevisbördan när det gäller budgetkonsekvenser av fastställda brister är att förvaltningen av EGFJ:s och EJFLU:s finansiering huvudsakligen vilar på de nationella förvaltningar som ska se till att unionens regler iakttas noggrant och bygger på ett förtroende mellan de nationella myndigheterna och unionens myndigheter. Det är endast medlemsstaten som kan få kännedom om och exakt avgöra vilka uppgifter som krävs för EGFJ:s och EJFLU:s räkenskaper, eftersom kommissionen inte har den närhet till de ekonomiska aktörerna som krävs för att erhålla den information som den behöver (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2009, Österrike/kommissionen, T‑368/05, ej publicerad, EU:T:2009:305, punkt 182 och där angiven rättspraxis).

49 Vidare följer det av rättspraxis att ett beslut som ligger i linje med fast beslutspraxis får ges en summarisk motivering, med hänvisning till denna praxis. Däremot åligger det unionsmyndigheten att utförligt redogöra för hur den resonerat när en åtgärd går märkbart längre än tidigare beslut (se dom av den 14 januari 2016, Frankrike/kommissionen, T‑549/13, EU:T:2016:6, punkterna 24 och 25 och där angiven rättspraxis).

50 Tribunalen påpekar att unionsmyndigheten, i det nu aktuella fallet kommissionen, är skyldig att utförligt bemöta exakta och detaljerade uppgifter som en medlemsstat lägger fram under det administrativa förfarandet för att försöka uppfylla sin bevisbörda när det gäller att styrka budgetkonsekvenserna av de fastställda bristerna, genom att i detta syfte föra en dialog med kommissionen för att finna den lösning som är mest förenlig med kraven i tillämplig lagstiftning.

51 Tribunalen påpekar även att beslutet om överensstämmelse efter ett förfarande för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013, genom vilket vissa utgifter undantas från unionens finansiering, ska ange storleken på den finansiella korrigeringen utifrån ett antal utförliga och explicita regler som följer av tillämplig lagstiftning och de riktlinjer som kommissionen tagit fram för genomförandet av denna lagstiftning. Dessa riktlinjer avser inte endast medlemsstaternas tillhandahållande av nödvändiga uppgifter, i synnerhet för bestämningen av de belopp som ska undantas, utan även bedömningen av tillförlitligheten i dessa uppgifter och kriterierna för ett eventuellt fastställande av en schablonkorrigering, om kommissionen anser att de uppgifter som tillhandahållits inte är tillräckligt tillförlitliga för att närmare bestämma vilka belopp som ska undantas.

52 De nationella myndigheterna har i princip full kännedom om samtliga regler och kriterier som gäller enligt relevant lagstiftning och de riktlinjer som kommissionen tagit fram i enlighet med dessa bestämmelser. Därför kan motiveringen av ett beslut om påförande av en finansiell korrigering för en medlemsstat i allmänhet begränsas till en hänvisning till praxis och ett omnämnande av de faktiska omständigheter på vilka kommissionen grundar detta beslut, i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 49. Så är emellertid inte fallet om kommissionen frångår sin praxis och antar nya riktlinjer, särskilt vad gäller kraven på att uppgifter som medlemsstaterna lägger fram ska attesteras för att sådana uppgifters tillförlitlighet ska styrkas.

53 I det nu aktuella fallet är den vägledande not som kommissionen har uppgett att den grundade sig på i det angripna beslutet en vägledande not av den 19 januari 2010 om förstärkta garantier från de attesterande organen om lagenlighet och korrekthet i transaktionerna avseende de slutliga stödmottagarna (nedan kallad not av den 19 januari 2010). I denna not (punkt 2) införs nämligen en förstärkning av attesteringssystemet för den kontrollstatistik som ligger till grund för metoden att beräkna det finansiella korrigeringsbeloppet genom extrapolering och som kommissionen avvisade i det angripna beslutet, för att ge en solidare grund för slutsatser om tillförlitligheten i [denna] statistik. De medlemsstater som beslutat att tillämpa detta förstärkta garantisystem ska ålägga de attesterande organen att företa en ny fullständig kontroll, för var och en av utbetalningspopulationerna, av ett representativt urval av transaktioner som varit föremål för en kontroll på plats av det utbetalande organet. Detta urval ska omfatta mellan 110 och 180 transaktioner per population. Valideringskontrollen är inte begränsad till en kvalitetskontroll av kontrollerna på plats, utan ska omfatta hela handläggningen av ärendet, från mottagandet av stödansökan till beräkningen och utförandet av slutbetalningen, inbegripet tillämpningen av eventuella sanktioner.

54 Mot den bakgrunden framhåller tribunalen att det ankommer på kommissionen, då detta förstärkta garantisystem tillämpas första gången i varje medlemsstat och nya betydande krav ställs på det attesterande organets validering av felnivån i kontrollstatistiken, att på ett tydligt och utförligt sätt redogöra för de exakta skälen till ett eventuellt underkännande av den beräkning av risken för förluster som föreslagits av de nationella myndigheterna, eftersom denna beräkning bygger på kontrollstatistik som inte attesterats i enlighet med de nya riktlinjerna.

55 Riktlinjerna i noten av den 19 januari 2010 innebär inte att medlemsstaterna fråntas möjligheten att föreslå en individuell värdering av budgetkonsekvenserna för var och en av de fastställda bristerna (se nedan punkt 61). Det följer för övrigt klart och tydligt av nämnda not att medlemsstaterna kan välja beräkningsmetoden extrapolering, utifrån uppgifter som varit föremål för stärkta garantier i enlighet med riktlinjerna i not av den 19 januari 2010.

56 Följaktligen ankommer det i princip på kommissionen att i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 pröva en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de olika fastställda bristerna, om en sådan har föreslagits av en medlemsstat och om det inte krävs orimliga ansträngningar, och att ge en tillräcklig motivering om den underkänner denna metod för beräkning av storleken på den finansiella korrigeringen. Även en summarisk motivering av ett sådant underkännande uppfyller i princip motiveringsskyldigheten, i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkterna 42–45 och 47–49.

57 Oavsett vilken beräkningsmetod som föreslagits är det nödvändigt med en tillräckligt utförlig motivering i synnerhet med avseende på medlemsstaterna, som ska agera samstämmigt med kommissionen för att säkerställa dels att utgifter inom ramen för stödordningar till förmån för jordbrukare stämmer överens med unionens regler, dels att omfattningen av risken för unionens fonder, i händelse av oegentligheter, kan fastställas så exakt som möjligt. Denna motiveringsskyldighet motsvarar för övrigt vad som anges i riktlinjerna i handling VI/5330/97, i vilken anges att kommissionen ska ta hänsyn till förbättringar som medlemsstaterna gjort i sina kontrollsystem och att kontrollen ska syfta till att förebygga och korrigera, snarare än att vara ett sätt att påföra sanktioner, och åtföljas av lämpliga processuella garantier om korrigeringar visar sig ofrånkomliga.

58 Mot bakgrund av dessa principer ska tribunalen pröva Rumäniens tre invändningar som anges ovan i punkt 41 avseende bristfällig motivering av kommissionens underkännande av de nationella myndigheternas individuella värdering av budgetkonsekvenserna för var och en av bristerna, kommissionens vägran att tillämpa beräkningsmetoden extrapolering och kommissionens val att tillämpa en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 och på 5 procent för ansökningsåret 2010.

59 Rumänien har i sina skriftliga inlagor anfört att kommissionen inte motiverade sitt underkännande av Rumäniens individuella värdering av de olika bristerna. Vid förhandlingen bekräftade Rumänien som svar på en fråga av tribunalen att man först, vid det administrativa förfarandet, hade föreslagit att riskerna för förluster för unionens budget skulle värderas individuellt för var och en av de fastställda bristerna. Det enda skälet till att de rumänska myndigheterna vid förlikningen föreslog beräkningsmetoden extrapolering utifrån kontrollstatistiken var att kommissionen inte hade beaktat de beräkningar som de rumänska myndigheterna hade lagt fram för värderingen av budgetkonsekvenserna för flertalet av bristerna. I motsats till vad kommissionen anförde vid förhandlingen betydde inte de rumänska myndigheternas avsaknad av svar på begäran om ytterligare uppgifter på vissa specifika punkter, i synnerhet beträffande brist G, avseende behandlingen av arealskillnader som var mindre än eller lika med 3 procent (se ovan punkt 19), som kommissionen hade lagt fram i skrivelsen av den 17 januari 2013 med slutsatser från det bilaterala mötet den 1 juni 2012, att Rumänien hade avstått från den föreslagna individuella värderingen.

60 Vid förhandlingen medgav kommissionen att det var teoretiskt möjligt att använda sig av en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de olika fastställda bristerna. Samtidigt uppgav kommissionen, utan att Rumänien bestred detta, att den vid det bilaterala mötet hade avvisat den individuella värdering av budgetkonsekvenserna för var och en av bristerna som de rumänska myndigheterna hade föreslagit. I och med att nämnda myndigheter inte hade besvarat vissa av kommissionens frågor och inte, i synnerhet vid förlikningen, hade fortsatt att argumentera för den beräkningsmetod som vilade på en individuell värdering, ansåg kommissionen att de hade avstått från att tillämpa denna metod. Därmed var argumenten om en sådan individuell värdering, vilka åberopats av Rumänien vid tribunalen, utan relevans.

61 Tribunalen erinrar om att kommissionen enligt artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Av detta följer att en korrigering i princip får beräknas utifrån en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av olika brister, på grundval av uppgifter som tillhandahålls av den berörda medlemsstaten, om en sådan individuell värdering inte medför orimliga ansträngningar.

62 Tribunalen ska således pröva om de rumänska myndigheterna avstod från den individuella värderingen, så som kommissionen har anfört.

63 I detta avseende konstaterar tribunalen först och främst att den omständigheten att de rumänska myndigheterna inte besvarade kommissionens begäran om ytterligare uppgifter inte i sig kan tolkas så, att dessa myndigheter drog tillbaka sitt förslag att storleken på korrigering skulle beräknas utifrån en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de olika bristerna.

64 Av handlingarna i målet framgår inte heller att Rumänien uttryckligen avstod från att tillämpa en beräkningsmetod för varje enskild brist.

65 Vad beträffar frågan om de rumänska myndigheterna implicit avstod från en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de olika bristerna påpekar tribunalen att de rumänska myndigheterna, efter det bilaterala mötet då kommissionen underkände den individuella värdering av budgetkonsekvenserna av de olika bristerna som hade utförts av de rumänska myndigheterna, inte lade fram någon mer exakt individuell värdering av budgetkonsekvenserna av dessa brister i svaret av den 18 mars 2013 på slutsatserna från det bilaterala mötet, som svar på kommissionens begäran om ytterligare uppgifter av den 17 januari 2013, eller under det fortsatta förfarandet.

66 I de rumänska myndigheternas skrivelse med begäran om förlikning av den 4 oktober 2013 (se ovan punkt 12), berördes inte någon beräkningsmetod avseende varje enskild brist under rubriken Budgetkonsekvenser. Den metod för beräkningen av risken för förluster för fonderna som föreslogs av denna part i skrivelsen av den 4 oktober 2013 avser en beräkning för samtliga brister och bygger på extrapolering av felnivån i kontrollstatistiken. De rumänska myndigheterna framhöll att riskerna till följd av vissa brister låg under signifikansnivån och redogjorde för de återkrav som verkställts. På grundval av dessa uppgifter föreslog de rumänska myndigheterna uttryckligen, i slutsatserna, att beräkningsmetoden extrapolering skulle tillämpas, vilket redan hade skett för ansökningsåret 2008 och innebar en korrigering på högst 5,5 procent för ansökningsåret 2009 och 3,99 procent för ansökningsåret 2010.

67 Under de omständigheterna inriktades förlikningsförfarandet på beräkningsmetoden extrapolering. Av förlikningsorganets rapport av den 21 mars 2014 (se ovan punkterna 12 och 13) framgår att syftet med förlikningsorganets rekommendationer uteslutande var att försöka få till stånd en tillnärmning av de motstridiga ståndpunkter som parterna hade fört fram när de frågades ut om möjligheten att tillämpa ovan angivna extrapoleringsmetod för ansökningsåren 2009 och 2010.

68 Tribunalen påpekar emellertid att de rumänska myndigheterna i första delen av deras begäran om förlikning av den 4 oktober 2013 (se ovan punkt 12), avseende den individuella prövningen av de olika fastställda bristerna, upprepade sina slutsatser att budgetkonsekvenserna av var och en av bristerna var begränsade. I synnerhet beträffande beräkningen av budgetkonsekvenserna av brist A, avseende brister i LPIS-GIS (se ovan punkterna 18 och 23), åberopade de rumänska myndigheterna en ny beräkningsmetod som bestod i en jämförelse med uppgifterna från LPIS-GIS för det påföljande året, i förhållande till vad som anfördes i deras svar av den 18 maj 2012 på inbjudan till det bilaterala mötet och i deras svar av den 18 mars 2013 på slutsatserna från detta möte.

69 I den sammanfattande rapporten angav kommissionen, för var och en av bristerna A, E, F, G och I, de rumänska myndigheternas individuella värdering av risken för förluster för fonderna (se ovan punkterna 17–19). Detta visar att kommissionen själv, när den antog det angripna beslutet, inte ansåg att myndigheterna hade avstått från tillämpningen av en sådan beräkningsmetod.

70 Mot den bakgrunden kan Rumänien inte anses ha avstått från en metod för individuell beräkning av riskerna för fonderna för varje enskild brist.

71 Under dessa förutsättningar var kommissionen skyldig att i det angripna beslutet eller i den bilagda sammanfattande rapporten ta ställning till alla uppgifter avseende en individuell värdering som de rumänska myndigheterna hade åberopat vid det administrativa förfarandet. Kommissionen var även skyldig att motivera sitt underkännande.

72 För detta ändamål var det tillräckligt att kommissionen summariskt angav de huvudsakliga skälen till sin vägran att använda sig av den metod för individuell värdering av risken för förlust till följd av de olika bristerna som föreslagits av de rumänska myndigheterna som ett alternativ till beräkningsmetoden extrapolering, innan dessa myndigheter vid förlikningen koncentrerade sin argumentation på den sistnämnda metoden.

73 Tribunalen konstaterar emellertid att i det nu aktuella fallet innehöll den sammanfattande rapporten inte ens en summarisk motivering för de båda undersökta ansökningsåren 2009 och 2010. För ett visst antal brister redogjorde nämligen kommissionen endast för de rumänska myndigheternas beräkningar, utan att motivera underkännandet av dessa beräkningar.

74 Beträffande brist A, som avsåg en nyckelkontroll, motiverade inte kommissionen underkännandet av metoden att jämföra uppgifter från år N med uppgifterna från år N + 1 (se ovan punkt 68). De rumänska myndigheterna anser att en jämförelse mellan uppgifterna från LPIS-GIS för ansökningsåret 2009 och uppgifterna för ansökningsåret 2010 visar att jordbruksarealerna endast minskade med 2,3 procent till följd av uppdateringen av LPIS-GIS. En jämförelse mellan uppgifterna för ansökningsåret 2010 och uppgifterna för ansökningsåret 2011 visar att arealen minskade med 1, 88 procent till följd av uppdateringen av LPIS-GIS, vilket ligger under signifikansnivån på 2 procent.

75 Beträffande uppgifterna för ansökningsåret 2010, med vilka de rumänska myndigheterna hade jämfört uppgifterna för ansökningsåret 2009, framgår det visserligen av tabellen avseende förbättrade ortofoton i LPIS-GIS i den sammanfattande rapporten att många ortofoton fortfarande var bristfälliga och att förbättringarna endast berörde ungefär 33 procent av bilderna. Kommissionen har emellertid inte, vare sig i den sammanfattande rapporten eller i skriftväxlingen med de rumänska myndigheterna under det administrativa förfarandet, klart redogjort för varför den ansåg att det trots smärre förbättringar av LPIS-GIS och de administrativa dubbelkontrollerna inte var möjligt att värdera budgetkonsekvenserna av brist A för ansökningsåret 2009 individuellt enligt den föreslagna jämförelsemetoden. För ansökningsåret 2010 anförde kommissionen ingenting om kvaliteten på ortofotona i LPIS-GIS för ansökningsåret 2011, med vilka de rumänska myndigheterna hade jämfört uppgifterna för 2010.

76 När det gäller ansökningsåret 2009 är det angripna beslutet inte heller tillräckligt motiverat, i synnerhet i den del ingen hänsyn tas, vid beräkningen av de belopp som ska undantas från unionens finansiering, till de rumänska myndigheternas förslag till individuell värdering av bristerna E, F och G, vilka fastställdes enbart beträffande detta ansökningsår (se ovan punkterna 18, 19 och 69).

77 Beträffande brist E, avseende den felaktiga behandlingen av fjärranalysresultaten, och brist G, avseende behandlingen av arealskillnader som var lägre än eller lika med 3 procent, redogjorde kommissionen i den sammanfattande rapporten endast för resultaten av de rumänska myndigheternas beräkning av bristernas respektive budgetkonsekvenser. Kommissionen angav inte klart varför den ifrågasatte tillförligheten i dessa beräkningar. De rumänska myndigheterna hade värderat budgetkonsekvenserna till 856159,59 euro för brist E och till 5478,03 euro för brist G.

78 För brist F, att icke stödberättigande arealer hade tagits med, medgav kommissionen uttryckligen att de ekonomiska följderna av denna brist var begränsade, så som följer av de rumänska myndigheternas värdering. De rumänska myndigheterna hade uppskattat att följderna inte var signifikanta, eftersom den sammanlagda yta som godtogs till följd av att stödberättigande arealer togs med var 646,41 hektar. Kommissionen drog emellertid inga slutsatser av detta vad beträffar beräkningen av storleken på den finansiella korrigeringen, utan hävdade endast att den bibehöll sin ståndpunkt att brist F förelåg vilken för år 2009 medförde ett felaktigt godtagande av överrapporteringar.

79 Underkännandet av värderingen av den finansiella risken till följd av brist I, avseende godtagandet av icke stödberättigande ytor, motiverades däremot tillräckligt. I den sammanfattande rapporten angav kommissionen att de rumänska myndigheterna hade lagt fram en beräkning av den finansiella risken till följd av denna brist som uppgick till 88465,14 euro. Kommissionen framhöll emellertid att det inte var möjligt att som de rumänska myndigheterna hade gjort direkt extrapolera den finansiella risken i det urval som hade kontrollerats av inspektörerna till hela populationen.

80 Av samtliga dessa skäl konstaterar tribunalen att det, med hänsyn till omständigheterna i det nu aktuella fallet, finns grund för kritiken avseende bristfällig motivering av underkännandet av metoden för individuell värdering av de olika bristerna i den del som rör brist A för ansökningsåren 2009 och 2010 och bristerna E, F och G för ansökningsåret 2009.

81 Rumänien har erinrat om att kommissionen, när Rumänien i förlikningsförfarandet föreslog att beräkningsmetoden extrapolering skulle tillämpas, så som redan hade gjorts för ansökningsåret 2008, förklarade att denna metod i princip var tillåtlig men att den inte kunde användas för ansökningsåren 2009 och 2010. Detta bekräftas i förlikningsorganets rapport (punkterna 4 och 5 i rapporten).

82 Därför har Rumänien kritiserat kommissionen för att den inte, vare sig i det administrativa förfarandet eller i det angripna beslutet, motiverade sin vägran att i enlighet med tidigare praxis tillämpa ovan angiven beräkningsmetod för såväl ansökningsåret 2009 som ansökningsåret 2010.

83 Beträffande ansökningsåret 2009 följer det av förlikningsorganets rapport att kommissionen avvisade de rumänska myndigheternas förslag till beräkning av risken för förluster för fonderna genom extrapolering och bland annat gjorde gällande att beräkningen inte omfattade alla brister och inte tog hänsyn till de sanktioner som inte hade tillämpats. Kommissionen grundade sig för övrigt på den omständigheten att det attesterande organet hade visat på en högre felgräns på 2,7 procent för år 2009.

84 I det officiella meddelandet av den 21 augusti 2013, som direkt föregick begäran om förlikning (se ovan punkt 11), hade kommissionen redan angett att det attesterande organet i sin rapport hade formulerat en förbehållslös ståndpunkt om den EGFJ-population som omfattades av det integrerade systemet, men att det attesterande organet [emellertid hade] pekat på att det kunde föreligga ett sakfel i statistiken avseende den EGFJ-population som omfattades av det integrerade systemet, med hänsyn till de fastställda skillnaderna, [det vill säga] en mycket sannolik felnivå på 0,9 procent (under signifikanströskeln på 2 procent), men med en övre felgräns på 2,7 procent. I den sammanfattande rapporten (punkt 12.12.2) upprepade kommissionen i sak detta argument med samma lydelse som i det ovan nämnda stycket i meddelandet av den 21 augusti 2013.

85 Vid tribunalen har Rumänien i sin talan anfört att det ankom på kommissionen, enligt dess motiveringsskyldighet, att närmare ange vilka brister som inte omfattades av den föreslagna beräkningen genom extrapolering. Kommissionen var även skyldig att förklara varför den inte hade utfört en alternativ beräkning genom extrapolering som den kunde godta och som beaktade de brister som inte omfattades av de rumänska myndigheternas beräkning. Rumänien gjorde för övrigt gällande vid förhandlingen att det krav på attestering som anförts av kommissionen inte var tillämpligt förrän från och med ansökningsåret 2010.

86 Kommissionen åsidosatte således sin motiveringsskyldighet när den inte motiverade varför den inte beaktade de rumänska myndigheternas argument avseende beräkningen av storleken på den finansiella korrigeringen genom extrapolering. Genom denna avsaknad av motivering, såväl vid det administrativa förfarandet som i det angripna beslutet, fråntogs dessutom den rumänska staten de garantier som medlemsstaterna ska ha för att få framföra sina synpunkter (dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen, T‑2/11, EU:T:2013:307, punkt 54).

87 Det är ostridigt mellan parterna att kommissionen för ansökningsåret 2008 medgav att beräkningsmetoden extrapolering tillämpades, vilket även föreslogs av Rumänien för de nu aktuella ansökningsåren 2009 och 2010.

88 Parterna har emellertid olika ståndpunkter när det gäller frågan om kommissionen i det nu aktuella fallet, i synnerhet för ansökningsåret 2009, ändrat sina krav i förhållande till ansökningsåret 2008 vad beträffar systemet för attestering av uppgifter som inges av de nationella myndigheterna. Varken det angripna beslutet, skriftväxlingen mellan parterna eller de handlingar som parterna har lagt fram innehåller några som helst uppgifter som gör det möjligt att förstå vilket attesteringssystem som kommissionen ansåg skulle tillämpas för ansökningsåret 2009 och, i synnerhet, om detta system var identiskt med det system som tillämpades för ansökningsåret 2008.

89 Kommissionen har endast angett i sina skrivelser, utan förklaring, att felnivån inte attesterades av det attesterande organet för ansökningsåret 2009. Först i de skriftliga och sedan muntliga svaren på tribunalens frågor har kommissionen anfört att det förstärkta garantisystemet har varit tillämpligt sedan ansökningsåret 2008.

90 I de skriftliga svaren på tribunalens frågor och vid förhandlingen anförde kommissionen nämligen att attesteringssystemet enligt not av den 19 januari 2010 inte hade ändrats mellan ansökningsåren 2008 och 2010. Kommissionen har uppgett att för ansökningsåret 2008 [hade] felnivån attesterats i enlighet med kommissionens anvisningar. Kommissionen har förklarat att de rumänska myndigheterna begärde förlikning först år 2010 och att risken för unionens budget hade beräknats i samband med detta förlikningsförfarande. Rumänien kände då till innebörden i not av den 19 januari 2010, vilken redan hade granskats med medlemsstaterna år 2009, och hade således kunnat tillämpa det förstärkta garantisystemet från och med ansökningsåret 2008.

91 Under de förutsättningarna ansåg kommissionen, beträffande ansökningsåret 2009, att det förstärkta garantisystemet enligt not av den 19 januari 2010 kunde tillämpas för att garantera tillförlitligheten i kontrollstatistiken med avseende på en beräkning av den finansiella korrigeringen genom extrapolering, precis som för ansökningsåret 2008. Kommissionen har även angett att siffrorna för ansökningsåret 2009 inte var tillgängliga före den 15 juli 2010, i enlighet med artikel 76.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordningar (EG) nr 1782/2003 och nr 73/2009 samt de tvärvillkor som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 479/2008 (EUT L 141, 2004, s. 18). Av detta drog kommissionen slutsatsen att det förstärkta garantisystemet kunde tillämpas på uppgifterna för ansökningsåret 2009.

92 Kommissionen erinrade dessutom om att det förstärkta garantisystemet var valfritt (se ovan punkterna 53 och 60). Kommissionen angav emellertid att den ansåg att en medlemsstat som inte hade valt att tillämpa detta system inte kunde grunda sig på kontrollstatistik som tagits fram av det utbetalande organet, vilken låg till grund för beräkningsmetoden extrapolering.

93 Vid förhandlingen bestred Rumänien att det förstärkta garantisystemet enligt not av den 19 januari 2010 hade tillämpats för ansökningsåret 2008. Rumänien insisterade på att landet inte hade valt att tillämpa detta system vare sig för ansökningsåret 2008 eller för ansökningsåret 2009.

94 Rumänien gjorde dessutom gällande att det inte fanns några klara och förutsebara regler, och därför innebar inte den enda omständigheten att not av den 19 januari 2010 redan hade diskuterats mellan medlemsstaterna och kommissionen år 2009 och att APIA:s kontrollstatistik för ansökningsåret 2009 inte var tillgänglig före den 15 juli 2010 att det förstärkta garantisystemet var tillämpligt redan år 2010, då denna kontrollstatistik attesterades.

95 I motsats till vad kommissionen anförde vid förhandlingen konstaterar tribunalen att det inte anges vilken typ av attestering som vidtagits av Rumänien och godtagits av kommissionen för ansökningsåret 2008 i den sammanfattande rapporten om de finansiella korrigeringarna för detta ansökningsår, vilken bifogades kommissionens skriftliga svar på tribunalens frågor. I denna rapport (punkt 12.4.5) angav kommissionen inte, till skillnad mot de sammanfattande rapporterna för ansökningsåren 2009 och 2010 (se ovan punkt 84 och nedan punkt 107) vilken högsta felnivå i kontrollstatistiken som framhållits av det attesterande organet. Rumänien hade vänt sig till detta organ efter förlikningen för att det skulle kontrollera tillförlitligheten i kontrollstatistiken i syfte att visa att risken för förluster för fonderna var lägre än den korrigering på 10 procent som hade föreslagits av kommissionen. I rapporten angav kommissionen endast att det attesterande organet hade bekräftat att de olika felnivåerna i denna kontrollstatistik, beträffande de olika arealstödordningarna, inte var signifikant felaktiga. Den enda slutsats som kan dras av detta är att skillnaden mellan den felnivå som fastställdes av det utbetalande organet och den som fastställdes av det attesterande organet inte överskred den toleransmarginal som medgetts av kommissionen.

96 Tribunalen kan inte heller godta kommissionens argument vid förhandlingen, att det uttryckligen framgick av not av den 19 januari 2010 (se ovan punkt 53) att det förstärkta garantisystemet enligt denna not hade tillämpats sedan ansökningsåret 2008. I denna not erinrade nämligen kommissionen om att de attesterande organen sedan budgetåret 2008, motsvarande ansökningsåret 2007, hade varit skyldiga att kontrollera och validera kontrollstatistiken avseende EGFJ-utgifter som omfattades av det integrerade systemet och EJFLU:s utgifter, i syfte att ge kommissionen garantier om tillförlitligheten i denna statistik. Det innebar i praktiken att de attesterande organen i de kontrollresultat som ingavs till kommissionen skulle beakta detaljerade uppgifter som de utbetalande organen hade och att de skulle yttra sig om kvaliteten på kontrollerna i fält genom att på nytt företa minst tio sådana kontroller för varje utgiftskategori. Kommissionen underströk i samma not att den innehöll ett förslag i syfte att förstärka attesteringssystemet. Syftet var att bemöta revisionsrättens kritik avseende brister i de kontroller som de attesterande organen ansvarade för.

97 I och med detta kan tribunalen, mot bakgrund av otydligheterna i den sammanfattande rapporten för ansökningsåret 2008 (se ovan punkt 95), inte avgöra om Rumänien hade valt det förstärkta garantisystemet för detta ansökningsår.

98 Beträffande ansökningsåret 2009, som är i fråga i det nu aktuella målet, noterar tribunalen att den sammanfattande rapporten för de båda ansökningsåren 2009 och 2010 endast hänför sig till de rumänska myndigheternas tillhandahållande av förstärkta garantier för ansökningsåret 2010, inte för ansökningsåret 2009. Tribunalen konstaterar därmed att Rumänien, oberoende av frågan om riktlinjerna i not av den 19 januari 2010 redan var tillämpliga, i varje fall inte hade valt det förstärkta garantisystemet enligt denna not för ansökningsåret 2009.

99 Mot den bakgrunden, beträffande ansökningsåret 2009, är den enda omständigheten att kommissionen, vid det administrativa förfarandet och i den sammanfattande rapporten (se ovan punkt 84), åberopade en mycket sannolik felnivå på 0,9 procent (under signifikansnivån på 2 procent), med en övre felgräns på 2,7 procent, inte tillräcklig för att, mot bakgrund av den pågående ändringen av kommissionens praxis genom riktlinjerna i not av den 19 januari 2010 (se ovan punkt 53), fastställa vilka krav på attestering eller vilka eventuella riktlinjer för att precisera dessa krav som kommissionen grundade sig på i det angripna beslutet för att ifrågasätta tillförlitligheten i de rumänska myndigheternas uppgifter. Dessutom framgår det inte klart i det angripna beslutet hur den högsta felnivån på 2,7 procent påverkar tillförlitligheten i kontrollstatistiken, i den mån det attesterande organet i sin rapport för övrigt hade uttalat en förbehållslös ståndpunkt om den EGFJ-population som omfattas av det integrerade systemet och hade funnit att den mest sannolika felsatsen var 0,9 procent.

100 I rapporten hade emellertid förlikningsorganet redan uttryckt brist på förståelse beträffande skälen till att korrigeringsnivån för ansökningsåret 2009 inte skulle kunna fastställas närmare genom en liknande beräkningsmetod som den som godtogs av kommissionen för ansökningsåret 2008 (se ovan punkt 13).

101 I och med detta konstaterar tribunalen att motiveringen i det angripna beslutet inte gör det möjligt att förstå vilket attesteringssystem kommissionen ansåg att de berörda medlemsstaterna skulle ålägga de attesterande organen för ansökningsåret 2009, för att felnivåerna i den kontrollstatistik som upprättades av de utbetalande organen skulle anses vara tillräckligt tillförlitliga och således kunna ligga till grund för beräkningen av de finansiella korrigeringarna.

102 De kriterier som kommissionen tillämpade beträffande attesteringssystemet för att garantera tillförlitligheten i kontrollstatistiken för ansökningsåret 2009 förefaller ännu obegripligare i och med att det nya attesteringssystemet enligt not av den 19 januari 2010 innebar en betydande utvidgning av de attesterande organens roll och uppgifter, något som kommissionen själv underströk i denna not. Med hänsyn till de omfattande anpassningar som krävdes till följd av att detta nya system infördes, var det i än högre grad nödvändigt med en klar och utförlig motivering av kommissionens vägran att tillämpa den extrapoleringsmetod som de rumänska myndigheterna hade föreslagit för ansökningsåret 2009 (se ovan punkt 48).

103 Motiveringen av det angripna beslutet, så som den följer av den sammanfattande rapporten och kontakterna mellan kommissionen och de rumänska myndigheterna vid det administrativa förfarandet, vilka styrks genom handlingarna i målet, gör det under dessa förutsättningar inte möjligt att förstå om kommissionen, från och med ansökningsåret 2009, skärpte kraven i fråga om attestering i förhållande till tidigare praxis, i synnerhet inte om den hade frångått tidigare praxis för ansökningsåret 2008.

104 Motiveringen gör det följaktligen inte möjligt för Rumänien att förstå varför kommissionen vägrade att tillämpa den föreslagna beräkningsmetoden extrapolering och bedöma om denna vägran kan vara behäftad med ett fel som gör att dess lagenlighet kan bestridas vid en unionsdomstol och inte heller för tribunalen att utföra sin prövning, i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkterna 42 och 43.

105 Av detta följer att invändningen avseende bristfällig motivering måste bifallas, i den del kommissionen i det angripna beslutet avvisade tillämpningen av den föreslagna beräkningsmetoden extrapolering för ansökningsåret 2009.

106 I det officiella meddelandet av den 21 augusti 2013 och i den sammanfattande rapporten anges uttryckligen att kommissionen grundade sig på det förstärkta garantisystemet för ansökningsåret 2010. I dessa handlingar anges nämligen att de rumänska myndigheterna hade ingett de förstärkta garantier som tillhandahållits av det attesterande organet.

107 Under de förutsättningarna konstaterar tribunalen att kommissionen gav en tillräcklig motivering av sin vägran att tillämpa de rumänska myndigheternas beräkning genom extrapolering genom att anföra de två nedan angivna skälen i den sammanfattande rapporten. Kommissionen framhöll att det attesterande organet hade visat på en sannolik felnivå på 1,9975 procent, med en övre gräns på 4,24 procent. Kommissionen anförde dessutom att revisionsrätten i rapporten om det rumänska attesterande organets validering av kontrollstatistiken avseende EGFJ:s utgifter inom det integrerade systemet (förfarandet för stärkta garantier) för budgetåret 2011, vilket motsvarar ansökningsåret 2010, hade dragit slutsatsen att den kontroll som utfördes av detta organ inte var tillförlitlig, av det skälet att det inte hade rättat sig efter kommissionens riktlinjer och att det inte hade upptäckt vissa oegentligheter.

108 Följaktligen ska kritiken avseende bristfällig motivering av det angripna beslutet ogillas, i den del det innebär att beräkningsmetoden extrapolering inte godtas för ansökningsåret 2010.

109 Oberoende av frågan om en schablonkorrigering i sig var välgrundad för de båda aktuella ansökningsåren finns det anledning att pröva om valet av en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 och en schablonkorrigering på 5 procent för ansökningsåret 2010 var tillräckligt motiverat.

110 I den sammanfattande rapporten framgår inte klart varför en schablonkorrigering på 10 procent valdes för ansökningsåret 2009. I rapporten anges endast att en korrigering på 10 procent var skälig beträffande EGFJ och EJFLU på grund av brister i LPIS-GIS funktion och i de administrativa dubbelkontrollerna, vilket utgör underlåtenhet att verkställa en nyckelkontroll och visar på ineffektivitet i kontrollsystemet som innebär en risk för stora förluster för fonderna.

111 Tribunalen erinrar om att det i handling VI/5330/97 föreskrivs att en korrigering på 10 procent ska tillämpas bland annat om en eller flera nyckelkontroller utförs så illa eller så sällan att de blir ineffektiva när det gäller att bestämma om en stödansökan ska bifallas. Däremot föreskrivs endast en korrigering på 5 procent om alla nyckelkontroller har genomförts men antalet, frekvensen eller noggrannheten enligt tillämpliga bestämmelser inte har iakttagits.

112 Kommissionen har emellertid inte, vare sig i den sammanfattande rapporten eller i skriftväxlingen med de rumänska myndigheterna, redogjort för varför den anser att funktionsavvikelserna i LPIS-GIS (bristerna A och B) och bristerna i de administrativa dubbelkontrollerna (bristerna C, D och E) kunde likställas med ineffektivitet i en eller flera nyckelkontroller. Det skulle ha varit än mer nödvändigt med en utförlig motivering i detta avseende, i och med att en handlingsplan var under genomförande efter det att Rumäniens LPIS-GIS inrättades efter Rumäniens anslutning (se ovan punkt 7).

113 Kommissionens resonemang om skälen till att en korrigering på 10 procent skulle tillämpas är inkonsekvent. I svaromålet har kommissionen nämligen anfört att var och en av bristerna A–E i sig kan motivera en sådan korrigering, i den mån det rör sig om underlåtenhet att verkställa en nyckelkontroll.

114 I dupliken har kommissionen emellertid motiverat tillämpningen av en korrigering på 10 procent med kumuleringen av funktionsavvikelser i LPIS-GIS och bristerna i de administrativa dubbelkontrollerna, det vill säga en kumulering av bristerna A–E. Samtidigt som kommissionen underströk vikten av LPIS-GIS angav den nämligen att funktionsavvikelserna i LPIS-GIS inte var den enda omständighet som föranledde en korrigering på 10 procent. Kommissionen har erinrat om att det följer av rättspraxis att identifieringen av jordbruksskiften utgör en nyckelfaktor för en korrekt tillämpning av en arealrelaterad ordning, att avsaknaden av ett tillförlitligt system för identifiering av skiften i sig medför en hög risk för förluster för unionens budget och att den omständigheten att LPIS‑GIS inte har slutförts således i sig motiverar en schablonkorrigering på 5 procent (dom av den 16 juni 2015, Portugal/kommissionen, T‑3/11, ej publicerad, EU:T:2015:388, punkt 43). Kommissionen har således angett att enbart brist A inte kan motivera en schablonkorrigering på 10 procent. För att tillämpa korrigeringen på 10 procent grundade sig kommissionen således på en kombination av bristerna A–E som medförde en ineffektivitet i kontrollsystemet som motiverade en sådan korrigering, i enlighet med handling VI/5330/97 (se ovan punkt 111).

115 Denna förklaring, som kommissionen lämnade i dupliken och bekräftade vid förhandlingen som svar på en fråga av tribunalen, följer inte klart av den sammanfattande rapporten och strider mot det resonemang som kommissionen förde i svaromålet (se ovan punkt 113).

116 Av samtliga dessa skäl konstaterar tribunalen att det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat i den del en korrigeringssats på 10 procent fastställs för ansökningsåret 2009.

117 I den sammanfattande rapporten motiverade kommissionen schablonkorrigeringen på 5 procent för ansökningsåret 2010 med brister i LPIS-GIS funktion och i de administrativa dubbelkontrollerna, vilka utgör en underlåtenhet att verkställa en nyckelkontroll och visar på ineffektivitet i kontrollsystemet som medför en risk för stora förluster för fonderna. Kommissionen angav att [e]n korrigering på 5 procent var skälig med hänsyn till de förbättringar som genomförts av de rumänska myndigheterna under 2010, i synnerhet uppdateringen av bilderna och förbättringen av de administrativa dubbelkontrollerna (ny programvara för att undvika dubbla eller felaktiga utbetalningar).

118 I den sammanfattande rapporten för ansökningsåret 2010 anges emellertid, i samband med granskningen av de olika fastställda bristerna, endast bristerna A och B, avseende brister i LPIS-GIS, inte bristerna C, D och E avseende de administrativa dubbelkontrollerna. Samma sak gäller svaromålet.

119 Vid förhandlingen preciserade kommissionen, som svar på en fråga av tribunalen, att den hade grundat sig på bristerna A och B, som härrörde från otydligheter i LPIS-GIS respektive oriktig information till jordbrukarna, när den valde en korrigering på 5 procent. Kommissionen angav emellertid även att brist A i sig var tillräcklig för att motivera en korrigering på 5 procent.

120 I den sammanfattande rapporten, som egentligen endast hänför sig till bristerna i LPIS-GIS (bristerna A och B) vad beträffar brister som fastställts för ansökningsåret 2010 (se ovan punkt 118), berörs trots detta även brister i de administrativa dubbelkontrollerna (bristerna C, D och E) för att motivera en korrigering på 5 procent (se ovan punkt 117). Det är ofrånkomligt att denna inkonsekvens väcker allvarliga tvivel om denna korrigering motiverades av en kumulering av de båda typerna av brister som anges ovan eller om valet grundade sig enbart på svagheterna i LPIS-GIS.

121 Den sammanfattande rapportens oklarhet och tvetydighet innebär dessutom att det inte går att förstå att brist A, avseende oklarheter i LPIS-GIS, enligt kommissionen i sig var tillräcklig för att motivera valet av en korrigering på 5 procent, som denna institution förklarade vid förhandlingen (se ovan punkt 119).

122 Tribunalen konstaterar i och med detta att det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat, i den del en korrigering på 5 procent fastställs för ansökningsåret 2010.

123 Av vad som anförs ovan följer att den andra grunden är välgrundad, för ansökningsåren 2009 och 2010, vad beträffar underkännandet i det angripna beslutet av de rumänska myndigheternas individuella värdering av budgetkonsekvenserna av bristerna (se ovan punkt 80).

124 Denna grund är i varje fall även välgrundad, för hela ansökningsåret 2009, vad beträffar kommissionens vägran att tillämpa beräkningsmetoden extrapolering (se ovan punkt 105).

125 På samma sätt ska talan vinna bifall på den andra grunden vad beträffar valet av en schablonkorrigering på 10 procent för ansökningsåret 2009 (se ovan punkt 116) och en schablonkorrigering på 5 procent för ansökningsåret 2010 (se ovan punkt 122).

126 Följaktligen ska det angripna beslutet, när det gäller ansökningsåret 2009, ogiltigförklaras i sin helhet, i den del det rör Rumänien, på grund av bristfällig motivering. Den första och den tredje grunden behöver inte prövas när det gäller detta ansökningsår.

127 Även beträffande ansökningsåret 2010 ska det angripna beslutet ogiltigförklaras på grund av bristfällig motivering, i den mån det innebär att en schablonkorrigering tillämpas utan att underkännandet av den beräkningsmetod för individuell värdering av de fastställda bristerna som föreslagits av de rumänska myndigheterna motiverats (se ovan punkt 123).

128 Det följer nämligen av artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013, som i huvudsak bekräftar riktlinjerna enligt handling VI/5330/97, att kommissionen endast får tillämpa schablonkorrigeringar när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.

129 Eftersom Rumänien i det nu aktuella fallet fortfarande hade möjlighet att föreslå en individuell värdering av budgetkonsekvenserna av de fastställda bristerna, hade kommissionen följaktligen inte rätt att tillämpa en schablonkorrigering utan att ha motiverat underkännandet av den förslagna värderingen, om detta inte krävde orimliga ansträngningar, vilket kommissionen inte har anfört (se ovan punkterna 55 och 56).

130 Av detta följer att det angripna beslutet, i den del det berör Rumänien, ska ogiltigförklaras i sin helhet på grund av bristfällig motivering av tillämpningen av schablonkorrigeringar för ansökningsåren 2009 och 2010. Det är inte nödvändigt att pröva de andra grunderna.

131 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

132 Kommissionen har tappat målet och Rumänien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Därför ska kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: rumänska.

2 Hela domen omfattar tre rubriknivåer, och därför har alla rubriker omformaterats enligt den typografiska modell som används vid detta antal rubriknivåer.