Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston föredraget den 18 maj 2017
1 Originalspråk: engelska.
2 EUT L 348, 2008, s. 98.
3 Detta är den term som används av Europeiska kommissionen i kommissionens rekommendation av den 1 oktober 2015 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande, C(2015) 6250 slutlig, Bilaga, s. 64 och i meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om EU:s återvändandepolitik, 28 mars 2014, COM(2014) 199 slutlig, s. 27.
4 Schengenregelverket som anges i artikel 1.2 i rådets beslut 1999/435/EG av den 20 maj 1999 (EGT L 239, 2000, s. 1). Schengenområdet omfattar de flesta EU-stater med undantag av Bulgarien, Kroatien, Cypern, Irland, Rumänien och Förenade kungariket. Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein ingår också i Schengenområdet.
5 Avtal mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, (EGT L 239, 2000, s. 13).
6 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19).
7 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) (EUT L 381, 2006, s. 4), skäl 10. SIS II är i drift i samtliga EU:s medlemsstater och associerade länder som ingår i Schengenområdet. Bulgarien, Irland, Rumänien och Förenade kungariket nyttjar SIS II endast i samband med samarbetet avseende brottsbekämpning.
8 EGT L 149, 2001, s. 34, se skäl 3. Detta direktiv följdes av rådets beslut 2004/191/EG av den 23 februari 2004 om fastställande av kriterier och närmare föreskrifter för ersättning för finansiella obalanser som uppstår till följd av tillämpningen av direktiv 2001/40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EUT L 60, 2004, s. 55).
9 Artikel 1.
10 Skäl 1.
11 Skäl 2.
12 Skäl 5.
13 Skäl 24 och artikel 1.
14 Skäl 4.
15 Skäl 6.
16 Skäl 8.
17 Artikel 4.
18 Den skyldigheten gäller med de begränsade undantag som förtecknas i artikel 6.2–6.5. Inget av dessa undantag förefaller vara tillämpligt i målet vid den nationella domstolen som föranlett förevarande begäran om förhandsavgörande.
19 Utan att det påverkar tillämpningen av rättssäkerhetsgarantierna enligt kapitel III och andra relevanta bestämmelser i gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning.
20 I den nederländska lagstiftningen används termen utländsk medborgare. I min bedömning i detta förslag kommer jag att kalla en sådan person för en tredjelandsmedborgare (den term som används i återvändandedirektivet).
21 Beslutet om hänskjutande innehåller inte någon information om Mossa Ouhramis viselseort mellan 2003 och 2011. Vid förhandlingen uppgav hans ombud att såvitt han visste hade Mossa Ouhrami aldrig lämnat Nederländerna.
22 Se dom av den 19 september 2013, Filev och Osmani ( C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 26 och följande punkter).
23 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1). Den förordningen upphävde och ersatte Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1), som i sin tur upphävde artiklarna 2–8 i CISA med verkan från den 13 oktober 2006. Se vidare skälen 25–30 i återvändandedirektivet.
24 Artikel 21.
25 Se för ett sådant syfte skälen 2 och 11 samt artikel 1. Se också dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 38).
26 Se för ett sådant syfte kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 1 september 2005 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, COM(2005) 391 slutlig (nedan kallat kommissionens förslag), s. 7.
27 Se dom av den 7 juni 2016, Affum ( C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 48).
28 Villkoren för inresa i artikel 5 i förordning 2016/399 ska hållas i minnet. Den vida definitionen i artikel 3.2 i återvändandedirektivet gäller varje tredjelandsmedborgare som inte har laglig rätt att vistas i en medlemsstat. Medlemsstaternas nationella rätt på detta område ska iaktta de rättigheter som ges av EU-rätten i förhållande till (exempelvis) unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, familjeåterförening och tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta. Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) respektive rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12) och rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44).
29 Uttrycket medlemsstaterna territorium som används i återvändandedirektivet för att definiera dess territoriella tillämpningsområde är inte korrekt. Återvändandedirektivet är inte tillämpligt på Förenade kungariket och Irland. Det är däremot tillämpligt på Danmark (oaktat den medlemsstatens särskilda ställning på detta område av EU-rätten) och på dem som är associerade till Schengen (Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein). Se härom skäl 25–30 och artikel 23. Hänvisningar till medlemsstaternas territorium ska tolkas i enlighet härmed.
30 Artikel 3.3 och 3.4 i återvändandedirektivet.
31 Artikel 11.1 i återvändandedirektivet.
32 Skäl 14 i återvändandedirektivet. Se, för ett sådant resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Celaj ( C‑290/14, EU:C:2015:640, punkt 24).
33 I enlighet med artikel 25 i CISA. Se också artikel 11.4 i återvändandedirektivet.
34 Skäl 18 i återvändandedirektivet.
35 Dom av den 19 september 2013 ( C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
36 Punkt 41.
37 Punkt 42.
38 Punkt 44.
39 Se punkterna 35–39 ovan.
40 Skäl 5 och 20. Se också kommissionens förslag, s. 5.
41 Dom av den 26 oktober 2010, Förenade kungariket/rådet ( C‑482/08, EU:C:2010:631, punkt 48).
42 Medan således direktiv 2001/40 avser ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning och utvisning inklusive återvändandebeslut föreligger för närvarande inte någon skyldighet för en medlemsstat att informera andra medlemsstater om ett sådant beslut genom införing av en registrering i SIS II.
43 Se, bland annat, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, av den 21 december 2016, COM(2016) 881 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring av förordning (EU) nr 515/2014 och om upphävande av förordning (EG) nr 1986/2006, rådets beslut 2007/533/RIF och kommissionens beslut 2010/261/EU, av den 21 december 2016, COM(2016) 883 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett in- och utresesystem som har till syfte att registrera in- och utreseuppgifter och uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser och om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av förordning (EG) nr 767/2008 och förordning (EU) nr 1077/2011, av den 6 april 2016, COM(2016) 194 slutlig och meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om en effektivare återvändandepolitik inom Europeiska unionen – en förnyad handlingsplan, av den 2 mars 2017, COM(2017) 200 slutlig.
44 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller och om ändring av förordning (EU) nr 515/2014 samt upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006, av den 21 december 2016, COM(2016) 882 slutlig, s. 4.
45 Se, analogt, dom av den 17 juli 2008, Kozlowski ( C‑66/08, EU:C:2008:437, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
46 Medan detta kan stämma överens med SIS II-systemets europeiska dimension föreligger för närvarande inte någon skyldighet för en medlemsstat att införa registrering av ett inreseförbud i det systemet. Se artikel 24.3 i förordning nr 1987/2006.
47 Skäl 10.
48 Se punkt 56 ovan.
49 Artiklarna 3 g och 9.
50 Europeiska unionens råd, förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, av den 6 oktober 2006, 13451/06, artiklarna 2 g och 9 i det föreslagna direktivet.
51 Europaparlamentet, betänkande om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, A6–0339/2007 slutlig, artikel 9 i det föreslagna direktivet.
52 Se till exempel rådets ändrade förslag efter diskussioner den 7 februari 2008, förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, av den 15 februari 2008, 6541/08, artiklarna 3 g och 9.
53 Till exempel i Frankrike, artikel L. 511–1 i Code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse och rätten till asyl) använder termen interdiction de retour och i Polen, artiklarna 318–320 i Ustawa o Cudzoziemcach (utlänningslagen) använder termen återreseförbud.
54 Kommissionens rekommendation av den 7 mars 2017 om effektivare återvändanden vid tillämpning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG, C(2017) 1600, punkt 24.
55 Kommissionens rekommendation av den 1 oktober 2015 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande, C(2015) 6250 slutlig, bilaga, s. 60. Enligt domstolens rättspraxis har rekommendationer vissa rättsverkningar även om de inte har till syfte att skapa tvingande verkningar. Till exempel är nationella domstolar skyldiga att beakta dem vid avgörande av tvister som hänskjutits till dem, i synnerhet när rekommendationerna kastar ljus på tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande eller när de har till syfte att komplettera tvingande unionsbestämmelser. Se för ett sådant resonemang dom av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl. ( C‑28/15, EU:C:2016:692, punkt 41).
56 Jag noterar att inom Schengenområdet stämplas tredjelandsmedborgarens resehandling vid utresa enligt artikel 8 i kodexen om Schengengränserna (förordning 2016/399). I stater som inte är medlemmar i Schengen kan nationell rätt innehålla en liknande bestämmelse. Förutsatt att tredjelandsmedborgaren inte reste ut i hemlighet borde han således kunna visa när inreseförbudet ska anses ha börjat gälla.
57 För att SIS II ska fungera effektivt krävs det att medlemsstaterna skapar registreringar som föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 1987/2006 med avseende på inreseförbud även om de ännu inte känner till dagen för tredjelandsmedborgarens avresa. Detta är också vad Nederländerna gör för närvarande, vilket uppgavs på förhandlingen.
58 Punkt 44.
59 Den engelska versionen av återvändandedirektivet använder uttrycket public policy medan den franska och övriga språkversioner använder uttryck som motsvarar ordre public. Jag har redan behandlat denna skillnad i ordalydelsen i mitt förslag till avgörande i målet Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:94, punkterna 28–33). Som jag förklarade i punkt 33 i det förslaget: Det framgår, om man ser både till EU-lagstiftningen och till domstolens praxis, att begreppet public policy här används som en motsvarighet till det franska begreppet ordre public. För att förenkla läsningen kommer jag ändå hänvisa till public policy som är det begrepp som används i den engelska versionen av återvändandedirektivet.
60 Se mitt förslag i Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:94, punkt 57).
61 Dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 48).
62 Se mitt förslag i Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:94, punkterna 46 och 59).
63 Se mitt förslag i Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:94, punkterna 61 och 62).
64 Punkt 39.
65 Adjektivet allvarligt fanns inte med i kommissionens förslag. Det lades till i återvändandedirektivets text under lagstiftningsförfarandet till följd av ett belgiskt förslag 2008. Se härom det ändrade rådsförslaget efter diskussioner den 7 februari 2008, förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, 6541/08, artikel 9.2 i texten till det direktivet i det förslaget och fotnot 52.
66 Se mitt förslag i Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:94, punkt 62), och, analogt, dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau ( 30/77, EU:C:1977:172, punkt 27).
67 Artikel 1 i återvändandedirektivet.
68 Skäl 14 respektive 6 i återvändandedirektivet.
69 Dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 50).
70 Dom av den 19 september 2013 ( C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 44).
71 Ett inreseförbud är aldrig självständigt utan åtföljer ett återvändandebeslut. Även om det inte verkställs kan det sistnämnda beslutet upphöra att gälla enligt nationella bestämmelser om preskription. Därför betvivlar jag att ett inreseförbud mot en tredjelandsmedborgare som aldrig lämnar medlemsstaternas territorium kan vara ett evigt inreseförbud som Mossa Ouhrami påstått.