Förslag till avgörande av generaladvokat Evgeni Tanchev föredraget den 23 november 2017

1 Originalspråk: engelska.

2 Tillhandahållande av sådana tjänster villkoras endast av innehav av ett unionstillstånd som utfärdas av den medlemsstat där transportföretaget är etablerat och, om föraren är medborgare i ett tredjeland, av ett förartillstånd som utfärdas av en medlemsstat. Se artiklarna 3 och 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (omarbetning) (EUT L 300, 2009, s. 72).

3 Se s. 31 i Study contract on the Ex-post evaluation of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009], of December 2015 (nedan kallad Ricardo-studien från 2015) som finns på webbplatsen tillhörig kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

4 Se s. 21 i kommissionens REFIT ex-post evaluation of Regulation (EC) No 1071/2009 on access to the occupation of road transport operator and [Regulation No 1072/2009], of 28 October 2016 (nedan kallad efterhandsutvärdering av förordning nr 1072/2009) (SWD(2016) 350 final) som finns på webbplatsen tillhörig kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

5 Under 2015 var andelen cabotagetransporter i Danmark något över 3 procent av samtliga vägtransporter vilket ligger i linje med genomsnittet i EU (se s. 10 i studien från maj 2017, An Overview of the EU Road Transport Market in 2015, som finns tillgänglig på webbplatsen för kommissonens generaldirektorat för transport och rörlighet).

6 Illegala cabotagetransporter i Danmark uppgår till mindre än 1 procent av cabotageverksamheten (se s. 33 i Study to support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009] från april 2017, som finns tillgänglig på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet samt s. 11 i efterhandsutvärderingen av förordning nr 1072/2009).

7 Se s. 28 i efterhandsutvärderingen av förordning nr 1072/2009 och s. 302 i Ricardo-studien från 2015 enligt vilken det, även om det är … svårt att ange konkreta uppgifter, i allmänhet anses att förarlönerna i Danmark är bland de högsta i Europa.

8 Cabotagevejledning gældende fra den 14 maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.

9 EU Pilot-förfarande nr 5703/13.

10 Dokumentet har följande beteckning: The new cabotage regime under [Regulation No 1072/2009] – Questions & Answers (De nya cabotagereglerna enligt [förordning nr 1072/2009] – Frågor & svar). Det finns på följande adress: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.

11 Se artikel 19 andra stycket i förordning nr 1072/2009.

12 Se s. 18 i rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om läget för unionens vägtransportmarknad av den 14 april 2014 (nedan kallad rapport om läget för unionens vägtransportmarknad) (COM (2014) 222 final).

13 Cabotagetransporter får endast utföras i värdmedlemsstaten när allt gods som fraktats inom ramen för den internationella transporten har lossats och fordonet är tomt. Artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 föreskriver nämligen att ett transportföretag … som utfört en internationell godstransport på väg … till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon … utföra upp till tre cabotagetransporter. (min kursivering).

14 Min kursivering.

15 Min kursivering.

16 Detta beror på att ikraftträdandet och tillämpningen av en förordning är oberoende av åtgärder för införlivande med nationell rätt (dom av den 10 oktober 1973, Variola, 34/73, EU:C:1973:101, punkt 10).

17 Dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 86.

18 Dom av den 27 september 1979, Eridania, mål 230/78, EU:C:1979:216, punkt 34, dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 40, och dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 35.

19 Se Adam, R., och Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, fjärde upplagan, Giappichelli, 2016, s. 167, Isaac, G., och Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, tionde upplagan, Sirey, 2012, s. 447 och Kovar, R., Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore, i De Grove-Valdeyron, N., och Blanquet, M. (eds.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, s. 355–372 (s. 362).

20 Dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 41, dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 36, och dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 18.

21 Dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 19.

22 Vad gäller cabotageverksamhet avser hänvisningar till nationell rätt i förordning nr 1072/2009 villkor för transportavtal, vikt och mått på vägfordon, de krav som ställs på transporter av vissa godskategorier, kör- och vilotider och mervärdesskatt på transporttjänster (artikel 9) samt sanktioner (artikel 16 och kapitel IV). Dessa hänvisningar till nationell rätt rör inte definitionen eller vad som inräknas i cabotagetransporter.

23 Se Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, åttonde upplagan, Oxford University Press, 2014, s. 217: det kan finnas fall när en förordning, trots att den inte uttryckligen förutsätter att det antas föreskrifter om genomförande, ändå underförstått kan tillåta detta. Detta kan vara fallet när förordningen är vagt formulerad och det är önskvärt att ange föreskrifter om dess detaljerade tillämpning. Det förefaller som om nationella föreskrifter i ett sådant fall är tillåtna förutsatt att de inte är oförenliga med förordningens bestämmelser.

24 Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 (EUT L 3, 2005, s. 1).

25 Dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkterna 48 och 50. Jämför dom av den 8 maj 2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, punkterna 38–40.

26 Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1).

27 Dessa sanktioner innefattar betalning av administrativa böter, betalning av ett belopp som överstiger de summor som otillbörligen mottagits eller som inte betalas och förlust, helt eller delvis, av en förmån som beviljats genom tillämpning av [unions] regler.

28 Tvärtom anges det i artikel 2.3 i förordning nr 2988/95 att [unions]rättens bestämmelser avgör arten och räckvidden av de administrativa åtgärder och sanktioner som behövs för en riktig tillämpning av de regler som avses …. (min kursivering).

29 Dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkterna 36 och 40–43. Eftersom som nämnts ovan artikel 2.3 i förordning nr 2988/95 anger att unionsrätten ska fastställa de tillämpliga sanktionerna får medlemsstaterna endast anta bestämmelser om sanktioner så länge som unionslagstiftaren själv inte har antagit bestämmelser på detta område. Jag konstaterar att medlemsstaternas skyldighet grundas på artikel 325 FEUF som ålägger medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier som påverkar unionens finansiella intressen och på artikel 4.3 FEU rörande principen om lojalt samarbete.

30 Dom av den 31 januari 1978, Zerbone, 94/77, EU:C:1978:17, punkt 27 (min kursivering).

31 Dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 48 (min kursivering). Se punkt 42 ovan.

32 Dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 36 (min kursivering). Se punkt 43 ovan.

33 Se s. 9 och 21 i efterhandsutvärderingen av förordning nr 1072/2009.

34 Se s. 228 i Ricardo-studien från 2015 och s. 60 i en rapport från AECOM av den 5 februari 2014, Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation (nedan kallad AECOM-rapporten), som finns på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

35 Se s. 100 och 101 i Ricardo-studien från 2015.

36 Se fotnot 32 i efterhandsutvärdering av förordning nr 1072/2009 enligt vilken i Finland varje lastning eller lossning utgör en cabotagetransport. Finland ändrade emellertid sin lagstiftning i denna fråga efter det att kommissionen avgett ett motiverat yttrande. Se fotnot 80 i Part 1 of the Impact Assessment, of 31 May 2017, accompanying the proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council amending Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009] with a view to adapting them to developments in the sector (nedan kallad konsekvensbedömningen av kommissionens förslag 2017) (SWD(2017) 194 final).

37 Se s. 228 i Ricardo-studien från 2015 beträffande situationen i Tyskland, Belgien och Polen.

38 Se s. 61 i AECOM-rapporten.

39 Se s. 18 i rapporten om läget för unionens vägtransportmarknad.

40 Kommissionens förslag av den 31 maj 2017 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1071/2009 och förordning (EG) nr 1072/2009 i syfte att anpassa dem till utvecklingar inom sektorn (nedan kallat kommissionens förslag 2017) (COM(2017) 281 final). Förslaget har ännu inte lett till ändring av förordning nr 1072/2009.

41 Min kursivering.

42 Enligt artikel 2.5 a i kommissionens förslag 2017 ska artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 ersättas med följande: En transportoperatör som avses i punkt 1 och som utfört en internationell godstransport på väg från en annan medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon, eller om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, utföra cabotagetransporter i värdmedlemsstaten eller i angränsande medlemsstater. Den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs ska äga rum inom 5 dagar från det att den sista lossningen i värdmedlemsstaten inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum (min kursivering).

43 Tweede Kamer der Staten-Generaal (representanthuset, Nederländrna) anförde att vissa parlamentsgrupperingar har väsentliga invändningar mot … det nuvarande föreslagna obegränsade antalet uppehåll under cabotageperioden som har den effekten att det snarare utökar än begränsar cabotage. Det konstaterade vidare att cabotage fem dagar i följd skapar en cabotagekedja” [mot vilken] en avkylningsperiod kunde vara en lösning. (se s. 11 i rådets dokument 11446/17, av den 20 juli 2017, Opinion of the Dutch House of Representatives on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). På samma sätt föreslog Senato della Repubblica (republikens senat, Italien) en minskning från fem till högst tre dagar av den period under vilken utlandsetablerade transportföretag får utföra cabotagetransporter utan begränsningar (se s. 10 i rådets dokument 12024/17 av den 12 september 2017, Opinion of the Italian Senate on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). Dessutom anförde Bundesrat (förbundsrådet, Österrike) att ”det bestämt tillbakavisar en regel som inte begränsar antalet transporter som får utföras utan endast inriktar sig på en begränsning i tiden då detta skulle möjliggöra quasi-kontinuerligt cabotage … genom en enkel resa ut ur och återresa med last in till den nationella marknaden (se s. 6 i rådets dokument 12600/17, av den 28 september 2017, Opinion of the Austrian Federal Council on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). Samtliga dessa dokument finns på EUR-Lex webbplats tillsammans med kommissionens förslag 2017.

44 Dom av den 14 oktober 2004, kommissionen/Nederländerna, C‑113/02, EU:C:2004:616, punkt 19, dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 40, dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 51 och dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 29.

45 Dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 52. Beträffande huruvida proportionalitetstestet kan innehålla ett tredje steg som, när det föreligger en möjlighet att välja mellan flera lämpliga åtgärder, kräver att den minst ingripande ska väljas och kravet på att de vållade olägenheterna inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 40), se Martinico, G., och Simoncini, M., An Italian Perspective on the Principe of Proportionality, i Vogenauer, S., och Weatherill, S. (eds.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, s. 221–241. Enligt Martinico och Simoncini kommer [domstolen] sällan till det tredje steget i testet och detta betyder att frågan är löst efter prövning av ändamålsenlighet (lämplighet) och nödvändighet (s. 227).

46 Se skäl 5 i förordning nr 1072/2009.

47 Se skäl 6 i förordning nr 1072/2009.

48 Under 2014 gjordes denna bedömning i rapporten om läget för unionens vägtransportmarknad (se s. 1).

49 Se s. 19 i Impact Assessment accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for access to the international road haulage market (recast), som las fram av kommissionen den 6 juli 2007 (SEC(2007) 635). Denna möjlighet utnyttjades inte på grund av att den skulle innebära en substantiell utvidgning av cabotagemarknaden och vara mycket nära en fullständig liberalisering av cabotage, varigenom transportkostnaderna minskades, cabotagevolymen ökade och arbetstillfällen flyttades till medlemsstater med lägre arbetskraftskostnader. [Denna möjlighet] kunde ha substantiella verkningar och krävde därför en djupare analys som låg utanför ramen för [den] förenklingsprocess som utfördes av kommissionen (s. 32).

50 Se punkt 55 ovan.

51 Se fotnot 10 ovan. På fråga vid förhandlingen uppgav kommissionen att Frågor och svar publicerades på dess webbplats några dagar efer mötet den 25 oktober 2010 med kommittén för vägtransporter.

52 Min kursivering.

53 Enligt kommissionens skriftliga yttranden publicerade kommissionen sin tolkning av [begreppet] cabotagetransport, som är bindande för alla medlemsstater, för mer än sex år sedan efter diskussion om den tolkningen med medlemsstaterna. Det var därför klart att den skulle föra talan om fördragsbrott mot den medlemsstat som skulle avvika [från den tolkningen]. Enligt kommissionens skriftliga yttranden återigen kom [kommittén för vägtransporter] fram till en överenskommelse om tolkningen av begreppet cabotagetransport som anges i Frågor och svar.

54 Bilaga I till förordning nr 1072/2009 avser säkerhetskomponenter för [unions]tillståndet och förartillståndet medan bilaga II till den förordningen innehåller en mall för [unions]tillståndet och bilaga III till den förordningen fastställer en mall för förartillståndet.

55 Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23).

56 Rådets beslut av den 17 juli 2006 om ändring av [beslut 1999/468] (EUT L 200, 2006, s. 11). Jag bör nämna att Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13) upphävde och ersatte beslut 1999/468. Förordning nr 182/2011 är emellertid inte tillämplig, eftersom den antogs efter det att Frågor och svar publicerades på kommissionens webbplats några dagar efter mötet den 25 oktober 2010 med kommittén för vägtransporter. Enligt artikel 12 andra stycket i förordning nr 182/2011 ska under alla omständigheter artikel 5a i beslut 1999/468/EG … fortsätta att gälla provisoriskt med avseende på befintliga grundläggande akter som hänvisar till den artikeln, såsom artikel 15.2 i förordning nr 1072/2009.

57 Kommittén för vägtransporter inrättades genom artikel 18.1 i rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av den 20 december 1985 om färdskrivare vid vägtransporter (EGT L 370, 1985, s. 8). Artikel 15.1 i förordning nr 1072/2009 anger att denna kommitté ska biträda kommissionen. Se också i detta avseende kommissionens register över kommittéhandlingar som finns på följande adress: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20

58 Såsom det förvaltningsförfarande och det föreskrivande förfarande som anges i artikel 4 respektive artikel 5 i beslut 1999/468, i dess lydelse enligt beslut 2006/512. Ingen bestämmelse i förordning nr 1072/2009 hänvisar till något av dessa förfaranden.

59 Enligt kommissionens skriftliga yttranden blev tolkningen av begreppet cabotagetransport inte föremål för formell omröstning (vilket under alla omtändigheter inte var rättsligt nödvändigt) (min kursivering).

60 Denna arbetsordning (rules of procedure for the committee on road transport) finns i kommissionens register över kommittéhandlingar på följande adress: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20

61 Protokollet från sammanträdet den 17 november 2009 med kommittén för vägtransporter anger att kommittén diskuterade olika frågor såsom tre inom sju-regeln rörande artikel 8 i förordning nr 1072/2009 som skulle träda i kraft den 14 maj 2010. På samma sätt nämner protokollet från sammanträdet den 25 oktober 2010 med kommittén för vägtransporter att kommittén diskuterade frågor som uppkommit efter det att artikel 8 i förordning nr 1072/2009 hade trätt i kraft, i synnerhet frågan om vilket antal lastnings- och lossningsställen som en cabotagetransport kan innefatta.

62 Jag bör också nämna att om kommittén för vägtransporter på sammanträdet den 17 november 2009 hade fattat ett beslut, skulle den ha godtagit en tolkning av begreppet cabotagetransport som skiljer sig från det som anges i Frågor och svar. En första version av Frågor och svar är bilagd protokollet från det sammanträdet som anger att ”[en cabotage] transport i förekommande fall kan innefatta flera lastningsställen eller flera lossningsställen (min kursivering). Med andra ord är det först när artikel 8 i förordning nr 1072/2009 hade trätt i kraft den 14 maj 2010 som kommissionen intog ståndpunkten, som anges i protokollet från sammanträdet med kommittén för vägtransporter den 25 oktober 2010 och i Frågor och svar, att en cabotagetransport i förekommande fall kan omfatta flera lastningsställen, flera lossningsställen eller till och med flera lastningsställen och flera lossningsställen (min kursivering).

63 Kommissionen skulle ha behövt lägga fram utkastet till Frågor och svar inför Europaparlamentet och rådet som båda kunde ha motsatt sig antagande av det nämnda utkastet. Det är endast om varken parlamentet eller rådet har motsatt sig utkastet till Frågor och svar vid utgången av en period om tre månader som dessa skulle ha antagits av kommissionen.

64 Se s. 25 i konsekvensbedömningen av kommissionens förslag 2017.

65 Vid den muntliga förhandlingen uppgav företrädaren för kommissionen att eftersom Frågor och svar publicerades på dess webbplats efter överläggning med medlemsstaterna förväntade den sig att samtliga medlemsstater skulle följa den tolkning av begreppet cabotage som angavs i Frågor och svar. Denne företrädare uppgav också att fastän tolkningen inte var rättsligt bindande hade kommissionen åtagit sig att se till att den tolkningen tillämpades och således att föra talan om överträdelse mot den medlemsstat som tillämpade en annan tolkning av begreppet cabotagetransport.