Domstolens dom (fjärde avdelningen) 19 oktober 2017

I mål C‑281/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 18 maj 2016, som inkom till domstolen den 20 maj 2016, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe och C. Lycourgos (referent), generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 maj 2017,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Vereniging Hoekschewaards Landschap, genom advokaterna A. Jonkhoff och W. Zwier, Nederländernas regering, genom K. Bulterman, B. Koopman och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Manhaeve och C. Hermes, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 15 juni 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 92/43/EEG

Beslut som kommissionen antog med tillämpning av artikel 4.2 tredje stycket i livsmiljödirektivet

Nederländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan

Prövning av giltighetsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/72 av den 3 december 2014 om antagande av en åttonde uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 18, 2015, s. 385).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Vereniging Hoekschewaards Landschap och Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreterare för ekonomiska frågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris), avseende giltigheten av beslutet att minska ytan på ett särskilt bevarandeområde.

3 I artikel 1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2006/105/EG av den 20 november 2006 (EUT L 363, 2006, s. 368) (nedan kallat livsmiljödirektivet), föreskrivs följande:

4 I artikel 2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

5 I artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

6 I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

7 I artikel 9 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

8 I artikel 11 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

9 I bilaga 3 i livsmiljödirektivet fastställs kriterier för val av områden som kan anses föreslås som områden av gemenskapsintresse och utses till särskilda bevarandeområden. Vad särskilt gäller de urvalskriterier som avser etapp 1, vilken består av [b]edömning på nationell nivå av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp i bilaga 1 och varje art i bilaga 2 (inbegripet prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter), anges i denna bilaga följande:

10 Genom sitt beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande av en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, i enlighet med livsmiljödirektivet (EUT L 387, 2004, s. 1) har kommissionen, på förslag från Kungariket Nederländerna, utsett området Haringvliet (Nederländerna) till ett område av gemenskapsintresse under koden NL1000015, med en yta på 11108 hektar.

11 Listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen uppdaterades sju gånger efter varandra och varje gång behölls området Haringvliet på listan med samma angivna yta.

12 I genomförandebeslut 2015/72, som innebar den åttonde uppdateringen av listan, behöll kommissionen däremot området Haringvliet till en angiven yta på endast 10988 hektar.

13 Artikel 10a.1 i Natuurbeschermingswet 1998 (1998 års naturskyddslag) av den 25 maj 1998 har följande lydelse:

14 Av begäran om förhandsavgörande framgår att Leenheerenpolder är en polder med en yta på ungefär 110 hektar. Denna polder var en del av området Haringvliet när detta först upptogs på listan, genom beslut 2004/813, över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen på grund av de möjligheter till återställande av naturliga livsmiljöer som den innebar och de arter som i övrigt fanns inom området Haringvliet. Det planerades nämligen att Leenheerenpolder, som då bestod av jordbruksmark där det inte fanns några naturliga livsmiljöer eller skyddade arter som förekom i det övriga området av gemenskapsintresse, skulle vara föremål för en så kallad depolderisering vilken bestod i att omvandla den till ett naturområde som underställs tidvatteneffekter för att dess potential skulle kunna utvecklas.

15 Kungariket Nederländerna har genom beslut av den 4 juli 2013, med stöd av artikel 10a i 1998 års naturskyddslag, utsett området Haringvliet till ett särskilt bevarandeområde men utan att inkludera området Leenheerenpolder i detta. Genom dom av den 1 oktober 2014 har Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) ogiltigförklarat detta beslut i den del Leenheerenpolder uteslöts från detta särskilda bevarandeområde. Denna domstol ansåg nämligen att eftersom Leenheerenpolder ingick i området av gemenskapsintresse Haringvliet såsom detta hade fastställts av kommissionen genom beslut 2004/813 var Kungariket Nederländerna skyldigt att med tillämpning av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet omfatta denna polder i detta särskilda bevarandeområde.

16 I oktober månad år 2013 föreslog Kungariket Nederländerna att kommissionen skulle utesluta Leenheerenpolder från området Haringvliet och därmed minska ytan på detta område av gemenskapsintresse.

17 Genom skrivelse av den 10 september 2014 bad kommissionen denna medlemsstat att avge ytterligare förklaringar gällande åtgärden att minska ytan på området av gemenskapsintresse Haringvliet.

18 Staatssecretaris meddelade kommissionen genom skrivelse av den 30 september 2014 att Leenheerenpolder inte innefattade några naturvärden och att det ursprungliga projektet att omvandla denna polder hade övergetts på grund av att återställandet av våtmarkerna Beningerwaard och Tiengemeten samt vissa poldrar av mindre storlek inom området av gemenskapsintresse Haringvliet var tillräckligt för att uppnå bevarandemålen avseende detta område av gemenskapsintresse. Staatssecretaris har i denna skrivelse även angett att projektet att depolderisera Leenheerenpolder övergavs av politiska, sociala och budgetära skäl.

19 Kommissionen svarade genom skrivelse av den 24 oktober 2014 att den godtog förslaget om att ändra omfattningen av området av gemenskapsintresse Haringvliet med beaktande dels av den gynnsamma utvärdering som nederländska myndigheter hade gjort av potentialen för återställande i andra delar av detta område, dels av den omständigheten att ett visst antal återställandeåtgärder redan hade genomförts eller planerades på andra ställen. I denna skrivelse har kommissionen angett att det ursprungliga förslaget att innefatta Leenheerenpolder i området av gemenskapsintresse Haringvliet var ett vetenskapligt misstag.

20 Medan kommissionen i genomförandebeslut 2015/72 behöll området Haringvliet som ett område av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen uteslöts Leenheerenpolder från detta område.

21 Staatssecretaris har genom beslut av den 28 april 2015, med stöd av artikel 10a.1 i 1998 års naturskyddslag och för att verkställa genomförandebeslut 2015/72, utsett området Haringvliet som ett särskilt bevarandeområde men utan att inkludera området Leenheerenpolder i detta.

22 Föreningen Vereniging Hoekschewaards Landschap ansåg att denna polder innefattade en unik potential för att återställa en sådan natur som påverkas av tidvatten och som annars saknades i området Haringvliet. Föreningen väckte därför talan mot beslutet av den 28 april 2015 vid Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna).

23 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) har påpekat att Staatssecretaris inför den har gjort gällande att det vetenskapliga misstaget bestod i att den felaktigt, när det föreslogs att Haringvliet skulle utses till ett område av gemenskapsintresse, hade bedömt att Leenheerenpolder inte bara var lämpligt utan även nödvändigt för att uppnå bevarandemålen för detta område. Denna domstol undrar om minskningen av detta områdes yta under dessa omständigheter kan motiveras av ett sådant skäl i den mån Kungariket Nederländernas begäran underbyggs av tillräckligt många uppgifter.

24 Mot denna bakgrund har Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

25 Den hänskjutande domstolen har ställt sin giltighetsfråga för att få klarhet i huruvida minskningen av området Haringvliets yta genom uteslutning av Leenheerenpolder, med motiveringen att den ursprungliga inkluderingen av området berodde på ett vetenskapligt misstag, är giltig.

26 Domstolen erinrar inledningsvis om att förevarande mål inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9 i livsmiljödirektivet. Enligt denna bestämmelse kan ett områdes status som särskilt skyddsområde upphävas, om övervakningen enligt artikel 11 visar att den naturliga utvecklingen gör detta berättigat men en sådan utveckling har inte åberopats av Kungariket Nederländerna.

27 Kommissionen har genom beslut 2004/813, på förslag från Kungariket Nederländerna och med tillämpning av kriterierna i bilaga III till livsmiljödirektivet, inkluderat Leenheerenpolder i området av gemenskapsintresse Haringvliet med hänvisning till dess potential för att återställa bevarandestatus hos naturliga livsmiljöer samt de arter som förekommer inom detta område. I genomförandebeslut 2015/72 har kommissionen emellertid uteslutit Leenheerenpolder från detta område av gemenskapsintresse med motiveringen att den ursprungliga inkluderingen av området berodde på ett vetenskapligt misstag.

28 För att besvara den fråga som har ställts till domstolen ska det således prövas huruvida det enligt livsmiljödirektivet är tillåtet för kommissionen att, på förslag från en berörd medlemsstat, minska ytan på ett område av gemenskapsintresse för det fall den ursprungliga registreringen av området som ett område av gemenskapsintresse innefattade ett vetenskapligt misstag och, i förekommande fall, om den ifrågavarande minskningen lagligen har motiverats av ett sådant misstag.

29 Vad beträffar rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) har domstolen redan slagit fast att ett misstag vid överföringen av uppgifter till kommissionen när ett särskilt skyddsområde utses kan medföra att områdets yta ska minskas för att korrigera detta misstag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 1999, kommissionen/Frankrike, C‑96/98, EU:C:1999:580, punkt 55). I det mål som gav upphov till den domen konstaterade domstolen att det administrativa misstag som hade begåtts, vilket gällde angivelsen av områdets yta, kunde korrigeras genom en anpassning av områdets storlek.

30 I avsaknad av närmare reglering i livsmiljödirektivet kan anpassningen av listan över områden av gemenskapsintresse som medlemsstaterna enligt artikel 4.1 i direktivet ska föreslå kommissionen omfatta en minskning av ett områdes yta, vilken ska genomföras i enlighet med det förfarande som gäller för upptagande på listan (se, analogt, dom av den 3 april 2014, Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punkt 26).

31 För att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som är sådan att det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste kommissionen ha tillgång till en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i livsmiljödirektivet (dom av den 7 november 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, punkt 22).

32 Det är för övrigt endast på detta sätt som det är möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av Europeiska unionens inre gränser. Det framgår nämligen av artikel 1 e och i) i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 2.1 i samma direktiv, att en livsmiljös eller en arts gynnsamma bevarandestatus ska bedömas i förhållande till medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget (dom av den 7 november 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, punkt 23).

33 Enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet ska ett område emellertid föreslås av den berörda medlemsstaten på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 i detta direktiv och relevant vetenskaplig information. Härav följer att den omständigheten att det på grundval av vetenskapliga uppgifter, mot bakgrund av den i ovan i punkt 29 angivna rättspraxis, visas att den relevanta vetenskapliga informationen är behäftad med ett misstag i förekommande fall kan motivera att ytan på området av gemenskapsintresse minskas.

34 Denna tolkning bekräftas av domstolens rättspraxis enligt vilken det är olämpligt att fortsätta att utan nytta lägga ned resurser på skötseln och förvaltningen av ett område som är onödigt för bevarandet av livsmiljöer och arter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 april 2014, Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punkt 28).

35 Det är visserligen riktigt att medlemsstaterna förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de, med tillämpning av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, föreslår en lista på områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse (dom av den 3 april 2014, Cascina Tre Pini, C‑301/12, EU:C:2014:214, punkt 27). Medlemsstaterna förfogar däremot inte över samma utrymme för skönsmässig bedömning för de fall de föreslår att kommissionen ska minska ytan på ett område av gemenskapsintresse.

36 Den omständigheten att ett område tas upp på listan ger upphov till en presumtion att det i sin helhet är av sådant intresse att det bidrar till att uppnå målet att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter i den mening som avses i direktivet. Ett förslag från en medlemsstat att utesluta vissa områden från listan eller att minska dem förutsätter följaktligen att det, såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 28 i sitt förslag till avgörande, styrks att det aktuella området på nationell nivå inte är av väsentligt intresse för att uppnå detta mål på nationell nivå. Kommissionen får dessutom endast bifalla respektive genomföra förslaget om den bedömer att dessa ytor inte heller är nödvändiga med beaktande av unionen i dess helhet.

37 I förekommande fall framgår det av de handlingar som domstolen har tillgång till att nederländska myndigheter har motiverat sin begäran till kommissionen om att Leenheerenpolder ska uteslutas från området av gemenskapsintresse Haringvliet, inte med hänvisning till att ett misstag har begåtts när denna medlemsstat lämnade in sitt förslag enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, vad gäller denna polders ekologiska värde och dess potential till att bidra till att målen i detta direktiv uppnås, såsom dessa anges i artiklarna 2 och 3 i direktivet, utan med den omständigheten att ett nationellt politiskt omprövningsbeslut fattades under år 2011. Dessa myndigheter har inte vid någon tidpunkt anfört att denna polders potential för att återställa naturliga livsmiljöer samt arter, genom att detta jordbruksområde omvandlas till ett naturområde som påverkas av tidvattnet, hade försvunnit. I en skrivelse som den 30 september 2014 hade adresserats kommissionen har de nederländska myndigheterna för övrigt angett att projektet för att utveckla naturvärdena i denna polder hade övergetts av politiska, sociala och budgetära skäl, med beaktande av att den utveckling som delvis skett inom andra delar av området Haringvliet var tillräckliga för att uppnå målen för detta område.

38 Den nederländska regeringen har i detta avseende under den muntliga förhandlingen redan bekräftat att Kungariket Nederländerna inte hade åberopat något vetenskapligt misstag när den till kommissionen inkom med sitt förslag om att minska ytan på området av gemenskapsintresse Haringvliet.

39 Kommissionen har därutöver inte tillhandahållit domstolen någon vetenskaplig uppgift som kan styrka att det ursprungliga förslaget innefattar ett sådant vetenskapligt misstag.

40 Kommissionen kunde således inte lagligen, vid den åttonde uppdateringen av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen i genomförandebeslut 2015/72, uppta området Haringvliet på denna lista utan att inkludera Leenheerenpolder med motiveringen att ett vetenskapligt misstag ursprungligen har begåtts.

41 Mot bakgrund av ovanstående överväganden konstaterar domstolen att genomförandebeslut 2015/72 är ogiltigt i den mån området Haringvliet enligt detta beslut tas upp på listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen utan att Leenheerenpolder inkluderas i detta område.

42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.