Domstolens dom (femte avdelningen) den 26 oktober 2017
Hänvisat till av
I mål C‑347/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i staden Sofia, Bulgarien) genom beslut av den 3 juni 2016, som inkom till domstolen den 21 juni 2016, i målet
DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.L. da Cruz Vilaça (referent) samt domarna E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger och F. Biltgen, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Komisia za energiyno i vodno regulirane (KEVR), genom I. Ivanov, i egenskap av ombud, Bulgariens regering, genom E. Petranova och L. Zaharieva, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom O. Beynet och P. Mihaylova, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2009/72
Förordning nr 714/2009
Förordning nr 1227/2011
Förordning 2015/1222
Bulgarisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första, den andra, den tredje och den femte frågan
Den fjärde frågan
Den sjätte frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av flera bestämmelser i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55), i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, 2009, s. 15), i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (EUT L 326, 2011, s. 1), och i kommissionens förordning (EU) 2015/1222 av den 24 juli 2015 om fastställande av riktlinjer för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning (EUT L 197, 2015, s. 24), samt av artiklarna 101 och 102 FEUF.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Balgarska energiyna borsa AD (BEB), ett bolag bildat enligt bulgarisk rätt, och Komisiyata za energiyno i vodno regulirane (regleringskommissionen för energi och vatten, Bulgarien) (nedan kallad KEVR). Målet rör KEVR:s underlåtenhet att utfärda en licens till bolaget avseende verksamhet bestående av elöverföring, av koordinering av en justeringsgrupp och av en oberoende systemansvarig för överföring.
3 I skälen 9, 11, 12, 16, 17 och 19 i direktiv 2009/72 anges följande:
4 I artikel 2 i direktiv 2009/72, som har rubriken Definitioner, föreskrivs följande:
5 I artikel 9 i direktiv 2009/72, med rubriken Åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem (TSO), föreskrivs följande:
6 I artikel 10 i direktiv 2009/72, som har rubriken Utseende och certifiering av systemansvariga för överföringssystem (TSO), föreskrivs följande:
7 Artikel 13 i detta direktiv har rubriken Oberoende systemansvariga (ISO). Följande föreskrivs i punkt 1 i den artikeln:
8 Artikel 14 i samma direktiv har rubriken Åtskillnad av ägare till överföringssystem (TSOW). Följande föreskrivs i punkt 1 i den artikeln:
9 Kapitel V i direktiv 2009/72, som omfattar artiklarna 17–23, avser Oberoende systemansvarig för överföring (ITO).
10 Artikel 47 i direktivet har rubriken Rapportering. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:
11 I artikel 3 i förordning nr 714/2009, som har rubriken Certifiering av systemansvariga för överföringssystemen, föreskrivs följande:
12 Skäl 3 i förordning nr 1227/2011 har följande lydelse:
13 I artikel 2 i förordning nr 1227/2011, som har rubriken Definitioner, föreskrivs följande:
14 I artikel 1 i förordning 2015/1222, med rubriken Syfte och tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 3:
15 I enlighet med artikel 21.1 led 1 i Zakon za Energetikata (energilagen) (nedan kallad ZE) utfärdar KEVR licenser för elöverföring.
16 Enligt artikel 21.1 led 27 ZE certifierar KEVR systemansvariga för elöverföring avseende iakttagandet av kraven på oberoende, utövar tillsyn över huruvida de iakttar dessa och tillställer Europeiska kommissionen motsvarande meddelanden.
17 I enlighet med artikel 39.1 led 2 ZE krävs det en licens för elöverföringsverksamheten.
18 Enligt artikel 43.1 led 1 ZE utfärdas en enda licens för elöverföring på det nationella territoriet.
19 Det åttonde kapitlet a ZE fastställer de regler som är tillämpliga på certifieringen av systemansvariga för överföring och på investeringar.
20 Av beslutet om hänskjutande framgår att BEB inkom med en begäran till KEVR den 27 december 2013 om en licens för elöverföring och koordinator av en justeringsgrupp, oberoende systemansvarig för överföring.
21 Eftersom begäran avslogs genom ett tyst beslut överklagade BEB beslutet den 24 april 2014 till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) med yrkande om att beslutet skulle ogiltigförklaras.
22 Genom dom av den 9 juni 2015 ogiltigförklarade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutet med den motiveringen att detsamma inte uppfyllde motiveringskraven.
23 I verkställigheten av denna dom avvisade KEVR genom beslut av den 6 oktober 2015 den begäran som BEB hade inkommit med den 27 december 2013 i dess helhet.
24 KEVR bedömde att det i enlighet med artikel 43.1 led 1 ZE var möjligt att utfärda endast en licens för verksamheten att överföra el i Bulgarien. Genom beslut av den 18 december 2013 hade KEVR emellertid utfärdat en sådan licens till Elektroenergien sistemen operator EAD (nedan kallat ESO) för en period på 35 år. Vad gäller verksamheten för en koordinator av en justeringsgrupp underströk KEVR att de rättigheter och skyldigheter som var knutna till denna verksamhet förutsatte utövandet av elöverföringsverksamheten. Vad slutligen rör verksamheten för oberoende systemansvarig för överföring påpekade KEVR att det endast är den oberoende systemansvarige för elöverföring, i förevarande fall ESO, som med stöd av nämnda licens kan vara certifierad och utsedd för denna verksamhet.
25 BEB överklagade KEVR:s beslut av den 6 oktober 2015 till den hänskjutande domstolen.
26 Den hänskjutande domstolen undrar i huvudsak dels om vissa villkor som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 2009/72 iakttas i Bulgarien, dels om begränsningen av antalet licensinnehavare för elöverföring på ett visst territorium är förenlig med Europeiska unionens mål att utveckla en konkurrenskraftig europeisk marknad för el.
27 Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
28 Den hänskjutande domstolen har ställt den första, den andra, den tredje och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i tolkningen av artikel 9.1 b–d i direktiv 2009/72 jämförd med skäl 12 i direktivet.
29 Det framgår av beslutet om hänskjutande att tolkningsfrågorna har sitt ursprung i de tvivel som den hänskjutande domstolen hyser angående huruvida certifieringen och utseendet av ESO såsom oberoende systemansvarig för överföring för systemet för elöverföring i Bulgarien har gjorts i enlighet med kraven i nämnda bestämmelser.
30 EU-domstolen erinrar om att enligt dess fasta praxis ankommer det, inom ramen för det samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 22 september 2016, Microsoft Mobile Sales International m.fl., C‑110/15, EU:C:2016:717, punkt 18).
31 Presumtionen att tolkningsfrågor från nationella domstolar är relevanta kan endast i undantagsfall brytas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 17 december 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punkt 34). En begäran om förhandsavgörande syftar nämligen till att bidra till den faktiska lösningen av en tvist som rör unionsrätten och inte till att uttala sig om allmänna eller hypotetiska frågor (dom av den 10 november 2016, Private Equity Insurance Group, C‑156/15, EU:C:2016:851, punkt 56).
32 I förevarande fall framgår det klart av de uppgifter som domstolen förfogar över, inbegripet den hänskjutande domstolens svar på EU-domstolens begäran om upplysningar, att en oberoende systemansvarig för överföring har inrättats för att göra åtskillnad mellan förvaltningen av elöverföringsnätet och verksamheterna som rör produktion och leverans av el i Bulgarien.
33 Medlemsstaternas möjlighet att inrätta en sådan oberoende systemansvarig för överföring föreskrivs i artikel 9.8 b i direktiv 2009/72. Enligt denna bestämmelse får en medlemsstat besluta att inte tillämpa artikel 9.1 i direktivet om åtskilt ägande om överföringssystemet den 3 september 2009 tillhör ett vertikalt integrerat företag. Ett sådant val medför att den berörda medlemsstaten måste iaktta kraven i kapitel V i direktivet, vilket omfattar artiklarna 17–23 i direktivet, avseende oberoende systemansvarig för överföring.
34 Vad beträffar den hänskjutande domstolens tvivel i fråga om ESO:s oberoende, framgår det av skälen 16, 17 och 19 i direktiv 2009/72 och av artikel 47.3 i nämnda direktiv att kraven på åtskillnad i kapitel V i direktivet avser att säkerställa fullt och effektivt oberoende för de systemansvariga för överföringssystemen i förhållande till verksamheter som rör produktion och leverans.
35 I förevarande fall behövde således certifieringen och utseendet av ESO som oberoende systemansvarig för överföring för systemet för elöverföring i Bulgarien iaktta kraven i artiklarna 17–23 i direktiv 2009/72 och inte de i artikel 9.1 b–d i detta direktiv.
36 Mot denna bakgrund är det uppenbart att de frågor som hänskjutits till domstolen om tolkningen av artikel 9.1 b–d i direktiv 2009/72 jämförd med skäl 12 i direktivet saknar betydelse för utgången av tvisten i det nationella målet.
37 Härav följer att den första, den andra, den tredje och den femte frågan inte kan tas upp till sakprövning.
38 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2009/72, förordning nr 714/2009, förordning nr 1227/2011 och förordning 2015/1222 gör det möjligt för en medlemsstat att begränsa antalet licensinnehavare för elöverföring på ett visst territorium.
39 Den hänskjutande domstolen har i sitt svar på domstolens begäran om upplysningar preciserat att frågan särskilt avser artiklarna 9, 10, 13 och 14 i direktiv 2009/72, artikel 3 i förordning nr 714/2009, artikel 2 led 3 i förordning nr 1227/2011 jämförd med skäl 3 i direktivet, samt artikel 1.3 i förordning 2015/1222.
40 Vad för det första gäller artiklarna 13 och 14 i direktiv 2009/72, avser dessa bestämmelser den situation där överföringssystemet den 3 september 2009 tillhörde ett vertikalt integrerat företag och där den berörda medlemsstaten har beslutat att utse en oberoende systemansvarig med stöd av artikel 9.8 a i direktivet.
41 Såsom följer av punkterna 32 och 33 ovan har åtskillnaden mellan förvaltningen av elöverföring och verksamheterna som rör produktion och leverans av el i Bulgarien gjorts genom tillämpningen av alternativet i artikel 9.8 b i direktiv 2009/72, som består i att inrätta en oberoende systemansvarig för överföring.
42 Vad gäller artikel 2 led 3 i förordning nr 1227/2011 jämförd med skäl 3 i förordningen, anges det i den bestämmelsen vad som avses med försök till otillbörlig marknadspåverkan. Det finns däremot inga uppgifter i beslutet om hänskjutande om att den hänskjutande domstolen skulle ha att hantera en sådan situation i det nationella målet.
43 Vad därefter avser artiklarna 9 och 10 i direktivet 2009/72 samt artikel 3 i förordning nr 714/2009 ska det påpekas att dessa bestämmelser, som avser åtskillnaden mellan överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem samt utseende och certifiering av de sistnämnda, inte innehåller någon regel om utfärdandet av licenser för att utöva elöverföringsverksamhet i medlemsstaterna.
44 Med beaktande av de skäl som anges i punkt 24 ovan framgår det visserligen att den bulgariska lagstiftningen förbehåller innehavaren av den exklusiva licensen för att utöva elöverföringsverksamheten möjligheten att bli certifierad och utsedd till systemansvarig för överföringssystemet i Bulgarien.
45 I artikel 10.2 i direktiv 2009/72 föreskrivs att ett företag som äger ett elöverföringssystem och som av den nationella tillsynsmyndigheten intygas uppfylla kraven i artikel 9 i det direktivet, av medlemsstaterna ska godkännas och utses till systemansvarig för överföringssystemet.
46 Det framgår nämligen av skäl 11 i det direktivet att åtskilt ägande innebär att nätägaren utses till systemansvarig och att nätägaren är oberoende av leverans- eller produktionsintressen.
47 I förevarande fall visar emellertid uppgifter som inkommit till domstolen dels att det finns ett enda elöverföringssystem i Bulgarien, dels att detta system, som den 3 september 2009 tillhörde det vertikalt integrerade företaget Natsionalna elektricheska kompaniya, sedermera ägdes av ESO.
48 Med beaktande av de uppgifter som domstolen förfogar över finns det således inget som tyder på att den aktuella begäran från BEB i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10.2 i direktiv 2009/72 om certifiering och utseende av företag som äger elöverföringssystem till systemansvarig för överföringssystemet.
49 Vad beträffar artikel 1.3 i förordning 2015/1222, hänvisar denna bestämmelse endast, i allmänna ordalag, till det fall där det finns flera systemansvariga för överföringssystemet i en medlemsstat.
50 Mot bakgrund av det ovan angivna ska den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 9, 10, 13 och 14 i direktiv 2009/72, artikel 3 i förordning nr 714/2009, artikel 2 led 3 i förordning nr 1227/2011 jämförd med skäl 3 i förordningen, samt artikel 1.3 i förordning 2015/1222 utgör under sådana förhållanden som dem i det nationella målet inte hinder mot en nationell lagstiftning som begränsar antalet licensinnehavare för elöverföring på ett visst territorium.
51 Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte frågan i huvudsak för att få klarhet i huruvida en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att endast en licens ska utfärdas för utövandet av elöverföringsverksamheten i landet begränsar konkurrensen i den mening som avses i artiklarna 101 och 102 FEUF.
52 Även om artiklarna 101 och 102 FEUF endast gäller företags beteenden och inte avser lagar och andra författningar som antagits av medlemsstaterna, medför dessa bestämmelser, jämförda med artikel 4.3 FEU, i vilken en skyldighet att samarbeta föreskrivs, emellertid att medlemsstaterna inte får vidta eller bibehålla åtgärder – inte heller i form av lagar eller andra författningar – som kan leda till att de på företag tillämpliga konkurrensreglerna förlorar sin ändamålsenliga verkan (dom av den 8 december 2016, Eurosaneamientos m.fl., C‑532/15 och C‑538/15, EU:C:2016:932, punkt 34).
53 Det utgör vidare en överträdelse av artikel 101 FEUF och artikel 4.3 FEU när en medlemsstat antingen påbjuder eller främjar kartellbildning som strider mot artikel 101 FEUF eller förstärker verkningarna av sådana karteller, eller när medlemsstaten fråntar sina egna bestämmelser deras offentligrättsliga karaktär genom att delegera ansvaret för att besluta om ingripanden av ekonomiskt intresse till privata aktörer (dom av den 8 december 2016, Eurosaneamientos m.fl., C‑532/15 och C‑538/15, EU:C:2016:932, punkt 35).
54 Det framgår i övrigt av domstolens praxis att en medlemsstat bryter mot de förbud som uppställs i artiklarna 102 och 106.1 FEUF om ett företag som av staten har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter, genom att utöva de rättigheter som det getts, föranleds att missbruka sin dominerande ställning eller när dessa rättigheter kan ge upphov till en situation som föranleder att företaget gör sig skyldigt till sådant missbruk. Det förhållandet att beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter i den mening som avses i artikel 106.1 FEUF ger upphov till en dominerande ställning är däremot inte i sig oförenligt med artikel 102 i FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Gullotta och Farmacia di Gullotta Davide & C., C‑497/12, EU:C:2015:436, punkt 23).
55 I enlighet med domstolens praxis, enligt vilken det ankommer på EU-domstolen att i förekommande fall omformulera de frågor som hänskjutits till den för att kunna ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, punkt 42), ska den sjätte frågan tolkas så, att den avser artiklarna 101 och 102 FEUF jämförda med artikel 4.3 FEU och artikel 106.1 FEUF.
56 Det krävs emellertid att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen (dom av den 5 december 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, punkt 17). Domstolen är nämligen i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF endast behörig att tolka en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen (dom av den 5 december 2013, Nordecon och Ramboll Eesti, C‑561/12, EU:C:2013:793, punkt 28).
57 Enligt EU-domstolens praxis är detta krav av särskild betydelse på konkurrensområdet, vilket kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga förhållanden (beslut av den 16 juli 2015, Striani m.fl., C‑299/15, ej publicerat, EU:C:2015:519, punkt 25).
58 Det är i det avseendet viktigt att framhålla att de uppgifter som lämnas och de frågor som ställs i begäran om förhandsavgörande inte bara ska göra det möjligt för domstolen att lämna användbara svar, utan också ska ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt avge yttranden i enlighet med artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol (dom av den 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 85).
59 Kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande anges uttryckligen i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, vilka den nationella domstolen förväntas ha kännedom om och måste iaktta ytterst noggrant inom ramen för det samarbete som har inrättats genom artikel 267 FEUF (dom av den 5 juli 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, punkt 19).
60 I förevarande fall konstaterar domstolen att beslutet om hänskjutande, som i huvudsak endast nämner vikten av att utveckla en konkurrenskraftig europeisk marknad för el, inte förklarar varför den hänskjutande domstolen anser att den aktuella nationella lagstiftningen skulle äventyra artiklarna 101 och 102 FEUF jämförda med artikel 4.3 FEU och artikel 106.1 FEUF.
61 Eftersom domstolen inte har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar kan den sjätte frågan inte tas upp till sakprövning.
62 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: bulgariska.