Domstolens dom (tionde avdelningen) den 7 mars 2018

I mål C‑651/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) genom beslut av den 9 december 2016, som inkom till domstolen den 19 december 2016, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden E. Levits samt domarna A. Borg Barthet och F. Biltgen (referent), generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: DW, som för sin egen talan, Lettlands regering, genom I. Kucina och A. Bogdanova, båda i egenskap av ombud, Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom I. Naglis och M. Kellerbauer, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 45 FEUF och artikel 4.3 FEU.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan DW och Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra (Nationella socialförsäkringsmyndigheten, Lettland) angående storleken på det belopp som hon ska beviljas i mammapenning.

3 I punkterna 1, 6 och 7 i artikel 31 i Likums Par maternitātes un slimības apdrošināšanu (lag om moderskaps- och sjukförsäkring, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 182, s. 465) föreskrivs följande:

4 I artikel 7 i Ministru Kabineta noteikumi Nr. 270 Vidējās apdrošināšanas iemaksu algas aprēķināšanas kārtība un valsts sociālās apdrošināšanas pabalstu piešķiršanas, aprēķināšanas un izmaksas kārtība (regeringsdekret nr 270 om beräkningen av den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomsten och om beviljande, beräkning och utbetalning av statliga sociala trygghetsförmåner) av den 27 juli 1998 (Latvijas Vēstnesis, 1998, nr 223/224, s. 1284), föreskrivs följande:

5 Artikel 8 i detta dekret har följande lydelse:

6 Den 2 januari 2014 ansökte DW om att Nationella socialförsäkringsmyndigheten skulle bevilja henne mammapenning under hennes ledighet för graviditet. Den 2 april 2014 ansökte hon om att beviljas mammapenning även under sin mammaledighet.

7 Försäkringskassan beviljade henne nämnda bidrag från den 2 januari till den 12 mars 2014 respektive från den 13 mars till den 21 maj 2014. Mammapenningen fastställdes till 80 procent av den genomsnittliga dagliga avgiftsgrundande inkomsten, vilken beräknades utifrån DW:s inkomst under en period på tolv månader, från den 1 november 2012 till den 31 oktober 2013, och antalet dagar under den perioden. Eftersom DW under elva månader av referensperioden på tolv månader hade arbetat för en av Europeiska unionens institutioner och därför inte varit registrerad som arbetstagare i Lettland, fastställde Nationella socialförsäkringsmyndigheten för var och en av dessa månader, i enlighet med artikel 31.6 i lagen om moderskaps- och sjukförsäkring, hennes avgiftsgrundande inkomst till 70 procent av den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som gällde i den berörda medlemsstaten, det vill säga 395,70 euro. Vad gäller den månad som DW var registrerad som arbetstagare och erlade avgifter i Lettland, beaktades emellertid hennes faktiska avgiftsgrundande inkomst för den månaden, det vill säga 1849,73 euro.

8 Klaganden överklagade beslutet till Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland) och yrkade att en ny beräkning av bidragsbeloppet skulle göras. Nämnda domstol biföll överklagandet med hänvisning till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, med rättelser i EUT L 200, 2004, s. 1, EUT L 201, 2005, s. 47 och EUT L 204, 2007, s. 30) och till bestämmelser i EUF-fördraget avseende den fria rörligheten för arbetstagare.

9 Nationella socialförsäkringsmyndigheten överklagade denna dom till Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland), som biföll överklagandet. Sistnämnda domstol ansåg att förordning nr 883/2004, enligt vilken de perioder som fullgjorts för förvärvandet av en rättighet kan läggas samman, inte var tillämplig i förevarande fall, eftersom det i lettisk rätt inte krävs att en person tidigare varit ansluten till det lettiska systemet för social trygghet för att personen ska ha rätt till mammapenning. Den fann därför att beräkningen av detta bidrag var korrekt, utifrån enbart lettisk rätt.

10 DW överklagade detta avgörande till Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) och gjorde gällande att beräkningen av nämnda bidrag stred mot artiklarna 45–48 FEUF och mot EU-domstolens praxis (dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107). Enligt DW ska man vid beräkningen av det bidrag som ska beviljas bortse från försäkringsperioder som fullgjorts vid unionsinstitutionerna och lägga ihop bidragsbeloppet med det belopp som hon skulle ha erhållit om hon hade arbetat i Lettland under hela referensperioden. Denna uppfattning har enligt henne stöd i syftet med det aktuella bidraget, det vill säga att stärka mammapenningen för personer som varit anställda samtidigt som personer utan arbete garanteras en minimiinkomst.

11 Nationella socialförsäkringsmyndigheten anser för sin del att EU-domstolens praxis avseende sammanläggning av verksamhetsperioder vid bedömningen av rätten till föräldrabidrag inte är tillämplig i det förevarande fallet, som avser beräkningen av det belopp som ska utges i mammapenning.

12 Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida bestämmelserna i lettisk rätt om beräkning av det belopp som ska utges i mammapenning är förenliga med unionsrätten. Den har därvid konstaterat att DW missgynnas efter att ha utövat sin fria rörlighet genom att lämna landet för att arbeta vid en unionsinstitution. Den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som DW enligt lettisk rätt ska anses ha haft under de elva månader som hon varit anställd vid en unionsinstitution är nämligen betydligt lägre än den som hon ska anses ha haft under den resterande månaden, under vilken hon arbetat i Lettland. Enligt den hänskjutande domstolen innebär den beräkningsmetod som används för att bestämma mammapenningen i själva verket att mammapenningens storlek är beroende av längden på den berörda arbetstagarens anställningstid i Lettland.

13 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang erinrat om EU-domstolens praxis, enligt vilken en sådan lagstiftning kan utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som är förbjudet enligt artikel 45 FEUF. En sådan lagstiftning skulle även kunna vara förbjuden med beaktande av den förpliktelse till lojalt samarbete och bistånd som åligger medlemsstaterna i förhållande till unionen och som kommer till uttryck i skyldigheten enligt artikel 4.3 FEU (dom av den 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkterna 45–48, dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkterna 16 och 17, och dom av den 4 februari 2015, Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, punkterna 26 och 27).

14 Mot denna bakgrund beslutade Augstākā tiesa (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

15 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 4.3 FEU och artikel 45 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken, vid fastställandet av den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som ska beaktas vid beräkningen av mammapenningen, de månader under referensperioden som personen i fråga arbetat för en unionsinstitution och under vilka hon inte varit ansluten till det sociala trygghetssystemet i denna medlemsstat ska anses som en icke-yrkesverksam period och enligt vilken den berörda personen under denna tid ska anses ha haft den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som fastställts i nämnda medlemsstat, vilket medför att det belopp som denna person beviljas i mammapenning blir betydligt lägre än det som hon skulle ha varit berättigad till om hon hade utövat yrkesverksamhet i endast den medlemsstaten.

16 Även om medlemsstaterna behåller sin befogenhet att utforma sina system för social trygghet, och särskilt att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, måste de likväl iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet, särskilt fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 april 2008, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, punkt 43, dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 38, och dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl., C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 22).

17 Det ska därför undersökas huruvida fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare är tillämpliga i ett sådant fall som det som är i fråga i det nationella målet. Om så är fallet, ska därefter prövas huruvida en sådan nationell lagstiftning som den i det nationella målet utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och, om den frågan besvaras jakande, huruvida det hindret är objektivt motiverat.

18 Vad först gäller frågan huruvida fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare är tillämpliga, erinrar domstolen om att alla medborgare som har använt sig av rätten till fri rörlighet och som har förvärvsarbetat i en annan medlemsstat än den där de är bosatta, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 45 FEUF, oavsett deras bosättningsort och nationalitet (dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 14, och dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 11 och där angiven rättspraxis).

19 Även en unionsmedborgare som arbetar i en annan medlemsstat än sin ursprungsstat och som har tackat ja till en anställning vid en internationell organisation omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 15, dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 12 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 juli 2013, Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 25). En sådan unionsmedborgare förlorar nämligen inte sin egenskap av arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF på grund av att han eller hon innehar en anställning vid en internationell organisation (dom av den 4 juli 2013, Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 26).

20 Härav följer att DW befinner sig i en situation som faller inom tillämpningsområdet för artikel 45 FEUF.

21 Vad därefter gäller frågan huruvida tillämpningen av en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, erinrar domstolen om att samtliga bestämmelser i fördraget om fri rörlighet för personer har till syfte att underlätta för unionsmedborgarna att utöva all slags yrkesverksamhet inom unionen och utgör hinder för åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de önskar utöva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat (dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 17, dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 14 och där angiven rättspraxis, dom av den 1 april 2008, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, punkt 44, och dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 39).

22 Bestämmelser som hindrar eller avskräcker gemenskapsmedborgare från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör således hinder för denna frihet, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 18, och dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 15 och där angiven rättspraxis).

23 Artikel 45 FEUF har nämligen bland annat till syfte att förhindra att en arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och varit anställd i mer än en medlemsstat utan sakliga skäl missgynnas i förhållande till en arbetstagare som endast har utövat förvärvsverksamhet i en enda medlemsstat (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1991, Masgio, C‑10/90, EU:C:1991:107, punkt 17, och dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 42).

24 Av handlingarna i målet framgår att en kvinnlig arbetstagare, som inte varit registrerad som ansluten till det nationella systemet för social trygghet under referensperioden på tolv månader på grund av att hon arbetat för en unionsinstitution, enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen ska likställas med en person som inte utövar yrkesverksamhet och beviljas mammapenning med ett mycket lågt belopp som beräknas på grundval av den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som fastställts i den berörda medlemsstaten, medan mammapenningen för en kvinnlig arbetstagare som utövat hela sin yrkesverksamhet i denna medlemsstat beräknas på grundval av de avgiftsbelopp som hon betalat in till det nationella systemet för social trygghet under referensperioden.

25 Även om den tillämpliga nationella lagstiftningen inte, som sådan, för rätt till mammapenning ställer krav på att personen ska ha varit ansluten till det nationella systemet för social trygghet under referensperioden, kvarstår det faktum att tillämpningen av den metod som används för beräkning av bidraget i fråga leder till ett liknande resultat, eftersom en kvinnlig arbetstagare som har varit anställd vid en unionsinstitution erhåller ett betydligt lägre belopp i bidrag än det som hon skulle ha haft rätt till om hon hade arbetat på den berörda medlemsstatens territorium och gjort inbetalningar till systemet för social trygghet i denna stat.

26 Domstolen har för övrigt slagit fast att nationella bestämmelser som innebär att yrkesverksamma perioder under vilka personen i fråga varit ansluten till unionens gemensamma sjukförsäkringssystem inte beaktas, kan avskräcka medborgare i en medlemsstat från att lämna denna stat för att bedriva yrkesverksamhet vid en unionsinstitution som är belägen i en annan medlemsstat, eftersom de genom att tacka ja till en anställning vid en sådan institution skulle förlora möjligheten att enligt det nationella sjukförsäkringssystemet erhålla en familjeförmån som de skulle ha haft rätt till om de inte hade tackat ja till denna anställning (dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 19, och dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 16).

27 Härav följer att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet kan hindra, och följaktligen avskräcka från, utövandet av en yrkesverksamhet utanför den berörda medlemsstaten, vare sig verksamheten utövas i en annan medlemsstat eller vid en unionsinstitution eller annan internationell organisation, eftersom en kvinnlig arbetstagare som dessförinnan varit eller därefter kommer att vara ansluten till systemet för social trygghet i den berörda medlemsstaten har rätt, enligt detta system, till ett bidrag med ett belopp som är betydligt lägre än det som hon skulle ha haft rätt till om hon inte hade utnyttjat sin rätt till fri rörlighet.

28 En sådan nationell lagstiftning utgör således ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som i princip är förbjudet enligt artikel 45 FEUF.

29 Denna bedömning påverkas inte av det av den lettiska regeringen framförda argumentet att tillfälliga bidrag, såsom mammapenning, inte kan ge upphov till något större hinder vid en arbetstagares beslut om huruvida vederbörande ska tacka ja till en anställning vid en unionsinstitution eller i en annan medlemsstat än sin ursprungsmedlemsstat. Det är i detta sammanhang tillräckligt att erinra om att bedömningen av huruvida det föreligger ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare inte ska göras med utgångspunkt i huruvida bidraget i fråga har varaktig karaktär eller inte. Enligt domstolens praxis utgör artiklarna i fördraget om fri rörlighet för personer nämligen grundläggande bestämmelser för unionen och varje hinder för denna frihet är förbjudet, även om det är av mindre omfattning (dom av den 15 februari 2000, kommissionen/Frankrike, C‑34/98, EU:C:2000:84, punkt 49).

30 För att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar ska det slutligen undersökas huruvida hindret för den fria rörligheten för arbetstagare eventuellt är motiverat.

31 Av domstolens praxis framgår att en åtgärd som inskränker en av de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget kan vara motiverad endast om åtgärden har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas. För att så ska vara fallet krävs att åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas med den och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, bland annat, dom av den 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punkt 22, och dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

32 Den lettiska regeringen har i detta sammanhang gjort gällande att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet grundas på skäl av allmänintresse och att mammapenningen, som bygger på solidaritetsprincipen, införts för att säkerställa att det nationella systemet för social trygghet är stabilt. Detta system, vars självfinansiering säkerställs genom det direkta sambandet mellan inbetalda avgifter och det belopp som utbetalas i mammapenning, är enligt den lettiska regeringen ägnat att förbättra den demografiska situationen.

33 Skäl av rent ekonomisk karaktär kan inte utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som säkerställs i fördraget. En nationell lagstiftning som utgör ett hinder för en grundläggande frihet kan emellertid vara motiverad när den har införts på grund av ekonomiska skäl i syfte att uppnå ett mål av allmänintresse. Det kan således inte uteslutas att risken för att den ekonomiska jämvikten i det sociala trygghetssystemet allvarligt rubbas kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i fördragets bestämmelser om arbetstagares rätt till fri rörlighet (dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

34 Enligt domstolens fasta praxis ankommer det emellertid på nationella myndigheter som antar en åtgärd som avviker från en princip som fastställs i unionsrätten att, i varje enskilt fall, bevisa att åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som anförts och att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska således åtföljas av lämplig bevisning eller en analys av lämpligheten och proportionaliteten av den restriktiva åtgärd som medlemsstaten vidtagit och av preciserade uppgifter som stöder dess argument. Av en sådan objektiv, utförlig och med sifferuppgifter underbyggd analys måste – med hjälp av seriösa, överensstämmande och övertygande uppgifter – framgå att det föreligger en verklig risk att jämvikten i det sociala trygghetssystemet rubbas (dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 54).

35 Någon sådan analys har emellertid inte gjorts i förevarande fall. I sitt skriftliga yttrande till domstolen har den lettiska regeringen nämligen begränsat sig till att framföra generella påståenden, utan att lämna några preciserade uppgifter för att styrka sina argument avseende att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är motiverad av skäl av allmänintresse. Vad gäller det anförda skälet att det finns ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och det bidragsbelopp som beviljas, kan detta inte godtas, då beviljandet av detta bidrag som sådant inte är beroende av att det föreligger någon som helst betalningsskyldighet.

36 Följaktligen kan det hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som är aktuellt i det nationella målet, med beaktande av de uppgifter som framgår av handlingarna i målet, inte anses vara motiverat.

37 Med hänsyn till att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet har konstaterats vara oförenlig med principen om fri rörlighet för arbetstagare, vilken säkerställs i artikel 45 FEUF, saknas anledning att uttala sig om tolkningen av artikel 4.3 FEU (dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl., C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 37).

38 Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 45 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken, vid fastställandet av den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som ska beaktas vid beräkningen av mammapenningen, de månader under referensperioden som personen i fråga arbetat för en unionsinstitution och under vilka hon inte var ansluten till det sociala trygghetssystemet i denna medlemsstat ska anses som en icke-yrkesverksam period, och enligt vilken den berörda personen under denna tid ska anses ha haft den genomsnittliga avgiftsgrundande inkomst som fastställts i nämnda medlemsstat, vilket medför att det belopp som denna person beviljas i mammapenning blir betydligt lägre än det som hon skulle ha varit berättigad till om hon hade utövat yrkesverksamhet i endast den medlemsstaten.

39 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: lettiska.