Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 8 maj 2019

1 Originalspråk: franska.

2 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 (EUT L 158, 2013, s. 193).

3 Förvaltningsplanen finns tillgänglig på adressen https://mmm.fi/documents/1410837/1720364/Suomen_susikannan_hoitosuunnitelmat.pdf/cf2138e7-6a9b-4955-9b93-d719c734590f.

4 Som EU-domstolen redan har konstaterat utgör artiklarna 12, 13 och 16 i livsmiljödirektivet en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd, vilket innebär att varje undantag som inte är förenligt med artikel 16.1 i detta direktiv även strider mot de förbud som anges i artiklarna 12 och 13. Se dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑6/04, EU:C:2005:626, punkt 112).

5 Jag delar inte Tapiolas uppfattning att begreppet insamling, i den mening som avses i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet inte omfattar dödandet av individer av den aktuella arten. Som anförts av de övriga parter i förfarandet som har avgett yttranden till EU-domstolen är detta begrepp ett allmänt uttryck som täcker både infångning och dödande. Som den danska och den svenska regeringen har anfört kan användningen av detta uttryck bland annat förklaras av den omständigheten att de arter som nämns i bilaga IV till direktivet utöver djurarter även omfattar växtarter, för vilka uttrycket dödande är mindre lämpligt. Kommissionens riktlinjer om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse inom ramen för livsmiljödirektivet (februari 2007, http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf, s. 57, punkt 33, nedan kallade kommissionens riktlinjer) ger stöd åt en sådan tolkning. Även om dessa riktlinjer inte är bindande innehåller de detaljerade upplysningar som kan hjälpa till att tolka livsmiljödirektivet. Den tolkning som jag förespråkar följer dessutom av en analog tillämpning av rättspraxis rörande artikel 9.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet). EU-domstolen har nämligen funnit att denna bestämmelse, som gör det möjligt att medge undantag från de skyddsförpliktelser som följer av detta direktiv i situationer som motsvarar dem som fastställts i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, kan ligga till grund för att bevilja jakt på vilda fåglar (se, bland annat, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C‑182/02, EU:C:2003:558, punkt 10, och dom av den 15 december 2005, kommissionen/Finland, C‑344/03, EU:C:2005:770, punkt 31).

6 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑6/04, EU:C:2005:626, punkt 111), dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike ( C‑508/04, EU:C:2007:274, punkt 110), och dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 25).

7 Dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 25). Se även, bland annat och analogt, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. ( C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 34), och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta ( C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 47).

8 Se fotnot 5 i förevarande förslag till avgörande.

9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005, kommission/Förenade kungariket ( C‑6/04, EU:C:2005:626, punk 25). Se även kommissionens riktlinjer, s. 53, punkt 4.

10 Se dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. ( C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 25), och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta ( C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 62).

11 Se, särskilt, punkterna 54, 71, 106 och 110 i förevarande förslag till avgörande.

12 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2006:752, punkt 24).

13 Se, för ett liknande resonemang, kommissionens riktlinjer s. 60, punkt 36. Ett proportionalitetstest i snäv mening, som består i att kontrollera att de olägenheter som är förbundna med ett undantag inte är oproportionella i förhållande till det eftersträvade målet, ingår enligt min mening redan i det villkor som har fastställts i inledningen av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, och enligt vilket ett undantag inte får försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna (se punkt 77 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande). I denna bestämmelse fastställs således när den avvägning som ska göras mellan artskyddsintresset och andra, motstridiga, intressen med nödvändighet ska väga över till det förstnämnda intressets fördel.

14 En medlemsstat kan exempelvis åberopa artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet för att förhindra vissa skador eller olägenheter som ligger under den gräns som är nödvändig för att kunna anses som allvarliga i den mening som avses i artikel 16.1 b i samma direktiv. Även om målet att bevara arter även kan eftersträvas inom ramen för artikel 16.1 a eller d i livsmiljödirektivet kan detta mål ligga till grund för ett undantag enligt artikel 16.1 e i samma direktiv när den förväntade gynnsamma effekten av undantaget för artens bevarandestatus inte är tillräckligt tydlig för att artikel 16.1 a eller d i livsmiljödirektivet ska kunna användas (jag återkommer till denna fråga i punkt 61 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande).

15 Se artikel 2.3 i livsmiljödirektivet.

16 Se artikel 2.2 i livsmiljödirektivet. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 29).

17 Se, i detta avseende, kommissionens riktlinjer, s. 56, punkt 14.

18 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2006:752, punkt 25) och förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/Malta ( C‑557/15, EU:C:2017:613, punkt 67). Kravet på att målen med undantaget ska anges på ett tydligt och underbyggt sätt gör det även möjligt att undvika att en medlemsstat kan definiera det problem som den försöker lösa på ett konstgjort sätt, så att alla andra eventuella lämpliga lösningar utesluts (se förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2017:613, punkt 68).

19 Se, bland annat, dom av den 8 juli 1987, kommissionen/Belgien ( 247/85, EU:C:1987:339, punkt 7), dom av den 7 mars 1996, Associazione Italiana per il WWF m.fl. ( C‑118/94, EU:C:1996:86, punkt 21), och dom av den 11 november 2010, kommissionen/Italien ( C‑164/09, ej publicerad, EU:C:2010:672, punkt 28). Se även kommissionens riktlinjer, s. 56, punkt 14.

20 Kommissionen har i detta sammanhang hävdat att det inte har förekommit några vargangrepp mot människor på nästan hundra år. Enligt de uppgifter som Tapiola förfogar över har det inte registrerats något vargangrepp mot människor i Fennoskandinavien sedan andra världskriget.

21 Se punkt 52 och fotnot 14 i förevarande förslag till avgörande.

22 Sådan bevisning kan omfatta sociologiska studier som genomförts i den aktuella medlemsstaten, eller vetenskapliga data om hur den jakt i stamvårdande syfte som tillåts i andra länder påverkar vargens bevarandestatus.

23 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging ( C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 44), dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK ( C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 66), och dom av den 17 april 2018, kommission/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 117). Dessa domar rörde artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, eftersom det i denna föreskrivs att en plan eller ett projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av ett Natura 2000-område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, endast kan godkännas efter det att behörig myndighet försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Jag anser att de principer som EU-domstolen slog fast i dessa domar kan användas analogt vid tolkningen av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, eftersom den förenar medgivandet av varje form av undantag med villkoret om strikt skydd av arter av gemenskapsintresse när detta inte hindrar upprätthållandet av bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.

24 Se punkterna 89–92 i förevarande förslag till avgörande.

25 Tapiola har framför allt hänvisat till artiklar av Benítez-López, A., Alkemade, R., Schipper, A. M., Ingram, D. J., Verweij, P. A, Eikelboom, J. A. J., och Huijbregts, M. A. J., The impact of hunting on tropical mammal and bird populations, Science, 356 (6334), 2017, s. 180–183, och Epstein, Y., Killing Wolves to Save Them? Legal Responses to Tolerance Hunting in the European Union and United States, Review of European Community & International Environmental Law, vol. 26, nr 1, 2017, s. 19–29. Även kommissionen har citerat den sistnämnda artikeln.

26 Förvaltningsplanen, s. 15.

27 C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 42.

28 Se punkt 44 i förevarande förslag till avgörande, samt dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 31).

29 Denna skyldighet följer även av artikel 16.3 a i livsmiljödirektivet, enligt vilken de rapporter som ska utfärdas om de undantag som medgetts enligt artikel 16.1 i detta direktiv, som medlemsstaterna enligt artikel 16.2 i direktivet ska sända till kommissionen, ska innehålla upplysningar om orsaken till [undantaget] …, i förekommande fall med angivande av de alternativ som förkastats och de vetenskapliga data som använts.

30 Dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta ( C‑557/15, EU:C:2018:477, punkterna 50 och 51). Se, även, kommissionens riktlinjer, s. 61, punkt 40.

31 Kommissionen har exempelvis nämnt LIFE-programmet, som genomförs i Alperna (se webbplatsen http://www.lifewolfalps.eu/en/anti-poaching/).

32 Tapiola har dessutom framhållit att andra medlemsstater, nämligen Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Sverige, med stöd av artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, har infört undantag i syfte att förhindra tjuvjakt utan att döda vargar. Jag anser att den omständigheten att andra medlemsstater i förekommande fall har kunnat lösa ett motsvarande problem utan att medge ett undantag utgör – utan att i sig vara avgörande – ett starkt indicium på att det finns alternativ till den planerade dispensen. Se för ett liknande resonemang, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Fennelly i målet LRBPO och AVES ( C‑10/96, EU:C:1996:430, punkt 39).

33 Se, för ett liknande resonemang, kommissionens riktlinjer, s. 62, punkt 43.

34 C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 27.

35 Vad gäller Finland erinrar jag om att arten Canis lupus endast är en strikt skyddad art av gemenskapsintresse utanför renskötselområdet (se bilaga IV a till livsmiljödirektivet).

36 Kommissionens riktlinjer, s. 62, punkt 43. Se även dokumentet Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores från expertgruppen Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE) (1 juli 2008, http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/guidelines_for_population_level_management.pdf, nedan kallade LCIE:s riktlinjer, s. 7 och 8). Detta dokument utarbetades på begäran av kommissionen för att spegla bästa praxis vid förvaltning av stora rovdjur. Kommissionen rekommenderar därför medlemsstaterna att följa de riktlinjer som anges i detta dokument (se kommissionens dokument Note to the Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores, 1 juli 2008, http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/guidelines_for_population_level_management_ec_note.pdf). Även om detta dokument inte är bindande innehåller det upplysningar som är relevanta för tolkningen av livsmiljödirektivet.

37 Kommissionens riktlinjer, s. 11, punkt 19. Enligt LCIE:s riktlinjer (s. 9) kan dessa gränser, vad gäller ett vargbestånd, sträcka sig över flera hundra kvadratkilometer.

38 Se kommissionens riktlinjer, s. 63, punkterna 45 och 46, och LCIE:s riktlinjer, s. 22. Enligt artikel 1 c iii i livsmiljödirektivet har unionen nio biogeografiska regioner: alpin region, atlantisk region, Svartahavsregion, boreal region, kontinentalregion, makaronesisk region, Medelhavsregion, pannonisk region och stäppregion. I dokumentet Reporting Under Article 17 of the Habitats Directive – Explanatory Notes and Guidelines for the Period 2013–2018 (maj 2017, http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17, s. 18) anges att om en medlemsstats territorium stäcker sig över flera biogeografiska regioner ska rapporterna om tillämpningen av livsmiljödirektivet, som enligt artikel 17.1 i detta direktiv ska avläggas vart sjätte år, omfatta en bedömning av var och en av dessa regioner. Räckvidden för den skyldighet att bedöma bevarandestatusen för bestånden av arter av gemenskapsintresse som anges artikel 16.1 i livsmiljödirektivet speglar således räckvidden för de övervaknings- och rapporteringsskyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt artikel 17.1 i samma direktiv.

39 Kommissionens riktlinjer, s. 63, punkt 46. Kommissionen har i detta dokument rekommenderat att bevarandestatusen för ett bestånd ska bedömas på lokal nivå och därefter jämföras med den situation som råder på nationell eller biogeografisk nivå.

40 Se punkt 54 i förevarande förslag till avgörande.

41 Se punkt 95 i förevarande förslag till avgörande.

42 Jag konstaterar även att det av tabell 4 och tillägg 1 i LCIE:s riktlinjer (s. 48, 65 och 66) framgår att de vargar som lever i Finland utgör en del av beståndet i Karelen (Ryssland), som omfattar vargar som lever i Finland och i en del av Ryssland. Se även kommissionens dokument Key actions for large carnivore populations, 4 februari 2015, http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/key_actions_large_carnivores_2015.pdf, s. 46. I beslutet om hänskjutande anges emellertid inte att viltcentralen har visat att det bestånd som definierats på ovannämnda sätt har en gynnsam bevarandestatus.

43 Detta gäller i desto högre grad när det aktuella tredjelandet, som i bland annat Rysslands fall, inte är part i konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, som undertecknades i Bern den 19 september 1979 och som ingåtts på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 82/72/EEG av den 3 december1981 (EGT L 38, 1982, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 10, s. 87) (nedan kallad Bernkonventionen).

44 C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 27.

45 I LCIE:s riktlinjer (s. 23, 26 och 27) argumenteras för ett sådant synsätt och framhålls att mellanstatligt samarbete är viktigt för förvaltningen av bestånden av stora rovdjur. Se även, för ett liknande resonemang, kommissionens riktlinjer, s. 63, punkt 46.

46 C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 29.

47 Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging ( C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 44).

48 Se punkt 63 i förevarande förslag till avgörande.

49 Se, vad gäller denna aspekt, LCIE:s riktlinjer, s. 31.

50 Kommissionens riktlinjer, s. 59, punkt 33 (se även s. 65, punkt 54). Se även LCIE:s riktlinjer, s. 30 och 31.

51 Se dokumentet LCIE Policy Support Statement – Lethal Control and Hunting of Large Carnivores, som fogats som bilaga till LCIE:s riktlinjer, s. 72.

52 Se punkt 21 i förevarande förlag till avgörande.

53 Kommissionens riktlinjer, s. 58, punkt 26, och s. 59, punkt 30.

54 Kommissionens riktlinjer, s. 58, punkt 28.

55 Se dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. ( C‑60/05, EU:C:2006:378, punkterna 25 och 29), och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta ( C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 62). Domstolen slog fast att en mängd motsvarande eller som understiger 1 procent av den samlade årliga dödligheten, beroende på om arten kan jagas eller inte, utgjorde det referensvärde som mot bakgrund av tillgänglig vetenskaplig forskning skulle användas för att kontrollera om ett undantag uppfyller kravet i artikel 9.1 c i fågeldirektivet att endast ett litet antal fåglar får fångas (se, bland annat, dom av den 15 december 2005, kommissionen/Finland, C‑344/03, EU:C:2005:770, punkterna 53 och 54, och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punkterna 63–65 och där angiven rättspraxis).

56 Kommissionens riktlinjer, s. 59, punkt 32.

57 Se även, för ett liknande resonemang, översynen av resolution nr 2 (1993) om räckvidden av artiklarna 8 och 9 i konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, som antogs den 2 december 2011 (T-PVS (2011), s. 36), s. 38. Denna resolution utgör ett tolkningsdokument till Bernkonventionen. Eftersom livsmiljödirektivet i stor utsträckning har inspirerats av denna konvention (se, i detta avseende, Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om förslag till rådets direktiv om skydd av naturliga och delvis naturliga livsmiljöer samt av vilda djur och växter och dess bilagor (EGT C 31, 1991, s. 1, punkt 1.2), och kommissionens riktlinjer, s. 7 och 8, punkterna 7 och 8), kan resolutionen, och framför allt dess bilaga, ge domstolen vägledning om hur direktivet ska tolkas.

58 Jag påpekar att enligt riktlinjerna för hållbar jakt enligt fågeldirektivet (2008, http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/hunting/docs/hunting_guide_sv.pdf, s. 63) avser selektivitetskravet i artikel 9.1 c i det direktivet de arter, eller till och med underarter, kön eller åldersgrupper som omfattas av undantaget.

59 Som har framhållits av den danska regeringen och kommissionen påverkar detta inte det principiella kravet på att den individ som har orsakat skadorna specifikt ska anges om undantaget syftar till att förhindra vissa skador. Detta krav följer emellertid redan av villkoret om att det inte får finns någon annan lämplig lösning (närmare bestämt inom ramen för det lämplighetstest som beskrivits i punkterna 68 och 69 i förevarande förslag till avgörande).

60 Enligt kommissionen bör reproducerande vargindivider bevaras på grund av den viktiga roll de spelar för jämvikten i flocken. Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2006:752, punkt 49).

61 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. ( C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 47).

62 Kommissionens riktlinjer, s. 59, punkt 31.

63 Denna skyldighet följer även av artikel 16.3 d och e i livsmiljödirektivet, enligt vilka det i de rapporter från medlemsstaterna som avses i artikel 16.2 ska specificeras [vilken] myndighet som har befogenhet att förklara och kontrollera att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och [d]e åtgärder för övervakning som vidtagits och de resultat som uppnåtts. Se, bland annat, kommissionens riktlinjer, s. 67, punkt 59.

64 Se punkt 66 i förevarande förslag till avgörande.