Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 10 maj 2007
I mål C-508/04, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 8 december 2004,
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 11 januari 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Bestämmelserna i de olika österrikiska delstaternas lagar och andra författningar vars överensstämmelse med bestämmelserna i direktivet har ifrågasatts
Delstaten Niederösterreich
Delstaten Oberösterreich
Delstaten Salzburg
Delstaten Tyrolen
Det administrativa förfarandet
Förfarandet vid domstolen
Talan
Angående de obestridda anmärkningarna om fördragsbrott
Kommissionens argument
— Åsidosättande av artikel 12 i direktivet i delstaterna Steiermark och Tyrolen
— Åsidosättande av artikel 13 i direktivet i delstaterna Kärnten, Steiermark och Tyrolen
— Åsidosättande av artikel 16.1 i direktivet i delstaterna Steiermark och Tyrolen
Domstolens bedömning
Angående de tillbakavisade anmärkningarna om fördragsbrott
Åsidosättande av artikel 1 i direktivet i delstaten Salzburg
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
Åsidosättande av artikel 6.1 i direktivet i delstaten Niederösterreich
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
Åsidosättande av artikel 6.1 i direktivet i delstaten Oberösterreich
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
Åsidosättande av artikel 6.2 i direktivet i delstaten Tyrolen
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
Åsidosättande av artikel 16.1 i direktivet i delstaterna Niederösterreich och Salzburg
— Anmärkning angående delstaten Niederösterreichs lagstiftning
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
— Anmärkningen mot delstaten Salzburgs lagstiftning
Parternas argument
Domstolens bedömning
Åsidosättande av artikel 22 b i direktivet i delstaten Niederösterreich
— Parternas argument
— Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 6.1-6.4, 7, 11, 12, 13, 15, 16.1 och 22 b i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 0114) (nedan kallat direktivet).
2. Artikel 1 i direktivet innehåller ett antal definitioner, däribland
3. Enligt artikel 6.1 i direktivet skall [f]ör de särskilda bevarandeområdena ... medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
4. I artikel 6.2 i direktivet föreskrivs att [m]edlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med ... [direktivet].
5. I artikel 16.1 i direktivet föreskrivs:
6. I artikel 22 b i direktivet anges att medlemsstaterna skall [s]äkerställa att avsiktligt införande i naturen av arter som inte är inhemska på deras territorium regleras på så sätt att varken livsmiljöerna i sitt naturliga utbredningsområde eller inhemska vilda djur och växter tar skada och, om de anser det nödvändigt, förbjuda detta införande.
7. Följande bestämmelser har ifrågasatts. 95 § i Niederösterreichs jaktlag (Niederösterreichisches Jagdgesetz 1974, LGBL (Niederösterreich) nr 76/74) (nedan kallad Nö JagdG), 9 § 5 punkten, 17 § 5 punkten, 20 § 4 punkten och 21-22 §§ i Niederösterreichs naturskyddslag (Niederösterreichisches Naturschutzgesetz 2000, LGBL (Niederösterreich) nr 87/00) (nedan kallad Nö NSchG).
8. I 95 § Nö JagdG föreskrivs följande:
9. I 9 § Nö NSchG föreskrivs följande:
10. I 17 § Nö NSchG föreskrivs följande:
11. I 20 § Nö NSchG föreskrivs följande:
12. I 21 § Nö NSchG föreskrivs följande:
13. I 22 § Nö NSchG föreskrivs följande:
14. 15 § 2 i Oberösterreichs natur- och landskapsskyddslag (Öberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz 2001, LGBL (Oberösterreich) nr 129/2001) (nedan kallad Oö NSchG) har ifrågasatts.
15. Bestämmelsen lyder som följer:
16. Följande bestämmelser har ifrågasatts. 3a §, 5 § 8-10 punkterna, 22a, 22b, 29 och 34 §§ i Salzburgs naturskyddslag (Salzburger Naturschutzgesetz 1999, LGBl. (Salzburg) nr 73/1999) (nedan kallad Sbg NSchG)], 104 § 4 punkten i Salzburgs jaktlag (Salzburger Jagdgesetz 1993, LGBl. (Salzburg) nr 100/1993) (nedan kallad Sbg JagdG).
17. I 3a § Sbg NSchG föreskrivs följande:
18. I 5 § Sbg NSchG föreskrivs följande:
19. I 22a § Sbg NSchG föreskrivs följande:
20. I 22b § Sbg NSchG föreskrivs följande:
21. I 29 § Sbg NSchG föreskrivs följande:
22. I 34 § Sbg NSchG föreskrivs följande:
23. I 104 § Sbg JagdG föreskrivs följande:
24. Följande bestämmelser har ifrågasatts. 1 § 1 punkten, 2 § 2 punkten, 5-9, 22-24 §§ och 28 § 3 punkten i den tyrolska naturskyddslagen (Tiroler Naturschutzgesetz 1997, LGBl. (Tyrol) nr 33/1997) (nedan kallad Tiroler NSchG), 1 § 1 och 2 a och b punkterna, 3 §, 6 § 1 punkten första meningen och 6 § 2 punkten i den tyrolska förordningen om naturskydd (Tiroler Naturschutzverordnung 1997, LGBl. (Tyrolen) nr 95/1997) (nedan kallad Tiroler NSchVO).
25. I 1 § 1 punkten Tiroler NSchG föreskrivs följande:
26. I 2 § 2 punkten Tiroler NSchG föreskrivs följande:
27. I 5 § Tiroler NSchG föreskrivs följande:
28. I 22 § Tiroler NSchG föreskrivs följande:
29. I 23 § Tiroler NSchG föreskrivs följande:
30. I 24 § Tiroler NSchG föreskrivs följande:
31. Den 13 april 2000, efter en granskning av de olika lagar och författningar om införlivande av direktivet som Republiken Österrike kommunicerat, sände kommissionen en formell underrättelse till denna medlemsstat, vari medlemsstaten kritiserades för att inte ha genomfört direktivets bestämmelser på ett fullständigt och korrekt sätt.
32. Republiken Österrike yttrade sig genom skrivelse av den 27 juli 2000. Medlemsstaten angav bland annat att den hade vidtagit åtgärder i syfte att ändra ett visst antal nationella bestämmelser. Medlemsstaten förde emellertid ett annat resonemang än det som kommissionen hade fört med avseende på andra aspekter på införlivandet av direktivet.
33. Genom skrivelse av den 17 oktober 2003 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Österrike, vari det konstaterades att medlemstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte införliva flera av dess bestämmelser på ett fullständigt och korrekt sätt.
34. Genom skrivelse av den 23 december 2003 besvarade Republiken Österrike det motiverade yttrandet på ungefär samma sätt som i svaret på den formella underrättelsen.
35. Kommissionen fann därför anledning att väcka förevarande talan.
36. Kommissionen har framställt tjugosju anmärkningar om fördragsbrott mot svaranden.
37. Svaranden har i sitt svaromål medgett sjutton av de tjugosju anmärkningarna, men i övrigt vidhållit sin ståndpunkt.
38. Kommissionen har i repliken återkallat två av anmärkningarna om fördragsbrott.
39. Kommissionen har sedan domstolen med stöd av artikel 54a i domstolens rättegångsregler begärt uppgifter om de nationella lagstiftningar som är föremål för talan även återkallat talan i den del den avser anmärkningar om brott mot artiklarna 6.3, 6.4, 7, 11 och 15 i direktivet.
40. Således omfattar talan slutligen fjorton anmärkningar om fördragsbrott som rör införlivandet av artiklarna 1, 6.1, 6.2, 12, 13, 16.1 och 22 b i direktivet.
41. Republiken Österrike har, såsom anförs nedan i punkt 45, inte förnekat att österrikisk lagstiftning vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet var oförenlig med bestämmelserna i direktivet på ett visst antal punkter. Sju av anmärkningarna rör dessa punkter.
—. Åsidosättande av artikel 12 i direktivet i delstaterna Steiermark och Tyrolen
42. Enligt kommissionen föreskrivs i 13d § 1 punkten i Steiermarks naturskyddslag (Steiermärkisches Naturschutzgesetz) (nedan kallad Stmk NSchG) att delstatsregeringen i Steiermark skall införliva artikel 12 i direktivet genom antagande av en förordning. 4 § i Steiermarks naturskyddsförordning (Steiermärkische Naturschutzverordnung, nedan kallad Stmk NSchVO), med en förteckning över djur som åtnjuter skydd hela året, innebär dock inte ett fullständigt införlivande av artikel 12 i direktivet, eftersom den inte omfattar alla skyddade arter enligt bilaga 4 a till direktivet.
43. Kommissionen har påpekat att enligt 23 § 1 punkten a Tiroler NSchG skall delstatsregeringen i Tyrolen genom förordning skydda de arter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet. Bestämmelserna i Tiroler NSchVO omfattar inte alla arter i bilagan.
—. Åsidosättande av artikel 13 i direktivet i delstaterna Kärnten, Steiermark och Tyrolen
44. Kommissionen anser att bilaga 1 med anknytning till 1 § i delstaten Kärntens växtskyddsförordning (Kärntner Pflanzenartenschutzverordnung) inte ger ett fullgott skydd åt samtliga växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b till direktivet.
45. Kommissionen har gjort gällande att det framgår av 13c § 1 punkten Stmk NSchG att regeringen i delstaten Steiermark skall anta en förordning om införlivande av artikel 13 i direktivet. En sådan förordning har inte antagits. Direktivet har inte införlivats fullt ut genom 1 och 2 §§ Stmk NSchVO, som innehåller en förteckning över helt eller delvis skyddade växtarter, eftersom de inte omfattar samtliga på nämnda ställe i bilagan skyddade arter.
46. Kommissionen har påpekat att regeringen i delstaten Tyrolen enligt 22 § 1 punkten a Tiroler NSchG är skyldig att genom förordning skydda de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b till direktivet Bestämmelserna i Tiroler NSchVO skyddar inte samtliga arter som nämns i bilaga 4 b.
—. Åsidosättande av artikel 16.1 i direktivet i delstaterna Steiermark och Tyrolen
47. Kommissionen har påpekat att det i 62 § 2 punkten i Steiermarks jaktlag (Steiermärkisches Jagdgesetz) inte anges att undantagsregler endast är tillåtna under förutsättning att populationerna hos skyddade arter verkligen bibehåller en gynnsam bevarandestatus.
48. Kommissionen menar att förbudet i 3 § Tiroler NSchVO, med avseende på prioriterade livsmiljötyper, inte innehåller något krav på en gynnsam bevarandestatus. Detta gäller även de växtarter som avses i 1 § 2 punkten b Tiroler NSchVO samt de djurarter som avses i 6 § 2 punkten e i samma förordning.
49. Den österrikiska regeringen har upplyst om att behöriga instanser i de berörda delstaterna håller på att utarbeta ett visst antal införlivandeåtgärder. Åtgärderna syftar till att anpassa samtliga nationella lagtexter till bestämmelserna i direktivet.
50. Det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (se, bland annat, dom av den 30 maj 2002 i mål 0323/01, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-4711, punkt 8, och av den 27 oktober 2005 i mål C-23/05, kommissionen mot Luxemburg, REG 2005, s. I-9535, punkt 9).
51. Då det motiverade yttrandet delgavs republiken Österrike den 17 oktober 2003, och med hänsyn till den frist som föreskrevs däri, var svaranden skyldig att säkerställa de nationella bestämmelsernas förenlighet med direktivets bestämmelser senast den 17 december 2003.
52. Det framgår av uppgifter som lämnats angående ovannämnda anmärkningar om fördragsbrott att den österrikiska regeringen inte förnekar att medlemsstaten har underlåtit att inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att införliva direktivet på samtliga punkter.
53. Talan skall därför vinna bifall med avseende på nämnda anmärkningar om fördragsbrott, vilka avser införlivandet av direktivets artikel 12 i delstaterna Steiermark och Tyrolen, artikel 13 i delstaterna Kärnten, Steiermark och Tyrolen och artikel 16.1 i delstaterna Steiermark och Tyrolen.
—. Parternas argument
54. Kommissionen har anfört att 5 § Sbg NSchG innehåller ett antal definitioner som inte på ett korrekt sätt införlivar de definitioner som anges i artikel 1 e, g, i och 1 i direktivet med avseende på begreppen en livsmiljös bevarandestatus, arter av gemenskapsintresse, en arts bevarandestatus och särskilt bevarandeområde.
55. Kommissionen har tillagt att det i 5 § 9 punkten Sbg NSchG visserligen hänvisas till begreppen bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus men utan att förklara dem. Vidare införlivas inte artikel 1 i direktivet på ett fullständigt sätt genom vare sig 3a § NSchG, vari det endast föreskrivs att det skall göras en intresseavvägning, eller 22a, 22b och 29 §§ i denna lag, som avser ett visst antal kompletterande skyddsåtgärder.
56. Den österrikiska regeringen anser att artikel 1 i direktivet har införlivats med delstaten Salzburgs lagstiftning på ett sätt som är förenligt med gemenskapsrätten. Alla delar av denna artikel upprepas nämligen i den tillämpliga lagstiftningen tack vare hänvisningen till begreppet skada i förening med bevarandemålen. Det rör sig om följande rättsliga begrepp i direktivet och i de nationella bestämmelserna.
—. Domstolens bedömning
57. Domstolen påpekar inledningsvis att såsom framgår av fjärde och elfte övervägandena i direktivet utgör de livsmiljöer och arter som avses däri en del av gemenskapens naturliga arv, och att hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, varför det är alla medlemsstaters gemensamma ansvar att vidta åtgärder som har till syfte att främja bevarandet.
58. Domstolen har understrukit vikten av att införlivandet sker på ett noggrant sätt i ett fall som detta, då det har anförtrotts åt respektive medlemsstat att förvalta det gemensamma arvet inom sitt territorium (se dom av den 20 oktober 2005 i mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005, s. I-9017, punkt 25, och av den 10 januari 2006 i mål C-98/03, kommissionen mot Tyskland, REG 2006, s. I-53, punkt 59).
59. Domstolen har beträffande definitionerna i artikel 1 i direktivet fastställt att begreppen i fråga måste införlivas med exakthet i medlemsstaternas rättsordningar (se dom av den 24 juni 2003 i mål C-72/02, kommissionen mot Portugal, REG 2003, s. I-6597, punkt 17).
60. Beträffande de i artikel 1 e och i i direktivet definierade begreppen (en livsmiljös bevarandestatus och en arts bevarandestatus) påpekas att uttrycket gynnsam bevarandestatus visserligen används i 5 § 9 punkten Sbg NSchG, men de omtvistade nationella bestämmelserna omfattar inte samtliga rekvisit i nämnda punkter i artikel 1 i direktivet.
61. Med en sådan lagstiftningsteknik säkerställs inte att samtliga delar av dessa definitioner verkligen beaktas vid genomförandet av direktivet, trots att dessa delar är avgörande med avseende på ändamålet med och omfattningen av skyddet för de livsmiljöer och arter som avses.
62. Artikel 1 e och i i direktivet införlivas således inte på ett fullständigt sätt genom 5 § 8 och 9 punkterna, 3a, 22a och b samt 29 §§ Sbg NSchG.
63. Beträffande artikel 1 g i direktivet är det viktigt att påpeka att denna bestämmelse även innehåller ett stort antal parametrar för att definiera begreppet art av gemenskapsintresse.
64. 3a, 22a och b samt 29 §§ Sbg NSchG avser emellertid endast intresseavvägning, kompletterande lagstiftningsåtgärder med avseende på europeiska bevarandeområden, regler för beviljande av undantag från föreskrivna förbud och särskilt skydd för vilda växter. Begreppet art av gemenskapsintresse nämns inte.
65. Artikel 1 i direktivet kan därför inte anses ha införlivats genom ovannämnda bestämmelser.
66. Vad sedan beträffar artikel 1 1 i direktivet påpekas att i 5 § 10 punkten Nbg NSchG, som skall jämföras med 5 § 9 punkten, vari anges att ändamålet med bestämmelsen är att bibehålla och återställa en gynnsam bevarandestatus, används begreppet europeiskt bevarandeområde i stället för begreppet särskilt bevarandeområde. De områden som avses är bland annat de områden som kommissionen med stöd av artikel 4.2 i direktivet har fört upp på förteckningen över områden av gemenskapsintresse samt de områden som delstaten Salzburg med stöd av artikel 4.1 i nämnda direktiv har föreslagit skall föras upp på denna förteckning.
67. Det skall tilläggas att det i 22a § 2-4 punkterna Sbg NSchG noggrant anges vilka åtgärder som skall vidtas i syfte att uppnå skyddsmålen för de europeiska bevarandeområdena.
68. Det framgår av det ovan anförda att begreppet särskilt bevarandeområde i artikel 1 1 i direktivet definieras tillräckligt exakt i 5 § 9 och 10 punkterna och 22a § Sbg NSchG.
69. Sistnämnda bestämmelse har således införlivats på ett korrekt sätt i delstaten Salzburg.
70. Av detta följer att kommissionens anmärkning i den delen endast kan godtas med avseende på underlåtenheten att införliva artikel le, g och i i direktivet.
—. Parternas argument
71. Kommissionen har uppgett att det i 9 § 5 punkten Nö NSchG endast anges att lämpliga åtgärder med avseende på skötsel, utveckling och bevarande skall vidtas om så krävs. Det framgår dock av artikel 6.1 i direktivet att nödvändiga åtgärder för bevarande alltid skall vidtas och inte om så krävs. I sistnämnda bestämmelse omfattar orden om så krävs nämligen bara förvaltningsplaner och kan inte förstås som en allmän begränsning av skyldigheten att anta eller ingå nödvändiga lagar, författningar och avtal.
72. Den österrikiska regeringen har anfört att skyldigheten i artikel 6.1 i direktivet inte består i att i samtliga fall vidta åtgärder för bevarande utan endast nödvändiga åtgärder. När det utöver de skyldigheter och förbud som skall införas med stöd av 9 § 4 punkten Nö NSchG krävs att sådana åtgärder vidtas kommer behöriga myndigheter i delstaten ändå att vidta dem i syfte att uppnå en gynnsam bevarandestatus.
—. Domstolens bedömning
73. Det framgår av livsmiljödirektivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, att medlemsstaterna har en särskild skyldighet att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 26).
74. Beträffande kommissionens anmärkning anför domstolen att orden om så krävs används i såväl artikel 6.1 i direktivet som 9 § 5 punkten Nö NSchG. I den nationella bestämmelsen görs med dessa ord emellertid en allmän hänvisning till samtliga bevarandeåtgärder, vilket innebär att det enligt bestämmelsen inte föreligger någon skyldighet att genomföra sådana åtgärder.
75. Med dessa ord i artikel 6.1 i direktivet avses däremot endast särskilda fall, nämligen vissa medel eller val av tekniska metoder för bevarande som anses utgöra lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner.
76. I direktivet föreskrivs en skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, varför medlemsstaterna inte har något som helst utrymme för skönsmässig bedömning. Detta innebär att de nationella myndigheternas lagstiftnings- och beslutsbefogenhet är begränsad med avseende på vad som skall genomföras och vilka metoder som skall användas.
77. Härav följer att skyldigheten att i samtliga fall vidta nödvändiga bevarandeåtgärder i fråga om de särskilda bevarandeområdena inte införlivas tillräckligt genom 9 § 5 punkten Nö NSchG.
78. Den österrikiska regeringens argument att den nationella bestämmelsen alltid kommer att ges en direktivkonform tolkning när åtgärder för bevarande är nödvändiga saknar betydelse.
79. En sådan direktivkonform tolkning av bestämmelser i nationell rätt är inte i sig så klar och precis att den uppfyller kraven på rättssäkerhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 1996 i mål C-236/95, kommissionen mot Grekland, REG 1996, s. I-4459, punkt 13, och av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3541, punkt 21).
80. Enbart förvaltningspraxis, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte heller anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som medlemsstaterna har vid införlivandet av ett direktiv (se dom av den 13 mars 1997 i mål C-197/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-1489, punkt 14, av den 7 mars 2002 i mål C-145/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-2235, punkt 30, och av den 10 mars 2005 i mål C-33/03, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005, s. I-1865, punkt 25).
81. Delstaten Niederösterreichs lagstiftning är således oförenlig med artikel 6.1 i direktivet.
82. Talan skall därför vinna bifall i den delen.
—. Parternas argument
83. Kommissionen har anfört att det i 15 § 2 punkten Oö NSchG föreskrivs en möjlighet att utarbeta landskapsskyddsplaner. En sådan möjlighet är emellertid inte tillräcklig mot bakgrund av skyldigheten i artikel 6.1 i direktivet.
84. Enligt kommissionen framgår det av 15 § 2 punkten Oö NSchG att delstatsregeringen kan för skyddade områden upprätta landskapsskyddsplaner med uppgift om de åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till allmänintresset och som inte avsevärt försvårar ett tillåtet ekonomiskt utnyttjande av markerna i fråga. Det senare ledet om ekonomiskt utnyttjande uppfattas dock som en begränsning av skyldigheten att upprätta landskapsskyddsplaner.
85. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att artikel 6.1 i direktivet ger medlemsstaterna befogenhet att avgöra vilken typ av skyddsåtgärder som skall vidtas.
86. Regeringen i fråga har även påstått att 15 § 2 Oö NSchG är förenlig med direktivet, eftersom uttrycket ekonomiskt utnyttjande inte skall förstås på något annat sätt än ett utnyttjande i enlighet med de skyddsregler som gäller för de skyddade områdena. Behöriga lagstiftande eller administrativa myndigheter får således inte tillåta ett utnyttjande som strider mot skyddsändamålen i artikel 6.1 i direktivet.
—. Domstolens bedömning
87. Gemenskapslagstiftaren har med de ord som används i artikel 6.1 i direktivet velat ålägga medlemsstaterna en skyldighet att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder som svarar mot de ekologiska krav som ställs för de livsmiljötyper och arter som avses i bilagorna 1 och 2 till direktivet.
88. Det skall emellertid konstateras att 15 § 2 punkten Oö NSchG, enligt vilken det för europeiska skyddsområden och naturskyddsområdenfår upprättas förvaltningsplaner, ger delstatsregeringen ett utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på huruvida nödvändiga åtgärder för bevarande bör vidtas.
89. Såsom redan har anförts ovan i punkt 76 kan medlemsstaterna inte välja att göra en sådan bedömning. Det skälet räcker för att anse att artikel 6.1 i direktivet inte införlivas på ett korrekt sätt genom 15 § 2 punkten Oö NSchG.
90. Tilläggas skall att begreppet tillåtet ekonomiskt utnyttjande inte definieras i nämnda 15 § 2 punkten Oö NSchG och att den typen av ingripanden möjligen utgör hinder för att nödvändiga bevarandeåtgärder vidtas. Bestämmelsen är därför även ur den aspekten oförenlig med artikel 6.1 i direktivet.
91. Det framgår av det ovan anförda att delstaten Oberösterreichs lagstiftning är oförenlig med nämnda artikel i direktivet.
92. Kommissionens talan skall därför vinna bifall i den delen.
—. Parternas argument
93. Kommissionen menar att varken 1 och 2 §§ eller 5 och 14 §§ Tiroler NSchG gör det möjligt att anse att artikel 6.2 i direktivet har införlivats på ett sätt som är förenligt med gemenskapsrätten. 22-24 §§ Tiroler NSchG avser såväl skydd för växtarter, djurarter och fåglar som åtgärder för icke skyddade arter, men förbjuder inte en försämring av särskilda bevarandeområden.
94. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att skyldigheten i artikel 6.2 i direktivet har införts i nämnda bestämmelser i Tiroler NSchG.
95. Även om regeringen i fråga vidgår att nämnda bestämmelser inte innehåller något specifikt förbud mot en försämring av särskilda bevarandeområden, anser den att införlivandet av nämnda skyldighet inte med nödvändighet kräver ett ordagrant återgivande av ordalydelsen i artikel 6.2 i direktivet. Delstatens lagstiftande myndighet har i vederbörlig ordning beaktat detta skyddskrav, genom att vidta åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.
96. Regeringen har tillagt att om inte annat så har de lagändringar som har införts i 14 § Tiroler NSchG gjort lagen förenlig med direktivet
—. Domstolens bedömning
97. 14 § Tiroler NSchG infördes inte förrän efter utgången av den i det motiverade yttrandet föreskrivna fristen. Enligt den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 50, saknar lagändringen därför betydelse för prövningen av denna anmärkning om fördragsbrott.
98. Beträffande den första skyldigheten i artikel 6.2 i direktivet, att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att i de särskilda bevarandeområdena förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna, och mot bakgrund av den österrikiska regeringens resonemang kring de sätt på vilka artikel 6.2 i direktivet har införlivats, påpekar domstolen att delstaten Tyrolens lagstiftning i dess lydelse vid utgången av den i det motiverade yttrandet föreskrivna fristen inte innehöll bestämmelser som med tillräcklig stringens ålägger behöriga myndigheter att förhindra en försämring av nämnda livsmiljöer (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 37).
99. Mot denna bakgrund kan resonemanget att den allmänna rättsliga ram som gällande lagstiftning i delstaten Tyrolen ger uppfyller nämnda krav inte godtas.
100. Beträffande det andra kravet i artikel 6.2 i direktivet, att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att förhindra störningar av de arter för vilka de särskilda bevarandeområdena har utsetts, konstateras att inte heller denna skyldighet införlivas genom 22-24 §§ Tiroler NSchG, eftersom de inte rör de arter för vars bevarande det krävs att sådana områden utses, det vill säga de arter som avses i bilaga 2 till direktivet, utan de arter som avses i direktivets bilaga 4 a, vilka arter skyddas enligt artikel 12 i direktivet.
101. Skyddet för de arter för vilka särskilda bevarandeområden har utsetts skall vara fullständigt (se dom av den 13 februari 2003 i mål C-75/01, kommissionen mot Luxemburg, REG 2003, s. I-1585, punkt 43).
102. Delstaten Tyrolens lagstiftning är således inte förenlig med artikel 6.2 i direktivet.
103. Kommissionens talan skall därför vinna bifall i den delen.
—. Anmärkning angående delstaten Niederösterreichs lagstiftning
104. Kommissionen har gjort gällande att det i 20-22 §§ Nö NSchG inte hänvisas till kravet på att bibehålla en gynnsam bevarandestatus. Vidare är de villkor och krav som skall vara uppfyllda för att kunna bevilja undantag från skyddsreglerna i direktivet, i strid med kravet i dess artikel 16.1, inte uttömmande.
105. Kommissionen har tillagt att förbuden i 95 § Nö JagdG enbart gäller de djurarter som lever i vilt tillstånd och att de således inte är tillämpliga på andra arter.
106. Den österrikiska regeringen anser att den lagstiftningsteknik som valts innebär att skyddskraven i direktivet säkerställs genom 20 § 4 punkten Nö NSchG. Behöriga myndigheter skall nämligen dels agera i enlighet med direktivet, dels iaktta de förbud som uppställs i jaktlagstiftningen. I praktiken beviljas ytterst sällan undantag, det vill säga endast när det saknas anledning att frukta att skyddade växt- och djurarter allvarligt hotas.
107. Regeringen anser även att samma bestämmelse utgör en garanti för att rättssäkerhetsprincipen iakttas, eftersom den ålägger de behöriga myndigheterna att uttryckligen ange vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande.
108. Regeringen har slutligen förklarat att undantagen från 21 § 1 och 2 punkterna Nö NSchG aldrig är tillämpliga vid avsiktlig skada på skyddade växter, djur och livsmiljöer.
109. Bestämmelserna i artiklarna 12-14 och 15 a och b, som ålägger medlemsstaterna att införa stränga skyddsbestämmelser för de berörda växt- och djurarterna, hänger samman (se, för ett liknande resonemang, kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 112).
110. Vidare utgör artikel 16 i direktivet, vari klart anges på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag från artiklarna 12-15 häri, en bestämmelse om undantag från direktivets skyddsbestämmelser. Bestämmelsen skall därför tolkas restriktivt (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 111).
111. Tilläggas skall att det framgår av artikel 16.1 i direktivet att samtliga nationella åtgärder som innebär ett undantag från förbuden i direktivet förutsätter att det inte finns någon annan lämplig lösning.
112. Härav följer att nationella bestämmelser enligt vilka undantag från förbuden i artiklarna 12-14 och 15 a och b i direktivet inte underkastas de villkor som anges i dess artikel 16, utan, på ett fragmentariskt sätt, vissa av dem, inte kan anses vara förenliga med denna artikel.
113. Såsom redan har anförts ovan i punkt 80 räcker det inte med en administrativ praxis som är förenlig med bestämmelserna för att säkerställa att gemenskapsrätten införlivas på ett korrekt sätt.
114. Beträffande 20 § 4 punkten Nö NSchG påpekas att även om det föreskrivs att undantag kan beviljas när det saknas anledning att frukta att vilda djur och växter hotas är det inte för den skull uteslutet att sådana undantag beviljas när populationerna hos de berörda arterna saknar en gynnsam bevarandestatus.
115. Enligt artikel 16.1 i direktivet krävs dock att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
116. Den oklara lydelsen i 20 § 4 punkten Nö NSchG är därför oförenlig med kravet på ett tydligt och klart införlivande av artikel 16.1 i direktivet (se analogt dom av den 23 mars 1995 i mål C-365/93, kommissionen mot Grekland, REG 1995, s. I-499, punkt 9).
117. Vad undantagskriterierna beträffar påpekas att det i 20 § 4 punkten Nö NSchG som exempel anges att undantag kan beviljas för vetenskapliga syften och utbildningsändamål.
118. Även om sådana undantag kan anses få stöd av artikel 16.1 d i direktivet, är den nationella bestämmelsen i fråga så formulerad att den faktiskt inte utesluter att undantag beviljas av andra skäl än de trots allt uttömmande skäl som anges i artikel 16.1 a-d i direktivet.
119. 20 § 4 punkten Nö NSchG innehåller inte heller de villkor för undantag som anges i artikel 16.1 e i direktivet, det vill säga kravet på att alla undantagsåtgärder skall ske under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning.
120. Beträffande 21 § Nö NSchG är det tillräckligt att erinra om att artikel 16.1 i direktivet inte innehåller några villkor för undantag till förmån för ekonomiskt utnyttjande av skog och mark.
121. Vad slutligen gäller den österrikiska regeringens resonemang kring bestämmelserna i jaktlagstiftningen skall det påpekas att tillämpningen av 20 § 4 punkten Nö NSchG bryter mot artiklarna 12-15 i direktivet utanför jaktområdet. Även om behöriga myndigheter iakttar de nationella naturskyddsbestämmelserna på jaktområdet, kan sådana bestämmelser inte anses utgöra ett regelverk förenligt med den gemenskapsrättsliga bestämmelse som innehåller en uttömmande uppräkning av tillåtna villkor för undantag. 95 § Nö Jagd innehåller nämligen inte någon sådan uppräkning av villkor utan förbjuder bara ett visst antal jaktmetoder för vissa djurarter.
122. Av det anförda följer att delstaten Niederösterreichs lagstiftning är oförenlig med artikel 16.1 i direktivet.
123. Kommissionens talan skall således vinna bifall i den delen.
—. Anmärkningen mot delstaten Salzburgs lagstiftning
124. Kommissionen har anfört att 34 § Sbg NSchG och 104 § 4 punkten Sbg JagdG saknar kravet på att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus i artikel 16.1 i direktivet. Villkoren för undantag i 34 § första stycket 2 och 9 punkterna Sbg NSchG angående dryckestillverkning och uppförande av anläggningar omfattas inte av något av de villkor som anges i artikel 16.1 i direktivet.
125. Den österrikiska regeringen menar att i den mån det i artikel 16.1 i direktivet föreskrivs en möjlighet att bevilja undantag från förbuden i direktivet strider det mot logiken i det skyddssystem som har införts genom direktivet att ålägga en skyldighet att återställa en gynnsam bevarandestatus i en bestämmelse som rör beviljande av undantag. 34 § 3 punkten Sbg NSchG är för övrigt strängare än artikel 16.1 i direktivet, eftersom inga undantagsåtgärder får leda till försämringar för populationerna hos de växt- och djurarter som finns i det aktuella området.
126. Orden upprätthållande av en gynnsam bevarandestatus i artikel 16.1 i direktivet avser en situation som definieras i artikel 1 i däri och som omfattar dels allmänna rekvisit i punktens första stycke, dels ett antal kumulativa kriterier. Såsom framgår ovan av punkt 59 ankommer det på medlemsstaterna att med tillräcklig exakthet införliva dessa begrepp med deras nationella rättsordningar.
127. I 104 § 4 punkten Sbg JagdG föreskrivs däremot att tillstånd för undantag kan beviljas när sådana inte äventyrar populationerna hos de vilda arterna i fråga. Bestämmelsen avviker från skyddsbestämmelserna i direktivet eftersom den innebär att undantag får beviljas från principiella förbud utan krav på upprätthållande av en gynnsam bevarandestatus för populationerna hos de berörda arterna.
128. Beträffande 34 § 1 Sbg NSchG omfattas de villkor som rör dryckestillverkning respektive uppförande av anläggningar inte av något av de villkor som uttömmande uppräknas i artikel 16.1 i direktivet.
129. Det påstådda fördragsbrottet skall därför anses vara fastställt.
—. Parternas argument
130. Kommissionen har gjort gällande att tillstånd att införa icke inhemska djurarter enligt 17 § 5 punkten Nö NSchG är underkastade ett krav som inte förekommer i direktivet, nämligen att en eventuell skada inte är varaktig. I bestämmelsen införs inte heller ett förbud mot all form av skada på livsmiljöer i deras naturliga utbredningsområde eller på inhemska vilda djur och växter till följd av ett sådant avsiktligt införande av icke inhemska arter.
131. Den österrikiska regeringen anser att det följer av en direktivkonform tolkning av 17 § 5 punkten att tillstånd för att införa icke inhemska arter i naturen eller arter som inte är anpassade till de lokala förhållandena aldrig skall ges om ett sådant ingrepp är till skada för inhemska djur och växter.
—. Domstolens bedömning
132. Enligt 17 § 5 punkten Nö NSchG är det tillåtet att införa icke inhemska djur- och växtarter under förutsättning att livsmiljöerna och inhemska vilda djur och växter inte påverkas varaktigt.
133. Dessa bestämmelser innebär inte ett korrekt införlivande av skyddsbestämmelserna i direktivet. Enligt dessa bestämmelser krävs nämligen att alla undantagsåtgärder uppfyller de villkor som uppställs i artikel 22 b i direktivet, bland annat villkoret att undantag inte får beviljas om livsmiljöerna tar skada.
134. Det påpekas att uttrycket inte tar skada utgör ett tydligt skyddskrav som är strängare än det som föreskrivs i 17 § 5 punkten Nö NSchG.
135. Det påstådda fördragsbrottet skall därför anses vara fastställt.
136. Det framgår av det ovan anförda att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 6.1, 6.2, 12, 13, 16.1 och 22 b i direktivet.
137. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike har tappat målet på merparten av de punkter som fortfarande är föremål för talan, skall kommissionens yrkande bifallas.
138. Beträffande de i ansökan framställda anmärkningarna om fördragsbrott, som i ett senare skede i förfarandet har återkallats av kommissionen, konstaterar domstolen att ett återkallande av de aktuella anmärkningarna inkom efter det att ändringar hade gjorts i de nationella bestämmelserna i fråga. Dessa återkallanden beror därför på svaranden eftersom bestämmelserna i den nationella rättsordningen anpassats till kraven i gemenskapsrätten för sent Med tillämpning av artikel 69.5 i rättegångsreglerna skall Republiken Österrike således förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel le, g och i, samt artiklarna 6.1, 6.2, 12, 13, 16.1 och 22 b i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
2) Talan ogillas i övrigt,
3) Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: tyska.