Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 25 oktober 2018

I mål C‑451/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Veliko Tarnovo (Förvaltningsdomstolen i Veliko Tarnovo, Bulgarien) genom beslut av den 19 juli 2017, som inkom till domstolen den 27 juli 2017, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen J.-C Bonichot, tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna E. Regan (referent) och C.G. Fernlund generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite – Veliko Tarnovo, genom D. Boneva, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom D. Martin och N. Nikolova, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 883/2004

Förordning nr 987/2009

Bulgarisk rätt

Republiken Bulgariens författning

Lagen om arbete

Lagen om social trygghet

Sjukförsäkringslagen

Beslut om utstationering av anställda och specialiseringspraktik i utlandet

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1 j och l samt artikel 12.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1 och rättelse EUT L 200, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 465/2012 av den 22 maj 2012 (EUT L 149, 2012, s. 4) (nedan kallad förordning nr 883/2004), och av artikel 14.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Walltopia AD och Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite – Veliko Tarnovo (den nationella skattemyndighetens lokalkontor i Veliko Tarnovo, Bulgarien), angående lagenligheten av ett beslut att inte utfärda ett intyg om tillämplig lagstiftning för en anställd vid Walltopia.

3 Artikel 1 i förordning nr 883/2004 har rubriken Definitioner och återfinns i avdelning I i den förordningen, som har rubriken Allmänna bestämmelser. I artikel 1 föreskrivs följande:

4 I artikel 2, som har rubriken Personkrets, som också återfinns i avdelning I i denna förordning, föreskrivs följande:

5 I artikel 11 i förordningen, med rubriken Allmänna bestämmelser, som ingår i avdelning II med rubriken Fastställande av tillämplig lagstiftning, föreskrivs följande:

6 Artikel 12 i förordningen, med rubriken Särskilda bestämmelser, som också ingår i avdelning II, föreskriver följande i punkt 1:

7 Artikel 14 i förordning nr 987/2009, som har rubriken Närmare bestämmelser för artiklarna 12 och 13 i [förordning nr 883/2004], och som återfinns i avdelning II i den förstnämnda förordningen, med rubriken Fastställande av tillämplig lagstiftning, föreskriver följande i punkt 1:

8 Enligt artikel 51.1 i Republiken Bulgariens författning har [m]edborgarna … rätt till social trygghet och socialt stöd.

9 I artikel 51.2 i författningen föreskrivs följande:

10 I artikel 52.1 i författningen stadgas följande:

11 Artikel 121.1 i Kodeks na truda (lagen om arbete) har följande lydelse:

12 I artikel 4.1 led 1 i Kodeks za sotsialno osiguriavane (lagen om social trygghet) föreskrivs följande:

13 I artikel 9.2 led 4 i samma lag anges följande:

14 Det följer av artikel 33.1 led 1 i Zakon za zdravnoto osiguriavane (sjukförsäkringslagen) att alla bulgariska medborgare som inte samtidigt är medborgare i ett annat land ska omfattas av det nationella sjukförsäkringssystemet.

15 I artikel 40.1 i samma lag föreskrivs följande:

16 I artikel 40.5 i denna lag föreskrivs bland annat att den som inte är försäkrad enligt punkterna 1, 2 och 3 ska betala sociala avgifter.

17 Artikel 2.1 i Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (beslut om utstationering av anställda och specialiseringspraktik i utlandet) har följande lydelse:

18 Den 15 september 2016 ingick Walltopia, som är etablerat i Bulgarien, ett anställningsavtal med Petyo Stefanov Punchev, bulgarisk medborgare, avseende arbetsuppgifter som skulle utföras i Sofia (Bulgarien) från och med den 16 september 2016. I avtalet stadgades en provanställning på sex månader.

19 Tidigare hade Petyo Stefanov Punchev arbetat för flera olika arbetsgivare och den senaste anställningen upphörde den 1 mars 2015.

20 Petyo Stefanov Punchev utstationerades av Walltopia till Storbritannien mellan den 26 september och den 6 oktober 2016.

21 Den 25 oktober 2016 sade Walltopia upp Petyo Stefanov Punchev.

22 Den 13 januari 2017 begärde Walltopia att Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite – Veliko Tarnovo (den nationella skattemyndighetens lokalkontor i Veliko Tarnovo) (nedan kallad den nationella myndigheten) skulle utfärda ett A 1-intyg om att bulgarisk lagstiftning var tillämplig på Petyo Stefanov Punchev under hans utstationering. I sin begäran lämnade Walltopia bland annat uppgifter om det företag till vilket Petyo Stefanov Punchev hade utstationerats samt utstationeringens längd. Walltopia angav även att Petyo Stefanov Punchev hade anställts för denna utstationering och att han under utstationeringen fortsatte att vara anställd vid och uppbära sin lön från Walltopia samt att han täcktes av en social- och sjukförsäkring.

23 Genom beslut av den 27 januari 2017 avslog överinspektören vid den nationella myndigheten begäran om det aktuella intyget av det skälet att villkoret om att den anställde ska omfattas av bulgarisk lag sedan minst en månad före utstationeringen inte var uppfyllt. Eftersom Petyo Stefanov Punchev inte uppbar arbetslöshetsersättning under denna period, kunde han nämligen inte anses ha ställning som försäkrad.

24 Efter en begäran om omprövning av detta beslut, fastställdes detsamma den 27 februari 2017 genom ett beslut av direktören för samma myndighet.

25 Den hänskjutande domstolen, till vilken detta beslut har överklagats, har påpekat att enligt artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 fortsätter en person som har sänts ut att omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren normalt bedriver sin verksamhet endast om vissa villkor är uppfyllda, nämligen att utstationeringen inte överstiger tjugofyra månader och att han inte sänds ut för att ersätta någon annan utsänd person. Enligt den hänskjutande domstolen är det nämligen utrett att dessa villkor är uppfyllda i det nationella målet.

26 Den hänskjutande domstolen är däremot osäker på huruvida den nationella myndighetens ställningstagande att Petyo Stefanov Punchev inte omfattades av bulgarisk lagstiftning innan han anställdes vid Walltopia är förenligt med syftet och innebörden av artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 jämförd med artikel 12.1 i förordning nr 883/2004.

27 I detta hänseende har den hänskjutande domstolen angett att, i enlighet med bestämmelserna i lagen om sjukförsäkring, är en person skyldig att betala obligatoriska sociala avgifter, oberoende av om vederbörande har arbetat eller inte. Om dessa avgifter inte betalas in förlorar personen i fråga rätten till social trygghet.

28 Den hänskjutande domstolen är också osäker på om den måste ta hänsyn till den berörda personens nationalitet om han eller hon är medborgare i en medlemsstat, eller personens stadigvarande bosättning i den mening som avses i artikel 1 j i förordning nr 883/2004. För det fall varken frågan om nationalitet eller stadigvarande bosättning är relevant för tolkningen, undrar den hänskjutande domstolen vad den ska beakta vid tolkningen av begreppet omfattas av lagstiftningen i artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 jämförd med begreppet omfattas av lagstiftningen i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004.

29 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Veliko Tarnovo (Förvaltningsdomstolen i Veliko Tarnovo, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

30 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 14.1 i förordning nr 987/2009, jämförd med artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att en anställd som rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat ska anses, omedelbart innan denne tillträder anställningen, redan omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där personens arbetsgivare är etablerad i den mening som avses i artikel 14.1 i förordning nr 987/2009, när vederbörande omedelbart innan denne tillträder sin anställning, och även om denne inte hade ställning som försäkrad enligt denna lagstiftning, var medborgare i den medlemsstaten och hade sin bosättning i samma medlemsstat i den mening som avses i artikel 1 j i förordning nr 883/2004.

31 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att Petyo Stefanov Punchev, bulgarisk medborgare, anställdes av Walltopia i syfte att sändas ut till Förenade kungariket. Den nationella myndigheten beslutade därefter att inte utfärda ett A1-intyg till Walltopia om att bulgarisk lagstiftning var tillämplig på Petyo Stefanov Punchev, av det skälet att han inte omfattades av bulgarisk lag sedan minst en månad före utstationeringen.

32 Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att en person som arbetar som anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som normalt bedriver sin verksamhet i den medlemsstaten ska, när arbetsgivaren sänder ut personen för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat, fortsätta att omfattas av lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten, under förutsättning att detta arbete inte förväntas vara längre än 24 månader och att personen inte sänds ut för att ersätta någon annan utsänd person.

33 I artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 föreskrivs å sin sida att en person som är anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som vanligen bedriver sin verksamhet där, när personens arbetsgivare sänder ut denne för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat i den mening som avses i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 kan vara bland annat en person som anställs i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat under förutsättning att den berörda personen, omedelbart innan denne tillträder anställningen, redan omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där personens arbetsgivare är etablerad.

34 Det framgår således av själva ordalydelsen av artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 att den omständigheten att en person rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat inte utesluter att vederbörande kan anses utgöra [e]n person som arbetar som anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som normalt bedriver sin verksamhet i den medlemsstaten … när arbetsgivaren sänder ut personen för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat i den mening som avses i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004, så att, om så är fallet och under förutsättning att de andra villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda, vilka inte är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande, vederbörande fortsätter att omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren normalt bedriver sin verksamhet i enlighet med den sistnämnda bestämmelsen.

35 För tillämpningen av artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 krävs det visserligen inte att en person som rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat har, i den medlemsstat där arbetsgivaren normalt bedriver sin verksamhet, haft en anställning hos vederbörande före utstationeringen. Däremot framgår det av ordalydelsen av artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 att personen i fråga omedelbart före sin utstationering redan ska ha omfattats av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad.

36 Denna tolkning av artikel 14.1 i förordning nr 987/2009 är förenlig med artikel 12.1 i förordning nr 883/2004, vilken föreskriver, såsom har angetts ovan i punkt 32, att om alla villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllda ska den berörda personen fortsätta att omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren som sänder ut vederbörande är etablerad. Detta bekräftar att personen redan ska omfattas av denna lagstiftning före utstationeringen.

37 Tolkningen att en person som rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat redan måste omfattas av lagstiftningen i den utstationerande arbetsgivarens medlemsstat för att hans eller hennes situation ska omfattas av artikel 12.1 i förordning nr 883/2004, vilken bestämmelse är ett undantag från den allmänna regeln i artikel 11.3 a i denna förordning, stöds också av de mål som eftersträvas med artikel 12.1 i den förordningen.

38 Den sistnämnda bestämmelsen syftar nämligen särskilt till att främja den fria rörligheten till förmån för företag som sänder ut arbetstagare till andra medlemsstater än den medlemsstat där de är etablerade. En sådan bestämmelse syftar således till att övervinna de svårigheter som kan hindra den fria rörligheten för arbetstagare och även att gynna ett ekonomiskt utbyte genom att undvika administrativa svårigheter, i synnerhet för arbetstagarna och företagen (se, analogt, dom av den 10 februari 2000, FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

39 I synnerhet innebär artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 att ett företag, för att undvika att ett företag som är etablerat inom en medlemsstats territorium tvingas ansluta sina anställda, som normalt omfattas av den sociala trygghetslagstiftningen i den medlemsstaten, till det sociala trygghetssystemet i en annan medlemsstat dit de utsänds för att utföra arbete under en begränsad tid – vilket skulle komplicera utnyttjandet av den fria rörligheten för tjänster –, kan låta sina anställda fortsätta att omfattas av det sociala trygghetssystemet i den första medlemsstaten, under förutsättning att detta företag iakttar villkoren för denna fria rörlighet för tjänster (se, analogt, dom av den 10 februari 2000, FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

40 Det är således nödvändigt att pröva huruvida en person som rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat och befinner sig i en sådan situation som den som Petyo Stefanov Punchev befinner sig i, ska anses omedelbart innan denne tillträder anställningen, redan omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där personens arbetsgivare är etablerad i den mening som avses i artikel 14.1 i förordning nr 987/2009.

41 Det ska i detta hänseende inledningsvis erinras om att bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 883/2004, där artiklarna 11–16 ingår, utgör ett fullständigt och enhetligt system för lagvalsregler. Syftet med dessa bestämmelser är inte enbart att förhindra att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt, med de komplikationer som kan följa därav, utan också att förhindra att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning blir utan skydd på området för social trygghet på grund av att det saknas lagstiftning som är tillämplig på dem (se, analogt, dom av den 1 februari 2017, Tolley, C‑430/15, EU:C:2017:74, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

42 När en person ingår i den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 enligt definitionen i artikel 2 i samma förordning, är regeln i artikel 11.1 i förordningen om att lagstiftningen i endast en av medlemsstaterna ska gälla sålunda i princip tillämplig. Den tillämpliga nationella lagstiftningen bestäms då i enlighet med bestämmelserna i avdelning II i förordningen (se, analogt, dom av den 1 februari 2017, Tolley, C‑430/15, EU:C:2017:74, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

43 Vad gäller artikel 11.3 i förordning nr 883/2004, syftar den enbart till, om inget annat följer av artiklarna 12–16 i den förordningen, att fastställa den nationella lagstiftning som ska tillämpas på de personer som omfattas av något av leden a–e i den bestämmelsen (se, analogt, dom av den 1 februari 2017, Tolley, C‑430/15, EU:C:2017:74, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

44 I förevarande fall tycks den hänskjutande domstolen vara av uppfattningen att Petyo Stefanov Punchevs situation omedelbart innan han tillträdde anställningen hos Walltopia inte omfattades av någon av de situationer som avses i artikel 11.3 a–d i förordning nr 883/2004, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

45 Om så är fallet, följer det av artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 att den bulgariska lagstiftningen under alla omständigheter var tillämplig på Petyo Stefanov Punchev omedelbart innan han tillrädde sin anställning hos Walltopia. Enligt den bestämmelsen omfattas nämligen andra personer än dem som avses i artikel 11.3 a–d i den förordningen av lagstiftningen i den medlemsstat där de har sin bosättning, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i samma förordning enligt vilka personerna har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater. Det framgår av de handlingar som domstolen har tillgång till att Petyo Stefanov Punchev hade sin bosättning i den mening som avses i artikel 1 j i förordning nr 883/2004 i Bulgarien omedelbart innan han tillträdde anställningen.

46 Även om en en persons nationalitet i förekommande fall kan vara relevant för att avgöra om vederbörande omfattas av personkretsen i förordning nr 883/2004, såsom den anges i artikel 2 i den förordningen, ingår den dock inte som sådan bland de kriterier som fastställs i lagvalsreglerna i avdelning II i förordningen, vilket innebär att den omständigheten, i förevarande fall, att Petyo Stefanov Punchev har bulgarisk nationalitet i vart fall inte i sig kan vara avgörande för tillämpningen av dessa bestämmelser.

47 Slutligen har den nationella myndigheten i fråga bedömt att eftersom Petyo Stefanov Punchev inte längre hade en sjukförsäkring och inte var en försäkrad person enligt bulgarisk rätt, var den bulgariska lagstiftningen inte tillämplig på honom. Härvidlag ska det erinras om att bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 883/2004 mycket riktigt enbart syftar till att fastställa vilken nationell lagstiftning som är tillämplig på personer som faller inom tillämpningsområdet för denna förordning. I denna egenskap syftar de inte till att bestämma villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, eller en gren av ett sådant system. Såsom domstolen vid flera tillfällen har slagit fast, ankommer det sålunda på varje medlemsstat att i sin lagstiftning ange dessa villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 1990, Kits van Heijningen, C‑2/89, EU:C:1990:183, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

48 När medlemsstaterna anger villkoren för rätten att ansluta sig till ett system för social trygghet, är de emellertid skyldiga att iaktta de gällande bestämmelserna i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 1990, Kits van Heijningen, C‑2/89, EU:C:1990:183, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Det ska särskilt anges att de lagvalsregler som fastställs genom förordning nr 883/2004 är tvingande för medlemsstaterna, och dessa har alltså inte rätt att fastställa i vilken utsträckning deras egen eller en annan medlemsstats lagstiftning är tillämplig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 1982, Kuijpers, 276/81, EU:C:1982:317, punkt 14, dom av den 12 juni 1986, Ten Holder, 302/84, EU:C:1986:242, punkt 21, dom av den 14 oktober 2010, van Delft m.fl., C‑345/09, EU:C:2010:610, punkterna 51 och 52, och dom av den 13 juli 2017, Szoja, C‑89/16, EU:C:2017:538, punkt 42).

49 Villkoren för rätten att ansluta sig till ett system för social trygghet får således inte innebära att de som enligt förordning nr 883/2004 omfattas av tillämpningsområdet för den aktuella lagstiftningen utesluts från detta tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 1990, Kits van Heijningen, C‑2/89, EU:C:1990:183, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Såsom har angetts i punkt 41 i denna dom syftar bestämmelserna i avdelning II i denna förordning bland annat till att förhindra att personer som omfattas av förordningens tillämpningsområde blir utan socialförsäkringsskydd på grund av att ingen lagstiftning är tillämplig på dem.

50 I förevarande fall framgår det inte av de handlingar som ingetts till domstolen att lagstiftningen i en annan medlemsstat än Republiken Bulgarien skulle ha varit tillämplig på Petyo Stefanov Punchev omedelbart innan han tillträdde anställningen hos Walltopia, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

51 Mot bakgrund av det ovan angivna ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 14.1 i förordning nr 987/2009, jämförd med artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att en anställd som rekryteras i syfte att sändas ut till en annan medlemsstat ska anses, omedelbart innan denne tillträder anställningen, redan omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där personens arbetsgivare är etablerad i den mening som avses i artikel 14.1 i förordning nr 987/2009, även om den anställde omedelbart innan han eller hon tillträdde sin anställning inte hade ställning som försäkrad med enligt lagstiftningen i den medlemsstaten, när den anställde vid denna tidpunkt hade sin bosättning i den medlemsstaten, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.