Domstolens dom (första avdelningen) den 15 maj 2019

I mål C‑677/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna) genom beslut av den 1 december 2017, som inkom till domstolen den 4 december 2017, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta (referent), tillika tillförordnad ordförande på första avdelningen, samt domarna J.-C. Bonichot, E. Regan, C.G. Fernlund och S. Rodin, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 oktober 2018,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: M. Çoban, genom R. Akkaya och Z. M. Alaca, advocaten, Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, genom J. Hut, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. K. Bulterman och H. S. Gijzen, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom D. Martin och M. van Beek, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 28 februari 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Associeringsavtalet

Tilläggsprotokollet

Beslut nr 3/80

Förordning nr 883/2004

Direktiv 2003/109

Nederländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 första stycket i associeringsrådets beslut nr 3/80 av den 19 september 1980 om tillämpningen av Europeiska gemenskapens medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar (EGT C 110, 1983, s. 60), i förening med artikel 59 i tilläggsprotokollet, som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, 1972, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet). Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan. Avtalet ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan M. Çoban och Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (styrelsen för myndigheten med ansvar för arbetstagarrelaterade socialförsäkringar, Nederländerna) (nedan kallad Uwv alternativt myndigheten) beträffande myndighetens beslut att avslå förstnämnda parts begäran om att beviljas en tilläggsförmån enligt nederländsk lagstiftning.

3 Associeringsavtalet syftar enligt sin artikel 2.1 till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.

4 Avdelning II i tilläggsprotokollet har rubriken Rörlighet för personer och tjänster. Kapitel I i denna avdelning avser Arbetskraft.

5 Artikel 39 i tilläggsprotokollet ingår i kapitel I i nämnda avdelning II och har följande lydelse:

6 I artikel 59 i tilläggsprotokollet, i avdelning IV med rubriken Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser, anges följande:

7 Artikel 62 i tilläggsprotokollet har följande lydelse:

8 I artikel 2 i beslut nr 3/80, med rubriken Personkrets, föreskrivs följande:

9 I artikel 4 i nämnda beslut, med rubriken Sakområden, föreskrivs följande:

10 Artikel 6 i beslut 3/80 har rubriken Undantag från kravet på bosättning …. I artikel 6.1 första stycket anges följande:

11 Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004) har rubriken Upphävande av krav på bosättning och lyder som följer:

12 I artikel 70 i förordning nr 883/2004 föreskrivs följande:

13 Bilaga X i nämnda förordning har rubriken Särskilda icke avgiftsfinansierade kontanta förmåner och föreskriver såvitt gäller Nederländerna följande förmåner:

14 Skälen 2, 4, 6 och 12 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44) har följande lydelse:

15 I artikel 1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

16 I artikel 8 i direktiv 2003/109 föreskrivs följande:

17 I artikel 4a i Toeslagenwet (lagen om tilläggsförmåner) av den 6 november 1986 (Stb. 1986, nr 567), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad TW), föreskrevs följande:

18 Artikel 8.1 i Remigratiewet (återflyttningslagen) av den 22 april 1999 (Stb. 1999, nr 232) har följande lydelse:

19 M. Çoban, är turkisk medborgare och var under en viss tid anställd i Nederländerna.

20 Den 11 september 2006 lämnade han sin anställning på grund av sjukdom.

21 Sedan den 18 december 2006 innehar M. Çoban ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, utfärdat i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2003/109.

22 Med verkan från den 8 september 2008 beviljade Uwv M. Çoban en förmån med stöd av Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (lagen om arbete och inkomst beroende på arbetsförmåga) av den 10 november 2005 (Stb. 2005, nr 572). Förmånen beräknades utifrån en arbetsoförmåga på 45–55 procent. Uwv beviljade härutöver M. Çoban en tilläggsförmån i form av en extra ersättning i syfte att garantera honom en minimiinkomst enligt TW.

23 Den 10 februari 2014 meddelade M. Çoban Uwv att han tänkte återvända till Turkiet från och med den 1 april 2014. Genom beslut av den 12 februari 2014 upphävde Uwv den tilläggsförmån som M. Çoban tidigare beviljats med verkan från den 1 april 2014.

24 I samband med återresan till Turkiet erhöll M. Çoban efter ansökan ett återvändandebidrag från nederländska myndigheter. Den 18 mars 2014 flyttade M. Çoban tillbaka till Turkiet. Det framgår av beslutet om hänskjutande att M. Çoban vid den tidpunkten fortfarande hade ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

25 Den 9 juli 2014 ansökte M. Çoban, från Turkiet, på nytt om tilläggsförmån hos Uwv. Enligt den hänskjutande domstolen syftar den nya ansökan till att återfå den tilläggsförmån som Uwv drog in den 12 februari 2014.

26 Uwv beslutade den 1 augusti 2014 att avslå ansökan.

27 M. Çoban begärde omprövning av beslutet hos Uwv som i beslut av den 20 oktober 2014 fastställde sitt beslut att avslå ansökan om tilläggsförmån med stöd av artikel 4a TW. Enligt nämnda bestämmelse har endast personer som är bosatta i Nederländerna rätt till denna förmån.

28 M. Çoban överklagade Uwv:s beslut av den 20 oktober 2014 till rechtbank Amsterdam (förstainstansdomstolen i Amsterdam, Nederländerna).

29 Genom dom av den 18 juni 2015 ogillade nämnda domstol talan med motiveringen att M. Çoban inte befann sig i en situation som kan jämföras med den situation som de berörda turkiska medborgarna befann sig i i domen av den 26 maj 2011, Akdas m.fl. ( C‑485/07, EU:C:2011:346).

30 M. Çoban överklagade sistnämnda dom till Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna).

31 Den hänskjutande domstolen har påpekat att M. Çoban definitivt lämnade den reguljära arbetsmarknaden i Nederländerna vid en viss tidpunkt efter det att han hade blivit arbetsoförmögen. Han har därmed förlorat sin uppehållsrätt i denna medlemsstat enligt associeringsavtalet. I den mån denna omständighet försätter honom i en situation som kan jämföras med den situation som de berörda turkiska medborgarna befann sig i i domen av den 26 maj 2011, Akdas m.fl. ( C‑485/07, EU:C:2011:346), bör M. Çoban i princip kunna åberopa en rätt att exportera den tilläggsförmån som är aktuell i det nationella målet enligt artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80.

32 Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att till skillnad från de turkiska medborgare som berördes i nämnda mål har M. Çoban lämnat Nederländerna av egen vilja. Enligt samma domstol hade sökanden i det nationella målet ställning som varaktigt bosatt i denna medlemsstat i den mening som avses i direktiv 2003/109 när han återvände till Turkiet. Dessutom kunde han med stöd av återflyttningslagen återvända till nämnda medlemsstat inom ett år från utflyttningen.

33 M. Çobans situation företer således även likheter med den situation som var aktuell för de turkiska medborgare som berördes i det mål som avgjordes genom domen av den 14 januari 2015, Demirci m.fl. ( C‑171/13, EU:C:2015:8).

34 Den hänskjutande domstolen undrar därför, mot bakgrund av den rättspraxis som följer av domen av den 26 maj 2011, Akdas m.fl. ( C‑485/07, EU:C:2011:346), och domen av den 14 januari 2015, Demirci m.fl. ( C‑171/13, EU:C:2015:8), om M. Çobans situation såvitt gäller tillämpningen av artikel 59 i tilläggsprotokollet kan jämföras med den situation som en unionsmedborgare, som inte kan exportera en förmån som den som är aktuell i det nationella målet, befinner sig i.

35 Mot denna bakgrund beslutade Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

36 Frågorna ska prövas tillsammans. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80, jämförd med artikel 59 i tilläggsprotokollet, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken en tilläggsförmån dras in när en turkisk medborgare återvänder till sitt hemland när denne medborgare, då han avreste från den mottagande medlemsstaten, hade ställning som varaktigt bosatt i den mening som avses i direktiv 2003/109.

37 Det ska påpekas att beslut nr 3/80 syftar till att samordna medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet för att turkiska arbetstagare som är anställda eller har varit anställda i unionen, liksom dessa arbetstagares familjemedlemmar och efterlevande, ska komma i åtnjutande av förmåner inom de traditionella grenarna av det sociala trygghetssystemet (dom av den 10 september 1996, Taflan-Met m.fl., C‑277/94, EU:C:1996:315, punkt 26).

38 Enligt artikel 2 i beslut nr 3/80 är beslutet bland annat tillämpligt på turkiska arbetstagare som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater.

39 Vad gäller det materiella tillämpningsområdet för beslut nr 3/80 framgår det av artikel 4.1 och 4.2 häri att beslutet gäller all lagstiftning om grenar av social trygghet som avser förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan, och alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte.

40 I förevarande mål är det ostridigt att M. Çoban uppbär en invaliditetspension som föreskrivs i nederländsk lagstiftning om social trygghet och att den aktuella tilläggsförmånen i det nationella målet syftar till att höja pensionen för att tillförsäkra honom en minimiinkomst. Förmånen måste följaktligen likställas med en förmån vid invaliditet i den mening som avses i artikel 4.1 b i beslut nr 3/80.

41 Således är beslut nr 3/80 tillämpligt i en situation såsom den som är aktuell i det nationella målet.

42 Artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80 genomför artikel 39.4 i tilläggsprotokollet och föreskriver en rätt för turkiska medborgare att, i Turkiet eller i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns, behålla kontantförmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande, samt pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar vilka förvärvats enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning.

43 Beslut 3/80 innehåller inte några undantag ifrån eller någon inskränkning av det upphävande av kravet på bosättning som uppställs i beslutets artikel 6.1 första stycket (dom av den 26 maj 2011, Akdas m.fl., C‑485/07, EU:C:2011:346, punkt 80).

44 I förevarande fall drog Uwv, genom beslut av den 12 februari 2014, in den tilläggsförmån som är aktuell i det nationella målet med verkan från och med den 1 april 2014 med motiveringen att M. Çoban informerat myndigheten om sin avsikt att återvända till Turkiet detta datum. Den 9 juli 2014 ansökte M. Çoban på nytt om tilläggsförmånen, denna gång från Turkiet. Ansökan avsåg enligt vad den hänskjutande domstolen angett att åter beviljas den förmån som Uwv dragit in.

45 I den mån sistnämnda ansökan från sökanden i det nationella målet – enligt den hänskjutande domstolen – syftar till att åter få rätt till en tilläggsförmån som förvärvats enligt TW gör EU-domstolen följande bedömning. M. Çoban åberopar i det nationella förfarandet, såsom generaladvokaten i allt väsentligt påpekat i punkterna 60 och 62 i sitt förslag till avgörande, en rätt till en invaliditetsförmån som förvärvats enligt lagstiftningen i en medlemsstat, i enlighet med artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80.

46 M. Çobans situation omfattas under dessa omständigheter av nämnda bestämmelses tillämpningsområde.

47 Domstolen konstaterar emellertid att den aktuella tilläggsförmånen i det nationella målet utgör – enligt angivelsen av TW i bilaga X i förordning nr 883/2004 – en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 70.2 i förordningen.

48 Enligt artikel 70.3 i förordning nr 883/2004 ska principen om upphävande av kravet på bosättning som föreskrivs i artikel 7 i förordningen inte tillämpas på sådana förmåner. Förmånerna ska i enlighet med artikel 70.4 i samma förordning uppbäras uteslutande i den medlemsstat där de berörda personerna är bosatta och i enlighet med dess lagstiftning.

49 Unionsmedborgare som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 kan således endast uppbära en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån, såsom den tilläggsförmån som är aktuell i det nationella målet, under förutsättning att de är bosatta i den medlemsstat som utger den.

50 Unionsmedborgare förblir således underkastade det krav på bosättning i Konungariket Nederländerna som föreskrivs i artikel 4a TW för att uppbära en tilläggsförmån enligt denna lagstiftning.

51 Det ska emellertid erinras om att artikel 59 i tilläggsprotokollet föreskriver att inom de områden som omfattas av detta protokoll får Turkiet inte beviljas en förmånligare behandling än den som medlemsstaterna beviljar varandra på grundval av Fördraget om upprättandet av gemenskapen.

52 Tilläggsprotokollet omfattar enligt avdelning II rörlighet för personer och tjänster och, särskilt, bestämmelser inom området för social trygghet för arbetstagare av turkisk nationalitet som förflyttar sig inom unionen. Dessa bestämmelser återfinns i beslut nr 3/80.

53 Domstolen ska därför utifrån artikel 59 i tilläggsprotokollet pröva huruvida det förhållandet att en turkisk medborgare såsom M. Çoban kan behålla rätten till en tilläggsförmån, såsom den som är aktuell i det nationella målet, med stöd av artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80, efter det att vederbörande flyttat till Turkiet, medan unionsmedborgare förblir underkastade det krav på bosättning som föreskrivs i artikel 4a TW för att komma i åtnjutande av en sådan rätt, innebär att nämnde turkiske medborgare ges en mer förmånlig behandling än unionsmedborgare i en liknande situation.

54 I det avseendet har domstolen, i punkt 95 i sin dom av den 26 maj 2011, Akdas m.fl., ( C‑485/07, EU:C:2011:346) slagit fast att situationen för tidigare migrerande turkiska arbetstagare, som har återvänt till Turkiet efter att ha förlorat rätten att vistas i den mottagande medlemsstaten på grund av att de drabbats av invaliditet i denna stat, när det gäller tillämpningen av artikel 59 i tilläggsprotokollet inte på ett ändamålsenligt sätt kan jämföras med situationen för unionsmedborgare, eftersom dessa – med hänsyn till att de har rätt att fritt röra sig och vistas på medlemsstaternas territorium och således behåller rätten att vistas i den medlemsstat som beviljar förmånen i fråga – å ena sidan kan välja att lämna denna stat och därvid förlora rätten till denna förmån och å andra sidan har rätt att när som helst återvända till den berörda medlemsstaten.

55 M. Çobans situation kan i förevarande fall inte jämställas med situationen för de turkiska medborgare som berördes i målet i nämnda dom, eftersom M. Çoban inte hade förlorat sin uppehållsrätt i Nederländerna när han lämnade denna medlemsstat för Turkiet.

56 Det framgår nämligen av de handlingar som domstolen tagit del av att M. Çoban, vid denna tidpunkt, hade ställning som varaktigt bosatt i Nederländerna i den mening som avses i direktiv 2003/109.

57 Domstolen erinrar om att ställningen som varaktigt bosatt enligt artikel 8 i direktiv 2003/109 ska vara permanent om inte annat följer av artikel 9 i direktivet. Nämnda bestämmelse behandlar återkallande eller förlust av sådan ställning.

58 Såsom framgår av skäl 4, 6 och 12 i direktiv 2003/109 är dess huvudsakliga syfte att främja integrationen av tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i medlemsstaterna. Vidare följer det även av skäl 2 i direktivet att beviljande av ställning som varaktigt bosatta för tredjelandsmedborgare syftar till att tillnärma deras ställning den ställning som medlemsstaternas medborgare åtnjuter (dom av den 18 oktober 2012, Singh, C‑502/10, EU:C:2012:636, punkt 45).

59 Med stöd av en sådan ställning uppfyllde M. Çoban, vid tidpunkten då han lämnade Nederländerna för Turkiet, kravet på bosättning i denna medlemsstat enligt vad som föreskrivs i TW för att erhålla den tilläggsförmån som är aktuell i det nationella målet, i likhet med en unionsmedborgare som vistas i Nederländerna.

60 Vid tillämpningen av artikel 59 i tilläggsprotokollet ska M. Çobans situation således anses jämförbar med situationen för en unionsmedborgare som vistas i Nederländerna och som förvärvat rätt till en tilläggsförmån med stöd av TW.

61 Det förhållandet att en turkisk medborgare såsom M. Çoban kan behålla rätten till en tilläggsförmån, såsom den som är aktuell i det nationella målet, med stöd av artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80, efter det att vederbörande flyttat till Turkiet, medan unionsmedborgare förblir underkastade det krav på bosättning som föreskrivs i artikel 4a TW för att komma i åtnjutande av en sådan rätt innebär under dessa omständigheter att nämnde turkiske medborgare ges en mer förmånlig behandling än unionsmedborgare i en liknande situation vilket strider mot de krav som följer av artikel 59 i tilläggsprotokollet.

62 Mot denna bakgrund ska de ställda frågorna besvaras på följande sätt. Artikel 6.1 första stycket i beslut nr 3/80, jämförd med artikel 59 i tilläggsprotokollet, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken en tilläggsförmån dras in när en turkisk medborgare återvänder till sitt hemland när denne medborgare, då han avreste från den mottagande medlemsstaten, hade ställning som varaktigt bosatt i den mening som avses i direktiv 2003/109.

63 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.