Förslag till avgörande av generaladvokat Giovanni Pitruzzella föredraget den 28 maj 2020

1 Originalspråk: italienska.

2 Förteckningen över övriga parter bifogas endast i den version som delges parterna.

3 Förteckningen över övriga parter bifogas endast i den version som delges parterna.

4 Rådet/K. Chrysostomides & Co. m.fl. (C‑597/18 P) och rådet/Bourdouvali m.fl. (C‑598/18 P).

5 Domarna av den 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. m.fl./rådet m.fl. ( T-680/13, EU:T:2018:486) och Bourdouvali m.fl./rådet m.fl. ( T-786/14, EU:T:2018:487, ej publicerad).

6 K. Chrysostomides & Co. m.fl./rådet m.fl. (C‑603/18 P) och Bourdouvali m.fl./rådet m.fl. (C‑604/18 P).

7 Se, för ytterligare detaljer, punkterna 75–79 (mål T-680/13) och punkterna 71–75 (mål T‑786/14) i de överklagade domarna.

8 EUT L 141, 2013, s. 32.

9 Se punkterna 50–55 i de överklagade domarna.

10 Punkt 106 (mål T-680/13) och punkt 102 (mål T-786/14) i de överklagade domarna.

11 Punkterna 107–110 (mål T-680/13) och punkterna 103–106 (mål T-786/14) i de överklagade domarna och där angiven rättspraxis.

12 Punkterna 111 och 112 (mål T-680/13) och punkterna 107 och 108 (mål T-786/14) i de överklagade domarna. Se nedan i fotnot 18 angiven rättspraxis.

13 Punkt 113 (mål T-680/13) och punkt 109 (mål T-786/14) i de överklagade domarna.

14 Punkt 114 (mål T-680/13) och punkt 110 (mål T-786/14) i de överklagade domarna.

15 Rådet har hänvisat till punkterna 56–60 i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB ( C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, nedan kallad domen Ledra).

16 Rådet hänvisar till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 472/2013 av den 21 maj 2013 om förstärkning av den ekonomiska övervakningen och övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstater i euroområdet som har, eller hotas av, allvarliga problem i fråga om sin finansiella stabilitet (EUT L 140, 2013, s. 1), i synnerhet artikel 7.

17 Domen Ledra, punkt 64 och där angiven rättspraxis.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB ( C‑370/89, EU:C:1992:482, punkterna 12–16), och tribunalens dom av den 10 april 2002, Lamberts/ombudsmannen ( T-209/00, EU:T:2002:94, punkt 49), fastställd genom domstolens dom av den 23 mars 2004, ombudsmannen/Lamberts ( C‑234/02 P, EU:C:2004:174).

19 EMU:s asymmetriska konstruktion återfinns redan i den så kallade Delorsrapporten (Rapport om Ekonomisk och monetär union i den europeiska gemenskapen), som offentliggjordes den 12 april 1989 och vars huvuddrag antogs av Europeiska rådet i Madrid 26 och 27 juni 1989, då det beslutades att inleda genomförandet av EMU i tre etapper (se, i detta avseende, bland annat punkterna 16, 17 och 19 i rapporten).

20 Se artikel 3.1 c FEUF.

21 Se artikel 5.1 FEUF.

22 Se artikel 5.1 andra stycket FEUF och kapitel 4 i avdelning VIII i tredje delen FEUF.

23 Se, i detta avseende, kapitel 2 i avdelning VIII i tredje delen FEUF, avsnitt 6 i kapitel 1 i avdelning I i sjätte delen FEUF samt protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken. Se, i detta avseende, även förslag till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Gauweiler m.fl. ( C‑62/14, EU:C:2015:7, punkt 107 och följande punkter).

24 Det handlar om två uppsättningar åtgärder. För det första de åtgärder som vidtogs år 2011 som en del av den så kallade sex-packen (se, för ytterligare detaljer och hänvisningar, Europeiska kommissionens Memo/11/898 av den 12 december 2011). För det andra 2013 års reform, den så kallade two-pack-reformen, som är avsedd att stärka den ekonomiska integrationen och konvergensen mellan medlemsstaterna i euroområdet (förordning nr 472/2013, nämnd i fotnot 16, samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet (EUT L 140, 2013, s. 11)). Dessa åtgärder är för närvarande föremål för revision och diskussion (se kommissionens pressmeddelande av den 5 februari 2020, IP/20/170).

25 Se, exempelvis, skäl 7 i ESM-fördraget.

26 Se, exempelvis, artikel 13.3 i ESM-fördraget och artikel 2 i finanspakten, där unionsrättens företräde fastslås. Se, i motsatt riktning, exempelvis, förordning nr 472/2013, där ESM-fördraget nämns upprepade gånger.

27 Se, i detta avseende, punkterna 156 och 157 i domen av den 27 november 2012, Pringle ( C‑370/12, EU:C:2012:756, nedan kallad domen Pringle), där domstolen specificerade, med respektive lagrumshänvisningar, de olika uppdrag, som ESM-fördraget tilldelar kommissionen och ECB.

28 Se artiklarna 3.2, 5.1, 5.2, 6, 7, 8, 12.1 och 12.4 i finanspakten.

29 Se ovan fotnot 27.

30 Se, särskilt, punkterna 55–70 och 155–169.

31 Se ovan fotnot 15.

32 Se ovan punkt 25.

33 Punkterna 53–60, särskilt punkt 59.

34 Se punkterna 57 och 60 i domen Mallis.

35 Vilka anges i bilaga I till rådets arbetsordning som antogs genom rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 (EUT L 325, 2009, s. 35). Förteckningen över dessa konstellationer omnämns i artikel 16.6 FEU.

36 Europeiska Rådets Resolution av den 13 december 1997 om samordning av den ekonomiska politiken under den tredje etappen av EMU och om artiklarna 109 och 109b i EG-fördraget (EGT C 35, 1998, s. 1, nedan kallad Europeiska rådets resolution från år 1997, se, bland annat, punkt 6).

37 Eurogruppens första uttalande offentliggjordes den 8 maj 2000 (se Agence Europe, 7712, 8/9 maj 2000, s. 9).

38 Under de första åren var det land som hade det roterande ordförandeskapet i rådet också ordförande i eurogruppen, utom då ordförandelandet inte var ett euroland. Då gick ordförandeposten till det euroland som stod på tur att vara ordförandeland.

39 Se ovan fotnot 24. Se, bland annat, skälen 16, 23 och 34 samt artiklarna 6.1, 7.3, 7.5 och 8.1. Vad gäller Eurogruppens ordförande hänvisas det till artikel 15.1. Förordning nr 472/2013 omnämner Arbetsgruppen Eurogruppen och dess ordförande (se nedan punkt 77).

40 Se artikel 20.2, 20.3 och 20.6 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63).

41 Se, bland annat, artikel 12.4, enligt vilken Eurogruppen har i uppgift att förbereda och följa upp eurotoppmötena och dess ordförande kan inbjudas att delta i sådana möten för detta ändamål.

42 Se, i detta hänseende, skäl 11 samt artikel 5.2, enligt vilken ESM-rådet får besluta att ha Eurogruppens ordförande som ordförande, 5.3 och 5.7 b.

43 I detta sammanhang ska det betonas – såsom kommer att framgå bättre nedan i punkt 97 – att ordalydelsen i både artikel 137 FEUF och artikel 1 första meningen i protokoll nr 14 skiljer sig från ordalydelsen i artikel 16.2 FEU, där det stadgas att rådet ska bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat. Denna bokstavliga skillnad innebär att på grund av Eurogruppens exklusiva karaktär får endast ministrarna, och inte även statssekreterarna, delta i Eurogruppens sammanträden, till skillnad från rådets möten. Även om detta inte uttryckligen anges deltar i regel finansministrarna från de medlemsstater som har euron som valuta mot bakgrund av sin behörighet.

44 Det framgår av Eurogruppens webbplats (https://www.consilium.europa.eu/sv/council-eu/eurogroup/) att Eurogruppen i praktiken dock kan hålla sammanträden i det så kallade inkluderande formatet, där även ministrarna från övriga medlemsstater kan delta i diskussionerna.

45 I Eurogruppen deltar i regel kommissionens ledamot med ansvar för ekonomiska och monetära frågor samt euron, tillsammans med generaldirektören för kommissionens Generaldirektorat för ekonomi och finans.

46 Att ECB:s deltagande är fakultativt kan förklaras med att det måste vara möjligt för ECB att bedöma om det eventuella deltagandet i ett specifikt sammanträde är förenligt med dess oberoende. I praktiken deltar ECB alltid i Eurogruppens möten. I Eurogruppens möten deltar i regel ECB:s ordförande, men enligt artikel 13.2 i stadgan för ECBS och ECB (protokoll nr [4] som bifogas FEUF) kan denna utse en annan person att företräda ECB.

47 Protokoll nr 14 innehåller i själva verket inte längre uttrycket vid behov, som däremot återfanns i Europeiska rådets resolution från år 1997.

48 Detta framgår av Eurogruppens webbplats, som nämns ovan i fotnot 44.

49 Ordföranden väljs med enkel majoritet av de röstberättigade (ministrarna från de medlemsstater som har euron som valuta) och därför inte av deltagarna.

50 Varken protokoll nr 14 eller andra officiella rättsakter innehåller en detaljerad specifikation över vilka uppgifter Eurogruppens ordförande har. Det framgår för övrigt av Eurogruppens webbplats att ordföranden har följande uppgifter: leder och fastställer dagordningarna för Eurogruppens möten, utarbetar Eurogruppens långsiktiga arbetsprogram, presenterar resultatet av Eurogruppens diskussioner för allmänheten och ministrarna från EU-medlemsstaterna utanför euroområdet, företräder Eurogruppen i internationella forum (som till exempel G7), presenterar Eurogruppens prioriteringar för Europa-Parlamentet (se Eurogruppens webbplats, som nämns ovan i fotnot 44). Enligt ovannämnda artikel 5.2 i ESM-fördraget får Eurogruppens ordförande även vara ordförande för ESM-rådet, om nämnda råds medlemmar beslutar i denna riktning.

51 Se ovan fotnot 40.

52 Se ovan fotnot 41.

53 I praktiken deltar i Eurogruppens möten endast ministrarna, kommissionens ledamot, ECB:s ordförande och en enda tjänsteman. Antalet deltagare är därmed avsevärt mer begränsat (omkring 40 personer) jämfört med Ekofinrådets möten, där över 150 personer kan vara närvarande.

54 Se ovan punkt 60.

55 Nyligen har just Eurogruppen fått i uppgift att utarbeta strategier för att hantera de ekonomiska konsekvenserna av covid-19-pandemin. Se gemensamt uttalande från Europeiska rådets medlemmar av den 26 mars 2020, punkt 14.

56 Se artikel 5.1 i ESM-fördraget.

57 För en intressant analys av Eurogruppens faktiska funktion, i synnerhet vad gäller den informella karaktären av dess sammanträden, hänvisas det till U. Puetter, The Eurogroup, How a secretive circle of finance ministers shape European governance, Manchester, 2006. Se, i detta avseende, särskilt s. 5.

58 Som anförts ovan i punkt 62 inrättades Eurogruppen ursprungligen genom en rättsakt som ligger utanför ramarna för unionsrätten av ett organ, Europeiska rådet, som vid tidpunkten för dess inrättande låg utanför unionens institutionella ram.

59 Se, bland annat, artikel 1 första meningen i protokoll nr 14.

60 Den mest betydelsefulla språkliga skillnaden gäller den omständigheten att formuleringen [m]inistrararna … får sammanträda informellt har ersatts med [m]inistrarna […] ska hålla informella sammanträden. Ur en bokstavlig synvinkel tenderar denna ändring enligt min uppfattning snarare att bekräfta den tolkning som jag föreslår i följande punkter, enligt vilken protokoll nr 14 inte ger ministrarna från de medlemsstater som har euron som valuta befogenhet att hålla sammanträden, utan bara konstaterar att de sammanträder. Den italienska versionen motsvarar den franska, den tyska, den nederländska och den portugisiska. Den spanska versionen använder futurum mantendrán. Den engelska versionen är däremot mera tvetydig, eftersom orden may meet har ersatts med orden shall meet. Emellertid förefaller ordet shall, som vanligtvis avser en skyldighet, att avse sammanträdets informella karaktär shall meet informally, vilken som det visats utgör en grundläggande egenskap för eurogruppen (se punkterna 84 och följandepunkter ovan).

61 Se nedan punkt 102.

62 Ur en systematisk synvinkel kan vikt även läggas vid den omständigheten, som i sig inte är avgörande, men ändå utgör en indikering, att Eurogruppen inte omnämns i fördragen bland institutionerna, utan i kapitlet med särskilda bestämmelser för de medlemsstater som har euron som valuta och i ett specifikt protokoll.

63 Min kursivering.

64 Artikel 136.2 FEUF rör beslut om de åtgärder enligt artikel 136.1 FEUF som enbart avser de medlemsstater som har euron som valuta. Artikel 138.3 FEUF gäller beslut om åtgärder som vidtas i enlighet med artikel 138.2 FEUF för att säkerställa en enad representation inom de berörda internationella finansinstitutionerna och finanskonferenserna för de medlemsstater som har euron som valuta.

65 Min kursivering.

66 Se, exempelvis, Fransk-tyskt bidrag om ekonomisk styrning (CONV 470/02), där det föreslogs dels att recognise the Eurogroup in a Protocol annexed to the Treaty (min kursivering), dels att inrätta ett Euro-Ekofinråd sammansatt enbart av företrädare för euroländerna, såsom redan föreslagits av kommissionen (se CONV 391/02). Detta sistnämnda förslag, som i allt väsentligt skulle ha inrättat ett särskilt beslutande organ för de medlemsstater som har euron som valuta inom unionen, godtogs inte.

67 Se, analogt, punkt 59 i domen Ledra.

68 I sin egenskap av instans som samlar in och behandlar de uppgifter som behövs för att utöva övervakningen spelar kommissionen även en roll för samordning av den gemensamma ekonomiska utvecklingen. Således är kommissionen synnerligen lämpad att föreslå den gemensamma diagnosen av den ekonomiska situationen i euroområdet. Kommissionen samråder med Eurogruppen angående alla viktiga beslut som faller under kommissionens ansvar inom EMU.

69 Se ovan punkterna 63–68.

70 Det kan uteslutas att Eurogruppen är ett uttryck för en form av fördjupat samarbete mellan medlemsstaterna, eftersom kraven i artiklarna 20 FEUF och 326–334 FEUF inte är uppfyllda. Den kan inte heller likställas med andra tidigare samarbetsformer, som till exempel samarbete i rättsliga och inre angelägenheter enligt Maastrichtfördraget.

71 Punkt 114 (mål T-680/13) och punkt 110 (mål T-786/14) i de överklagade domarna.

72 Se, bland annat, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oberoende ställning) ( C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 49).

73 Se punkterna 192 och 198 (mål T-680/13) och punkterna 191 och 197 (mål T-786/14) i de överklagade domarna.

74 Se punkterna 201 och 203 (mål T-680/13) och punkterna 200 och 202 (mål T-786/14) i de överklagade domarna och de där angivna punkterna i domen Ledra.

75 Se punkt 20 i överklagandet ingett av sökandena i första instans i mål C‑603/18 P.

76 Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Mallis m.fl./kommissionen och ECB ( C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:294, punkt 63).

77 Se artikel 47 FEU och artikel 282.3 FEUF.

78 Se domen Ledra, punkt 65 och där angiven fast rättspraxis.

79 Se domen Mallis, punkt 57.

80 Se domen Pringle, punkt 163, och domen Ledra, punkt 57.

81 Se, analogt, domen Ledra, punkt 59.

82 Se, analogt, domen Pringle, punkt 164.

83 Se, i detta avseende, punkt 69 i förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB ( C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:290).

84 Se domen Ledra, punkt 67, samt punkterna 69 och 85 i förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB ( C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:290). Se, även, punkt 176 i ställningstagande av generaladvokaten Kokott i målet Pringle ( C‑370/12, EU:C:2012:675).

85 Se, analogt, domen Pringle, punkt 164. I detta avseende ska det emellertid påpekas att, till skillnad från fallet med ESM-fördraget, där artikel 13.3 och 13.4 tilldelar specifika uppgifter och därför en befogenhet (skyldighet) att blockera hela den process som leder till genomförandet av de eventuellt skadliga handlingarna (se punkterna 58 och 59 i domen Ledra samt punkt 82 i förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Mallis m.fl./kommissionen och ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:294), har kommissionen inte motsvarande befogenheter inom Eurogruppen.

86 Se, analogt, punkt 64 i domen Ledra.

87 Enligt artiklarna 184.2, 138.1 och 140.1 i domstolens rättegångsregler, i och med att de båda sistnämnda artiklarna ska tillämpas i mål om överklagande i enlighet med artikel 184.1 i rättegångsreglerna.