Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 27 februari 2020

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlaments och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, vilken undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (EGT L 239, 2000, s. 19) (nedan kallad Schengenkonventionen).

4 Rådets förordning av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1).

5 Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 137, nr 2545 (1954).

6 Magyar Közlöny 2007/1, av den 5 januari 2007.

7 Magyar Közlöny 2007/1, av den 5 januari 2007.

8 Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1, nedan kallad kodex om Schengengränserna).

9 Det var det geografiska läget som gjorde att den förtjusande luxemburgska staden Schengen valdes som plats för undertecknandet av det avtal som bär dess namn. Schengen ligger nämligen vid gränsen mot två av de andra signatärstaterna, närmare bestämt Tyskland och Frankrike.

10 Se, bland annat, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. ( C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

11 Se punkterna 61–63 i detta förslag till avgörande.

12 I protokoll nr 25 till EU- och EUF-fördragen om utövandet av delade befogenheter (EUT C 326, 2012, s. 307) anges att när unionen vidtar åtgärder på ett visst område ska … tillämpningsområdet för detta befogenhetsutövande endast omfatta de delar som styrs av unionsakten i fråga och således inte omfatta hela området.

13 Se, bland annat, rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12), rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (EUT L 155, 2009, s. 17) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21).

14 Så är bland annat fallet såvitt avser kriterierna för en medlemsstats tillfälliga återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna. Se artikel 26 i kodexen om Schengengränserna.

15 Det omvända förhållandet vore helt uppenbart oförenligt med upprättandet av en inre marknad, som förutsätter att villkoren för unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare är desamma i samtliga medlemsstater. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. ( C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 68).

16 Såvitt avser unionens befogenheter när det gäller friheten att resa för tredjelandsmedborgare (som inte är familjemedlemmar till en unionsmedborgare) anges bland annat i artikel 77.2 c FEUF att unionen ska utforma en politik som avser villkoren för att medborgare i tredjeländer ska få resa fritt inom unionen under en kortare tid. Dessa villkor har genomförts med hjälp av bestämmelserna i Schengenregelverket.

17 I artikel 77.4 FEUF föreskrivs att artikel 77 FEUF inte [ska] påverka medlemsstaternas befogenheter att fastställa sina geografiska gränser i enlighet med internationell rätt.

18 I artikel 2.5 a i kodexen för Schengengränserna definieras personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten som (bland annat) unionsmedborgare, i den mening som avses i artikel 20.1 [FEUF], samt tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av … direktiv [2004/38].

19 Min kursivering.

20 Enligt artikel 8.1 i kodexen för Schengengränserna ska [g]ränstrafiken vid de yttre gränserna … underkastas kontroll av gränskontrolltjänstemän. Min kursivering.

21 Europaparlamentets och rådets förordning av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (EUT L 243, 2009, s 1).

22 Min kursivering. Vidare framgår det av punkt 5 d i artikel 3 Tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering för flygplatstransitering i viseringskodexen att sådana familjemedlemmar till en unionsmedborgare som avses i artikel 1.2 a i samma kodex är undantagna från kravet på visering för flygplatstransitering enligt artikel 1.1 och 1.2 i kodexen. Se även artikel 24.2 i viseringskodexen och artikel 4 i bilaga XI till nämnda kodex.

23 Denna förordning har kodifierats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1806 av den 14 november 2018 (EUT L 303, 2018, s. 39).

24 Ukraina finns med på den gemensamma förteckning som avses i artikel 1.1, en förteckning som återfinns i bilaga I till förordning nr 539/2001. Noteras ska emellertid att inom ramen för den nya förordning 2018/1806 nämns Ukraina inte längre i bilaga I, som innehåller uppgifter om de tredjeländer vilkas medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, utan i stället i bilaga II, som innehåller en förteckning över de tredjeländer vilkas medborgare är undantagna från kravet på att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser såvitt avser vistelser som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod; undantaget från kravet på visering gäller emellertid enbart innehavare av biometriska pass som har utfärdats av Ukraina i enlighet med de standarder som har fastställts av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO).

25 Se punkt 36 i detta förslag till avgörande.

26 Nedan kallat uppehållskort för mer än tre månader.

27 Se, bland annat, dom av den 7 oktober 2010, Lassal ( C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 49), och dom av den 26 mars 2019, SM (barn som placerats under kafala enligt algerisk rätt) ( C‑129/18, EU:C:2019:248, punkt 51).

28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2019, Tarola ( C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2010, Lassal ( C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

30 Se, bland annat, dom av den 28 oktober 1975, Rutili ( 36/75, EU:C:1975:137, punkt 28), dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. ( C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), dom av den 13 september 2016, CS ( C‑304/14, EU:C:2016:674, punkt 38), och dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 39).

31 Se, bland annat, dom av den 5 maj 2011, McCarthy ( C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 33).

32 Den rätt till inresa som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 2004/38 är en ren konsekvens av den rätt till utresa som avses i artikel 4 i samma direktiv.

33 Artiklarna 4 och 5 i direktiv 2004/38 utgör i själva verket inkörsporten till de övriga rättigheterna enligt det direktivet, eftersom de rättigheter som är knutna till den fria rörligheten inte kan utövas om en unionsmedborgare eller medlemmar av dennes familj saknar möjlighet att resa ut ur en stat eller in i en annan. Härvidlag ska det också erinras om att de eventuella rättigheter som i kraft av det direktivet tillerkänns tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare är härledda ur de rättigheter som den unionsmedborgaren åtnjuter till följd av att han eller hon har utövat sin rätt till fri rörlighet. Dom av den 14 november 2017, Lounes ( C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

34 Av kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktiv 2004/38, av den 10 december 2008, [KOM(2008) 840 slutlig, s. 5], framgår att [i]nförlivandet av artikel 5.2 [i det direktivet] ofta [sker] på ett felaktigt och/eller ofullständigt sätt, och bristerna i [den nationella] lagstiftningen leder till frekventa överträdelser av familjemedlemmars rättigheter, i synnerhet för familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare.

35 Rätten till inresa är nära förbunden med den uppehållsrätt i högst tre månader som föreskrivs i artikel 6 i direktiv 2004/38.

36 Enligt artikel 14.1 i direktiv 2004/38 bibehåller unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar denna rätt så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Se, bland annat, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 39), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero ( C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 52).

37 Om en unionsmedborgare uppfyller villkoren enligt artikel 7 i direktiv 2004/38, gäller uppehållsrätt i mer än tre månader (med förbehåll för de begränsningar som anges i artikel 7.4 i det direktivet) även för dennes familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat (artikel 7.2 i nämnda direktiv). Enligt artikel 14.2 i direktiv 2004/38 föreligger denna rätt emellertid endast så länge unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar uppfyller dessa villkor. Av skäl 10 i direktivet framgår att syftet med nämnda villkor bland annat är att undvika att sådana personer blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Se dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 40), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero ( C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 53).

38 Se artikel 11 i direktiv 2004/38.

39 Se även artikel 18 i direktiv 2004/38.

40 Se, bland annat, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 41), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero ( C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 54).

41 Min kursivering.

42 Se dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. ( C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 82), dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 31), och dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 18 och där angiven rättspraxis).

43 Se punkt 47 i detta förslag till avgörande.

44 Se dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 38), dom av den 16 januari 2014, Onuekwere ( C‑378/12, EU:C:2014:13, punkt 30), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero ( C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 51).

45 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, EGT C 270 E, 2001, s. 150, särskilt s. 153).

46 Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 11 februari 2003 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257), Europaparlamentets ståndpunkt av den 11 februari 2003 (EUT C 43 E, 2004, s. 31).

47 I artikel 6.2 (ändring 24) angavs att [i]nnehav av ett giltigt uppehållsdokument som utfärdats av en medlemsstat innebär … dispens från skyldigheten att skaffa visering. Min kursivering. Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (framlagt av kommissionen enligt artikel 250.2 i EG-fördraget), KOM(2003) 199 slutlig – 2001/0111 (COD), s. 20).

48 I artikel 5.2 i rådets gemensamma ståndpunkt angavs att [e]nligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering. Min kursivering. Gemensam ståndpunkt (EG) nr 6/2004 antagen av rådet den 5 december 2003 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/[38]/EG av den … om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT C 54 E, 2004, s. 12).

49 Något som däremot är fallet bland annat för uppehållstillståndshandlingar som myndigheterna i en medlemsstat utfärdar till tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet och som därför i enlighet med artikel 3 i direktiv 2004/38 inte träffas av det direktivet.

50 Min kursivering.

51 Enligt artiklarna 12.1 och 13.1 i direktiv 2004/38 ska inte unionsmedborgarens död eller avresa och inte heller äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap påverka uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat, men för att dessa familjemedlemmar ska kunna erhålla permanent uppehållsrätt måste de först själva styrka att de uppfyller villkoren enligt artikel 7.1 i direktivet. Se även artikel 18 i nämnda direktiv.

52 Se, bland annat, dom av den 8 april 1976, Royer ( 48/75, EU:C:1976:57, punkterna 31–33), och dom av den 21 juli 2011, Dias ( C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48). Se även dom av den 25 juli 2002, MRAX ( C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74), och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

53 Såvitt avser begreppet laglig vistelse ska det erinras om att en vistelse som överensstämmer med en medlemsstats lagstiftning men som inte uppfyller villkoren i artikel 7.1 i direktiv 2004/38 [inte] kan … anses laglig i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet. Dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 47).

54 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2005, Oulane ( C‑215/03, EU:C:2005:95, punkt 24).

55 Se mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).

56 Dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 53).

57 Se fotnot 51 i detta förslag till avgörande.

58 Begreppet in- och utresekontroller definieras i artikel 2.11 i den kodexen som kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det.

59 Begreppet gränskontrolltjänsteman definieras i artikel 2.14 i kodexen om Schengengränserna som en offentlig tjänsteman som i enlighet med nationell rätt tjänstgör vid ett gränsövergångsställe eller längs gränsen eller i omedelbar närhet av en sådan gräns och som enligt denna förordning och nationell rätt utför gränskontroll.

60 Se även rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (EGT L 187, 2001, s. 45).

61 C‑584/18, EU:C:2019:1003, punkt 60.

62 Såvitt avser begreppet in- och utresekontroller, se dom av den 13 december 2018, Touring Tours und Travel och Sociedad de transportes ( C‑412/17 och C‑474/17, EU:C:2018:1005, punkt 45 och där angiven rättspraxis), där domstolen klargjorde att de kontroller av resehandlingar som utförs av transportföretag i samband med gränsöverskridande busstransporter inte utgör in- och utresekontroller, av det skälet att de genomförs inne i en medlemsstat, i det aktuella fallet den medlemsstat där passagerarna går på bussen vid inledandet av den gränsöverskridande resan, och inte vid gränserna eller vid gränspassage.

63 Förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet D.Z. ( C‑584/18, EU:C:2019:1003, punkt 58).