Domstolens dom (stora avdelningen) den 18 december 2014
I mål C‑202/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) genom beslut av den 25 januari 2013, som inkom till domstolen den 17 april 2013, i målet
DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice-ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (referent), S. Rodin, K. Jürimäe samt domarna A. Rosas, E. Juhász, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger och F. Biltgen, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 mars 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Sean Ambrose McCarthy, Helena Patricia McCarthy Rodriguez och deras barn Natasha Caley McCarthy Rodriguez, genom M. Henderson och D. Lemer, barristers, befullmäktigade av K. O’Rourke, solicitor, Förenade kungarikets regering, genom S. Brighouse och J. Beeko, båda i egenskap av ombud, biträdda av T. Ward och D. Grieve, QC samt G. Facenna, barrister Greklands regering, genom T. Papadopoulou, i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom A. Rubio González, i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Slovakiens regering, genom B. Ricziová, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Wilderspin och C. Tufvesson, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 20 maj 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Protokoll nr 20
Direktiv 2004/38
Förordning nr 539/2001
Förordning (EG) nr 562/2006
Lagstiftningen i Förenade kungariket
Avgift för passagerare som saknar nödvändiga handlingar
Det nationella målet och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Tolkningen av direktiv 2004/38
– Huruvida direktiv 2004/38 är tillämpligt
– Tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38
Tolkningen av protokoll nr 20
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, samt rättelser i EUT L 229, s. 35 och EUT L 197, 2005, s. 34) samt av artikel 1 i protokoll (nr 20) om tillämpning av vissa inslag i artikel 26 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på Förenade kungariket och Irland (nedan kallat protokoll nr 20).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Sean Ambrose McCarthy, Helena Patricia McCarthy Rodriguez och deras barn Natasha Caley McCarthy Rodriguez samt å andra sidan Secretary of State for the Home Department (nedan kallat Secretary of State) angående ett beslut att inte bevilja Helena Patricia McCarthy Rodriguez rätt att resa in i Förenade kungariket utan visering.
3. I artikel 1 i protokoll 20 föreskrivs följande:
4. Skäl 5 i direktiv 2004/38 har följande lydelse: För att varje unionsmedborgare skall kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på villkor som säkerställer de objektiva villkoren frihet och värdighet bör även familjemedlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap.
5. Skäl 8 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
6. I skälen 25 och 26 i direktiv 2004/38 föreskrivs följande:
7. I artikel 1 i direktiv 2004/38, som har rubriken Syfte, föreskrivs att
8. I artikel 3 i direktiv 2004/38 definieras förmånstagare enligt det direktivet på följande sätt:
9. I artikel 5 i direktiv 2004/38, som har rubriken Rätt till inresa, föreskrivs följande:
10. I fråga om uppehållsrätt föreskrivs följande i artiklarna 6, 7.1 och 7.2 i direktiv 2004/38:
11. Med avseende på utfärdande av uppehållskort föreskrivs följande i artikel 10 i direktiv 2004/38:
12. Följande föreskrivs i artiklarna 27, 30 och 31 i kapitel VI i direktiv 2004/38, som har rubriken Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa:
13. Artikel 35 i direktiv 2004/38 återfinns i kapitel VII i det direktivet, som har rubriken Slutbestämmelser. I artikel 35 föreskrivs följande med avseende på de åtgärder som medlemsstaterna kan vidta i fråga om missbruk av rättigheter eller bedrägeri:
14. Skäl 4 i förordning nr 539/2001 har följande lydelse:
15. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, s. 1) ska ingen gränskontroll ske av personer vid passage av de inre gränserna mellan unionens medlemsstater. Genom förordningen införs regler för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser.
16. Enligt skäl 27 i förordning nr 562/2006, innebär denna en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket, i vilka Förenade kungariket inte deltar enligt rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket [(EUT L 131, s. 43)]. Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig i Förenade kungariket.
17. Med avseende på rätt till inresa för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare, föreskrivs följande i regulation 11.2–11.4 i 2006 års förordning om invandring (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006) (nedan kallad 2006 års förordning):
18. Beträffande utfärdande av EES-tillstånd för familjemedlemmar som avses i regulation 11 i 2006 års förordning, föreskrivs följande i regulation 12.1, 12.4 och 12.5 i den förordningen:
19. I section 40 i 1999 års lag om invandring och asyl (Immigration and Asylum Act 1999) föreskrivs följande:
20. Sean Ambrose McCarthy är gift med Helena Patricia McCarthy Rodriguez. Natasha Caley McCarthy Rodriguez är deras gemensamma barn. De tre är sedan år 2010 bosatta i Marbella (Spanien) och reser regelbundet till Förenade kungariket där de äger ett hus.
21. Sean Ambrose McCarthy är både brittisk och irländsk medborgare. Helena Patricia McCarthy Rodriguez är colombiansk medborgare och innehavare av ett uppehållskort som spanska myndigheter utfärdade år 2010 i enlighet med artikel 10 i direktiv 2004/38. Kortets giltighetstid löper ut år 2015.
22. För att resa in i Förenade kungariket måste Helena Patricia McCarthy Rodriguez enligt brittisk lag, nämligen regulation 11 i 2006 års förordning, i förväg ansöka om ett EES-tillstånd för familjemedlemmar. Ett EES-tillstånd för familjemedlemmar är giltigt i sex månader och kan förnyas om innehavaren personligen beger sig till en av Förenade kungarikets diplomatiska beskickningar i utlandet och fyller i ett formulär som innehåller frågor om innehavarens tillgångar och yrkesmässiga situation. Helena Patricia McCarthy Rodriguez är således tvungen att resa från Marbella till Förenade kungarikets diplomatiska beskickning i Madrid (Spanien) varje gång hon vill förnya sitt EES-tillstånd för familjemedlemmar.
23. Det har hänt att vissa flygbolag inte har tillåtit Helena Patricia McCarthy Rodriguez att stiga ombord på flyg till Förenade kungariket när hon har visat upp endast sitt uppehållskort, men inte ett EES-tillstånd för familjemedlemmar som krävs enligt lagstiftningen i Förenade kungariket. Denna praxis är en följd av de riktlinjer avseende tillämpningen av section 40 i 1999 års lag om invandring och asyl, vilka Secretary of State har utfärdat för flygbolag eller andra transportföretag som transporterar personer till Förenade kungariket. Riktlinjerna syftar till att förmå dessa att inte transportera tredjelandsmedborgare som inte innehar uppehållskort som utfärdats av myndigheter i Förenade kungariket eller resehandlingar, såsom giltiga EES-tillstånd för familjemedlemmar.
24. Under år 2012 väckte klagandena i det nationella målet talan mot Förenade kungariket vid den hänskjutande domstolen, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (nedan kallad High Court), och yrkade att denna skulle fastställa att Förenade kungariket hade åsidosatt sin skyldighet att korrekt införliva artikel 5.2 i direktiv 2004/38 med nationell rätt. High Court biföll Helena Patricia McCarthy Rodriguez yrkande om interimistiska åtgärder, vilket innebar att hon skulle ha rätt att få sitt EES-tillstånd för familjemedlemmar förnyat på grundval av en skriftlig ansökan och att hon inte behövde resa till Förenade kungarikets diplomatiska beskickning i Madrid.
25. Secretary of State anförde vid High Court att den nationella lagstiftning som är i fråga i det aktuella målet inte är avsedd att genomföra artikel 5.2 i direktiv 2004/38. Denna lagstiftning är motiverad såsom en nödvändig åtgärd enligt artikel 35 i direktiv 2004/38 och som en kontrollåtgärd i den mening som avses i artikel 1 i protokoll nr 20. Detta är också skälet till att artikel 5.2 i direktiv 2004/38 inte har införlivats.
26. Secretary of State anförde i det avseendet att det föreligger ett systemproblem på grund av att tredjelandsmedborgare missbrukar rättigheter och begår bedrägerier. De uppehållskort som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 kan förfalskas. Det finns i synnerhet inte någon enhetlig modell för uppehållskorten. De uppehållskort som utfärdas i Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Estland uppfyller emellertid relevanta säkerhetsnormer, bland annat de normer som Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) föreskriver. Den nationella lagstiftning som är i fråga i målet bör därför ändras beträffande de personer som innehar ett uppehållskort som någon av dessa båda medlemsstater utfärdat.
27. Efter att ha prövat den bevisning som Secretary of State hade lagt fram, fann High Court att Secretary of States farhågor om ett systemmissbruk av rättigheter föreföll motiverade och anförde därvid följande. Uppehållskorten kan lätt utnyttjas i samband med illegal invandring till Förenade kungariket. Det finns en uppenbar risk för att en betydande andel av dem som för närvarande sysslar med förmedling av skenäktenskap kommer att använda falska uppehållskort för att kunna resa in olagligt i Förenade kungariket. Förenade kungarikets vägran att undanta innehavare av uppehållskort från viseringskravet är därför rimlig, nödvändig och objektivt motiverad.
28. Mot denna bakgrund beslutade High Court att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
29. High Court har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 och artikel 1 i protokoll nr 20 ska tolkas så, att en medlemsstat i ett allmänpreventivt syfte får kräva att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som innehar ett giltigt uppehållskort som utfärdats av myndigheterna i en annan medlemsstat enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, ska inneha, i enlighet med nationell rätt, ett inresetillstånd, såsom ett EES-tillstånd för familjemedlemmar, för att få resa in i landet.
30. High Court har ställt frågan om tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38 på grundval av den premissen att det direktivet är tillämpligt i det nationella målet. Domstolen ska därför först pröva huruvida Helena Patricia McCarthy Rodriguez har rätt att resa in i Förenade kungariket med stöd av det direktivet, när hon kommer från en annan medlemsstat.
–. Huruvida direktiv 2004/38 är tillämpligt
31. Syftet med direktiv 2004/38 är, såsom framgår av fast rättspraxis, att underlätta utövandet av den primära och individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF, och att stärka denna rätt (dom O. och B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
32. Mot bakgrund av sammanhanget och målen med direktiv 2004/38 kan bestämmelserna i detta direktiv inte tolkas restriktivt och får under alla förhållanden inte fråntas sin ändamålsenliga verkan (dom Metock m.fl., C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84).
33. Vad först gäller de eventuella rättigheterna för en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, betonas i skäl 5 i direktiv 2004/38 att för att alla unionsmedborgare ska kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på objektiva villkor om värdighet, bör även deras familjemedlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap (dom Metock m.fl., EU:C:2008:449, punkt 83).
34. En unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat har inte några självständiga rättigheter enligt direktiv 2004/38. De rättigheter som dessa eventuellt har enligt unionsrättens bestämmelser om unionsmedborgarskap utgör härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare har utövat sin rätt till fri rörlighet (se, för ett liknande resonemang, dom O. och B., EU:C:2014:135, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
35. I artikel 3.1 i direktiv 2004/38 anges nämligen att rättigheterna enligt direktivet ska omfatta alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren (förmånstagare).
36. Domstolen har således slagit fast att inte alla familjemedlemmar till en unionsmedborgare, vilka inte är medborgare i en medlemsstat, har rätt att resa in och uppehålla sig i en medlemsstat enligt direktiv 2004/38. Endast de som är familjemedlemmar, i den mening som avses i artikel 2.2 i det direktivet, till en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare tillerkänns denna rättighet (dom Metock m.fl., EU:C:2008:449, punkt 73, dom Dereci m.fl., C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 56, dom Iida, C‑40/11, EU:C:2012:691, punkt 51, och dom O. och B., EU:C:2014:135, punkt 39).
37. I det nu aktuella fallet är det utrett att Sean Ambrose McCarthy har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i Spanien. Det är dessutom utrett att hans hustru Helena Patricia McCarthy Rodriguez är bosatt tillsammans med honom och deras gemensamma barn i den medlemsstaten samt att hon är innehavare av ett giltigt uppehållskort som utfärdats av spanska myndigheter enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, vilket innebär att hon kan uppehålla sig lagenligt i Spanien.
38. Härav följer att Sean Ambrose McCarthy och Helena Patricia McCarthy Rodriguez är personer som omfattas av direktiv 2004/38 enligt artikel 3.1 i direktivet (förmånstagare).
39. Vad för det andra gäller frågan huruvida Helena Patricia McCarthy Rodriguez har rätt att resa in i Förenade kungariket med stöd av direktiv 2004/38 trots att hon kommer från en annan medlemsstat, ska det påpekas att rätten till inresa och villkoren för inresa i andra medlemsstater regleras i artikel 5 i direktiv 2004/38. Enligt artikel 5.1 i direktiv 2004/38 skall medlemsstaterna tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium … och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass.
40. I artikel 5.2 första stycket i direktiv 2004/38 föreskrivs dessutom att [e]nligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering. Det följer av skäl 8 i samma direktiv att undantaget från viseringskravet syftar till att underlätta den fria rörligheten för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare.
41. Domstolen finner härvid att artikel 5 i direktiv 2004/38 avser medlemsstaterna och att det inte görs någon åtskillnad med avseende på i vilken medlemsstat inresa skett, särskilt då det anges att innehav av ett giltigt uppehållskort som avses i artikel 10 i samma direktiv innebär att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat undantas från kravet på inresevisering. Det följer således inte av artikel 5 i det direktivet att rätten till inresa för en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat är begränsad till andra medlemsstater än unionsmedborgarens ursprungsmedlemsstat.
42. Under dessa förhållanden finner domstolen att det följer av artikel 5 i direktiv 2004/38 att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som befinner sig i en sådan situation som Helena Patricia McCarthy Rodriguez inte omfattas av kravet på visering eller något motsvarande krav för att kunna resa in i unionsmedborgarens ursprungsmedlemsstat.
–. Tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38
43. Enligt den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet måste en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skaffa ett inresetillstånd i förväg. Den lagstiftningen grundar sig på att det föreligger en allmän risk för missbruk av rättigheter eller bedrägerier som Secretary of State kvalificerat som systemmissbruk, vilket innebär att de behöriga nationella myndigheterna inte gör någon individuell prövning av den aktuella personens agerande i fråga om ett eventuellt missbruk av rättigheter eller bedrägeri.
44. Enligt den lagstiftningen förutsätter inresa i Förenade kungariket att den berörda personen skaffar ett inresetillstånd i förväg, även om de nationella myndigheterna, såsom i förevarande fall, inte anser att en unionsmedborgares familjemedlemmar skulle kunna vara delaktiga i missbruk av rättigheter eller bedrägeri. Lagstiftningen ställer således upp detta villkor även om myndigheterna i Förenade kungariket inte ifrågasätter äktheten hos det uppehållskort som utfärdats enligt artikel 10 i direktiv 2004/38 eller riktigheten i de uppgifter som anges på det kortet. Lagstiftningen innebär därför också i praktiken att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat undantagslöst och automatiskt förvägras sin rätt enligt artikel 5.2 i direktiv 2004/38 att resa in i medlemsstater utan visering, trots att de är innehavare av giltigt uppehållskort som utfärdats av myndigheterna i bosättningsmedlemsstaten i enlighet med artikel 10 i direktiv 2004/38.
45. Enligt domstolens praxis innebär visserligen inte direktiv 2004/38 att medlemsstaterna fråntas alla möjligheter att kontrollera unionsmedborgares familjemedlemmars inresa i medlemsstaterna. När en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat har rätt enligt direktiv 2004/38 att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, kan denna stat endast begränsa den rätten i enlighet med artiklarna 27 och 35 i samma direktiv (se dom Metock m.fl., EU:C:2008:449, punkterna 74 och 95).
46. Enligt artikel 27 i direktiv 2004/38 får medlemsstaterna nämligen, när det är motiverat, neka rätt till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Ett sådant beslut får emellertid bara grundas på en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet (dom Metock m.fl., EU:C:2008:449, punkt 74). Således gäller att motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn inte ska accepteras (dom Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 24 och Aladzhov, C‑434/10, EU:C:2011:750, punkt 42).
47. Medlemsstaterna får dessutom, enligt artikel 35 i direktiv 2004/38, vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt det direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap, under förutsättning att sådana åtgärder är proportionerliga och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i direktivet (dom Metock m.fl., EU:C:2008:449, punkt 75).
48. Domstolen övergår därefter till att behandla frågan huruvida medlemsstaterna enligt artikel 35 i direktiv 2004/38 får vidta sådana åtgärder som de som är aktuella i det nationella målet. I det avseendet ska det påpekas att unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar ges en rätt till inresa och uppehåll med beaktande av deras enskilda förhållanden.
49. Beslut som de behöriga nationella myndigheterna fattar och åtgärder som de vidtar på grundval av direktiv 2004/38 avseende en eventuell rätt till inresa och uppehåll syftar nämligen till att fastställa de enskilda förhållandena för en medborgare i en medlemsstat eller för dennes familjemedlemmar med avseende på det direktivet (se, för ett liknande resonemang, i fråga om utfärdande av ett uppehållstillstånd på grundval av sekundärrätten, dom Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172, punkt 40, dom kommissionen/Belgien, C‑408/03, EU:C:2006:192, punkterna 62 och 63, och dom Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48).
50. Såsom uttryckligen framgår av artikel 35 i direktiv 2004/38, omfattas de åtgärder som vidtas enligt den artikeln av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31 i samma direktiv. Såsom framgår av skäl 25 i det direktivet syftar rättssäkerhetsgarantierna bland annat till att trygga en hög skyddsnivå för unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rättigheter vid nekad inresa eller uppehåll i en annan medlemsstat.
51. Med hänsyn till att de rättigheter som ges i direktiv 2004/38 är individuella, är prövningsförfarandena avsedda att göra det möjligt för en berörd person att göra gällande omständigheter och överväganden med avseende på hans eller hennes enskilda förhållanden, för att personen ska kunna få den rättighet som han eller hon kan göra anspråk på erkänd av den behöriga nationella myndigheten eller domstolen.
52. Av vad ovan anförts följer att åtgärder som de nationella myndigheterna vidtar på grundval av artikel 35 i direktiv 2004/38, för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av det direktivet, ska grunda sig på en individuell prövning i det enskilda fallet.
53. Medlemsstaterna kan därför inte vägra en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som innehar ett giltigt uppehållskort som utfärdats enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, rätten att resa in i medlemsstaterna utan visering enligt artikel 5.2 i direktiv 2004/38 utan att de behöriga nationella myndigheterna gör en individuell prövning i det enskilda fallet. Medlemsstaterna är således skyldiga att erkänna ett sådant uppehållskort och tillåta att inresa sker utan visering, om inte uppehållskortets äkthet eller riktigheten i de uppgifter som anges på det ifrågasätts genom konkreta uppgifter som rör det enskilda fallet och som ger anledning att dra slutsatsen att det förekommit missbruk av rättigheter eller bedrägeri (se, analogt, dom Dafeki, C‑336/94, EU:C:1997:579, punkterna 19 och 21).
54. Domstolen har preciserat att det för att det ska anses styrkt att det är fråga om sådant missbruk för det första krävs att vissa objektiva förhållanden föreligger, varav det framgår att målet för unionslagstiftningen inte har uppnåtts, trots att de villkor som uppställs i unionsbestämmelserna formellt sett har uppfyllts. För det andra krävs en subjektiv faktor, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att erhålla den (dom Ungern/Slovakien, C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58 och där angiven rättspraxis, samt dom O. och B., EU:C:2014:135, punkt 58).
55. I avsaknad av en uttrycklig bestämmelse i direktiv 2004/38, kan den omständigheten att en medlemsstat som, liksom Förenade kungariket anser sig göra, står inför ett stort antal fall av missbruk av rättigheter och bedrägerier som begås av tredjelandsmedborgare som ingår skenäktenskap eller använder förfalskade uppehållskort, inte motivera att en sådan åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet vidtas, vilken bygger på allmänpreventiva hänsyn och inte grundar sig på någon individuell prövning av den aktuella personens agerande.
56. Om åtgärder med allmänpreventivt syfte vidtogs i fråga om ett omfattande missbruk av rättigheter eller bedrägeri, skulle detta nämligen innebära – som i förevarande fall – att redan tillhörigheten till en viss grupp av personer skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att inte tillerkänna en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat en rättighet som uttryckligen följer av direktiv 2004/38, trots att de uppfyller villkoren enligt det direktivet. Detsamma skulle gälla om rättigheten tillerkändes endast personer som är innehavare av uppehållskort som utfärdats av vissa medlemsstater, vilket övervägts av Förenade kungariket.
57. Eftersom sådana åtgärder är automatiska till sin natur, skulle de göra det möjligt för medlemsstaterna att underlåta att tillämpa direktiv 2004/38 och de skulle åsidosätta själva kärnan i unionsmedborgarnas grundläggande individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna, liksom i de härledda rättigheter som tillkommer unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat.
58. Med beaktande av vad ovan anförts ska artikel 35 i direktiv 2004/38 tolkas enligt följande. En medlemsstat får inte i allmänpreventivt syfte kräva att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som är innehavare av ett giltigt uppehållskort som utfärdats av myndigheterna i en annan medlemsstat enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, ska vara innehavare, i enlighet med nationell rätt, av ett inresetillstånd, såsom ett EES-tillstånd för familjemedlemmar, för att få resa in i landet.
59. I artikel 77.1 a FEUF anges att unionen ska utforma en politik med syftet att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar unionens inre gränser. Avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna ingår i unionens målsättning att upprätta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 26 FEUF. Unionslagstiftaren har i syfte att avskaffa gränskontrollerna vid de inre gränserna, med stöd av artikel 62 EG (nu artikel 77 FEUF), antagit förordning nr 562/2006 som innebär en utveckling av Schengenregelverket (se, för ett liknande resonemang, dom Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkterna 48–50).
60. Förenade kungariket deltar emellertid inte i de bestämmelser i Schengenregelverket som avser avskaffande av kontroller vid gränserna och om personers rörlighet, inbegripet den gemensamma viseringspolitiken. I artikel 1 i protokoll nr 20 anges således att Förenade kungariket ska ha rätt att vid sina gränser med andra medlemsstater genomföra sådana kontroller av personer som vill resa in i Förenade kungariket som det anser nödvändiga i syfte att kontrollera bland annat rätten att resa in i Förenade kungariket för unionsmedborgare och för deras familjemedlemmar när de utövar rättigheter som följer av unionsrätten, samt avgöra om andra personer ska ges tillstånd att resa in i Förenade kungariket.
61. Kontrollerna ska göras vid gränserna och syftar till att kontrollera huruvida personer som vill resa in i Förenade kungariket har rätt till inresa enligt unionsrätten eller, om de inte har denna rätt, huruvida de ska ges tillstånd till inresa. Syftet med kontrollerna är således bland annat att förhindra att Förenade kungarikets gränser med andra medlemsstater passeras olagligt.
62. I fråga om en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som vill resa in i Förenade kungariket med stöd av direktiv 2004/38 , består kontrollen, i den mening som avses i artikel 1 i protokoll 20, därför bland annat i att kontrollera huruvida den aktuella personen har de handlingar som föreskrivs i artikel 5 i samma direktiv. Även om domstolen har slagit fast att ett bevis om uppehållstillstånd som utfärdats med stöd av unionsrätten endast är en deklaratorisk handling och inte en handling som skapar rättigheter (dom Dias, EU:C:2011:498, punkt 49, och dom O. och B., EU:C:2014:135, punkt 60), är medlemsstaterna emellertid, såsom domstolen har konstaterat ovan i punkt 53, i princip skyldiga att erkänna ett uppehållskort som utfärdats enligt artikel 10 i direktiv 2004/38 och tillåta att inresa sker utan visering.
63. I enlighet med syftet att förhindra olaglig gränspassage kan kontroll, i den mening som avses i artikel 1 i protokoll 20, omfatta bland annat en undersökning av handlingarnas äkthet och av riktigheten i de uppgifter som anges i dem samt en undersökning av konkreta uppgifter som ger anledning att dra slutsatsen att det förekommit missbruk av rättigheter eller bedrägeri.
64. Härav följer att Förenade kungariket enligt artikel 1 i protokoll 20 får kontrollera om personer som vill resa in i landet verkligen uppfyller inresevillkoren enligt bland annat unionsrätten. Artikel 1 i protokollet innebär däremot inte att Förenade kungariket får fastställa villkoren för inresa för personer som har rätt till inresa enligt unionsrätten och i synnerhet inte att, beträffande dessa personer, föreskriva ytterligare villkor för inresa eller andra villkor än de som föreskrivs i unionsrätten.
65. Det är just det som är fallet här. När det gäller en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som är innehavare av ett giltigt uppehållskort som utfärdats enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, krävs enligt den nationella lagstiftning som är i fråga i det aktuella målet, att de skaffar ett EES-tillstånd för familjemedlemmar i förväg. Därigenom föreskrivs ett ytterligare villkor för inresa, utöver villkoren enligt artikel 5 i direktiv 2004/38, och inte bara en kontroll vid gränserna.
66. Med beaktande av vad ovan anförts ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Både artikel 35 i direktiv 2004/38 och artikel 1 i protokoll nr 20 ska tolkas så, att en medlemsstat inte i allmänpreventivt syfte får kräva att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som innehar ett giltigt uppehållskort som utfärdats av myndigheterna i en annan medlemsstat enligt artikel 10 i direktiv 2004/38, ska vara innehavare, i enlighet med nationell rätt, av ett inresetillstånd, såsom ett EES-tillstånd för familjemedlemmar, för att få resa in i landet.
67. Mot bakgrund av svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.
68. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: engelska.