Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 20 maj 2014
1 Originalspråk: franska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77).
3 Protokollet om tillämpning av vissa inslag i artikel 26 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på Förenade kungariket och Irland.
4 C‑456/12, EU:C:2014:135.
5 Förordning av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering vid passage av de yttre gränserna och de medborgare som är undantagna från detta krav (EGT L 81, s. 1).
6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, s. 1).
7 Jag använder här och fortsättningsvis uttrycket brittiskt medborgarskap, som är den formulering som använts i beslutet att begära förhandsavgörande.
8 British subject with a right of abode in the United Kingdom.
9 British Nationality Act 1948. An Act to make provision for British nationality and for citizenship of the United Kingdom and Colonies and for purposes connected with the matters aforesaid, 30th July 1948. Enligt Förenade kungarikets nya förklaring av den 1 januari 1983 angående definitionen av uttrycket medborgare (EGT C 23, 1983, s. 1) (nedan kallad 1983 års förklaring) ska definitionen av uttrycket medborgare förstås så, att det inte endast omfattar brittiska medborgare i strikt mening utan även brittiska undersåtar som har uppehållsrätt i Förenade kungariket och därför är undantagna från Förenade kungarikets immigrationskontroll, som Sean Ambrose McCarthy (1983 års förklaring gjordes när 1981 års lag om brittiskt medborgarskap (British Nationality Act 1981) trädde i kraft den 1 januari 1983).
10 ‐ Det framgår av handlingarna i målet att uppehållskortet går ut den 25 april 2015.
11 Förenade kungarikets inrikesministerium.
12 Enligt föreskrift 40 i 1999 års lag om invandring och asyl (Immigration and Asylum Act 1999) är transportföretagen skyldiga att betala böter om de inte har uppfyllt denna skyldighet.
13 De syftar härvid på förfarandet för att förnya det tillstånd för familjemedlemmar, som gör att de måste resa till Madrid och övernatta där.
14 Av beslutet om hänskjutande framgår att Secretary of State bland annat syftar på en analys som utförts av Förenade kungarikets gränsskyddsmyndigheter år 2011, avseende uppehållskort som utfärdats av andra medlemsstater, med hänsyn till de minimisäkerhetsstandarder som fastställts av Internationella civila luftfartsorganisationen för maskinläsbara resehandlingar.
15 Denna formulering och formuleringen om systemproblem med missbruk används i beslutet om hänskjutande för tredjelandsmedborgares missbruk av rätten till fri rörlighet och den rätt till inresa som gäller för familjemedlemmar som inte är medborgare i en EES-stat, för att kringgå nationella immigrationskontroller.
16 Jag vill härvid precisera att de uppehållskort som utfärdas av Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Estland i princip uppfyller reglerna om säkerhetsstandard, bland annat de som uppställts av Internationella civila luftfartsorganisationen, varför det planeras ändringar av förordningen om invandring för personer som innehar ett uppehållskort utfärdat av en av dessa två medlemsstater.
17 Republiken Polen har endast tagit upp frågan huruvida detta direktiv är tillämpligt på det här aktuella fallet.
18 I den tidigare gällande artikel 17.1 i EG-fördraget föreskrevs att [u]nionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Denna sats hade tillagts genom Amsterdamfördraget (EGT C 340, 1997, s. 1) och har nu ändrats genom Lissabonfördraget, vars artikel 20.1 föreskriver att [u]nionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Se även artikel 9 i EU-fördraget; för en analys av sistnämnda ändring, se De Waele, H., EU citizenship: Revisiting its Meaning, Place and Potential, European Journal of Migration and Law, 12 (2010), s. 319‐336, s. 320.
19 För en historisk tillbakablick över unionsmedborgarskapets tillkomsthistoria, se O’Leary, S., The evolving Concept of Community Citizenship, From the Free Movement of Persons to Union Citizenship, Haag, London, Boston (Kluwer), 1996, s. 4, och Carabot Benlolo, M., Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne, Bruylant, 2007, s. 1.
20 Se Tindemans-rapporten av den 29 december 1975, Bulletin des Communautés européennes, supplément 1/76, och rapporten från ad hoc-kommittén Europe des citoyens av den 29 mars 1985, Bulletin des Communautés européennes, 85/3.
21 Se artiklarna 26 FEUF, 45 FEUF, 49 FEUF och 56 FEUF. Rättigheterna för anställda, egenföretagare eller tjänsteleverantörer förelåg redan innan unionsmedborgarskapet infördes och hör till den inre marknaden.
22 Artikel 21 FEUF.
23 Undersökningar som genomfördes år 2010 visar att nio medborgare av tio vet att de har rätt till fri rörlighet. Se kommissionens Rapport om EU-medborgarskapet 2010 – Att undanröja hindren för EU-medborgarnas möjligheter att utöva sina rättigheter, KOM(2010) 603 slutlig, s. 16. Unionsmedborgarskap är nästan synonymt med fri rörlighet. Se förslaget till Europaparlamentets och rådets beslut av den 11 augusti 2011, angående Europaåret för medborgarna (2013), KOM(2011) 489 slutlig, s. 1.
24 Se, bland annat förklaring nr 2 angående medborgarskap i en medlemsstat, som bifogats slutakten till fördraget om Europeiska unionen (EGT C 191, 1992, s. 98), Europeiska konventionen om medborgarskap, som Europarådet antog den 6 november 1997 och som trädde i kraft den 1 mars 2000. Kungariket Spanien och Förenade kungariket har varken undertecknat eller ratificerat denna konvention.
25 Se, bland annat dom Micheletti m.fl. (C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 10); Kaur (C‑192/99, EU:C:2001:106, punkt 19), och Zhu och Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punkt 37).
26 Se fotnot 9.
27 Jag vill här anmärka att domstolen har förklarat att den fria rörligheten för personer, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster inte skulle kunna genomföras fullt ut om medlemsstaterna kan underlåta att tillämpa de unionsrättsliga bestämmelserna på de av deras medborgare som är bosatta i en annan medlemsstat, där de också är medborgare, som har utövat de möjligheter som unionsrätten bjuder för att i den första medlemsstaten ägna sig åt att tillhandahålla tjänster. Se dom Gullung (292/86, EU:C:1988:15, punkt 12).
28 EU:C:2014:135.
29 Ibidem (punkt 34).
30 Ibidem (punkt 35).
31 Ibidem (punkt 36).
32 Ibidem (punkt 37).
33 Min kursivering.
34 Se, bland annat generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet O och B (C‑456/12, EU:C:2013:837, punkt 68).
35 Se dom Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, punkt 57).
36 Min kursivering.
37 Se dom O och B (EU:C:2014:135, punkt 40).
38 Se dom Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkterna 59 och 82); McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 28), och Dereci m.fl. (C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 50).
39 Se dom McCarthy (EU:C:2011:277, punkt 33) och O och B (EU:C:2014:135, punkt 41).
40 Denna princip har skriftligen kodifierats genom artikel 3 i protokoll nr 4 av den 16 september 1963 till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I denna artikel föreskrivs att [i]ngen får förvägras rätten att resa in i den stat som han är medborgare i. Jag noterar emellertid att Förenade kungariket inte har ratificerat detta protokoll. Protokollet trädde i kraft den 2 maj 1968.
41 Dom McCarthy (EU:C:2011:277, punkt 29) och O och B (EU:C:2014:135, punkterna 41 och 42).
42 Se Gastaldi, G., Citoyenneté de l’Union et libre circulation: du critère économique au statut unique, Dossiers de droit européen, 28, 2013, s. 127.
43 Se dom Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434) och Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771).
44 Se dom Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).
45 Dom Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458). Denna rättspraxis har bekräftats i flera domar som domstolen meddelat därefter, däribland dom Huber (C‑524/06, EU:C:2008:724).
46 Så är fallet med unionsmedborgare vars föräldrar var och en har olika medborgarskap men som själva bara är medborgare i en av dessa två medlemsstater.
47 Så är även fallet med unionsmedborgare vars föräldrar var och en har olika medborgarskap och som är födda i en annan medlemsstat än den där de är medborgare.
48 Litauisk rätt ger ingen möjlighet till dubbelt medborgarskap.
49 För en motsatt ståndpunkt, se generadvokats Sharpstons förslag till avgörande i målet O och B, EU:C:2013:837, punkt 77.
50 Se dom Singh (EU:C:1992:296).
51 Se dom Eind (EU:C:2007:771).
52 EU:C:1992:296.
53 EU:C:2007:771.
54 EU:C:1992:296.
55 Härledd uppehållsrätt har erkänts av domstolen på grundval av artikel 52 i EEG‑fördraget (nu artikel 49 FEUF) och rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, s. 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 135) (EUT L 172, s. 14), vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2004/38.
56 Se dom Singh (EU:C:1992:296, punkterna 19 och 20).
57 Ibidem, punkt 21.
58 EU:C:2007:771.
59 EU:C:2014:135
60 EU:C:2007:771
61 Ibidem.
62 Ibidem (punkt 32).
63 Ibidem (domslutet).
64 Min kursivering.
65 Dom O och B (EU:C:2014:135, punkt 61 och domslutet).
66 Ibidem.
67 Ibidem.
68 EU:C:2002:434.
69 Ibidem (punkt 39).
70 Ibidem (punkt 41).
71 C‑457/12, EU:C:2014:136, punkt 46 och domslutet.
72 Vilket här inte är fallet.
73 Se, bland annat, dom McCarthy (EU:C:2011:277), Dereci m.fl. (EU:C:2011:734), O m.fl. (C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776) och Ymeraga och Ymeraga-Tafarshiku (C‑87/12, EU:C:2013:291).
74 Se dom Dereci m.fl. (EU:C:2011:734, punkt 56), Iida (EU:C:2012:691, punkt 51), O m.fl. (EU:C:2012:776, punkt 41) och O och B (EU:C:2014:135, punkt 39).
75 EU:C:2011:277, punkterna 31 och 39.
76 EU:C:2011:734, punkt 54.
77 EU:C:2012:776, punkt 42.
78 EU:C:2013:291, punkt 30.
79 EU:C:2012:691, punkt 65.
80 EU:C:2014:135 och EU:C:2014:136.
81 Dessa medborgare har inte bosatt sig i en annan medlemsstat, såsom är fallet med Sean Ambrose McCarthy.
82 Se dom O och B (EU:C:2014:135, punkt 53).
83 Se, analogt, dom Kempf (139/85, EU:C:1986:223, punkt 13) och Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 23). Se även meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38 (KOM(2009) 313 slutlig s. 3) (nedan kallad vägledningen).
84 Dom Metock m.fl. (EU:C:2008:449, punkt 84).
85 Se underavsnitt 3 till avsnitt A i förevarande förslag till avgörande.
86 Medlemsstaterna får inte gå utöver de villkor som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 2004/38 genom att införa andra krav för medborgares inresa, såsom inresevisering. Se dom Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, punkt 23). Se även Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford (Oxford University Press), 2010, s. 424.
87 Cornu, G., Vocabulaire juridique, Paris PUF, åttonde upplagan, juni 2009.
88 Simon, D. och Rigaux, A., La technique de consécration d’un nouveau principe général du droit communautaire: l’exemple de l’abus de droit, Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, band 2 (2004), s. 559‐587, s. 563.
89 Die Ausübung eines subjektiven Rechts ist missbräuchlich, wenn sie zwar formell dem Gesetz entspricht, die Geltendmachung jedoch wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls treuwidrig ist. Se Creifelds, Rechtswörterbuch, tjugonde upplagan, München 2011, s. 977.
90 Se artikel 5 i polska civillagen och Machnikowski, P, Kodeks cywilny – komentarz, E. Gniewek (red.), Varsovie 2006, s. 14.
91 Så är exempelvis fallet med artikel 35 i direktiv 2004/38.
92 Enligt denna precisering omfattar detta begrepp helt konstlade konstruktioner eller bedrägerier riktade mot unionsrättens behörighet, det vill säga missbruk som kan påverka unionsrättens tillämplighet genom att det skapas en konstlad anknytning till denna rätt, Lagondet, F., loc. cit., s. 8.
93 Simon, D. och Rigaux, A., loc. cit., s. 564. Se även Waelbroeck, D., La notion d’abus de droit dans l’ordre juridique communautaire, Mélanges en hommage à Jean Victor Louis, volym I (2003), s. 565‐616, s. 597.
94 Dom Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52 och 53).
95 Se KOM(2009) 313 slutlig, s. 15 och 16.
96 Min kursivering. Dom Emsland-Stärke (EU:C:2000:695, punkterna 52‐54) och mer nyligen Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58).
97 Dom Pafitis m.fl. (C‑441/93, EU:C:1996:92, punkt 68) och Kefalas m.fl. (C‑367/96, EU:C:1998:222, punkt 22).
98 Se generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i målet Bozkurt (C‑303/08, EU:C:2010:413, punkt 67).
99 Se dom Kefalas m.fl. (EU:C:1998:222, punkt 28) och Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, punkt 34).
100 Se KOM(2009) 313 slutlig, s. 16.
101 Se KOM(2009) 313 slutlig, punkt 4.3. Se även dom Metock m.fl. (EU:C:2008:449, punkterna 74 och 75).
102 KOM(2009) 313 slutlig, s. 16.
103 Förenade kungarikets beskrivning av rättsmissbruk omfattar två helt skilda juridiska situationer, nämligen skenäktenskap och användning av förfalskade handlingar. Begreppet rättsmissbruk omfattar rätteligen endast den förstnämnda situationen.
104 Enligt en handling som upprättats av kommissionen på rådets begäran har kommission anmodat medlemsstaterna att meddela kommissionen statistik rörande missbruk av rätten till fri rörlighet genom skenäktenskap. Tolv medlemsstater har överlämnat statistik som rör identifierade fall. Enligt denna handling har Förenade kungariket med hänvisning till tecken på att vissa äktenskap inte är autentiska avslagit 176 ansökningar om familjetillstånd (av 256 fall av misstänkt missbruk, vilket motsvarar ungefär 2 procent av samtliga ansökningar under denna tidsperiod). Se kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 25 november 2013 med rubriken Fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer: Fem åtgärder för att skapa förändring COM(2013) 837 final, s. 9.
105 Rådet godkände i april 2012 en handling där det angavs vilka åtgärder som bör vidtas, med rubriken EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – Ett strategiskt svar, i vilken ett av de strategiskt prioriterade områdena angavs vara bevarande av och skydd för den fria rörligheten genom att tredjelandsmedborgares missbruk hindras.
106 Se dom kommissionen/Belgien (C‑577/10, EU:C:2012:814, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
107 Simon, D. och Rigaux, A., Le système juridique communautaire, tredje upplagan, 2001, s. 582.
108 Jag vill härvid erinra om att enligt artiklarna 258 FEUF och 259 FEUF ankommer det på kommissionen eller en annan medlemsstat att eventuella väcka talan om fördragsbrott vid domstolen om en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen.
109 Se, för ett liknande resonemang, dom Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 54).
110 Se, för ett liknande resonemang, dom Dafeki (C‑336/94, EU:C:1997:579, punkt 19).
111 Denna önskan har även uttryckts vad rör införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar. Se protokoll nr 19 om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar.
112 Angående de förändringar som tillkommit genom Lissabonfördraget vad rör Förenade kungarikets och Irlands ståndpunkt avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa, se särskilt Chevallier-Govers, C., Le traité de Lisbonne et la différenciation dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, Le traité de Lisbonne. Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne?, Bruylant, 2009, s. 271 och följande sidor.
113 Se Toth, A.G., The legal effects of the protocols relating to the United Kingdom, Ireland and Denmark, in the European Union after Amsterdam. A legal analysis, 1998, s. 227‐252, s. 233, och Guillard, C., L’intégration différenciée dans l’Union européenne, uppsats, Bruylant, 2006, s. 466.