Domstolens dom (andra avdelningen) den 28 mars 2019

I mål C‑60/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland) genom beslut av den 22 januari 2018, som inkom till domstolen den 31 januari 2018, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent) samt domarna T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda och P. G. Xuereb, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tallinna Vesi AS, genom T. Pikamäe, vandeadvokaat, Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato, Nederländernas regering, genom M.K Bulterman och M.A.M. de Ree, båda i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom G. Hesse, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Sanfrutos Cano, F. Thiran och E. Kružíková, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,

och efter att den 29 november 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Estnisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Tallinna Vesi AS och Keskkonnaamet (miljömyndigheten, Estland), angående två beslut som miljönämnden riktat mot Tallinna Vesi avseende återvinning av avfall och vägran att fastställa att avloppsslam ska upphöra att vara avfall efter att ha genomgått ett återvinningsförfarande.

3 I skäl 1 i direktiv 2008/98 anges följande:

4 I skälen 28 och 29 i direktiv 2008/98 anges följande:

5 I skäl 30 i direktivet anges följande:

6 I artikel 3.1 i direktiv 2008/98 föreskrivs följande:

7 Artikel 4.1 i direktivet, som har rubriken Avfallshierarki, föreskriver följande:

8 Artikel 6 i direktiv 2008/98, med rubriken När avfall upphör att vara avfall, har följande lydelse:

9 Den 28 januari 2004 antog Riigikogu (parlamentet) i Republiken Estland jäätmeseadus (avfallslagen). Artiklarna 2 och 21 i avfallslagen, som var i kraft mellan den 18 juli 2014 och den 31 december 2015, hade följande lydelse:

10 Tallinna Vesis verksamhet omfattar kanalisering av avloppsvatten från hushåll i staden Tallinn (Estland) med omgivningar, och behandling av avloppsvatten i en aktiverad slamanläggning. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att avloppsslammet efter reningen överförs till tankar för anaerob nedbrytning (rötning). Efter en 15 dagar lång rötningsprocess, avvattnas slammet med hjälp av (filter-)pressar eller centrifuger och överförs till en plats där det komposteras för aerob nedbrytning.

11 Tallinna Vesi hade för avsikt att sälja det således behandlade slammet från det renade avloppsvattnet som jord till grönområden. Tallinna Vesi anser att denna process kan likställas med organisk materialåtervinning (hanteringskod R3o) och ansökte om motsvarande tillstånd för avfallshantering.

12 I enlighet med nationell lagstiftning, utgör organisk materialåtervinning ett avfallsåtervinningsförfarande under vilket avfallet behandlas och upphör att vara avfall, under förutsättning att de tekniska kraven, lagstiftningen och produktnormerna för de specifika ändamålen är uppfyllda, i den mening som avses i artikel 21.1.3 i avfallslagen.

13 Republiken Estland har införlivat artikel 6 i direktiv 2008/98 genom att i artikel 21 i avfallslagen föreskriva att bedömningen av huruvida avfall har upphört att vara avfall endast kan ske på grundval av en unionsrättsakt eller en förordning utfärdad av miljöministern i vilken kriterierna för detta fastställs. Enligt 21.2 i samma lag kan det inte fastställas att avloppsslam som behandlats av en operatör, såsom Tallinna Vesi, ska upphöra att vara avfall innan dess att miljöministeriet, avseende den ifrågavarande avfallstypen, genom förordning har fastställt de kriterier som miljönämnden behöver för att kunna bedöma huruvida det renade avloppsslammet ska upphöra att vara avfall. Miljönämnden kan således inte, enligt estnisk rätt, grunda sig enbart på de principer som anges i artikel 21.1 i avfallslagen för att besluta huruvida avloppsslammet, mot bakgrund av att AS Tallinna Vesi i förevarande fall har låtit avloppsslammet genomgå stabilisering och hygienisering, har upphört att vara avfall och övergått till att bli produkter.

14 Vid tidpunkten för utfärdandet av de i det nationella målet omtvistade tillstånden fanns det inte, vare sig i unionsrätten eller i den estniska lagstiftningen, några bestämmelser som fastställde sådana kriterier. Miljönämnden godkände därför inte hanteringskoden R3o för återvinning av avloppsslam från hushållsvatten med motiveringen att villkoret i artikel 21.1.3 i avfallslagen inte var uppfyllt. Den avfallshantering som utförs av Tallinna Vesi betecknades därför, i två beslut från miljönämnden, som organisk hantering före avfallsåtervinning (hanteringskod R12o).

15 Den 1 december 2014 respektive den 20 juli 2015 väckte Tallinna Vesi talan vid Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol, Estland) om ogiltigförklaring av dessa båda beslut och om att miljönämnden ska förpliktas att ändra de därav följande tillstånden, eller, för det fall detta inte är möjligt, utfärda nya tillstånd rörande hanteringskod R3o. Tallinna Halduskohus ogillade denna talan genom dom av den 15 juli 2016 med hänvisning till att det saknades tekniska krav, lagstiftning och produktnormer. Tallinna Vesi överklagade denna dom.

16 Mot denna bakgrund beslutade Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

17 Genom sina frågor, som ska prövas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 6.4 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att den utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken fastställandet av när avfall upphör att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna typ av avfall, och huruvida en avfallsinnehavare, under sådana omständigheter, kan kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet har upphört att vara avfall, i enlighet med EU-domstolens praxis.

18 Det bör erinras om att begreppet avfall i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98 definieras som alla ämnen eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

19 Artikel 6.1 första stycket i direktiv 2008/98 innehåller de villkor som gäller för de specifika kriterierna för att fastställa vilket avfall som upphör att vara avfall, i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet, när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning.

20 Enligt artikel 6.2 i direktiv 2008/98 ska kommissionen upprätta tillämpningsbestämmelserna för punkt 1 i samma artikel vad gäller antagande av särskilda kriterier för att avgöra när avfall upphör att vara avfall. Det är ostridigt att några sådana föreskrifter inte har antagits för avloppsslam, såsom det i det nationella målet, som har genomgått ett återvinningsförfarande.

21 Under sådana omständigheter får medlemsstaterna, såsom framgår av lydelsen i artikel 6.4 i direktiv 2008/98, från fall till fall avgöra om visst avfall har upphört att vara avfall, samtidigt som de är skyldiga, enligt direktiv 98/34, i dess lydelse enligt direktiv 98/48, att underrätta kommissionen om de tekniska standarder och föreskrifter som antagits i detta avseende.

22 Domstolen konstaterar inledningsvis att unionslagstiftaren således särskilt har föreskrivit att medlemsstaterna har rätt att anta bestämmelser om när ett ämne eller föremål upphör att vara avfall, utan att precisera vilka slags åtgärder som är i fråga.

23 I detta avseende påpekar domstolen att, eftersom de åtgärder som antas med stöd av artikel 6.4 i direktiv 2008/98, såsom EU:s förordningar som antagits med stöd av artikel 6.2 i samma direktiv, leder till att avfall upphör att vara avfall och därför innebär att det skydd som den lagstiftning som reglerar avfall garanterar vad gäller miljön och människors hälsa upphör, måste åtgärderna uppfylla de krav som ställs i artikel 6.1 a–d och särskilt beakta ämnets eller föremålets eventuella negativa effekter på miljön och människors hälsa.

24 Den följer även av lydelsen i artikel 6.4 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna får föreskriva möjligheten att besluta om enskilda fall, särskilt på grundval av ansökningar som inkommit från innehavare av ett avfallsklassat ämne eller föremål. Medlemsstaterna kan emellertid också anta tekniska standarder eller föreskrifter avseende avfall i en viss kategori eller en viss typ av avfall. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, avser skyldigheten enligt denna bestämmelse – att anmäla sådana åtgärder till kommissionen, om det krävs enligt direktiv 98/34, i dess lydelse enligt direktiv 98/48 – utkast till tekniska föreskrifter och inte enskilda beslut.

25 Artikel 6.4 i direktiv 2008/98 utgör därför inte hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken frågan huruvida avfall ska upphöra att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna avfallstyp.

26 Domstolen konstaterar vidare att det av den omständigheten, att medlemsstatens åtgärd är frivillig – med hänsyn till användningen av ordet får i första meningen i denna bestämmelse –, följer att medlemsstaten även får anse att visst avfall inte kan upphöra att vara avfall och således avstå från att anta förordningar om att avfall ska upphöra att vara avfall.

27 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, ankommer det emellertid på denna medlemsstat att se till att ett sådant avstående inte äventyrar målen för direktiv 2008/98, såsom uppmuntran att tillämpa avfallshierarkin som fastställs i artikel 4, eller, såsom framgår av skälen 8 och 29, uppmuntran till återvinning av avfall och till användning av återvunnet material i syfte att bevara naturresurser och underlätta inrättandet av en cirkulär ekonomi. I detta sammanhang ankommer det på kommissionen och, i annat fall, på medlemsstaterna att beakta alla relevanta aspekter och den senaste vetenskapliga och tekniska kunskapen när de antar särskilda kriterier så att de nationella myndigheterna och domstolarna ska kunna avgöra när avfall, som har genomgått ett återvinningsförfarande som gör att det kan användas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, upphör att vara avfall.

28 I förevarande fall framgår det av de handlingar som ingetts till domstolen att återvinning av avloppsslam medför vissa risker för miljön och människors hälsa, särskilt risker kopplade till förekomsten av farliga ämnen. När det gäller sådana ämnen har en medlemsstat, mot bakgrund av det utrymme för skönsmässig bedömning som redovisats i de två föregående punkterna, möjlighet att välja att inte fastställa att en produkt eller ett ämne ska upphöra att vara avfall, eller att inte fastställa normer vilkas efterlevnad skulle leda till att produkten eller ämnet upphör att vara avfall.

29 Det bör också erinras om att de villkor som anges i artikel 6.1 i direktiv 2008/98, som gäller för de specifika kriterierna för att fastställa vilket avfall som ska upphöra att vara avfall, i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet, när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, inte gör det möjligt att enbart med utgångspunkt i sådana villkor omedelbart fastställa att visst avfall, eller vissa kategorier av avfall, inte längre ska anses utgöra avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013, målet Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 55).

30 Domstolen konstaterar följaktligen att artikel 6.4 i direktiv 2008/98 inte ger en innehavare av avfall, såsom Tallinna Vesi, möjlighet att under sådana omständigheter som dem i det nationella målet, kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet ska upphöra att vara avfall.

31 Mot bakgrund av det ovanstående ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande:

32 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: estniska.