Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 20 juni 2019

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 19 november 2008 (EUT L 312, 2008, s. 3).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 16).

4 Ordinarie tillägg till GURI av den 14 april 2006, nr 96 (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006).

5 Ordinarie tillägg nr 81 till GURI nr 71 av den 28 mars 2011, (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 28/2011).

6 Lagstiftningsdekret om införlivande av direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 387/2003) (Oridnarie tillägg 17 till GURI nr 25 av den 31 januari 2004).

7 Ente Nazionale di Normazione (UNI) (det nationella standardiseringsinstitutet, Italien) är ett privat icke vinstdrivande organ som utarbetar, publicerar och främjar frivilliga tekniska standarder inom industri, handel och tjänster. UNI företräder Italien i Europeiska standardiseringskommittén (CEN) och Internationella standardiseringsorganisationen (ISO) (se http://www.uni.com/och https://www.iso.org/en/member/1823.html).

8 PNTE har anfört att den vegetabiliska oljan framställs av ren oljesyra, en råvara som inte längre är avfall och som i sin tur tillverkas av ALSO utifrån avfall. Denna version av sakförhållandena skiljer sig avsevärt från den version som framgår av såväl beslutet om hänskjutande som av det godkännande som beviljats ALSO. Det godkännandet visar, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll – som ensam är behörig att bedöma de relevanta faktiska omständigheterna – att ALSO vid en första anläggning framställer ren oljesyra utifrån olika typer av avfall som inte är begagnade ätbara oljor. Den rena oljesyran används sedan i en annan anläggning där man framställer den förestrade vegetabiliska oljan. Vid en tredje anläggning framställer ALSO en annan vegetabilisk olja utifrån begagnade frityroljor. Den vegetabiliska olja som är aktuell i det nationella målet tycks, enligt vad som angetts av den hänskjutande domstolen och fortfarande under dess kontroll, inte vara den olja som framställs av ren oljesyra. Den omständigheten att avfall inte längre är avfall när det gäller en viss användning (till exempel framställning av biodrivmedel) innebär i varje fall inte, som jag förklarar nedan i punkterna 63 och 64, att det inte längre är avfall när det gäller annan användning (exempelvis som bränsle i ett kraftvärmeverk).

9 PNTE har anfört att denna begränsning avseende användningen enbart avser ren oljesyra. Det godkännande som beviljats ALSO innebär däremot att den vegetabiliska oljan får saluföras obegränsat inom energisektorn. Detta är en annan version av sakförhållandena än vad som beskrivs i beslutet om hänskjutande. Jag noterar i detta avseende, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, att skyldigheten att ange på marknadsföringsmaterialet att produkterna från ALSO:s anläggningar är avsedda att användas som biodiesel enligt godkännandet inte tycks gälla endast rena oljesyror.

10 Hittills har denna bestämmelse legat till grund för antagandet av rådets förordning (EU) nr 333/2011 av den 31 mars 2011 om kriterier för fastställande av när vissa typer av metallskrot upphör att vara avfall enligt [direktiv 2008/98] (EUT L 94, 2011, s. 2), kommissionens förordning (EU) nr 1179/2012 av den 10 december 2012 om kriterier för fastställande av när vissa typer av krossglas upphör att vara avfall enligt [direktiv 2008/98] (EUT L 337, 2012, s. 31), och kommissionens förordning (EU) nr 715/2013 av den 25 juli 2013 om kriterier för när kopparskrot upphör att vara avfall enligt [direktiv 2008/98] (EUT L 201, 2013, s. 14).

11 Dom av den 28 mars 2019 ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkterna 24 och 25).

12 Denna möjlighet föreskrivs numera uttryckligen i artikel 6.3 i direktiv 2008/98, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av [direktiv 2008/98] (EUT L 150, 2018, s. 109), vilket trädde i kraft efter omständigheterna i det nationella målet.

13 Det finns ingenting i de handlingar som lagts fram för domstolen som tyder på att de aktuella bestämmelserna i det nationella målet i praktiken har samma verkan när det gäller andra bränslen som skulle kunna komma i fråga för att inte längre anses vara avfall. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att bränslekategorierna i bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006 har fastställts i synnerligen allmänna ordalag. PNTE anser visserligen att man fått vänta alldeles för länge på att förestrade vegetabiliska oljor ska föras upp på denna förteckning genom ett ministerdekret, men det finns ingenting som tyder på att kritiken även omfattar andra bränslen som härrör från avfall.

14 Dom av den 28 mars 2019 ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 27).

15 Dom av den 15 juni 2000 ( C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkterna 94 och 96).

16 Se artikel 3.1 i direktiv 2008/98, som i huvudsak innehåller samma definition av avfallsbegreppet som de rättsakter som föregick det direktivet.

17 Enligt artikel 3 led 15 i direktiv 2008/98 omfattar begreppet återvinning varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte I bilaga II till det direktivet finns en icke uttömmande förteckning över återvinningsförfaranden, däribland användning som bränsle. Begreppet materialåtervinning definieras i artikel 3.17 i nämnda direktiv som varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Begreppet omfattar inte energiåtervinning [eller] upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.

18 Se dom av den 18 april 2002, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ( C‑9/00, EU:C:2002:232, punkt 46) och dom av den 22 december 2008, kommissionen/Italien ( C‑283/07, ej publicerad, EU:C:2008:763, punkt 61). Förklaringen till denna tolkning av avfallsbegreppet är enligt min mening att man kan göra sig av med ett ämne genom att låta det genomgå ett återvinningsförfarande (se bland annat dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie ( C‑129/96, EU:C:1997:628, punkterna 26 och 27)). När återvinningsförfarandet har slutförts och det återvunna ämnet kan användas utan risker för miljön eller folkhälsan gör sig innehavaren i princip inte längre av med det. Den omständigheten att avfall har genomgått en fullständig återvinning utgör visserligen därmed ett starkt och ofta avgörande indicium på att det har upphört att vara avfall, men domstolen har ändå påpekat att det inte kan uteslutas – även om möjligheten är relativt teoretisk (se förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet Mayer Parry Recycling, C‑444/00, EU:C:2002:420, punkt 104) – att innehavaren gör sig av med det, försöker göra sig av med det eller är skyldig att göra sig av med det, trots återvinningen.

19 Se dom av den 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling ( C‑444/00, EU:C:2003:356, punkterna 67 och 68 samt punkt 75) och dom av den 11 november 2004, Niselli ( C‑457/02, EU:C:2004:707, punkt 52).

20 Se dom av den 4 december 2008, Lahti Energia ( C‑317/07, EU:C:2008:684, punkterna 35 och 36), jämförd med dom av den 25 februari 2010, Lahti Energia ( C‑209/09, EU:C:2010:98, punkterna 18–21). Se även, e contrario, dom av den 22 december 2008, kommissionen/Italien ( C‑283/07, ej publicerad, EU:C:2008:763, punkt 62).

21 Se, bland annat, dom av den 18 april 2002, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ( C‑9/00, EU:C:2002:232, punkt 23), dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer ( C‑188/07, EU:C:2008:359, punkt 44), och dom av den 12 december 2013, Shell Nederland ( C‑241/12 och C‑242/12, EU:C:2013:821, punkt 53).

22 Se artikel 4 i direktiv 2008/98.

23 Se, för ett liknande resonemang, Commission Staff Working Document – Annex the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Waste and Communication from the Commission Taking Sustainable Use of Resources Forward: A Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste – Impact Assessment on the Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste and the Immediate Implementing Measures, 21 december 2005 (SEC(2005) 1681, s. 9 och 17).

24 I skäl 17 i direktiv 2018/851 anges att sådana åtgärder får inkludera antagandet av lagstiftning som införlivar dessa villkor och som stöds av förfaranden för att genomföra dem, såsom fastställandet av material- och användningsspecifika kriterier för när avfall upphör att vara avfall, riktlinjer, beslut i enskilda fall och andra förfaranden för ad hoC‑tillämpning av de harmoniserade villkoren på unionsnivå.

25 Fortfarande såvida innehavaren inte i sin tur gör sig av med ämnena eller andra omständigheter vittnar om en avsikt eller till och med en skyldighet att göra sig av med dem.

26 Dom av den 7 mars 2013 ( C‑358/11, EU:C:2013:142, punkterna 56 och 57).

27 Denna rättspraxis omfattar, enligt domstolen, de domar som avses ovan i punkt 39.

28 Dom av den 28 mars 2019 ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 23).

29 Se ovan punkterna 66, 69 och 75.

30 I den bestämmelsen anges att om det inte finns några kriterier som fastställts på unionsnivå eller i den aktuella medlemsstaten ska medlemsstatens beslut i det enskilda fallet grundas på villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98.

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland m.fl. ( C‑418/97 och C‑419/97, EU:C:2000:318, punkterna 41 och 70), dom av den 11 november 2004, Niselli ( C‑457/02, EU:C:2004:707, punkt 34), och, analogt, dom av den 3 oktober 2013, Brady ( C‑113/12, EU:C:2013:627, punkt 62). Se även skäl 17 i direktiv 2018/851.

32 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 25).

33 Dom av den 28 mars 2019 ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkterna 26 och 28).

34 I domen av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 30), slog domstolen fast att artikel 6.4 i direktiv 2008/98 inte gav en innehavare av avfall möjlighet att kräva att den behöriga myndigheten eller en domstol i den medlemsstaten skulle fastställa att avfallet upphört att vara avfall under sådana omständigheter som dem i det [mål som i vilket den domen meddelades]. Domstolen tycks också ha angett att detta skulle kunna förhålla sig annorlunda under andra omständigheter eller åtminstone ha lämnat den frågan obesvarad.

35 Jag menar att denna slutsats följer av punkt 27 i domen av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264).

36 Dom av den 7 mars 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri ( C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 55) och dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 29).

37 Arrêté du 24 août 2016 fixant les critères de sortie du statut de déchet pour les déchets graisseux et les huiles alimentaires usagées pour un usage en tant que combustible dans une installation de combustion classée sous la rubrique 2910-B au titre de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement et d’une puissance supérieure à 0,1 [MW (mégawatts)] et les esters méthyliques d’acides gras fabriqués à partir de ces déchets destinés à être incorporés dans un produit pétrolier (Förordning av den 24 augusti 2016 om kriterier för när avfall upphör att vara avfall när det gäller fettavfall och begagnade ätbara oljor som ska användas som bränsle i en förbränningsanläggning i klass 2910-B i förteckningen över miljöskyddsklassificerade anläggningar med en effekt över 0,1 megawatt och fettsyrametylestrar som framställs av sådant avfall för att ingå i en petroleumprodukt) (JORF nr 0234 av den 7 oktober 2016) (nedan kallad förordningen av den 24 augusti 2016).

38 Guidance, Biodiesel: quality protocol, uppdaterad den 12 juni 2015, https://www.gov.uk/government/publications/biodiesel-quality-protocol/biodiesel-quality-protocol.

39 Där anges också att kommissionen, när den tar fram kriterier, ska utgå från de strängaste och mest miljöskyddande kriterierna som medlemsstaterna antagit.

40 I det nu aktuella fallet anges i det godkännande som utfärdats till ALSO vilka tekniska, fysikaliska och kemiska egenskaper och vilken energiprestanda som ämnena ska ha efter bolagets bearbetning för att avfallet ska upphöra att vara avfall. Samtidigt anges att dessa egenskaper är direkt knutna till den användning som ämnena är avsedda för enligt detta godkännande.

41 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 27).

42 Avfall som behandlats för att användas som bränsle anses då inte fullständigt återvunnet efter denna behandling utan först när det har förbränts under iakttagande av de bestämmelser som är tillämpliga på energiåtervinning av avfall.

43 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 27).

44 Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling ( C‑444/00, EU:C:2003:356, punkterna 78 och 79).

45 Generaladvokat Kokott fann genom ett liknande resonemang i förslaget till avgörande i målet Tallinna Vesi ( C‑60/18, EU:C:2018:969) att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att reglera återvinningsförfaranden och fastställa vilken skyddsnivå som ska gälla enligt artikel 6.4 i direktiv 2008/98 (punkt 43). Hon ansåg att en medlemsstat, genom att utesluta alla möjligheter att i det enskilda fallet pröva om visst avfall har upphört att vara avfall i avsaknad av kriterier som fastställts i en allmängiltig nationell rättsakt endast skulle överskrida detta bedömningsutrymme i det fallet att det stod utom rimligt tvivel att det aktuella avfallet kunde användas efter att ha genomgått ett återvinningsförfarande utan att skada människors hälsa och miljön (punkt 52).

46 I beslutet om hänskjutande anges i detta avseende att de berörda ekonomiska aktörerna på sin höjd kan begära att miljöministeriet utnyttjar sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning och inleda ett förfarande för att ändra förteckningen i bilaga X till del V i lagstiftningsdekret 152/2006. Den italienska regeringen har anfört att dessa ekonomiska aktörer har rättsmedel till sitt förfogande för att kunna bestrida ett avslag på denna begäran eller ministeriets passivitet. PNTE har bestritt detta påstående. Den hänskjutande domstolen menar att det aktuella ändringsförfarandet dessutom inte omfattar vare sig några säkra tidsfrister eller transparenta tidsplaner.

47 Se ovan punkterna 66–84.

48 I artikel 6.1 a i direktiv 2008/98 anges att ämnet i fråga ska användas för specifika ändamål. Huruvida villkoren i leden a–d i denna bestämmelse är uppfyllda är också i sig kopplat till varje enskild användning av ämnet.

49 Se ovan punkt 53.

50 I de franska bestämmelserna föreskrivs att mekaniskt bearbetade vegetabiliska oljor däremot kan upphöra att vara avfall för att tjäna som bränsle i vissa förbränningsanläggningar. Se artikel 3 b i förordningen av den 24 augusti 2016, jämförd med punkterna 2.1 och 2.2, avsnitt 2 i bilaga I till denna förordning.

51 Se, analogt, dom av den 18 april 2002, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ( C‑9/00, EU:C:2002:232, punkterna 36 och 37).

52 Juni 2012, s. 23 (nedan kallad kommissionens riktlinjer). Detta dokument, som visserligen inte är bindande, kan vägleda domstolen i tolkningen av direktiv 2008/98.

53 Se även, för ett liknande resonemang, kommissionens riktlinjer, s. 23.

54 Enligt uppgifter i de handlingar som lagts fram för domstolen anges det i avsnitt 2 i ministerdekret nr 264 av den 13 oktober 2016 om vägledande kriterier för att det lättare ska kunna styrkas att det finns förutsättningar för att kvalificera tillverkningsrester som biprodukter och inte som avfall (GURI nr 38 av den 15 februari 2017) att biprodukter från bearbetning eller raffinering av vegetabilisk olja endast omfattas av bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006 om de bearbetats fysikaliskt. Denna regel tycks tillämplig på jungfruoljor, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning. Det framgår däremot inte av handlingarna om en vegetabilisk olja som härrör från energigrödor får användas i en anläggning som ger upphov till utsläpp i luften när den har behandlats kemiskt.

55 Se ovan punkt 83.

56 Se artikel 4.1 i direktiv 2008/98.

57 Jag vill understryka att varje medlemsstat enligt artikel 3.4 i direktiv 2009/28 ska se till att andelen energi från förnybara källor inom transportsektorn är minst 10 procent av sektorns slutliga energianvändning. Se även, analogt, dom av den 26 september 2013, IBV & Cie ( C‑195/12, EU:C:2013:598, punkterna 81 och 82), av vilken det framgår att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att välja vilken biomassa de med hjälp av stödåtgärder vill främja som bränsle.

58 Se ovan punkterna 38 och 39.

59 Se särskilt skälen 4 och 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015 om ändring av direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv [2009/28] (EUT L 239, 2015, s. 1) och skäl 81 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82).

60 Kommissionens riktlinjer, s. 24.

61 Utsläpp av svaveloxider (SOx), kväveoxider (NOx), kolmonoxid (CO), ammoniak (NH3) och partiklar.

62 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, kommissionen/Italien ( C‑283/07, ej publicerad, EU:C:2008:763, punkt 62).

63 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004, EU-Wood-Trading ( C‑277/02, EU:C:2004:810, punkt 46).

64 Se ovan punkt 40.

65 Se, analogt, bland annat dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços ( C‑77/09, EU:C:2010:803, punkterna 60 och 82), dom av den 11 juli 2013, Frankrike/kommissionen ( C‑601/11 P, EU:C:2013:465, punkt 143), och dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. ( C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 49).

66 Se ovan punkt 44.

67 Detta förfarande föreskrivs i artikel 5.1 i lagstiftningsdekret nr 28/2011, med hänvisning till artikel 12 i lagstiftningsdekret nr 387/2003. Förfarandet för ändring av förteckningen i bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006 inrättades genom artikel 281.5 och 281.6 i detta dekret.

68 Samma lydelse används för övrigt i allt väsentligt i artikel 15.1 i direktiv 2018/2001. Detta direktiv är inte tillämpligt tidsmässigt (ratione temporis) på de faktiska omständigheterna i det nationella målet.

69 I motsats till vad kommissionen har gjort gällande ifrågasätts inte denna tolkning av hänvisningen, i rubriken till artikel 13 i direktiv 2009/28, till regler och normer. Det framgår nämligen av punkterna 4–6 i denna artikel att hänvisningen avser byggregler och byggnormer, i vilka medlemsstaterna ska införa lämpliga åtgärder för att öka andelen förnybar energi i byggnader och främja användning av denna typ av energi. Hänvisningen innebär inte att punkt 1 i nämnda artikel utgör ett generellt villkor om proportionalitet som gäller för alla nationella bestämmelser om framställning och användning av förnybar energi.

70 Se särskilt Commission Staff Working Document, The Support of Electricity from Renewable Energy Sources – Accompanying Document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources, 23 januari 2008 (SEC(2008) 57 final, s. 7). Se även Commission staff working document - Impact assessment – Document accompanying the package of implementation measures for the EU’s objectives on climate change and renewable energy for 2020 (SEC(2008) 85 final, s. 12).

71 Artikel 3.1 och bilaga I, del A, i direktiv 2009/28. Enligt artikel 3.2 i detta direktiv ska alla medlemsstater vidta effektivt utformade åtgärder som syftar till att säkerställa att andelen energi från förnybara energikällor är minst lika hög som den som anges i det vägledande förloppet i del B i bilaga I. I artikel 4.1 i nämnda direktiv anges att nationella planer ska antas för dessa åtgärder.

72 Se förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av användningen av förnybar energi av den 23 januari 2008 (KOM(2008) 19 slutlig, s. 12).

73 Dom av den 20 september 2017 ( C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 och C‑221/16, EU:C:2017:705, punkterna 32–35 och punkterna 39 och 40).

74 Jag påpekar ovan, i samband med behandlingen av den första tolkningsfrågan, att domstolen inte har tillräckliga uppgifter för att avgöra om en nationell lagstiftning, enligt vilken användning av förestrade vegetabiliska oljor som bränsle i en anläggning som ger upphov till utsläpp i luften ska iaktta bestämmelserna om förbränning av avfall, utgör ett oskäligt hinder för den fria rörligheten för varor enligt artikel 34 FEUF (se ovan punkterna 73 och 74).

75 Dom av den 21 juli 2011 ( C‑2/10, EU:C:2011:502, punkt 73).

76 Dom av den 20 september 2017 ( C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 och C‑221/16, EU:C:2017:705).

77 Se dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige ( C‑549/15, EU:C:2017:490, punkterna 28, 32 och 33) och dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O. ( C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 28). Se även skäl 94 i direktiv 2009/28.

78 Dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige ( C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 35).