Förslag till avgörande av generaladvokat Evgeni Tanchev föredraget den 1 oktober 2020

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

3 Se resolutionen antagen av FN:s generalförsamling den 13 december 2019, A/RES/74/83.

4 Rådets direktiv av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12).

5 UNRWA betecknar löpande Västbanken, Gaza, Syrien, Libanon och Jordanien som ett mandatområde och de fem områdena gemensamt som verksamhetsområden. Denna terminologi har även använts i domstolens rättspraxis; se dom den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 7); dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 7) och dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 7); se även förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:119, punkt 11 och fotnot 10), som hänvisar till UNRWA:s konsoliderade anvisningar angående personkretstillhörighet och registrering (Consolidated Eligibility and Registration Instructions, CERI), punkt VII.E.

6 I UNRWA:s verksamhetsrapport för år 2015, s. 1, Sammanfattning (Executive summary), anges att endast 44 av UNRWA:s totalt 118 skolor har fortsatt att bedriva sin verksamhet (även om de har kompletterats med 55 skolor med eftermiddagsskift), att 15 av organets 23 vårdinrättningar har förblivit i drift och att endast tre av sex kontantstödstillfällen har genomförts på grund av bristande finansiering.

7 För närvarande skriver UNRWA på sin webbplats, under rubriken Vad vi gör – Brådskande svar, att den pågående konflikten i Syrien har blivit en av de allvarligaste utmaningar som UNRWA har mött under de sex decennier som organisationen har arbetat med palestinska flyktingar. Samtidigt som våldet fortsätter, har dess inverkan på palestinska flyktingar ökat – 50 procent av den registrerade flyktingpopulationen har fördrivits, inklusive mer än 270000 bara inom Syrien. Trots de avsevärda utmaningarna fortsätter UNRWA att bistå palestinska flyktingar i Syrien och flyktingar från grannländerna inom UNRWA:s verksamhetsområden, bland annat Libanon och Jordanien, nödhjälp, hälso- och sjukvård, skydd och utbildning samt fortsatt mikrofinansiering för att stödja mikroföretags anpassnings- och överlevnadsstrategier. Se https://www.unrwa.org/what-we-do/emergency-response, (senast öppnad den 28 september 2020).

8 Punkt 4 i beslutet om hänskjutande.

9 I artikel 1 D i Genèvekonventionen och artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 hänvisas till skydd eller bistånd från andra organ eller institutioner inom Förenta nationerna än Förenta nationernas flyktingkommissariat. I praktiken är det endast UNRWA som omfattas av detta begrepp.

10 Se exempelvis resolutionen antagen av FN:s generalförsamling den 13 december 2019, A/RES/74/85.

11 Den franska versionen av artikel 12.1 a skiljer sig från den franska versionen i motsvarande bestämmelse i Genèvekonventionen, men endast i dess ordalydelse, inte till innehållet och skillnaderna kan förefalla att anpassa den franska till den engelska versionen i högre grad.

12 Dom den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, paragraferna 55 och 56).

13 Se dom den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 40 och där angiven rättspraxis), dom av den 14 maj 2019, M. m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 81) och på samma sätt vad gäller de motsvarande skälen 3, 16 och 17 i direktiv 2004/83, dom den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 37), dom den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 42), och dom av den 31 januari 2017, Lounani ( C‑573/14, EU:C:2017:71, punkt 41).

14 Dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 43), och dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 40 and 41).

15 Dom den 2 mars 2010, Salahadin Abdulla m.fl. ( C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 och C‑179/08, EU:C:2010:105, punkterna 52–54), dom den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 43), och dom den 2 december 2014, A. m.fl. ( C‑148/13 – C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkterna 45 och 46).

16 Denna terminologi återfinns i FN:s generalförsamlings resolutioner om UNRWA och i material från UNRWA i vilka organet och dess verksamhet beskrivs. Se exempelvis skäl 9 i generalförsamlingens resolution A/RES/69/88 av den 5 december 2014 och skäl 25 i generalförsamlingens resolution A/RES/72/82 från den 7 december 2017, som hänvisar till alla verksamhetsområden, nämligen Jordanien, Syriska arabiska republiken och det ockuperade palestinska territoriet. Se även skäl 15 i FN:s generalförsamlings resolution från den 9 december 2015 – [UNRWA]:s verksamhet för palestinska flyktingar i Mellanöstern A/RES/70/85. Den har även uttryckligen använts av domstolen i dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 7); dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 7) och dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 7).

17 Jag är medveten om att frågan huruvida UNRWA faktiskt erbjuder ett skydd och huruvida organet har ett skyddsmandat kan ifrågasättas. Generaladvokaten Sharpston ansåg i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet El Kott m.fl. mot kommissionen att UNRWA inte [inrättades] för att tillhandahålla skydd för palestinska flyktingar, och har heller aldrig gjort det och uttalade sig således strikt om betydelsen av ordet skydd i detta sammanhang (se punkt 66 och fotnoterna 6 och 30 i nämnda förslag till avgörande), genom att fokusera på avsaknaden av polisiära eller andra säkerhetsstyrkor under detta organs kontroll. UNRWA har försvarat en annan ståndpunkt, vilken uttryckts bland annat i dess publicering Skydd av palestinska flyktingar. I denna publicering hävdar organet att dess skyddsmandat har erkänts av FN:s generalförsamling genom dess erkännande av det värdefulla arbete som utförs av organisationen för att tillhandahålla skydd till det palestinska folket, särskilt de palestinska flyktingarna som återfinns i generalförsamlingens allmänna resolution A/RES/69/88 den 5 december 2014. (Samma språkbruk återfinns i FN:s generalförsamling resolution RES/72/82 från den 7 december 2017). I resolutionerna berömdes även organet för sina extraordinära insatser för att ge invånarna en fristad … skydd och annat humanitärt bistånd vid militära operationer i juli och augusti 2014 och de innehåller särskilda omnämnanden från organisationen för den väsentliga roll den spelat i mer än [60/65] år i fråga om att tillhandahålla avgörande tjänster till … skydd för palestinska flyktingar …. En lösning på dessa frågor är inte avgörande för att ge ett svar på de frågor som tas upp i förevarande fall.

18 Se CERI, punkterna I. och III. Palestinska flyktingar definieras i CERI som personer vars normala hemvist var Palestina under perioden 1 juni 1946 till den 15 maj 1948 och som förlorade såväl sitt hem som sin möjlighet till försörjning till följd av 1948 års konflikt samt manliga släktingar i rakt nedstigande led till dessa palestinska flyktingar. Medlemmar av denna kategori har alltid möjlighet att registrera sig som flyktingar hos UNRWA (se CERI, punkt III.A.1). I detta förslag till avgörande används uttrycket palestinska flyktingar – när de inte ingår i ett citat – för att beteckna den vidare kategorin flyktingar av palestinsk härkomst.

19 För att underlätta läsningen kommer jag att hänvisa till artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 som artikel 12.1 a och artikel 1 D i Genèvekonventionen som artikel 1 D.

20 I den franska versionen av kommissionens inlagor används uttrycket aurait effectivement pu avoir accès (hade faktiskt kunnat få tillgång till) för de verksamhetsområden som borde beaktas vid den tidpunkt då sökanden lämnade UNRWA:s mandatområde; i den tyska versionen används tatsächlich Zugang hätte haben können.

21 Andra bestämmelser i direktiv 2011/95 och Genèvekonventionen innehåller hänvisningar till en statslös persons vanliga vistelseort eller vistelseort, till exempel i artikel 1 A.2 första stycket in fine i Genèvekonventionen om ställningen som flykting i den mening som avses i denna konvention, eller till artikel 2 d in fine i direktiv 2011/95, som återspeglar denna bestämmelse i Genèvekonventionen. I artikel 1 D första stycket i Genèvekonventionen utesluts specifikt personer som omfattas av denna konvention och därigenom från tillämpningen av dessa bestämmelser.

22 Se, för ett liknande resonemang, dom den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkterna 41, 46–49, 53 och domslutet), se även förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i detta mål, punkt 44.

23 Se yttranden från den tyska Federala migrations- och flyktingmyndigheten punkt 25 och Förbundsrepubliken Tyskland, punkt 27.

24 Dessa personliga omständigheter skulle, bland andra faktorer, kunna innefatta hälsorelaterade begränsningar eller rättigheter som följer av stadgan.

25 Se dom den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 36, som hänvisar till att de berörda personerna ska vara tvungna att lämna UNRWA:s mandatområde; punkt 44 som hänvisar till Bolbol: den berörda personen hade inte begagnat bistånd från UNRWA innan vederbörande lämnade organets verksamhetsområden, punkt 45 situationen för en person som har lämnat detta organs eller denna institutions mandatområde), och i synnerhet dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkterna 131–143) som i punkt 133 hänvisar till Jordanien som en del av UNRWA:s mandatområde).

26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60). Artikel 35 i direktivet gäller begreppet första asylland.

27 Dom den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 134).

28 Se även skäl 22 i direktiv 2011/95 vari det anges att samråd med FN:s flyktingkommissariat kan ge medlemsstaterna värdefull vägledning när det gäller att fastställa flyktingstatus enligt artikel 1 i Genèvekonventionen.

29 Se UNHCR:s reviderade förklaring om artikel 1 D i 1951 års konvention från oktober 2009.

30 Se Riktlinjer för internationellt skydd nr 13: Tillämpligheten av artikel 1 D i 1951 års konvention gällande flyktingars rättsliga ställning beträffande palestinska flyktingar, december 2017 HCR/GIP/17/13.

31 Se Riktlinjer för internationellt skydd nr 13: Tillämpligheten av artikel 1 D i 1951 års konvention gällande flyktingars rättsliga ställning på palestinska flyktingar, december 2017 HCR/GIP/17/13, punkt 22 k.

32 Ibidem, fotnot 52.

33 Dom den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826.

34 Se dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 7); dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 7) och dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 7).

35 Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR), NHCR Revised Statement on Article 1D of the 1951 Convention in relation to Bolbol v. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal pending before the Court of Justice of the European Union, oktober 2009, https://www.refworld.org/docid/4add79a82.html.

36 UNHCR Revised Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, oktober 2009. Se särskilt fotnot 14.

37 Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR), Statement on the Interpretation and Application of Article 1D of the 1951 Convention and Article 12(1)(a) of the EU Qualification Directive Issued in the context of the preliminary ruling reference to the Court of Justice of the European Union from the Bundesverwaltungsgericht (Germany) lodged on 3 July 2019 – Federal Republic of Germany v XT (C‑507/19), 18 augusti 2020, https://www.refworld.org/docid/5f3bdd234.html.

38 Ibidem, fotnot 3.

39 Ibidem, fotnot 23.

40 Riktlinjer för internationellt skydd nr 13: Tillämpligheten av artikel 1d i konventionen om flyktingars rättsliga ställning från 1951 i fråga om palestinska flyktingar, december 2017 HCR/GIP/17/13.

41 Belgiens yttranden, punkterna 21–32 och 38–41; Förbundsrepubliken Tysklands yttranden (punkt 35); yttranden från Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrations- och flyktingmyndigheten), punkterna 31 och 39 samt Europeiska kommissionens yttranden, punkt 29.

42 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkterna 49–51 och 59.

43 Ibidem, punkterna 61, 64 och 65 samt domslutet, punkt 1.

44 Ibidem, punkt 63.