Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 21 januari 2021

1 Originalspråk: spanska.

2 Det rör sig om lotterier av typen skrapa och vinn, i vilka deltagarna omedelbart får reda på resultatet. Efter att ha köpt en lott, avslöjas den slumpmässigt valda, tryckta och dolda vinnande kombinationen, när ett visst område på lotten skrapas.

3 Lagdekret nr 78/2009 av den 1 juli 2009, Åtgärder för att bekämpa krisen och förlänga tidsfrister (GURI nr 150, av den 1 juli 2009), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 102, av den 3 augusti 2009 (GURI nr 179 av den 4 augusti 2009; nedan kallat lagdekret nr 78/2009).

4 Lagdekret nr 148/2017 av den 16 oktober 2017, Brådskande åtgärder angående finanser och oundvikliga krav (GURI nr 242, av den 16 oktober 2017), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 172 av den 4 december 2017 (GURI nr 284 av den 5 december 2017; nedan kallat lagdekret nr 148/17).

5 I vissa delar av beslutet att begära förhandsavgörande (till exempel i punkt 12 c8), har den hänskjutande domstolen angett att en fortsättning av koncessionsförhållandets i allt väsentligt kan likställas med att det förnyas (rinnovo) eller förlängs.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1).

7 Enligt beslutet att begära förhandsavgörande (punkt 3.1), hade den här lotteriformen bedrivits av den tillfälliga gruppen av företag Lottomatica (som senare blev Lotterie Nazionali) fram till den 31 maj 2010, enligt ett avtal som ingicks den 14 oktober 2003. Lottomatica Holding Srl kontrollerar Lotterie Nazionali, som det äger 64 procent av aktiekapitalet i.

8 Förfrågningsunderlaget återgav i stort sett innehållet i artikel 21 i lagdekret nr 78/2009.

9 ADM hade ersatt Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato.

10 Dom av den 19 december 2018, Stanley International Betting och Stanleybet Malta ( C‑375/17, EU:C:2018:1026; nedan kallad domen Stanley International Betting och Stanleybet Malta, punkt 66): domstolen [har] inom sektorn för hasardspel … godtagit tillämpningen av ett system med koncessioner, med motiveringen att det kan utgöra en effektiv mekanism som möjliggör kontroll av de aktörer som är verksamma inom denna sektor för att förhindra att de använder sin verksamhet i brottsliga eller bedrägliga syften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2013, Biasci m.fl., C‑660/11 och C‑8/12, EU:C:2013:550, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

11 En koncessions sammanlagda löptid skulle kunna vara en relevant faktor. Av rättspraxis följer att beviljandet av tillstånd för en period som kan omfatta 15 år kan få till följd att aktörer i andra medlemsstater får det svårare eller helt hindras från att utöva de friheter som garanteras i artiklarna 43 EG och 49 EG (dom av den 9 september 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, punkt 46).

12 Av lydelsen av de domar som Tribunale amministrativo regionale del Lazio meddelade i första instans, framgår att det hade väckts talan mot den första tilldelningen av koncessionen, i vilken Sisal deltog, och att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) slutgiltigt avgjorde den i sin dom nr 1705/2010.

13 Domen Stanley International Betting och Stanleybet Malta, punkt 34: Enligt fast rättspraxis på området för offentlig upphandling, vilken är analogt tillämplig på tjänstekoncessioner, är det tillämpliga direktivet i princip det som är i kraft när den upphandlande myndigheten väljer vilken typ av förfarande som ska användas och när den slutligen avgör frågan om det föreligger en skyldighet att vidta en föregående uppmaning till anbudsgivning för tilldelning av ett offentligt kontrakt.

14 I förevarande mål kan det inte anses föreligga en rent nationell situation. På grund av sin beskaffenhet har koncessionen en viss gränsöverskridande dimension, som sträcker sig längre än den nationella, och två av klagandebolaget har sitt säte utanför Italien.

15 Dom av den 13 april 2010, Wall ( C‑91/08, EU:C:2010:182, punkt 37): I syfte att säkerställa insyn i förfarandena och likabehandling av anbudsgivarna skulle betydande ändringar som görs i de väsentliga bestämmelserna i ett avtal om tjänstekoncession, under vissa förutsättningar, kunna kräva att ett nytt koncessionsavtal tilldelas, om de ändrade bestämmelserna uppvisar betydande skillnader i förhållande till bestämmelserna i det ursprungliga koncessionsavtalet.

16 Dom av den 18 september 2019, kommissionen/Italien ( C‑526/17, EU:C:2019:756, punkt 60): … är tillämplig unionslagstiftning den som är i kraft det datum då [den betydande] ändringen görs. I sitt svar på domstolens frågor, gjorde Italiens regering gällande att denna rättspraxis, rörande Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, inte är tillämpligt på grund av att direktiv 2014/23 innehåller en särskild bestämmelse (artikel 54) som inte fanns i det förstnämnda direktivet. Jag instämmer inte med detta argument, som är ett cirkelresonemang, eftersom påbudet i nämnda artikel 54 förutsätter att det inte har gjorts betydande ändringar.

17 Lagdekret nr 148/17 och ADM:s efterföljande not kom efter det datum då direktiv 2014/23 skulle vara införlivat (den 18 april 2016, enligt artikel 51.1).

18 I sina svar på domstolens frågor underströk Stanleybet Malta, Magellan Robotech och kommissionen att det inte fanns någon skyldighet att låta koncessionsförhållandet fortsätta.

19 Dom av den 19 juni 2008, pressetext Nachrichtenagentur ( C‑454/06, EU:C:2008:351, punkterna 31 och 32).

20 Skäl 75 i direktiv 2014/23 återspeglar det på följande sätt: Det är … nödvändigt att klargöra under vilka omständigheter ändringar av en koncession under dess utförande kräver ett nytt koncessionstilldelningsförfarande, med hänsyn till relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol.

21 Dom av den 18 september 2019, kommissionen/Italien ( C‑526/17, EU:C:2019:756, punkt 59). Såväl i denna dom som i dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Nederländerna ( C‑576/10, EU:C:2013:510, punkt 54), beaktas ändringar i de viktigaste aspekterna av avtalet. Mindre eller underordnade ändringar är naturligtvis tillåtna och medför inte att en ny anbudsinfordran krävs. Skäl 75 i direktiv 2014/23 bekräftar detta: Ändringar av koncessionen som leder till smärre förändringar av koncessionsvärdet upp till ett visst värde bör alltid vara möjliga utan att ett nytt förfarande för tilldelning av koncessioner måste genomföras.

22 Det är lämpligt att från detta direktivs tillämpningsområde undanta koncessioner avseende anordnande av lotterier som en medlemsstat tilldelar en ekonomisk aktör på grundval av en ensamrätt som beviljats genom ett förfarande utan offentlighet enligt tillämpliga nationella lagar och andra offentliggjorda författningar i enlighet med EUF-fördraget. Detta undantag motiveras av att beviljandet av ensamrätter till en ekonomisk aktör gör det omöjligt att tillämpa ett konkurrensutsatt förfarande för tilldelningen och det är dessutom nödvändigt att bevara medlemsstaternas möjlighet att reglera spelsektorn på nationell nivå på grund av deras skyldighet att skydda den allmänna och sociala ordningen.

23 Punkt 9 i dess skriftliga yttrande.

24 Domstolen tog upp denna möjlighet i dom av den 7 september 2016, Finn Fronge ( C‑549/14, EU:C:2016:634, punkt 29): en inskränkning av kontraktsföremålet kan få till följd att ett större antal ekonomiska aktörer kan bli intresserade av att lämna anbud.

25 En bakgrund till denna regel i rättspraxis finns in dom av den 19 juni 2008, Finn Fronge ( C‑454/06, EU:C:2008:351, punkt 37).

26 Noten var ett svar på koncessionsbolagets hemställan av den 26 juli 2017 om att få koncessionen förnyad.

27 Enligt ADM hade koncessionshavaren upprätthållit de erforderliga uppbördsnivåerna. Bolaget hade på ett effektivt sätt och i enlighet med ADM:s anvisningar, förvaltat det fysiska distributionsnätet för nationella lotterier med direktdragning och hade noga vinnlagt sig om att på ett korrekt sätt i tid betala koncessionsavgiften till staten, samt betalat ut vinsterna till konsumenterna.

28 De som anser att ett nytt urvalsförfarande behöver genomföras, menar att lagdekret nr 148/17 öppnade upp för en modell med en enda koncessionshavare genom beslutet att koncessionen skulle förnyas.

29 Domen Stanley International Betting och Stanleybet Malta, punkt 53 och domslutet: Artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning … som föreskriver ett system med en enda koncessionshavare för tillhandahållande av tjänster avseende automatiserat lotto och andra sifferspel med fasta odds, till skillnad från vad som gäller för andra spel, tips och vadhållning, för vilka det gäller ett system med flera koncessionshavare, under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att den nationella lagstiftningen faktiskt, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, eftersträvar de legitima mål som åberopas av den berörda medlemsstaten.

30 Punkt 64 i den italienska regeringens yttrande.

31 ADM gjorde bland annat gällande att om lösningen att låta koncessionsförhållandet fortsätta inte godtogs, behövde ramarna för de väsentliga delarna i det nya urvalsförfarandet fastställas i en ny rättsakt.

32 Betalningen delades upp i tre delar: 50 miljoner euro senast den 15 december 2017, 300 miljoner euro senast den 30 april 2018 och 450 miljoner euro senast den 31 oktober 2018.

33 Punkterna 47–49 i dess skriftliga yttrande.

34 Detta har Lotterie Nazionali (sista stycket i punkt 32 och sista meningen i den andra strecksatsen i punkt 35 i dess skriftliga yttrande) och Lottomatica (punkt 4.3 i dess yttrande) antytt. Det kan emellertid inte uteslutas att Lotterie Nazionali gick med på att tidigarelägga betalningen, eftersom det när allt kommer omkring gynnade bolaget. I annat fall skulle bolaget logiskt sett inte ha gått med på att fortsätta koncessionsförhållandet.

35 Domstolen har bekräftat detta, med avseende på förnyelser eller förlängningar av italienska koncessioner, i dom av den 13 september 2007, kommissionen/Italien ( C‑260/04, EU:C:2007:508), beträffande koncessioner för verksamhet med vadhållning på hästar och insamling av insatser, i dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa ( C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), beträffande tilldelning av koncessioner av allmänt ägd mark, och dom av den 18 september 2019, kommissionen/Italien ( C‑526/17, EU:C:2019:756), beträffande en koncession för byggentreprenad.

36 Enligt artikel 20.1 i lagdekret nr 148/17 var syftet med det att säkerställa nya och större intäkter för statskassan … för år 2017 … och … för år 2018, det vill säga att skapa likviditet under de två åren i stället för att invänta betalningen av koncessionsavgiften 2019 och 2020.

37 Att det fanns andra som var intresserade av att bli tilldelade koncessionen medger Lottomatica och Lotterie Nazionali i sina yttranden (punkt 4.2 respektive 26), när de motiverar att förnyelseförfarandet tidigarelades, med hänsyn till det stora antal tvister som uppkommer i samband med urvalsförfaranden inom spelsektorn i Italien. När klagandebolagen fick reda på att lagdekret nr 148/17 hade antagits, vände de sig utan dröjsmål till ADM för att uppmärksamma myndigheten på deras intresse för koncessionen (inlagor från Sisal av den 31 oktober och den 9 november 2017, och från Stanleybet Malta av den 8 november 2017, vilka bifogats deras yttranden).

38 Punkt 4.2 respektive punkt 26 i deras skriftliga yttranden.

39 Detta framgår av punk 12 c.9 i besluten att begära förhandsavgörande.

40 Dom av den 28 november 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilitàm.fl. ( C‑328/17, EU:C:2018:958, punkt 46).