Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 3 december 2020

I mål C‑311/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Republiken Tjeckien) genom beslut av den 21 mars 2019, som inkom till domstolen den 16 april 2019, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras samt domarna N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin (referent) och K. Jürimäe, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 mars 2020,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tjeckiens regering, genom M. Smolek, O. Serdula, J. Vláčil och T. Machovičová, samtliga i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, G. Koós och Zs. Wagner, samtliga i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom J.M. Hoogveld och M.K. Bulterman, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, P. Němečková och K. Walkerová, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 3 september 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 56 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan BONVER WIN a.s. och Ministerstvo financí ČR (Republiken Tjeckiens finansministerium), angående lagenligheten av ett beslut att återkalla detta bolags tillstånd att anordna vadhållning i staden Děčín (Republiken Tjeckien).

3 I 50 § punkt 4 i zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (lag nr 202/1990 om lotterier och liknande spel), av den 17 maj 1990 (202/1990 Sb.), föreskrivs följande:

4 1 § punkt 1 i obecně závazná vyhláška města Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (föreskrift med allmän giltighet nr 3/2013 för staden Děčín om anordnande av vadhållning, lotterier och andra liknande spel, nedan kallad föreskrift med allmän giltighet nr 3/2013), som antagits av kommunstyrelsen i staden Děčín med stöd av 50 § punkt 4 i lag nr 202/1990 om lotterier och andra liknande spel, har följande lydelse:

5 BONVER WIN är ett kommersiellt bolag med säte i Republiken Tjeckien som anordnar vadslagning.

6 Genom beslut av den 22 oktober 2013 återkallade finansministeriet, i enlighet med föreskrift med allmän giltighet nr 3/2013, BONVER WIN:s tillstånd att anordna vadslagning i en anläggning i staden Děčín, med motiveringen att verksamhetsorten inte fanns med bland dem som anges i bilaga 1 till denna föreskrift.

7 BONVER WIN begärde omprövning av detta beslut, men finansministern beslutade den 22 juli 2014 att inte ändra sitt tidigare beslut.

8 BONVER WIN överklagade då vid Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Republiken Tjeckien), som ogillade överklagandet. Den domstolen påpekade, vad gäller argumentet att den nationella lagstiftningen inte är förenlig med unionsrätten, att unionsrätten inte är tillämplig på BONVER WIN:s situation, eftersom detta bolag inte har använt sig av friheten att tillhandahålla tjänster.

9 BONVER WIN överklagade till den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) hade gjort en felaktig bedömning när den fann att unionsrätten inte var tillämplig i det nationella målet. Bolaget har – med stöd av ett intyg som upprättats av ett vittne – hävdat att en del av kundkretsen i bolagets anläggning i Děčín, en stad som ligger ungefär 25 kilometer från den tyska gränsen, består av medborgare från andra medlemsstater, vilket medför att artikel 56 FEUF blir tillämplig.

10 Den hänskjutande domstolen, som har angett att det finns en skiljaktighet i dess rättspraxis i fråga om tillämpligheten av EUF-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster i situationer som är jämförbara med den situation som är aktuell i det nationella målet, har understrukit att en sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet kan ge upphov till en inskränkning i tjänstemottagarnas frihet. Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat, såsom framgår av EU-domstolens praxis, att de tjänster som en tjänsteleverantör etablerad i en medlemsstat, utan att förflytta sig, tillhandahåller en tjänstemottagare som är etablerad i en annan medlemsstat, utgör gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster och att sådana mottagare även kan vara turister eller personer som förflyttar sig i samband med en studieresa.

11 Vidare anser den hänskjutande domstolen att en sådan lagstiftning, som utan åtskillnad är tillämplig på inhemska medborgare och medborgare i andra medlemsstater, i allmänhet kan omfattas av bestämmelserna om de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget endast i den mån lagstiftningen är tillämplig på situationer som har samband med handeln mellan medlemsstaterna.

12 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att även om EU-domstolen har klargjort att artikel 56 FEUF är tillämplig när en tjänsteleverantör erbjuder sina tjänster per telefon eller internet och när turistgrupper är mottagare av tjänster, så har EU-domstolen inte klarlagt huruvida den artikeln är tillämplig redan av den anledningen att en grupp medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, i en viss medlemsstat kan använda eller använder en tjänst som huvudsakligen tillhandahålls landets egna medborgare. Den hänskjutande domstolen tvivlar på att ett tillfälligt besök av en enda medborgare i en annan medlemsstat i unionen i en anläggning som tillhandahåller vissa tjänster automatiskt medför att artikel 56 FEUF är tillämplig på all nationell lagstiftning som allmänt reglerar denna nationella tjänstesektor

13 Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida det på området för friheten att tillhandahålla tjänster, i likhet med vad som gäller på området för den fria rörligheten för varor, inte är lämpligt att fastställa en de minimis-regel grundad på att den aktuella lagstiftningen har ett tillräckligt samband med friheten att tillhandahålla tjänster. Om en sådan regel ansågs föreligga skulle en lagstiftning, som utan åtskillnad är tillämplig på samtliga tjänsteleverantörer med verksamhet i den berörda medlemsstaten med marginell inverkan på handeln mellan medlemsstaterna, inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF. Den hänskjutande domstolen vill vidare få klarhet i huruvida uttalandena i domen av den 24 november 1993, Keck och Mithouard ( C‑267/91 och C‑268/91, EU:C:1993:905), ska tillämpas i samband med friheten att tillhandahålla tjänster och huruvida man från tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF ska utesluta åtgärder som är tillämpliga utan åtskillnad och som på samma sätt, såväl rättsligt som faktiskt, påverkar alla tjänsteleverantörer som utövar sin verksamhet inom det nationella territoriet.

14 Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU‑domstolen:

15 Den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida och i förekommande fall på vilka villkor, artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den är tillämplig på förhållandena för ett bolag som är etablerat i en medlemsstat och som förlorat sitt tillstånd att anordna hasardspel till följd av att en lagstiftning om på vilka platser sådana spel är tillåtna har trätt i kraft i denna medlemsstat, vilken lagstiftning är tillämplig utan åtskillnad på samtliga tjänsteleverantörer som bedriver verksamhet i denna medlemsstat oavsett om tjänsteleverantörerna tillhandahåller tjänsterna åt nationella medborgare eller åt medborgare i andra medlemsstater, när bolaget gör gällande att en del av kundkretsen kommer från en annan medlemsstat än den där bolagets anläggning är belägen.

16 För att besvara dessa frågor erinrar EU-domstolen om att sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet och som är tillämplig utan åtskillnad på medborgare i olika medlemsstater i allmänhet kan omfattas av bestämmelserna om de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget endast i den mån den är tillämplig på förhållanden som har samband med handeln mellan medlemsstaterna (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 24, och beslut av den 4 juni 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, ej publicerat, EU:C:2019:477, punkt 17).

17 EUF-fördragets bestämmelser beträffande friheten att tillhandahålla tjänster kan nämligen inte tillämpas på en verksamhet som till alla delar är förlagd inom en enda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

18 Enligt artikel 56 FEUF ska emellertid varje inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster avskaffas, även om denna inskränkning tillämpas utan åtskillnad på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater, när den kan innebära att tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva. Friheten att tillhandahålla tjänster gäller för övrigt till förmån för både tjänsteleverantören och tjänstemottagaren (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51 och där angiven rättspraxis). Den innefattar frihet för tjänstemottagare att bege sig till en annan medlemsstat för att där motta en tjänst, utan att hindras av restriktioner, varvid turister måste betraktas som tjänstemottagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 1984, Luisi och Carbone, 286/82 och 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16, dom av den 2 februari 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, punkt 15, och dom av den 2 april 2020, Ruska Federacija, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punkt 52).

19 EU-domstolen har tidigare slagit fast att tjänster som en tjänsteleverantör som är etablerad i en medlemsstat, utan att förflytta sig, tillhandahåller en tjänstemottagare som är etablerad i en annan medlemsstat, utgör ett gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

20 Vidare är det irrelevant att inskränkningen med avseende på en tjänsteleverantör är påtvingad av ursprungsmedlemsstaten. Det framgår nämligen av EU‑domstolens praxis att friheten att tillhandahålla tjänster inte endast avser inskränkningar som införts av värdstaten, utan även sådana som införts av ursprungsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, punkt 30).

21 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande, omfattar fördraget på samma sätt inskränkningar som åläggs dem som tillhandahåller tjänster och inskränkningar som åläggs tjänstemottagare. När situationen väl omfattas av tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF kan därför både mottagaren och tillhandahållaren av en tjänst åberopa denna artikel.

22 EU-domstolen har tidigare slagit fast att rätten att fritt tillhandahålla tjänster kan åberopas av ett bolag gentemot den stat där bolaget är etablerat, när tjänsterna tillhandahålls mottagare i en annan medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

23 När en nationell domstol har vänt sig till EU-domstolen i ett sammanhang som rör en verksamhet som till alla delar är förlagd inom en enda medlemsstat, kan EU‑domstolen emellertid inte, utan att den nationella domstolen har angett något annat än att den aktuella lagstiftningen är tillämplig utan åtskillnad på medborgare i den berörda medlemsstaten och på medborgare i andra medlemsstater, anse att begäran om förhandsavgörande avseende EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna är nödvändig för att den nationella domstolen ska kunna avgöra det mål som är anhängigt vid den. De konkreta omständigheter som gör det möjligt att fastställa ett samband mellan saken eller omständigheterna i målet, där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till den berörda medlemsstaten, och artikel 56 FEUF måste nämligen framgå av beslutet om hänskjutande (dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 54, och beslut av den 4 juni 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, ej publicerat, EU:C:2019:477, punkt 21).

24 Det framgår även av EU-domstolens praxis att en gränsöverskridande situation inte kan presumeras enbart av det skälet att unionsmedborgare från andra medlemsstater skulle kunna använda sig av de på så sätt erbjudna tjänstemöjligheterna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 juni 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, ej publicerat, EU:C:2019:477, punkt 24).

25 I förevarande mål följer härav att enbart ett påstående från en tjänsteleverantör att en del av dennes kundkrets kommer från en annan medlemsstat än den där denne är etablerad, inte är tillräckligt för att det ska anses föreligga en gränsöverskridande situation som kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF. För att framställa en begäran om förhandsavgörande till EU‑domstolen avseende denna tjänsteleverantörs situation, måste en nationell domstol, i beslutet om hänskjutande, belägga att detta påstående är välgrundat.

26 Vad gäller frågan huruvida antalet kunder från en annan medlemsstat eventuellt är relevant, finner EU-domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har förordat i punkt 82 i sitt förslag till avgörande, att tanken att det bör införas en de minimis-regel på området för friheten att tillhandahålla tjänster inte kan godtas.

27 Det ska således påpekas att sådana omständigheter som antalet utländska kunder som har använt tjänsterna, omfattningen av de tillhandahållna tjänsterna eller den begränsade geografiska omfattningen av den potentiella inskränkningen i friheten att tillhandahålla tjänster, geografiskt eller materiellt, saknar betydelse för tillämpligheten av artikel 56 FEUF.

28 Det framgår särskilt av fast rättspraxis att den frihet som avses i denna artikel kan åberopas både i situationer som kännetecknas av att det endast finns en tjänstemottagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, punkterna 15 och 20), och när det finns ett obestämt antal tjänstemottagare som använder ett obestämt antal tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör etablerad i en annan medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, punkt 22, och dom av den 6 november 2003, Gambelli m.fl., C‑243/01, EU:C:2003:597, punkterna 54 och 55).

29 Att låta tillämpligheten av artikel 56 FEUF vara beroende av ett kvantitativt kriterium skulle, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 80 i sitt förslag till avgörande, äventyra en enhetlig tillämpning av denna artikel inom unionen, vilket innebär att ett sådant kriterium inte kan godtas.

30 EU-domstolen godtar inte heller den hänskjutande domstolens ståndpunkt att en åtgärd med allmän giltighet som, med undantag för de undantag som fastställs däri, medför att anordnande av hasardspel i en kommun i en medlemsstat förbjuds och som rättsligt eller faktiskt påverkar alla tjänsteleverantörer som är etablerade i den medlemsstaten på samma sätt, oavsett om de tillhandahåller inhemska medborgare eller medborgare i andra medlemsstater tjänster, inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF.

31 EU-domstolen har nämligen tidigare slagit fast att en nationell lagstiftning, enligt vilken rätten att anordna hasardspel eller spel om pengar begränsas till vissa platser, kan utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster som omfattas av artikel 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003, Anomar m.fl., C‑6/01, EU:C:2003:446, punkterna 65 och 66).

32 I förevarande mål framgår det av begäran om förhandsavgörande att staden Děčín, som ligger ungefär 25 kilometer från den tyska gränsen, är en ort som är uppskattad av tyska medborgare och att BONVER WIN i det nationella förfarandet har förebringat bevisning för att en del av dess kundkrets bestått av personer från andra medlemsstater, varför det inte kan hävdas att förekomsten av utländska kunder är rent hypotetisk.

33 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning av den bevisning som åberopats av BONVER WIN, framgår det av det ovan anförda att artikel 56 FEUF är tillämplig i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet.

34 Detta konstaterande påverkar emellertid inte frågan huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet eventuellt är förenlig med den artikeln. Frågan huruvida denna artikel utgör hinder för en sådan lagstiftning har inte aktualiserats vid EU-domstolen och EU-domstolen förfogar inte över relevanta uppgifter som gör det möjligt att ge den hänskjutande domstolen användbara upplysningar i detta avseende.

35 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den hänskjutande domstolens frågor besvaras enligt följande: Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den är tillämplig på situationen för ett bolag som är etablerat i en medlemsstat och som förlorat sitt tillstånd att anordna hasardspel till följd av att en lagstiftning om på vilka platser sådana spel är tillåtna har trätt i kraft i denna medlemsstat, vilken lagstiftning är tillämplig utan åtskillnad på samtliga tjänsteleverantörer som bedriver verksamhet i denna medlemsstat, oavsett om tjänsteleverantörerna tillhandahåller nationella medborgare eller medborgare i andra medlemsstater tjänsterna, när en del av bolagets kundkrets kommer från en annan medlemsstat än den där bolagets anläggning är belägen.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tjeckiska.