Domstolens dom (andra avdelningen) den 7 april 2022
Hänvisat till av
I mål C‑176/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien) genom beslut av den 11 februari 2020, som inkom till domstolen den 7 april 2020, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen A. Arabadjiev, tillika tillförordnad ordförande på andra avdelningen, samt domarna I. Ziemele (referent), T. von Danwitz, P.G. Xuereb och A. Kumin, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: SC Avio Lucos SRL, genom M. Gornoviceanu, avocate, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj, genom N.S. Răducan, i egenskap av ombud, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central, genom A. Pintea, i egenskap av ombud, Rumäniens regering, genom E. Gane och A. Rotăreanu, båda i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Pavliš och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Sauka och A. Biolan, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 2 september 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 1782/2003
Förordning nr 1306/2013
Förordning nr 1307/2013
Förordning (EU) nr 639/2014
Rumänsk rätt
Brådskande regeringsdekret nr 34/2013
Brådskande regeringsdekret nr 3/2015
Dekret nr 619/2015
Civillagen
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av dels artiklarna 4.1 a, 4.1 c, 4.2 b och 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608), dels artikel 60 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, SC Avio Lucos SRL och, å andra sidan, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (myndigheten för jordbruksstöd – distriktscentret i Dolj, Rumänien) och Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (myndigheten för jordbruksstöd, centrala enheten) (nedan tillsammans kallade APIA), angående APIA:s beslut om att avslå Avio Lucos ansökan om stöd enligt systemet med enhetlig arealersättning för år 2015.
3 Artikel 29 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1), med rubriken Begränsning av stöd, har följande lydelse:
4 Artikel 60 i förordning nr 1306/2013, med rubriken Bestämmelse om kringgående har följande lydelse:
5 Skäl 3 i förordning nr 1307/2013 har följande lydelse:
6 Artikel 4 i denna förordning, med rubriken Definitioner och därtill hörande bestämmelser har följande lydelse:
7 Artikel 9 i förordningen har rubriken Aktiva jordbrukare. I artikel 9.1 stadgas följande:
8 Enligt artikel 74 i förordning nr 1307/2013 ska förordningen tillämpas från och med den 1 januari 2015.
9 I skälen 4 och 16 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1307/2013 och om ändring av bilaga X till den förordningen (EUT L 181, 2014, s. 1), anges följande:
10 I artikel 5 i denna delegerade förordning, med rubriken Ram för minimiverksamhet på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, föreskrivs följande:
11 Artikel 2 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (brådskande regeringsdekret nr 34/2013 om organisation, administration och drift av permanenta betesmarker, samt om ändring och komplettering av fastighetslag nr 18/1991), av den 23 april 2013 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 267 av den 13 maj 2013), har följande lydelse:
12 Artikel 2 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015 - 2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (brådskande regeringsdekret nr 3/2015 om godkännande av ersättningssystem som tillämpas inom jordbruket under perioden 2015–2020 och om ändring av artikel 2 i lag nr 36/1991 om jordbruksföretag och andra former av sammanslutningar på jordbruksområdet), av den 18 mars 2015, i den version som var i kraft per den 1 juli 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 191 av den 23 mars 2015) (nedan kallat dekret nr 3/2015), föreskrivs följande:
13 I artikel 7.1 i detta dekret föreskrivs följande:
14 Artikel 8 i samma lagdekret har följande lydelse:
15 Artikel 2 i Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din [dekret nr. 3/2015], precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014 - 2020 (dekret utfärdat av ministern för jordbruk och landsbygdsutveckling nr 619/2015 om fastställande av kriterier för att beviljas stöd, av speciella villkor och detaljerade villkor för ersättningssystem som föreskrivs i artikel 1.2 och 1.3 i [dekret nr 3/2015], liksom om särskilda villkor för genomförande av kompensationsåtgärder avseende landsbygdsutveckling som är tillämpliga på jordbruksarealer som avses i Nationellt program för landsbygdsutveckling 2014–2020), av den 6 april 2015, i den version som var i kraft per den 1 juli 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 234 av den 6 april 2015) (nedan kallat dekret nr 619/2015), föreskrivs följande:
16 Artikel 7.3 i detta dekret har följande lydelse:
17 I artikel 2.146 i Codul Civil (civillagen), som antogs genom lag nr 287 av den 17 juli 2009 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 505 av den 15 juli 2011), avseende nyttjandelån, föreskrivs följande:
18 Avio Lucos ingav en ansökan till APIA om ekonomiskt stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning för år 2015. Ansökan gällde en areal på 170,36 hektar betesmark. För detta ändamål företedde Avio Lucos ett antal handlingar, däribland ett koncessionsavtal som ingicks den 28 januari 2013 med Consiliul Local al Comunei Podari (kommunstyrelsen i Podari kommun, Rumänien) avseende en betesmark i denna kommun, samt avtal om saklån som ingicks i april 2015 mellan Avio Lucos och olika djurägare, enligt vilka dessa djur skulle beta på den ifrågavarande arealen och således omfattades av den deklarerade jordbruksverksamheten.
19 APIA avslog denna ansökan genom beslut av den 20 oktober 2017 med motiveringen att Avio Lucos inte hade uppfyllt minimikostnaden på 0,3 UGB per hektar för hela arealen på 170,36 hektar betesmark. Enligt denna myndighet utfördes betet nämligen inte av Avio Lucos djur utan av djuren som ägdes av dem med vilka Avio Lucos ingått avtal om saklån. Avio Lucos begärde omprövning av detta beslut, men APIA avslog denna begäran den 4 januari 2018.
20 Avio Lucos överklagade detta beslut till Tribunalul Dolj (Förstainstansdomstolen i Dolj, Rumänien), som ogillade överklagandet den 28 januari 2018. Nämnda domstol fann för det första att koncessionsavtalet hade ingåtts i strid med nationell rätt, eftersom Avio Lucos bland annat inte hade ställning som djuruppfödare vid den tidpunkt då avtalet ingicks och eftersom avgiften om 0,3 UGB/hektar skulle iakttas vid samma tidpunkt. Avio Lucos hade följaktligen inte någon laglig rätt att genom koncession använda de aktuella betesmarkerna i fråga, varför dess begäran om betalning inte kunde godkännas. Vidare hade Avio Lucos, trots att de villkor som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning formellt sett är uppfyllda, på konstgjord väg skapat förutsättningarna för att erhålla ekonomiskt stöd. Slutligen befanns en sådan extensiv tolkning av begreppet uppfödare av djur som den som Avio Lucos föreslagit, strida mot unionsrätten, eftersom de nationella myndigheterna, för att avslå ansökan om det sökta stödet, endast kan grunda sitt beslut på uppgifterna i det nationella systemet för identifiering och registrering av djur, utan att nödvändigtvis behöva göra andra kontroller.
21 Avio Lucos överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien). Till stöd för sitt överklagande gjorde det bland annat gällande att förstainstansdomstolen gjorde fel när den slog fast att Avio Lucos inte uppfyllde kravet på att vara djuruppfödare.
22 Den hänskjutande domstolen har understrukit att jordbrukare, enligt artikel 4.1 a och c i förordning nr 1307/2013, bland annat omfattar en fysisk eller juridisk person som bedriver jordbruksverksamhet, vilken enligt artikel 4.1 c iii) i samma förordning kan bestå i att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna. Vad gäller sådan minimiverksamhet ger artikel 4.2 i denna förordning medlemsstaterna en möjlighet att fastställa detta koncept. Den rumänska lagstiftaren har i detta hänseende föreskrivit att jordbruksverksamheten ska bedrivas med djur som jordbrukaren själv föder upp, vilket utesluter ekonomiskt stöd till juridiska personer som bedriver en sådan verksamhet genom en mellanhand, vilket, enligt APIA, är fallet med Avio Lucos.
23 Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel vad gäller frågan huruvida artikel 4.1 a och c i förordning nr 1307/2013 utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning och, om så inte är fallet, huruvida samma bestämmelser och artikel 9.1 i samma förordning gör det möjligt att anse att en juridisk person som har ingått ett koncessionsavtal och avtal om saklån under sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet omfattas av begreppet aktiv jordbrukare. Eftersom Avio Lucos formellt uppfyllde de kriterier för stödberättigande som föreskrivs i den rumänska lagstiftningen, vill den hänskjutande domstolen vidare få klarhet i huruvida ingåendet av ett koncessionsavtal eller sådana låneavtal som dem som är aktuella i det nationella målet kan omfattas av begreppet förutsättningar som har skapats på ett konstlat sätt i artikel 60 i förordning nr 1306/2013.
24 Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen:
25 Inledningsvis ska det erinras om att det av fast rättspraxis följer att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på den senare att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den nationella domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (dom av den 18 november 2021, A. SA, C‑212/20, EU:C:2021:934, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
26 I förevarande fall ska det för det första påpekas att även om den hänskjutande domstolen inte har preciserat vilka bestämmelser i förordning nr 1307/2013 som den efterfrågar tolkning av, framgår det av skälen till beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolens tvivel särskilt avser tolkningen av artikel 4 i denna förordning, och i synnerhet punkterna 1 c iii och 2 b i denna artikel.
27 Vidare används, såsom den rumänska regeringen har understrukit i sitt skriftliga yttrande, uttrycket jordbruksarealer som vanligtvis hålls, vilket förekommer i den första frågan, i artikel 2.2 d i dekret nr 3/2015, vilken enligt den rumänska regeringen i huvudsak motsvarar uttrycket jordbruksarealer som naturligt hålls, i artikel 4.1 c iii och 2 b i förordning nr 1307/2013.
28 Slutligen har den hänskjutande domstolen, som svar på en begäran om förtydligande från EU-domstolen, preciserat att uttrycket djur som jordbrukaren föder upp, som också används i den första frågan och som förekommer i artikel 2.2 d i dekret nr 3/2015, inte definieras i nationell rätt. Detta uttryck överlappar emellertid såväl begreppet djurhållning i artikel 8.6 i dekret nr 3/2015 som begreppet djurhållare i artikel 2 m i dekret nr 619/2015.
29 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 4.1 c iii och 2 b i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken minimiverksamheten på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling ska bedrivas av jordbrukaren med hjälp av djur som han själv håller.
30 Enligt formuleringen av artikel 4.1 c iii i förordning nr 1307/2013 avses nämligen med jordbruksverksamhet att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna. I artikel 4.2 b i denna förordning anges att medlemsstaterna ska fastställa den minimiverksamhet som ska bedrivas på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, i enlighet med punkt 1 c iii,.
31 Såsom tydligt framgår av deras ordalydelse ger dessa bestämmelser medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa vilken typ av minimiverksamhet som ska bedrivas, bland annat på jordbruksarealer som naturligt lämpar sig för bete.
32 Vad gäller frågan huruvida detta utrymme för skönsmässig bedömning inbegriper möjligheten för medlemsstaterna att i sina respektive nationella lagstiftningar föreskriva ett villkor om att jordbrukaren ska bedriva denna minimiverksamhet med hjälp av djur som denne håller, ska det påpekas att det i artikel 4.3 b i förordning nr 1307/2013 föreskrivs att kommissionen, för att garantera rättssäkerheten, ska ges befogenhet att anta delegerade akter med avseende på fastställande av de ramar inom vilka medlemsstaterna ska definiera denna minimiverksamhet.
33 Delegerad förordning nr 639/2014 – som antagits i detta syfte och som i skäl 4 fastställer att medlemsstaterna, när de antar bestämmelser för att genomföra unionsrätten, bör utöva sina befogenheter i enlighet med vissa principer, bland annat principen om icke-diskriminering – begränsar sig i detta avseende till att i sina bestämmelser om definitionerna i förordning nr 1307/2013, och då särskilt artikel 5 – som avgränsar den ram som avses i föregående punkt –, föreskriva följande: Vid tillämpning av artikel 4.1 c iii) i förordning (EU) nr 1307/2013 ska den minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna och som ska genomföras på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling vara minst en årlig verksamhet som ska genomföras av en jordbrukare. Härvid får medlemsstaterna, om det är motiverat av miljöskäl, besluta att även erkänna verksamhet som bara genomförs vartannat år.
34 Av detta följer, för det första, att minimiverksamheten i princip måste genomföras på dessa jordbruksarealer minst en gång per år. För det andra måste denna minimiverksamhet genomföras av en jordbrukare.
35 I artikel 4.1 a i förordning nr 1307/2013, där begreppet jordbrukare definieras, preciseras inte vilken slags rätt som jordbrukaren ska ha till de djur som vederbörande i förekommande fall låter beta på sådana jordbruksarealer.
36 I denna bestämmelse anges emellertid att en jordbrukare är en person vars jordbruksföretag ligger inom det territoriella tillämpningsområdet för fördragen och som bedriver jordbruksverksamhet. Begreppet jordbruksföretag, som definieras i artikel 4.1 b i denna förordning, omfattar samtliga produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat. Det kan därför konstateras att de produktionsenheter som drivs av den ifrågavarande jordbrukaren omfattar de djur som används för bete, förutsatt att jordbrukaren har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur inom sin jordbruksverksamhet, vilket det ankommer på den behöriga nationella domstolen att bedöma med hänsyn till alla omständigheter i det aktuella fallet (se, analogt, dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 61 och 62, och dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 58).
37 För en sådan tolkning talar skäl 16 i den delegerade förordningen nr 639/2014, enligt vilken stödrättigheter bör tilldelas den person som utövar beslutanderätt med avseende på ersättningar och ekonomiska risker i samband med jordbruksverksamhet på den mark för vilken stödet begärs.
38 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkt 28 i förevarande dom, i huvudsak understrukit att djurhållaren, i den mening som avses i artikel 2 m i dekret nr 619/2015, antingen är den person som permanent innehar djur i egenskap av djurägare och/eller ägare av ett jordbruksföretag, eller den person som tillfälligt håller djuren, på grundval av ett avtal som ingåtts på de villkor som föreskrivs i gällande nationell lagstiftning, i egenskap av person som har anförtrotts dessa djur för djurhållning för hela den period som omfattas av ansökningsåret.
39 APIA har i sitt skriftliga yttrande på denna punkt preciserat, för det första, att identifiering och registrering av svin, får, getter och nötkreatur i Rumänien säkerställs genom den nationella databasen och av det nationella systemet för identifiering och registrering av djur, och, för det andra, att egenskapen av ägare till djur och/eller tillfällig innehavare av djur måste styrkas med hjälp av ett jordbruksföretagskort, det vill säga ett identifikationsdokument för djuruppfödningsanläggningen, eftersom alla jordbruksföretag i Rumänien måste vara registrerade i det nationella registret över jordbruksföretag och ges en unik och permanent alfabetisk kod. I ansökan om enhetlig arealersättning fastställdes det emellertid aldrig på detta sätt huruvida Avio Lucos var ägare till djuren eller tillfälligt innehavare av dem.
40 Som framgår av domstolens praxis får medlemsstaterna, med beaktande av deras utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för stödsystem som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken, precisera vilken bevisning som ska ges in som underlag för en stödansökan. De kan därvid bland annat hänvisa till det ifrågavarande landets sedvana avseende jordbrukarens hållande av djur som används för betesdrift (se, analogt, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl., C‑375/08, EU:C:2010:365, punkt 82).
41 Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att databasen i ett system för identifiering och registrering av djur syftar till att säkerställa att djuren kan spåras effektivt i realtid, vilket är väsentligt av folkhälsoskäl, och att en sådan databas kan bekräfta att villkoren för att beviljas stöd, såsom villkoret om djurtäthet, är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Nagy, C‑21/10, EU:C:2011:505, punkt 42).
42 Det framgår icke desto mindre av domstolens praxis att medlemsstaterna, i samband med att de utövar sin skönsmässiga bedömning angående vilken bevisning som ska ges in till stöd för en stödansökan, ska iaktta de mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, som kräver att de medel som genomförs genom en bestämmelse är ägnade att uppnå det eftersträvade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl., C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 86 och 87, och dom av den 17 december 2020, Land Berlin (Stödrättigheter knutna till den gemensamma jordbrukspolitiken), C‑216/19, EU:C:2020:1046, punkt 35).
43 Det ankommer i första hand på den nationella domstolen att kontrollera om proportionalitetsprincipen har iakttagits inom ramen för den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl., C‑375/08, EU:C:2010:365, punkt 89).
44 Den rumänska regeringen har i sitt skriftliga yttrande bland annat angett att den rumänska lagstiftaren, när den fastställde minimiverksamheten för jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete, hade som mål att underlätta den direkta tillgången till betesmarkerna i fråga för största möjliga antal ägare eller innehavare av djur, och inte för personer som bedriver jordbruksverksamhet i form av förmedling.
45 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande, är ett sådant mål förenligt med de mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen. I artikel 39.1 b FEUF anges nämligen att den gemensamma jordbrukspolitiken ska ha som mål att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket.
46 Vad gäller frågan huruvida den aktuella nationella lagstiftningen är ägnad att uppnå det mål som eftersträvas med den, räcker det att konstatera, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, att denna lagstiftning förefaller vara ägnad att uppnå detta mål, vilket, såsom framgår av punkt 44 ovan, består i att underlätta direkt tillgång till betesmarken i fråga för största möjliga antal ägare eller innehavare av djur.
47 Under dessa omständigheter förefaller denna nationella lagstiftning inte heller gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Det bör dock erinras om att proportionalitetsbedömningen bland annat måste göras med beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket innebär att det krävs en avvägning mellan dessa mål och det mål som eftersträvas med denna lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkterna 28 och 40).
48 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande: Bestämmelserna i artikel 4.1 c iii och artikel 4.2 b i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken minimiverksamheten på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, ska bedrivas av jordbrukaren med hjälp av djur som han själv håller.
49 Den hänskjutande domstolen vill genom sin andra fråga, för det fall den första tolkningsfrågan ska besvaras nekande, få klarhet i huruvida artikel 4.1 a och 4.1 c samt artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att begreppet aktiv jordbrukare, i den mening som avses i denna senare bestämmelse, omfattar en juridisk person som har ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark som ägs av en kommun och på denna mark låter djur beta, vilka kostnadsfritt lånats ut till vederbörande av fysiska personer som äger dem.
50 Vid tolkningen av unionsbestämmelser ska, enligt fast rättspraxis, inte bara orden i överensstämmelse med deras sedvanliga betydelse i vanligt språkbruk beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelserna ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl., C‑375/08, EU:C:2010:365, punkt 58, och dom av den 29 juli 2019, Pelham m.fl., C‑476/17, EU:C:2019:624, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
51 Vad för det första gäller lydelsen av artikel 9 i förordning nr 1307/2013, som enligt sin rubrik avser begreppet aktiva jordbrukare, ska det först och främst påpekas att det i punkt 1 i denna bestämmelse uttryckligen föreskrivs att direktstöd inte ska beviljas personer vars jordbruksarealer huvudsakligen utgörs av arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling och som inte bedriver den minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.2 b i denna förordning på dessa arealer. Dessa villkor är kumulativa, såsom framgår av användandet av konjunktionen och i denna artikel 9.1.
52 I förevarande fall är det utrett att de i det nationella målet aktuella jordbruksarealerna huvudsakligen utgörs av arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, i enlighet med det första villkoret i nämnda bestämmelse.
53 När det gäller det andra villkoret framgår det av lydelsen i artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013 att en jordbrukare som inte på dessa arealer bedriver den minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna, i enlighet med artikel 4.2 c iii i denna förordning, inte kan anses vara en aktiv jordbrukare och följaktligen inte ska beviljas direktstöd.
54 Därefter måste en person, för att kunna omfattas av begreppet aktiv jordbrukare i den mening som avses i artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013, först uppfylla kraven i artikel 4.1 a i denna förordning, enligt vilken begreppet jordbrukare avser en person vars jordbruksföretag ligger inom det territoriella tillämpningsområdet för fördragen … och som bedriver jordbruksverksamhet.
55 Såsom framgår av punkt 36 ovan omfattar begreppet jordbruksföretag, som definieras i artikel 4.1 b i denna förordning, samtliga produktionsenheter som drivs av en jordbrukare.
56 Vad gäller kravet att en produktionsenhet ska drivas av en jordbrukare, har domstolen redan slagit fast att begreppet drift inte innebär att den aktuella jordbrukaren måste ha obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen när han eller hon använder den för jordbruksändamål. Jordbrukaren måste däremot ha en tillräcklig självständighet beträffande den berörda arealen för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva med beaktande av samtliga omständigheter i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 61 och 62, och dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 58).
57 Härav följer att den omständigheten, att de arealer som används för att bedriva jordbruksverksamhet har varit föremål för ett koncessionsavtal avseende betesmark som tillhör en kommun, saknar betydelse vid fastställandet av huruvida en jordbrukare omfattas av begreppet aktiv jordbrukare, förutsatt att den aktuella jordbrukaren har tillräcklig självständighet beträffande den berörda arealen för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet.
58 Såsom framgår av punkt 36 i förevarande dom omfattar de produktionsenheter som avses i artikel 4.1 b i denna förordning de djur som används för bete, förutsatt att den berörde jordbrukaren har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur inom sin jordbruksverksamhet, vilket det ankommer på den behöriga nationella domstolen att bedöma med hänsyn till alla omständigheter i det aktuella fallet.
59 Av detta följer att den omständigheten att Avio Lucos i det nationella målet låter djur beta, vilka kostnadsfritt har lånats ut till denna person av fysiska personer som äger djuren, saknar betydelse för bedömningen av huruvida denna juridiska person omfattas av begreppet aktiv jordbrukare, i den mening som avses i artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013, förutsatt, såsom framgår av föregående punkt, att nämnda juridiska person har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur inom sin jordbruksverksamhet.
60 För det andra stöds tolkningen av artiklarna 4.1 a, 4.1 c och 9.1 i förordning nr 1307/2013, såsom den framgår av punkterna 50–59 ovan, av det sammanhang i vilket dessa bestämmelser ingår. Såsom konstaterats i punkt 37 ovan framgår det nämligen av skäl 16 i delegerad förordning nr 639/2014 att stödrättigheter bör tilldelas den person som utövar beslutanderätt med avseende på ersättningar och ekonomiska risker i samband med jordbruksverksamhet på den mark för vilken stödet begärs.
61 Under dessa omständigheter finner domstolen att den omständigheten att en jordbrukare bedriver jordbruksverksamhet med djur som ställts till dennes förfogande inom ramen för ett avtal om saklån inte utesluter att jordbrukaren betraktas som en aktiv jordbrukare i den mening som avses i artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013, i den mån jordbrukaren har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur inom sin jordbruksverksamhet, utövar beslutanderätt med avseende på ersättningar och ekonomiska risker i samband med jordbruksverksamhet på den mark för vilken stödet begärs.
62 En sådan tolkning är, för det tredje, förenlig med det mål som eftersträvas i denna förordning. I synnerhet utgör stödsystemen inom den gemensamma jordbrukspolitiken ett direkt inkomststöd vars syfte är att garantera jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, bland annat genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket.
63 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 66 i sitt förslag till avgörande är den omständigheten, att djuren används inom ramen för ett avtal om saklån, inte avgörande med hänsyn till att direktstöd ska beviljas jordbrukare som har tillräcklig förfoganderätt över de djur som används inom jordbruksverksamheten och utövar beslutanderätt med avseende på ersättningar och ekonomiska risker i samband med jordbruksverksamhet på den mark för vilken stödet begärs.
64 I förevarande fall framgår det av svaret på den första frågan att unionsrätten, med förbehåll för de kontroller som ska utföras av den hänskjutande domstolen, inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att jordbrukaren ska bedriva minimiverksamhet på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, i den mening som avses i artikel 4.1 c iii och artikel 4.2 b i förordning nr 1307/2013, med hjälp av djur som vederbörande håller. Såsom framgår av punkt 38 i förevarande dom är djurhållaren, i den mening som avses i artikel 2 m i förordning nr 619/2015, i förevarande fall inte bara den person som permanent innehar djur i egenskap av djurägare och/eller ägare av ett jordbruksföretag, utan också den person som tillfälligt innehar djuren, i egenskap av den person som har anförtrotts dessa djur för djurhållning för hela den period som omfattas av ansökningsåret, eftersom djuren hålls på grundval av en handling som upprättats i enlighet med de villkor som fastställs i den gällande lagstiftningen. En sådan definition förefaller dock inte principiellt innebära att begreppet djurhållare utesluter en person som innehar djur som kostnadsfritt lånats ut till vederbörande av fysiska personer som äger dem, och som har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur inom jordbruksverksamheten. Eftersom ett sådant fastställande innebär en tolkning av nationell rätt ankommer det på den hänskjutande domstolen att i förekommande fall göra en sådan tolkning.
65 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 4.1 a och 4.1 c samt artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att begreppet aktiv jordbrukare, i den mening som avses i denna senare bestämmelse, omfattar en juridisk person som har ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark som ägs av en kommun och på denna mark låter djur beta, vilka kostnadsfritt lånats ut till vederbörande av fysiska personer som äger dem, under förutsättning att denna person bedriver en minimiverksamhet på denna betesmark, i den mening som avses i artikel 4.1 c iii i denna förordning.
66 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 60 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas så, att en situation där den som ansöker om ekonomiskt stöd inom ramen för systemet för enhetlig arealersättning, till stöd för sin ansökan, inger ett koncessionsavtal avseende betesmarker och avtal om saklån, utan motprestation, avseende de djur som ska beta på dessa arealer, kan omfattas av begreppet förmåner [som] har skapats på ett konstlat sätt, i den mening som avses i denna bestämmelse.
67 I artikel 60 i förordning nr 1306/2013 anges att utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser ska inga förmåner som föreskrivs i sektorslagstiftningen inom jordbruket beviljas fysiska eller juridiska personer för vilka det konstaterats att de förutsättningar som krävs för att få sådana förmåner har skapats på ett konstlat sätt, i strid med målen för den lagstiftningen.
68 Enligt denna lydelse är nämnda artikel 60 i huvudsak en upprepning av artikel 29 i förordning nr 1782/2003, och utgör en kodifiering av en befintlig rättspraxis enligt vilken unionsrätten inte får missbrukas eller åberopas i bedrägligt syfte.
69 Det följer nämligen av fast rättspraxis att tillämpningen av unionsbestämmelser inte kan utsträckas till att omfatta sådant handlande från näringsidkares sida som utgör missbruk (dom av den 12 september 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
70 Domstolen har redan slagit fast att det, för att det ska kunna fastställas att den potentiella stödmottagaren har missbrukat ett stöd, krävs dels att vissa objektiva förhållanden föreligger varav det framgår att målsättningen med den berörda unionsbestämmelsen inte har uppnåtts, trots att de villkor som uppställs i dessa bestämmelser formellt sett har uppfyllts, dels ett subjektivt rekvisit bestående i en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna, genom att på ett konstlat sätt skapa de förutsättningar som krävs för att erhålla en sådan förmån (dom av den 12 september 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
71 Domstolen har preciserat att det ankommer på den nationella domstolen att slå fast huruvida dessa två omständigheter föreligger. Bevisning ska förebringas i enlighet med nationella bestämmelser, såvitt detta inte hindrar unionsrättens effektivitet (dom av den 12 september 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
72 Det är i detta sammanhang som begreppet förmåner [som] har skapats på ett konstlat sätt, i den mening som avses i artikel 60 i förordning nr 1307/2013, ska tolkas.
73 För det första, när det gäller det objektiva kriterium som avses i punkt 70 ovan, erinrar domstolen om att det av artikel 39.1 b FEUF framgår att stödsystemen inom den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ett direkt inkomststöd vars syfte är att garantera jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, bland annat genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 73 i sitt förslag till avgörande kan den omständigheten, att ett sådant stöd beviljas en person som har ingått ett koncessionsavtal avseende arealer med betesmark och som, i brist på tillräckligt antal djur för att få använda betesmarken, ingår avtal om saklån gällande användning av djur för bete på dessa arealer, leda till ett missbruk av detta stöd, till nackdel för en del av jordbruksbefolkningen, i förevarande fall de personer som låter sina egna djur beta på dessa arealer.
74 För det andra, och såsom generaladvokaten också har påpekat i punkt 74 i sitt förslag till avgörande, ankommer det i förevarande fall, med avseende på det subjektiva rekvisit som avses i punkt 70 ovan, på den hänskjutande domstolen att beakta samtliga relevanta omständigheter i det nationella målet för att avgöra huruvida Avio Lucos hade för avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna genom att på ett konstlat sätt skapa de omständigheter som krävs för att erhålla förmånen. Bland de faktiska omständigheter som således kan beaktas är ingåendet, i strid med tillämplig nationell rätt, av koncessionsavtalet eller innehållet i de avtal om saklån som är i fråga i det nationella målet, särskilt om det härav framgår att det inte är Avio Lucos som släpper ut de lånade djuren på bete, utan ägarna till dessa djur.
75 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 60 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas så, att en situation där den som ansöker om ekonomiskt stöd inom ramen för systemet för enhetlig arealersättning, till stöd för sin ansökan, inger ett koncessionsavtal avseende betesmarker och avtal om saklån, utan motprestation, avseende de djur som ska beta på dessa arealer, kan omfattas av begreppet förmåner [som] har skapats på ett konstlat sätt, i den mening som avses i denna bestämmelse, förutsatt dels att vissa objektiva förhållanden föreligger varav det framgår att målsättningen med den berörda unionsbestämmelsen inte har uppnåtts, trots att de villkor som uppställs i dessa bestämmelser formellt sett har uppfyllts, dels att det föreligger ett subjektivt rekvisit bestående i en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna, genom att på ett konstlat sätt skapa de förutsättningar som krävs för att erhålla en sådan förmån.
76 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: rumänska.