Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona föredraget den 2 december 2021

1 Originalspråk: spanska.

2 I mål C‑156/21, Ungern/parlamentet och rådet, har Ungern framställt ett likadant yrkande. Jag föredrar i dag mina förslag till avgörande i båda de målen.

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 433I, 2020, s. 1).

4 För närvarande är rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2093 av den 17 december 2020 om den fleråriga budgetramen 2021–2027 (EUT L 433I, 2020, s. 11) i kraft.

5 Rådets förordning (EU) 2020/2094 av den 14 december 2020 om inrättande av Europeiska unionens återhämtningsinstrument för att stödja återhämtningen efter covid-19-krisen (EUT L 433I, 2020, s. 23; nedan kallad NextGenerationEU).

6 För att undvika upprepningar utgår jag från att de stater som har deltagit vid förhandlingen (naturligtvis med undantag för Ungern och Republiken Polen) samt kommissionen delar parlamentets och rådets uppfattning.

7 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna (COM(2018) 324 final av den 2 maj 2018).

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen).

9 Det anges i punkt 1 att [n]är kommissionen genomför budgeten inom ramen för delad förvaltning ska uppgifter som har samband med genomförandet av budgeten delegeras till medlemsstaterna.

10 Kommissionen försäkrade, med avseende på subsidiaritetsprincipen, i sitt förslag till förordning att [f]inansiella regler för unionens budget enligt artikel 322 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan inte antas på medlemsstatsnivå (COM (2018) 324 final av den 2 maj 2018, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna, motivering, punkt 2 andra stycket).

11 Av fast rättspraxis framgår att det regelmässiga samrådet med Europaparlamentet i de fall som anges i fördraget utgör en väsentlig formföreskrift som, om den inte iakttas, medför att den ifrågavarande rättsakten blir ogiltig. Att parlamentet verkligen deltar i beslutsförfarandet i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i fördraget utgör nämligen en grundläggande beståndsdel i den jämvikt mellan institutionerna som åsyftas i fördraget. Genom denna befogenhet uttrycks en grundläggande demokratisk princip, enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en vald församling (se, för ett liknande resonemang, framför allt dom av den 11 november 1997, Eurotunnel m.fl., C‑408/95, EU:C:1997:532, punkt 45, dom av den 7 mars 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punkterna 24 och 25, och dom av den 6 september 2017, Slovakien/rådet, C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 160).

12 Artikel 3 i protokoll nr 1 har följande lydelse: De nationella parlamenten kan, i enlighet med förfarandet i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande om huruvida ett utkast till lagstiftningsakt är förenligt med subsidiaritetsprincipen.

13 Den polska regeringens ansökan, punkterna 44 och 45.

14 Idem, sista meningen i punkt 49.

15 Dom av den 13 november 1990, The Queen/Minister of Agricuture, Fisheries and Food ( C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 39), och dom av den 6 september 2017, Slovakien/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 161).

16 Rättsakter ska motiveras och innehålla en hänvisning till de förslag, initiativ, rekommendationer, framställningar eller yttranden som föreskrivs i fördragen.

17 Det krävs inte att motiveringen anger alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter. Motiveringen ska inte endast bedömas mot bakgrund av dess lydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. Så är särskilt fallet när medlemsstaterna har varit i hög grad delaktiga i förfarandet för utarbetande av den tvistiga rättsakten och därför känner till de skäl som ligger till grund för den. När det rör sig om rättsakter med allmän giltighet kan motiveringen begränsas till den generella situation som har lett fram till antagandet av den och de allmänna syften som ska uppnås med den. Om det mål som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten behövs det inte någon särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts. Se dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) ( C‑611/17, EU:C:2019:332, punkterna 4–42), dom av den 22 november 2018, Swedish Match ( C‑151/17, EU:C:2018:938, punkt 79), och dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna ( C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 58).

18 Däremot har regeringen framfört ett sådant påstående inom ramen för den åttonde grunden.

19 Bestämmelsen om respekt för den nationella identiteten, som kommer till uttryck i medlemsstaternas politiska och konstitutionella grundstrukturer (som är självständiga unionsrättsliga begrepp), återfinns i artikel 4.2 första meningen FEU. Syftet med bestämmelsen är att unionsrättens inverkan ska begränsas inom de områden som anses utgöra väsentliga områden för medlemsstaterna. Bestämmelsen är tillämplig med avseende på den vertikala avgränsningen av befogenheter mellan unionen och dess medlemsstater, och hänger dessutom samman med den princip om lojalt samarbete som åtföljer den i artikel 4.3 FEU.

20 [Unionen] ska respektera [medlemsstaternas] väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.

21 Dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl. ( C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 99), och dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkterna 143 och 170).

22 Enligt domstolen ankommer det på medlemsstaterna att bestämma hur de vill organisera sitt domstolsväsende; de är dock skyldiga att när de utövar denna behörighet iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten och särskilt enligt artikel 19.1 andra stycket. Se dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) ( C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 52), dom av den 5 november 2019, kommissionen/Polen (Allmänna domstolars oavhängighet) ( C‑192/18, EU:C:2019:924, punkt 102), dom av den 19 november 2019, A.K. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid högsta domstolen) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 75), dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid högsta domstolen – rättsmedel) ( C‑824/18, EU:C:2021:153, punkt 68), och dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 40).

23 Se dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo ( C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 40): … trots att det ankommer på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet, inklusive beslut om försvarets organisation, kan blott den omständigheten att en åtgärd har vidtagits för att skydda nationell säkerhet inte leda till att unionsrätten inte anses vara tillämplig och således befria medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta unionsrätten … Detsamma gäller nationella åtgärder som vidtas för att skydda en medlemsstats territoriella integritet.

24 Se de domar som nämns i fotnot 22 i detta förslag till avgörande.

25 Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen) vid Europarådet.

26 Dokument CDL-AD(2007)028-f, från den 16–17 mars 2007, Domarutnämningar – Rapport antagen av Venedigkommissionen vid dess 70:e plenarsession.

27 Angående värdet av dessa handlingar, se förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. ( C‑83/19, C‑291/19 och C‑355/19, EU:C:2020:746, punkt 170), och förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet Repubblika ( C‑896/19, EU:C:2020:1055, punkt 88).

28 De bestämmelser som reglerar omröstning med kvalificerad majoritet fastställs i artikel 16.4 FEU och, genom hänvisning i den artikeln, i artikel 238.2 FEUF.

29 Det framgår av fast rättspraxis att det enligt proportionalitetsprincipen krävs att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. Se dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet ( C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkt 111), dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet ( C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 76), och dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. ( C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 67).

30 [Domstolen har] slagit fast att unionslagstiftaren, vid utövandet av de befogenheter som denne tilldelats, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar. Det handlar således inte om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda möjliga åtgärden eller den bästa möjliga åtgärden. Det är endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar som åtgärdens laglighet kan påverkas (dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkt 112, och dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

31 Punkt 123 i dess ansökan, där det hänvisas till punkterna 28–33.

32 Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet ( C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkt 82), dom av den 5 maj 2015, Spanien/parlamentet och rådet ( C‑146/13, EU:C:2015:298, punkt 56), och dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. ( C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 24).