Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar av den 26 januari 2023

1 Originalspråk: franska.

2 Dom av den 2 mars 2010 ( C‑135/08, nedan kallad domen i målet Rottmann, EU:C:2010:104).

3 Dom av den 12 mars 2019 ( C‑221/17, nedan kallad domen i målet Tjebbes m.fl. EU:C:2019:189).

4 Dom av den 18 januari 2022 ( C‑118/20, nedan kallad domen i målet Wiener Landesregierung, EU:C:2022:34).

5 Av beslutet om hänskjutande framgår att utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis avseende tillämpningen av 8 § första stycket i lagen om medborgarskap grundar sig på förarbetena till denna bestämmelse.

6 När det gäller bosättningskriteriet, vilket inte är aktuellt i förevarande mål, har den hänskjutande domstolen förklarat att det följer av utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis att detta kriterium är uppfyllt antingen när det rör sig om en bosättning som registrerats i det centrala personregistret (CPR) minst tre månader före 22 års ålder, eller när den berörda personen kan bevisa att han eller hon har haft en adress i Danmark under minst tre månader i följd före nämnda ålder och det från början var tänkt att den berörda personen skulle ha denna adress under en tremånadersperiod. Enligt denna domstol likställs bosättning i, bland annat, Finland eller Sverige under minst sju år med bosättning i Danmark.

7 Det framgår av beslutet om hänskjutande att tonvikten i det målet, enligt utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis, kan läggas på frågan huruvida den berörda personen vistades i landet strax före 22 års ålder eller flera år tidigare, oavsett om vistelsen är avsedd att vara ett uttryck för sökandes egen vilja att besöka Danmark eller bland annat resulterar av åtgärder som vidtagits av föräldrarna eller arbetsgivaren.

8 Den hänskjutande domstolen har hänvisat till avsnitt 2.2.2 i motiveringen till lagförslag nr L 138 av den 28 januari 2004 avseende 8 § i lagen om medborgarskap.

9 Det ska erinras om att detta villkor framgår av 8 § första stycket andra meningen i lagen om medborgarskap.

10 Beträffande dessa allmänna villkor, se punkt 8 i detta förslag till avgörande. Den hänskjutande domstolen har anfört att det i artikel 44.1 i grundlagen föreskrivs att ingen utlänning får erhålla dansk nationalitet annat än enligt lag. Naturalisation ska således ske genom en lag varvid namnet på varje person som naturaliseras ska anges uttryckligen.

11 Se, i detta avseende, punkt 9 i detta förslag till avgörande.

12 Angående utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis avseende bosättningskriteriet, se fotnot 10 i detta förslag till avgörande.

13 Det ska erinras om att Janko Rottmann genom naturalisation hade förvärvat tyskt medborgarskap på ett bedrägligt sätt.

14 Se dom av den 7 juli 1992, Micheletti m.fl. ( C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 10): Att fastställa de kriterier som skall gälla för förvärv och förlust av medborgarskap hör enligt internationell rätt till varje medlemsstats behörighet och denna behörighet skall utövas med iakttagande av unionsrätten. Min kursivering. Jag erinrar om att domstolen redan hade antytt denna uppfattning i dom av den 7 februari 1979, Auer ( 136/78, EU:C:1979:34, punkt 28), och dom av den 12 november 1981, Airola/kommissionen ( 72/80, EU:C:1981:267, punkt 8 och följande punkter). Det rör sig om en allmän princip i unionsrätten som tillämpas på området för unionsmedborgarskap.

15 Domen i målet Rottmann, punkterna 39 och 45 och där angiven rättspraxis.

16 Domen i målet Rottmann, punkt 41 och där angiven rättspraxis. Det ska erinras om att domstolen i punkt 41 i denna dom grundade sig på fast rättspraxis avseende situationer där lagstiftning som antagits inom ett område som omfattades av nationell behörighet har tolkats mot bakgrund av unionsrätten. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i detta mål ( C‑135/08, EU:C:2009:588, punkt 20).

17 Domen i målet Rottmann, punkterna 42 och 43.

18 Domen i målet Rottmann, punkt 48.

19 Domen i målet Rottmann, punkt 54. Se, även, punkterna 51–53.

20 Domen i målet Rottmann, punkt 56. Min kursivering.

21 Domen i målet Rottmann, punkt 59 och domslutet.

22 Det vill säga det förhållandet att varje nederländsk medborgare som också är medborgare i en annan medlemsstat vistas utanför Nederländerna och de territorier där EU-fördraget är tillämpligt under en oavbruten period på tio år.

23 I det mål som avgjordes genom domen Rottmann rörde det sig om ett individuellt beslut om återkallelse av medborgarskap, grundat på den berörda personens uppträdande.

24 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 30 och där angiven rättspraxis.

25 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 32.

26 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 35. Se, även, domen i målet Rottmann, punkt 51.

27 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 39.

28 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkterna 40 och 41.

29 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 42 och domslutet.

30 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 45 och domslutet.

31 C‑118/20, EU:C:2021:530. Se punkt 47 och följande punkter.

32 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 44 och punkt 1 i domslutet.

33 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 58 och där angiven rättspraxis. I punkt 49 i den domen anförde domstolen inom ramen för bedömningen av den andra tolkningsfrågan med hänvisning till punkt 62 i domen i målet Rottmann att de principer som följer av unionsrätten beträffande medlemsstaternas behörighet i fråga om medborgarskap samt deras skyldighet att utöva denna behörighet med iakttagande av unionsrätten är tillämpliga såväl på den mottagande medlemsstaten som på den medlemsstat där den berörda personen ursprungligen var medborgare.

34 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 59 och där angiven rättspraxis.

35 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 61 och där angiven rättspraxis.

36 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkterna 60 och 62 och punkt 72.

37 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 73.

38 Domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 74 och punkt 2 i domslutet.

39 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Rottmann ( C‑135/08, EU:C:2009:588, punkt 23). Min kursivering.

40 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Rottmann ( C‑135/08, EU:C:2009:588, punkt 23).

41 Se, i detta avseende domen i målet Rottmann, punkterna 41–43, 45, 48, 56 och 59, domen i målet Tjebbes m.fl., punkterna 30, 32, 40–42 och 45, och domen i målet Wiener Landesregierung, punkterna 44, 59, 61 och 73. Se även punkterna 29–43 och särskilt punkt 45 i detta förslag till avgörande.

42 Dom av den 20 september 2001, Grzelczyk ( C‑184/99‑, EU:C:2001:458, punkt 31), och domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 38 och där angiven rättspraxis.

43 Se punkterna 29, 30 och 33 i detta förslag till avgörande.

44 Se domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 32.

45 Se, i detta avseende, domen i målet Rottmann, punkterna 42 och 45, och domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 32. Den danska regeringen har vid förhandlingen gjort gällande att det framgår av det beslut som fattades av stats- eller regeringscheferna, församlade i Europeiska rådet i Edinburgh den 11 och den 12 december 1992 att Konungariket Danmark har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap och har en särskild ställning vad gäller unionsmedborgarskap. Kommissionen erinrade dock om att de relevanta delarna av beslutet om unionsmedborgarskap har samma lydelse som förklaring nr 2 angående medborgarskap i en medlemsstat, som bifogats slutakten till EU-fördraget. Se, i detta avseende, domen i målet Rottmann, punkt 40. Domstolen erinrade även om att det framgår av domstolens praxis att medlemsstaternas behörighet i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap ska utövas med iakttagande av unionsrätten. Se, bland annat, domen i det ovannämnda Se särskilt domen i målet Rottmann, punkt 41.

46 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Rottmann, punkterna 51–54

47 Domen i målet Rottmann, punkt 51, domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 32, och domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 52.

48 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 35. Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Tjebbes m.fl. ( C‑221/17, EU:C:2018:572, punkt 53).

49 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 36. Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Tjebbes m.fl. ( C‑221/17, EU:C:2018:572, punkt 54). Min kursivering.

50 Även om jag ställer mig frågande till huruvida denna gradvisa förlust av den verkliga anknytningen kan tillämpas generellt på alla personer som omfattas av tillämpningsområdet för den omtvistade bestämmelsen, är jag överens om att det i princip kan föreligga en risk för att en sådan progressiv förlust av en verklig anknytning i vissa fall kan äga rum. Dessutom anser jag att det är fullt möjligt att anse att vissa unionsmedborgare kan ha en verklig anknytning till mer än en medlemsstat. Att ifrågasätta ett sådant konstaterande skulle vara detsamma som att ifrågasätta själva grunden för unionsmedborgarskapet. Det skulle enligt min mening vara paradoxalt att inte godta de eventuella konsekvenserna för de egna medborgarna av utövandet av bland annat en av unionens grundläggande friheter, nämligen den fria rörligheten för personer.

51 Europeiska konventionen om medborgarskap, som antogs den 6 november 1997 av Europarådet och som trädde i kraft den 1 mars 2000, ratificerades av Konungariket Danmark den 24 juli 2002. I den förklarande rapporten till konventionen anges att denna bestämmelse syftar till att ge den stat som så önskar tillåtelse att förhindra att medborgare som sedan länge varit bosatta utomlands behåller sitt medborgarskap i denna stat trots att de inte längre har någon anknytning till den sistnämnda eller att den ersatts med en anknytning till ett annat land, förutsatt att det, som i det nu aktuella fallet, rör sig om personer med dubbelt medborgarskap och det inte föreligger någon risk för statslöshet. Se punkt 70 i den rapporten.

52 Den danska regeringen har som svar på en fråga från domstolen bekräftat att det inte föreligger någon sådan åtskillnad. Vad gäller den åtskillnad som görs i den danska lagstiftningen mellan bosättning bland annat i Finland eller i Sverige och bosättning i en annan medlemsstat, har den danska regeringen vid förhandlingen bekräftat att det i artikel 8.3 i lagen om medborgarskap föreskrivs att en bosättningsperiod på sju år i dessa två medlemsstater ska anses visa att det föreligger en verklig anknytning till Danmark. Kommissionen har i detta avseende, som svar på en fråga från domstolen, angett att denna regel utgör en diskriminering på grund av hemvistmedlemsstaten som kan anses vara inkonsekvent i förhållande till det skäl av allmänintresse som eftersträvas med den danska lagstiftningen. Se, även, fotnot 6 i detta förslag till avgörande.

53 Som svar på en fråga från domstolen har kommissionen understrukit att det av tillämpningen av ett sådant kriterium följer att den berörda danska medborgarens utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig medför att denna rättighet går förlorad.

54 Detta skulle enligt min mening vara fallet med en dansk medborgare, född i Nederländerna av en dansk far och amerikansk mor, som vid 18 års ålder utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig för att arbeta eller studera i Italien, genom att uppehålla sig där fram till 22 års ålder. Det ska även påpekas att, såsom kommissionen har förklarat som svar på en fråga från domstolen, en situation där en sådan medborgare har både danskt och italienskt medborgarskap också omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. I ett sådant fall rör det sig inte om förlust av ställningen som unionsmedborgare, utan om en begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen.

55 Klaganden i målet vid den nationella domstolen bekräftade vid förhandlingen att det rörde sig om semester.

56 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 10.

57 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 36. Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Tjebbes m.fl. ( C‑221/17, EU:C:2018:572, punkt 54). Min kursivering.

58 Dom av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen ( C‑200/02, EU:C:2004:639, punkt 26), dom av den 13 september 2016, Rendón Marín ( C‑165/14, EU:C:2016:675, punkterna 42 och 43), och dom av den 2 oktober 2019, Bajratari ( C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 26).

59 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Rottmann ( C‑135/08, EU:C:2009:588, punkt 32) ”en nationell bestämmelse enligt vilken medborgarskap förloras vid flytt till en annan medlemsstat [skulle] utan tvivel anses utgöra ett åsidosättande av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som unionsmedborgare har enligt artikel [21 FEUF].

60 Se punkterna 35 och 36 i detta förslag till avgörande.

61 Angående ändringen av 8 § första stycket i lagen om medborgarskap till följd av domen i målet Tjebbes m.fl., se punkt 25 i detta förslag till avgörande.

62 Det ska erinras om att den hänskjutande domstolen har förklarat att utlännings- och integrationsministeriet, vid en ansökan om att behålla medborgarskapet som lämnats in innan sökanden fyllt 21 år, inte tar ställning till huruvida sökanden har behållit sitt danska medborgarskap utan endast utfärdar ett intyg om danskt medborgarskap med förbehåll för att sökanden förlorar sitt medborgarskap vid 22 års ålder, i enlighet med 8 § i lagen om medborgarskap. Jag medger att argumentet att bedömningen av huruvida medborgarskapet ska bibehållas ska ske så nära 22 års ålder som möjligt för att de danska myndigheterna ska kunna ta ställning till om det ska bibehållas inte är övertygande. Se punkt 24 i detta förslag till avgörande.

63 Vid förhandlingen uppgav den danska regeringen, som svar på en fråga från domstolen, att även om danska myndigheter inte systematiskt informerar danska medborgare om villkoren för förlust av medborgarskap när vederbörande har fyllt 22 år, återfinns bestämmelsen om förlust av danskt medborgarskap emellertid på sidan 2 i passet. Den danska regeringen har dessutom preciserat att passet för den person som berörs av förlusten av det danska medborgarskapet inte längre är giltigt från och med att vederbörande har fyllt 22 år. I detta avseende anser jag att den omständigheten att denna regel nämns på sidan 2 i passet saknar betydelse för det problem som ligger till grund för detta mål, det vill säga det förhållandet att klaganden i det nationella målet helt saknar möjlighet att bestrida förlusten av sitt medborgarskap, vilket medför att hon förlorar sin ställning som unionsmedborgare, och att hon således inte kan bli föremål för en proportionalitetsprövning enligt unionsrätten av följderna av denna förlust.

64 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till den handling från utlännings- och integrationsministeriet som har rubriken Orientering om behandlingen af ansøgninger om bevis for bevarelse af dansk indfødsret efter EU-Domstolens dom i sag C‑221/17, Tjebbes (Information om handläggningen av ansökningar om intyg om att behålla danskt medborgarskap till följd av Europeiska unionens domstols dom i mål C‑221/17, Tjebbes).

65 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Rottmann, punkterna 41–43, 45, 48, 56 och 59, domen i målet Tjebbes m.fl., punkterna 30, 32, 40–42 och punkt 45, och domen i målet Wiener Landesregierung, punkterna 44, 59, 61 och 73. Se, även, punkterna 29–43 och, i synnerhet, punkt 45 i detta förslag till avgörande.

66 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 41. Det ska erinras om att i det mål som gav upphov till den domen hade domstolen inte att uttala sig om behörigheten att fastställa ett villkor om förlust av medborgarskap i den nationella lagstiftningen (såsom bosättning för medborgare i en medlemsstat under en oavbruten period på tio år utanför denna medlemsstat och unionen), utan huruvida denna lagstiftning var oförenlig med proportionalitetsprincipen, eftersom den inte vid något tillfälle gjorde det möjligt att pröva följderna av denna förlust mot bakgrund av unionsrätten. Beträffande denna åtskillnad, se mina överväganden i punkt 45 i detta förslag till avgörande.

67 Se ovan, punkt 48.

68 Exempelvis inom ramen för förfarandet för återkallande av resehandlingen eller i samband med en ansökan om ett nytt pass.

69 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 44, och domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 59.

70 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 45, och domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 61.

71 Se punkterna 8 och 26 i detta förslag till avgörande.

72 Se dom av den 7 juli 1992, Micheletti m.fl. ( C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 10), domen i målet Rottmann, punkterna 39 och 41, domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 30, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo ( C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 38), och domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 37.

73 Domen i målet Tjebbes m.fl., punkt 42 och domslutet.

74 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Wiener Landesregierung, punkt 48.