Domstolens dom (andra avdelningen) den 22 december 2022

I mål C‑83/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 26 januari 2021, som inkom till domstolen den 9 februari 2021, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal samt domarna M.L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl (referent) och J. Passer, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 april 2022,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Airbnb Ireland UC plc och Airbnb Payments UK Ltd, genom M. Antonini, S. Borocci, A.R. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G.M. Roberti, avvocati, och D. Van Liedekerke, advocaat, Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo (Federalberghi), genom E. Gambaro, A. Manzi och A. Papi Rossi, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av R. Guizzi, avvocato dello Stato, Belgiens regering, genom M. Jacobs och L. Van den Broeck, båda i egenskap av ombud, biträdda av C. Molitor, avocat, Tjeckiens regering, genom T. Machovičová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom N. Vincent och T. Stéhelin, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och J. Hoogveld, båda i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom M. Augustin, A. Posch och J. Schmoll, samtliga i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, P. Rossi och E. Sanfrutos Cano, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 7 juli 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2000/31

Direktiv 2006/123

Direktiv 2015/1535

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra tolkningsfrågan

Huruvida direktiven 2000/31, 2006/123 och 2015/1535 är tillämpliga på skattemässiga åtgärder

Huruvida sådana åtgärder som de som följer av 2017 års skatteordning är lagenliga mot bakgrund av förbudet i artikel 56 FEUF

Den tredje tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1.5 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel) (EGT L 178, 2000, s. 1), artikel 2.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) och artikel 1.1 e och f i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1) samt artiklarna 56 och 267 tredje stycket FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Airbnb Ireland UC plc och Airbnb Payments UK Ltd och å andra sidan Agenzia delle Entrate (skattemyndigheten, Italien) angående lagenligheten av bestämmelser i italiensk rätt angående en skatteordning för tjänster i form av bostadsförmedling avseende kortvarig uthyrning.

3 I skäl 12 i direktiv 2000/31 anges följande:

4 Skäl 13 i direktivet har följande lydelse:

5 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Mål och tillämpningsområde, föreskrivs följande:

6 I skäl 29 i direktiv 2006/123 anges följande:

7 Artikel 2 i direktivet har rubriken Tillämpningsområde. I artikel 2.3 föreskrivs följande:

8 Artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 har följande lydelse:

9 Artikel 5.1 första stycket i detta direktiv har följande lydelse:

10 Artikel 4 i decreto-legge n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (lagdekret nr 50 om brådskande åtgärder på finansområdet, initiativ till förmån för lokala organ, ytterligare åtgärder till förmån för jordbävningsdrabbade områden och utvecklingsfrämjande åtgärder) av den 24 april 2017 (ordinarie tillägg till nr 95 av den 24 april 2017), omvandlat efter ändringar till lag genom lag nr 96 av den 21 juni 2017 (ordinarie tillägg till GURI nr 144 av den 23 juni 2017), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad 2017 års skatteordning), med rubriken Skatteordning för korttidsuthyrning, har följande lydelse:

11 2017 års skatteordning ändrades genom decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 – Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi (lagdekret nr 34 av den 30 april 2019, om brådskande åtgärder till förmån för ekonomisk utveckling och för att lösa särskilda situationer i kristider) (GURI nr 100 av den 30 april 2019) (nedan kallat 2019 års lagdekret), och omvandlades, med ändringar, till lag nr 58 av den 28 juni 2019 (ordinarie tillägg till GURI nr 151 av den 29 juni 2019).

12 Enligt artikel 13 quater.1 i 2019 års lagdekret ska artikel 4.5 bis i 2017 års skatteordning kompletteras på följande sätt:

13 I artikel 13 quater.4 i detta lagdekret föreskrivs följande:

14 I artikel 13 quater.7 i nämnda lagdekret föreskrivs att [ä]gare av bostadsstrukturer, personer som bedriver bostadsförmedling och operatörer av onlineplattformar, där personer som söker en fastighet eller delar av en fastighet och personer som förfogar över byggnadsenheter eller delar av byggnadsenheter att hyra ut sätts i kontakt med varandra, är skyldiga att offentliggöra identifieringskoden i kommunikationer om utbud och i marknadsföring.

15 Slutligen föreskrivs i artikel 13 quater.8 i 2019 års lagdekret att [o]m de bestämmelser som avses i punkt 7 inte iakttas utgår böter på mellan 500 och 5000 euro och [o]m överträdelsen upprepas ska böterna höjas med två gånger det belopp som ska betalas.

16 Klagandena i det nationella målet driver onlineplattformen för bostadsförmedling Airbnb. Denna plattform gör det möjligt att sammanföra hyresvärdar som har bostäder och personer som söker denna typ av bostad, genom att ta emot betalning från kunden för tillhandahållandet av bostaden innan hyrestiden börjar löpa och överföra denna betalning till hyresvärden efter det att hyrestiden har börjat löpa, om hyresgästen inte har framfört några anmärkningar.

17 Klagandena i det nationella målet väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och yrkande upphävande dels av beslut nr 132395 av skattemyndighetens direktör av den 12 juli 2017 om genomförande av 2017 års skatteordning, dels av circolare interpretativa n. 24 dell'Agenzia delle Entrate – Regime fiscale delle locazioni brevi – Art[icolo] 4 [del regime fiscale del 2017] (skattemyndighetens tolkningscirkulär nr 24, angående Skatteordning avseende korttidsuthyrning – Artikel 4 [i 2017 års skatteordning]), av den 12 oktober 2017, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, angående tillämpningen av nämnda skatteordning.

18 Genom dom av den 18 februari 2019 ogillade nämnda domstol talan. För det första fann den att det inte införts någon teknisk föreskrift eller föreskrift för tjänster genom 2017 års skatteordning, för det andra att skyldigheten att överföra uppgifter i samband med avtalen och att innehålla källskatt inte stred mot vare sig principen om frihet att tillhandahålla tjänster eller principen om fri konkurrens och, för det tredje, att skyldigheten att utse ett skatteombud, när operatören av en onlineplattform för bostadsförmedling inte har hemvist eller är etablerad i Italien var förenlig med de krav på proportionalitet och nödvändighet som fastställts i domstolens praxis med avseende på frihet att tillhandahålla tjänster.

19 Klagandena i det nationella målet överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).

20 Genom beslut av den 11 juli 2019, vilket inkom till domstolen den 30 september 2019, ställde den hänskjutande domstolen tre frågor till EU-domstolen avseende tolkningen av flera bestämmelser i unionsrätten.

21 Genom beslut av den 30 juni 2020, Airbnb Ireland och Airbnb Payments UK ( C‑723/19, ej publicerat, EU:C:2020:509), slog domstolen fast att det var uppenbart att den begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till sakprövning, samtidigt som den preciserade att den hänskjutande domstolen kunde begära ett nytt förhandsavgörande och då lämna de upplysningar som EU-domstolen behöver för att kunna lämna ett användbart svar på de frågor som ställts.

22 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) åter att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

23 Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida uttrycken teknisk föreskrift för informationssamhällets tjänster och föreskrift för tjänster i informationssamhället i direktiv 2015/1535 ska förstås så, att de även omfattar skattemässiga åtgärder som inte direkt syftar till att reglera en särskild tjänst i informationssamhället, men som påverkar det faktiska utövandet av den aktuella verksamheten inom den berörda medlemsstaten.

24 I samband med den andra frågan a–d har den hänskjutande domstolen hänvisat till direktiven 2000/31 och 2006/123, under förutsättning att de principer som anges i dessa ska anses vara tillämpliga på det aktuella området.

25 Vad gäller direktiv 2000/31, så antogs detta, såsom domstolen haft tillfälle att påpeka i punkterna 27–30 i domen av den 27 april 2022, Airbnb Ireland ( C‑674/20, EU:C:2022:303) (nedan kallad domen Airbnb Ireland), med stöd av bland annat artikel 95 EG, vars lydelse återges i artikel 114 FEUF, vilken från sitt tillämpningsområde, i punkt 2, undantar bestämmelser om skatter och avgifter. Detta begrepp omfattar inte bara alla beskattningsområden utan även alla aspekter av detta område. Denna tolkning följer även av den omständigheten att artikel 114.2 FEUF ingår i kapitel 3, med rubriken Tillnärmning av lagstiftning, som följer på kapitel 2, med rubriken Bestämmelser om skatter och avgifter, i avdelning VII i EUF-fördraget, som avser [g]emensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning, vilket innebär att allt som rör kapitel 3, det vill säga tillnärmning av lagstiftning, inte avser det som omfattas av kapitel 2, det vill säga bestämmelser om skatter och avgifter. Samma resonemang gör sig gällande när det gäller den sekundärrätt som antagits med stöd av artikel 95 EG och därefter artikel 114 FEUF. Nämnda resonemang stöds av en bokstavstolkning av de vida begrepp som används i artikel 1.5 a i direktiv 2000/31, det vill säga beskattning. Dessa överväganden stöds dessutom av skälen 12 och 13 i direktiv 2000/31.

26 Vad gäller direktiv 2006/123 ska det påpekas att det, enligt lydelsen i artikel 2.3 i direktivet, utesluter skatteområdet från direktivets tillämpningsområde.

27 Vidare ger skäl 29 i det direktivet klart uttryck för anledningen till detta uteslutande, eftersom det i detta skäl erinras om att det i EUF- fördraget anges särskilda rättsliga grunder för skattefrågor och om att det, med hänsyn till att det redan finns antagna gemenskapsinstrument inom detta område, är nödvändigt att utesluta skatteområdet från direktivets tillämpningsområde.

28 Med hänsyn till de allmänna begreppen skatteområdet och beskattning, samt till de uttryckliga rättsliga grunder som föreskrivs i detta avseende i EUF-fördraget, gäller de överväganden som anges ovan i punkt 25 således även när det gäller uteslutandet av skatteområdet i direktiv 2006/123.

29 Vad gäller direktiv 2015/1535 ska det påpekas att det avser [EUF-fördraget], särskilt artiklarna 114, 337 och 43. Domstolen påpekar inledningsvis att undantaget i artikel 114.2 FEUF avseende bestämmelser om skatter och avgifter även är tillämpligt på detta direktiv, av de skäl som angetts i punkt 25 i förevarande dom.

30 Dessutom ger innehållet i direktiv 2015/1535 indirekt stöd för att bestämmelser om skatter och avgifter inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom det i artikel 1.1 f iii) i direktivet, bland de tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande, nämns tekniska specifikationer eller andra krav eller regler som rör tjänster och som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder. Det rör sig således inte om åtgärder av skattemässig beskaffenhet som sådana, utan endast om åtgärder som hänger samman med skattemässiga åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 oktober 2020, Admiral Sportwetten m.fl., C‑711/19, EU:C:2020:812, punkt 38) och dessa sistnämnda är således, som sådana, uteslutna från direktivets tillämpningsområde.

31 Det ska således fastställas huruvida sådana åtgärder som de som införts i italiensk rätt genom 2017 års skatteordning omfattas av beskattning, i den mening som avses i artikel 1.5 a i direktiv 2000/31, skatteområdet i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123, och således utgör bestämmelser om skatter och avgifter i den mening som avses i artikel 114 FEUF, som direktiv 2015/1535 uttryckligen hänvisar till.

32 Såsom framgår av punkt 10 ovan ändrades den italienska skattelagstiftningen avseende korttidsuthyrning genom 2017 års skatteordning, oberoende av om uthyrningen enligt artikel 4.1 i denna ordning sker direkt eller via aktörer som bedriver bostadsförmedling eller operatörer av onlineplattformar.

33 Numera är samtliga ovan nämnda personer skyldiga att uppfylla tre typer av skyldigheter; först skyldigheten att samla in uppgifter angående hyresavtal som har ingåtts till följd av deras förmedling och överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheten, därefter – med hänsyn till deras hantering av hyresbetalningar – skyldigheten att innehålla den skatt som ska betalas på de belopp som hyrestagarna betalar till hyresvärdarna och betala in denna skatt till staten, antingen i form av slutlig skatt eller i form av preliminär skatt, enligt det val som hyresvärdarna gjort, och slutligen, om de saknar ett fast driftsställe i Italien, skyldigheten att utse ett skatteombud där.

34 Vad gäller skyldigheten att samla in uppgifter angående hyresavtal som har ingåtts till följd av bostadsförmedlingen och överlämna dem till skattemyndigheten är det förvisso riktigt att en sådan åtgärd inte i sig riktar sig till dem som är skyldiga att betala skatten, utan till de fysiska eller juridiska personer som har agerat som förmedlare vid korttidsuthyrningarna, och att syftet med åtgärden är att dessa personer – vid äventyr av böter – ska tillhandahålla skattemyndigheten uppgifter. För det första kan det dock understrykas att den förvaltningsmyndighet som är mottagare av dessa uppgifter är skattemyndigheten. För det andra ingår denna åtgärd i en skattelagstiftning, nämligen 2017 års skatteordning. För det tredje kan de uppgifter som ska överlämnas, på grund av sitt innehåll, inte skiljas från nämnda lagstiftning, eftersom det endast är dessa uppgifter som gör det möjligt att identifiera den som faktiskt är skyldig att betala skatten, med hjälp av uppgifter om platsen för uthyrningen och hyresvärdarnas identitet, samt att fastställa beskattningsunderlaget för denna skatt, i förhållande till mottagna summor, och följaktligen skattebeloppet (se, analogt, domen Airbnb Ireland, punkt 33).

35 Denna skyldighet omfattas således av bestämmelser om skatter och avgifter i den mening som avses i artikel 114 FEUF.

36 Vad gäller skyldigheten att innehålla källskatt på de belopp som hyrestagarna betalar till hyresvärdarna och att betala in denna skatt till statskassan, antingen i form av slutlig skatt med en förmånlig skattesats på 21 procent eller i form av preliminär skatt som då fastställs till en högre skattesats, beroende på det val som hyresvärdarna gjort, kan det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 52 i sitt förslag till avgörande, konstateras att det rör sig om åtgärder som i allra högsta grad är av skattemässig karaktär, eftersom de består i att hålla inne skatten till förmån för skattemyndigheten och att därefter betala in det innehållna beloppet.

37 Vad gäller den skyldighet som åligger de bostadsförmedlare som inte är etablerade i Italien att utse ett skatteombud, ska det påpekas att även detta rör sig om en skattemässig åtgärd. Den syftar nämligen till att säkerställa en effektiv uppbörd av den skatt som tjänsteleverantörer etablerade i en annan medlemsstat, särskilt operatörer av onlineplattformar, i egenskap av skatteansvariga ska innehålla i form av källskatt.

38 Av detta framgår att de tre typer av skyldigheter som infördes i italiensk rätt genom 2017 års skatteordning omfattas av beskattning, i den mening som avses i artikel 1.5 a i direktiv 2000/31, skatteområdet i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123, och således utgör bestämmelser om skatter och avgifter i den mening som avses i artikel 114 FEUF, som direktiv 2015/1535 uttryckligen hänvisar till. Dessa åtgärder är följaktligen undantagna från respektive tillämpningsområde för dessa tre direktiv.

39 För att kunna besvara den första och den andra tolkningsfrågan är det således endast nödvändigt att pröva huruvida sådana åtgärder som de som följer av 2017 års skatteordning är lagenliga mot bakgrund av förbudet i artikel 56 FEUF.

40 Det ska således konstateras att den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida denna bestämmelse ska tolkas så, att den utgör hinder för sådana åtgärder som de tre typer av skyldigheter som anges i punkt 33 ovan.

41 Domstolen erinrar inledningsvis om att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta artikel 56 FEUF även när de antar en sådan lagstiftning som 2017 års skatteordning, trots att den sistnämnda avser direkta skatter. Enligt fast rättspraxis gäller att även om frågor om direkta skatter omfattas av medlemsstaternas behörighet, ska dessa inte desto mindre iaktta unionsrätten när de utövar denna behörighet (dom av den 23 januari 2014, kommissionen/Belgien, C‑296/12, EU:C:2014:24, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

42 De tre typer av skyldigheter som föreskrivs i 2017 års skatteordning ska således undersökas en efter en.

43 Vad gäller skyldigheten att samla in uppgifter angående hyresavtal som har ingåtts till följd av bostadsförmedling och överlämna dem till skattemyndigheten, framgår det av lydelsen av 2017 års skatteordning att denna skyldighet gäller för samtliga tredjemän som förmedlar korttidsuthyrning av bostäder belägna i Italien, oavsett om det rör sig om fysiska eller juridiska personer, om de har hemvist eller är etablerade i Italien eller ej och om deras förmedling sker digitalt eller på annat sätt. Den reform som genomförts genom 2017 års skatteordning avser, såsom framgår av de skäl som låg till grund för dess antagande, den skattemässiga behandlingen av all korttidsuthyrning och ingår, såsom framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, i en övergripande strategi för att bekämpa skatteflykt inom denna sektor, vilken är vanligt förekommande där, bland annat genom införandet av en sådan skyldighet.

44 En sådan lagstiftning är således inte diskriminerande och avser inte i sig villkoren för att tillhandahålla förmedlingstjänster, utan innebär endast en skyldighet för tjänsteleverantörerna att, när tjänsten har tillhandahållits, spara uppgifterna så att de berörda ägarna av den aktuella egendomen kan beskattas korrekt avseende den skatt som hänför sig till uthyrningen av egendomen (se, analogt, domen Airbnb Ireland, punkt 41).

45 I detta avseende framgår det av fast rättspraxis att när en nationell lagstiftning som omfattar alla näringsidkare som utövar verksamhet inom landet inte har till syfte att reglera villkoren för de berörda företagens tillhandahållanden av tjänster och när den eventuella inskränkning som den innebär för det fria tillhandahållandet av tjänster är alltför osäker och alltför indirekt för att den förpliktelse som den innehåller ska kunna anses vara ägnad att begränsa denna frihet, ska denna lagstiftning inte anses strida mot förbudet i artikel 56 FEUF (domen Airbnb Ireland, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

46 Klagandena i det nationella målet har invänt att nästan alla de berörda onlineplattformarna, i synnerhet de som även hanterar betalningarna, är etablerade i andra medlemsstater än Italien och att 2017 års skatteordning särskilt påverkar sådana förmedlingstjänster som de tillhandahåller. De har vid förhandlingen tillagt att denna skatteordning i själva verket var avsedd för de plattformar som hanterar betalningarna och uteslutande för dessa plattformar.

47 Det är riktigt att utvecklingen av tekniska hjälpmedel och den nuvarande utformningen av marknaden för tillhandahållande av fastighetsförmedlingstjänster leder till konstaterandet att förmedlare som tillhandahåller sina tjänster via en onlineplattform, enligt en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, kan komma att behöva uppfylla skyldigheten att lämna uppgifter till skattemyndigheten oftare och i större omfattning än andra förmedlare. Denna mer omfattande skyldighet återspeglar emellertid endast det större antal transaktioner som dessa förmedlare genomför och deras respektive marknadsandel (domen Airbnb Ireland, punkt 44).

48 Dessutom är lydelsen i 2017 års skatteordning, i motsats till vad domstolen slog fast i domen av den 12 september 2019, VG Media ( C‑299/17, EU:C:2019:716, punkt 37), inte enbart skenbart neutral, eftersom den faktiskt avser samtliga bostadsförmedlare, i synnerhet förmedlingsbyråer, såsom kommissionen erinrade om vid förhandlingen.

49 Vidare har domstolen haft tillfälle att understryka att åtgärder som endast får till följd att ytterligare kostnader uppkommer för den ifrågavarande tjänsten, och som påverkar tillhandahållandet av tjänster mellan medlemsstaterna och inom en medlemsstat på samma sätt, inte omfattas av artikel 56 FEUF (domen Airbnb Ireland, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

50 Slutligen är det riktigt att den skyldighet som åläggs samtliga bostadsförmedlare – att samla in uppgifter angående hyresavtal som har ingåtts till följd av deras förmedling och överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheten – kan medföra ytterligare kostnader, bland annat kostnader för att söka efter och lagra de aktuella uppgifterna. Det ska dock påpekas att de aktuella uppgifterna, särskilt när det gäller förmedlingstjänster som tillhandahålls digitalt, lagras och digitaliseras av sådana förmedlare som klagandena i det nationella målet, vilket innebär att den ytterligare kostnad som denna skyldighet medför för dessa förmedlare under alla omständigheter kan antas vara liten.

51 Denna första typ av skyldigheter innebär således inte någon inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, såsom den garanteras i artikel 56 FEUF.

52 Vad gäller skyldigheten att innehålla källskatt på de belopp som hyrestagarna betalar till hyresvärdarna och att betala in denna skatt till statskassan, ska det, av samma skäl som anges i punkterna 43–48 ovan, påpekas att 2017 års skatteordning i detta avseende rör samtliga tredjemän som förmedlar korttidsuthyrning av bostäder, oavsett om det rör sig om fysiska eller juridiska personer, om de har hemvist eller är etablerade i Italien eller ej och om deras förmedling sker digitalt eller på annat sätt, om de inom ramen för sitt tillhandahållande av tjänster har valt att uppbära hyror eller ersättningar i samband med de avtal som avses i 2017 års skatteordning eller att hantera betalningarna av dessa hyror eller ersättningar.

53 Det är emellertid, såsom kommissionen har påpekat i sitt yttrande, riktigt att den tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat än Italien agerar i egenskap av skatteansvarig i enlighet med artikel 4.5 bis i 2017 års skatteordning, medan den tjänsteleverantör som är etablerad i Italien enligt artikel 4.5 i denna ordning har ställning som skatteuppbördsman, det vill säga som en skattemässig ställföreträdare, vilket i förhållande till statskassan medför att denne ersätter den skattskyldiga och blir skattskyldig.

54 Även om denna andra typ av skyldigheter, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 56 i sitt förslag till avgörande, ska anses utgöra ett betydligt större åliggande för bostadsförmedlarna än enbart en skyldighet att lämna uppgifter, om inte annat så på grund av det ekonomiska ansvar som skyldigheten medför inte bara gentemot beskattningsstaten, utan även gentemot kunderna, så framgår det, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, inte av 2017 års skatteordning att detta åliggande är mer betungande för de bostadsförmedlare som är etablerade i en annan medlemsstat än Italien än vad det är för de företag som är etablerade i Italien, oberoende av deras olika benämningar. Enligt denna skatteordning åläggs de nämligen samma skyldighet att innehålla källskatt i skattemyndighetens namn och att betala in schablonskatten på 21 procent till skattemyndigheten, varvid uppbörden av skatten sker slutligt när ägaren till den berörda fastigheten har valt att tillämpa den förmånliga skattesatsen och preliminärt när så inte är fallet.

55 När det gäller den andra typen av skyldigheter förefaller det således inte som om att en lagstiftning, såsom 2017 års skatteordning, som endast får till följd att ytterligare kostnader uppkommer för tillhandahållandet av den ifrågavarande tjänsten och som påverkar tillhandahållandet av tjänster mellan medlemsstater och inom en och samma medlemsstat på samma sätt, kan anses förbjuda, försvåra eller göra det mindre attraktivt att utöva friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2020, Google Ireland, C‑482/18, EU:C:2020:141, punkterna 25 och 26 och där angiven rättspraxis).

56 Vad gäller skyldigheten att utse ett skatteombud i Italien, framgår det av själva lydelsen i artikel 4.5 och 4.5 bis i 2017 års skatteordning att denna skyldighet endast åvilar vissa bostadsförmedlare som saknar ett fast driftsställe i Italien, vilka betecknas som skatteansvariga, medan tillhandahållare av sådana tjänster med hemvist i Italien, vilka betecknas som skatteuppbördsmän, det vill säga skattemässiga ställföreträdare, inte omfattas av denna skyldighet.

57 Det ska i detta hänseende preciseras att denna tredje typ av skyldigheter inte avser samtliga bostadsförmedlare som inte är etablerade i Italien och som förmedlar korttidsuthyrning av fastigheter belägna där. Skyldigheten att utse ett skatteombud beror nämligen på huruvida dessa förmedlare har valt att uppbära hyror eller ersättningar i samband med de avtal som avses i 2017 års skatteordning eller att hantera betalningarna av dessa hyror eller ersättningar, det vill säga att i praktiken åta sig den andra typen av skyldigheter och därvid innehålla en del av de uppburna beloppen, slutligt när ägaren till den berörda fastigheten har valt den förmånliga skattesatsen på 21 procent och preliminärt om så inte är fallet.

58 Domstolen konstaterar emellertid att 2017 års skatteordning medför att bostadsförmedlare som genomför denna inkassering eller hantering behandlas olika, beroende på om de har ett fast driftsställe i Italien eller ej.

59 Det är således ostridigt att 2017 års skatteordning, genom att förplikta bostadsförmedlare som inte har något fast driftsställe i Italien och som önskar integrera sådan inkassering eller hantering i sin verksamhet, att utse ett skatteombud i denna medlemsstat, ålägger dem att följa detta tillvägagångssätt och att, i praktiken, bära kostnaden för ersättningen till detta ombud. Sådana krav skapar, för dessa aktörer, ett hinder som kan avskräcka dem från att bedriva bostadsförmedling i Italien, i alla fall på det sätt de önskar. Av detta följer att nämnda skyldighet ska anses utgöra en restriktion för den fria rörligheten för tjänster som i princip är förbjuden enligt artikel 56 FEUF (se, analogt, dom av den 5 maj 2011, kommissionen/Portugal, C‑267/09, EU:C:2011:273, punkt 37).

60 Med detta sagt har den hänskjutande domstolen med rätta påpekat att EU-domstolen i sin praxis inte har slagit fast någon princip som innebär att en skyldighet enligt nationell lag eller föreskrift för fysiska eller juridiska personer som har hemvist eller är etablerade i en annan medlemsstat än beskattningsmedlemsstaten att utse ett skatteombud är oförenlig med friheten att tillhandahålla tjänster. EU-domstolen har i stället i varje enskilt fall, mot bakgrund av de särdrag som kännetecknar den aktuella skyldigheten, prövat huruvida den inskränkning som denna lagstiftning innebar kunde motiveras av de tvingande skäl av allmänintresse som eftersträvades med den aktuella lagstiftningen såsom de åberopades inför domstolen av den berörda medlemsstaten (dom av den 5 juli 2007, kommissionen/Belgien, C‑522/04, EU:C:2007:405, punkterna 47–58, dom av den 5 maj 2011, kommissionen/Portugal, C‑267/09, EU:C:2011:273, punkterna 38–46, och dom av den 11 december 2014, kommission/Spanien, C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkterna 42–62).

61 Domstolen ska följaktligen pröva den skyldighet som åläggs skatteansvariga att utse ett skatteombud mot bakgrund av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 60 ovan.

62 För det första, när det gäller de skäl som den berörda medlemsstaten har anfört för att motivera den inskränkning som anges i punkt 59 ovan, hänför sig dessa skäl till bekämpandet av skatteflykt inom området korttidsuthyrningar, inom vilket det enligt den hänskjutande domstolen förekommer en strukturellt hög grad av skatteflykt. EU-domstolen påpekar i detta hänseende att den vid upprepade tillfällen har slagit fast att bekämpandet av skatteflykt och en effektiv skattekontroll får åberopas för att motivera inskränkningar i utövandet av de grundläggande friheter som säkerställs genom EUF-fördraget (dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien, C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

63 På samma sätt utgör behovet av att säkerställa en effektiv skatteuppbörd ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera att friheten att tillhandahålla tjänster inskränks (dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien, C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

64 Det är just för att uppnå detta mål som det införts en skyldighet för de bostadsförmedlare som uppbär hyror eller utför de åtgärder som nämns i punkt 58 ovan och som inte har något fast driftsställe i Italien att utse ett skatteombud där. Eftersom dessa tjänsteleverantörer, i egenskap av skatteansvariga, har till uppgift att i de italienska myndigheternas namn innehålla källskatt, vill dessa myndigheter via skatteombudet försäkra sig om att denna uppgift har utförts och att de belopp som innehållits därefter i vederbörlig ordning har betalats in korrekt till skattemyndigheten. Det ska i detta hänseende erinras om att kontrollarbetet är lättare med avseende på bostadsförmedlare som är etablerade i Italien, eftersom de så snart de innehåller källskatten, såsom framgår av punkt 53 ovan, i kraft av själva lagen (ipso jure) får ställning som skatteuppbördsmän, det vill säga som skattemässiga ställföreträdare.

65 Det är för övrigt paradoxalt att klagandena i det nationella målet klandrar de italienska myndigheterna för att, genom att anta 2017 års skatteordning, ha infört en allmän presumtion för skatteflykt eller skatteundandragande grundad på att en tjänsteleverantör har hemvist i en annan medlemsstat, en presumtion som är förbjuden enligt artikel 56 FEUF (dom av den 19 juni 2014, Strojírny Prostějov och ACO Industries Tábor, C‑53/13 och C‑80/13, EU:C:2014:2011, punkt 56 och där angiven rättspraxis), trots att denna ordning tvärtom ger dem i uppgift att, i skattemyndighetens namn, innehålla källskatt motsvarande den skatt som ska betalas och betala in denna till statskassan, varvid den italienska lagstiftaren har velat underlätta kontrollen av denna uppgift genom kravet på att utse ett skatteombud i Italien.

66 En sådan skattemässig åtgärd som den tredje typen av skyldighet som följer av 2017 års skatteordning har således ett legitimt mål som är förenligt med EUF-fördraget och är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse.

67 För det andra är det ostridigt att denna typ av skyldigheter, under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, är ägnade att säkerställa förverkligandet av målet att bekämpa skatteflykt.

68 Det ska, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 2 och 3 i sitt förslag till avgörande, konstateras att anlitandet av bostadsförmedlare som driver en onlineplattform, såsom klagandena i det nationella målet, har genomgått en exponentiell utveckling och att tillhandahållandet av dessa tjänster, som sker via internet, således i princip kan vara gränsöverskridande, men motsvarar transaktioner i form av uthyrning som är lokaliserad till en exakt fysisk plats och följaktligen kan vara av skattepliktig karaktär enligt skatterätten i den berörda medlemsstaten.

69 Oavsett om de berörda bostadsförmedlingstjänsterna tillhandahålls av tjänsteleverantörer som bedriver sin verksamhet via onlineplattformar, såsom klagandena i det nationella målet, eller av traditionellare ekonomiska aktörer, såsom förmedlingsbyråer, konstaterar domstolen att dessa uthyrningar ofta är kortvariga i den mening som avses i artikel 4.1 i 2017 års skatteordning. Oavsett hur de berörda tjänsteleverantörerna utför sin förmedling kan en viss hyresvärd således hyra ut en och samma i Italien belägna fastighet till hyresgäster som eventuellt är bosatta i andra medlemsstater många gånger under ett beskattningsår via tjänsteleverantörer som själva, i förekommande fall, är etablerade i en annan medlemsstat och vilka trots detta har till uppgift att innehålla källskatt motsvarande den skatt som hyresvärden ska betala och betala in den till skattemyndigheten. Domstolen finner således att skyldigheten för bostadsförmedlare som saknar fast driftsställe i Italien att där utse ett skatteombud är ägnad att säkerställa förverkligandet av målet att bekämpa skatteflykt och att möjliggöra en riktig uppbörd av skatten.

70 För det tredje ska det prövas huruvida en sådan åtgärd som den tredje typen av skyldigheter enligt 2017 års skatteordning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

71 Vid prövningen av huruvida en sådan åtgärd är proportionerlig ska det först konstateras att denna skyldighet – till skillnad från i de mål som avgjordes genom de domar som anges i punkt 60 ovan, i vilka de fysiska eller juridiska personer som berördes av skyldigheten att utse ett skatteombud i beskattningsmedlemsstaten var skattskyldiga personer – i förevarande fall avser tjänsteleverantörer som har agerat som skatteansvariga och som i denna egenskap redan, för statskassans räkning, har innehållit ett belopp motsvarande den skatt som ska betalas av de skattskyldiga, det vill säga av ägarna av de berörda fastigheterna. En sådan skyldighet är emellertid, även i ett sådant fall, endast proportionerlig om det inte finns några andra åtgärder som är ägnade att uppfylla målet att bekämpa skatteflykt och att se till att den berörda skattemyndigheten kan företa en riktig uppbörd av denna skatt som är mindre inskränkande för friheten att tillhandahålla tjänster än skyldigheten att utse ett skatteombud som har hemvist eller är etablerat i beskattningsmedlemsstaten.

72 Eftersom denna skyldighet tillämpas på samma sätt avseende samtliga bostadsförmedlare som inte har något fast driftsställe i Italien och som inom ramen för sina tjänster har valt att uppbära hyror eller ersättningar i samband med de avtal som avses i 2017 års skatteordning, eller att hantera betalningarna av dessa hyror eller ersättningar, utan att det görs någon åtskillnad beroende på till exempel storleken på de skatteintäkter som dessa leverantörer innehåller eller kan innehålla årligen för statskassans räkning, finner domstolen att den tredje typen av skyldigheter enligt 2017 års skatteordning går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen med denna ordning.

73 Även om det är riktigt att det stora antal transaktioner och det stora antal fastigheter som kan bli föremål för en transaktion genom de berörda bostadsförmedlarnas förmedling medför att det blir svårt för skattemyndigheterna i beskattningsmedlemsstaten att utföra sin uppgift, medför detta emellertid inte att det, i motsats till vad den italienska regeringen har hävdat, är nödvändigt att tillgripa en sådan åtgärd som skyldigheten att utse ett skatteombud som har hemvist eller är etablerad i denna stat. Den första typen av skyldighet syftar nämligen just till att tillhandahålla dessa skattemyndigheter samtliga uppgifter som behövs för att identifiera de skattskyldiga och fastställa deras skatteunderlag och den andra typen av skyldighet gör det möjligt att säkerställa att denna skatt innehålls som källskatt. Vidare har den italienska lagstiftaren inte tagit fasta på alternativet att detta skatteombud, med hjälp av vilken lagstiftaren kan säkerställa att dessa tjänsteleverantörer korrekt har innehållit skatten och betalat in den till den italienska statskassan, skulle kunna ha hemvist eller vara etablerad i en annan medlemsstat än Italien.

74 Påståendet att kravet på hemvist utgör den bästa garantin för att de skattemässiga skyldigheter som åligger skatteombudet uppfylls på ett effektivt sätt saknar i detta hänseende relevans. Även om det kan vara svårare för skattemyndigheterna i en medlemsstat att kontrollera ett sådant ombud när ombudet befinner sig i en annan medlemsstat, framgår det emellertid av rättspraxis att administrativa svårigheter inte utgör skäl som kan motivera ett hinder för en grundläggande frihet som garanteras i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien, C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

75 Under dessa omständigheter framstår det inte som om att kontrollen av att de berörda tjänsteleverantörerna uppfyller sina skyldigheter i egenskap av skatteansvariga inte kan säkerställas med medel som strider mindre mot artikel 56 FEUF än utnämningen av ett skatteombud med hemvist i Italien.

76 Det ska följaktligen, såsom generaladvokaten har angett i punkt 82 i sitt förslag till avgörande, påpekas att skyldigheten att utse ett skatteombud, under sådana omständigheter som de som är för handen i 2017 års skatteordning, strider mot artikel 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 2007, kommissionen/Belgien, C‑522/04, EU:C:2007:405, och dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien, C‑678/11, EU:C:2014:2434).

77 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den första och den andra tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så

78 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 267 FEUF ska tolkas så, att en nationell domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, när en fråga om tolkningen av unionsrätten tagits upp av någon av parterna i det nationella målet, har rätt att omformulera de tolkningsfrågor som ska ställas till EU-domstolen, eller om nämnda domstol är skyldig att ställa frågorna såsom de har formulerats av den part i det nationella målet som har begärt att frågan ska hänskjutas.

79 Såsom domstolen nyligen haft tillfälle att erinra om är en nationell domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, i princip skyldig att föra vidare en fråga om tolkningen av unionsrätten som uppkommer vid den till EU-domstolen (dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

80 En nationell domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning kan endast befrias från denna skyldighet om den har funnit att frågan saknar relevans, att den ifrågavarande unionsbestämmelsen redan har tolkats av domstolen eller att den korrekta tolkningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel (dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

81 I detta avseende ska det erinras om att det av förhållandet mellan andra och tredje stycket i artikel 267 FEUF framgår att de domstolar som avses i tredje stycket har samma utrymme för skönsmässig bedömning som alla andra nationella domstolar när det gäller att avgöra om ett beslut i en unionsrättslig fråga är nödvändigt för att de ska kunna döma i saken. Dessa domstolar är därför inte skyldiga att hänskjuta en fråga som tagits upp om tolkning av unionsrätten om frågan inte är relevant, det vill säga om svaret på frågan, oavsett vilket, inte under några omständigheter kan inverka på utgången av målet (dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

82 Det ankommer således uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen (dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

83 Domstolen erinrar i detta hänseende om att det system för direkt samarbete mellan EU‑domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF bygger på ett förfarande som inte påverkas av parternas initiativ. Parterna kan inte tillåtas att frånta de nationella domstolarna det oberoende som tillkommer dem när de utövar den bedömningsbehörighet som avses i punkterna 81 och 82 ovan, bland annat genom att ålägga dem att inhämta förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

84 Detta innebär att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen att bestämma vilka frågor som ska ställas till domstolen och hur dessa ska formuleras, och att parterna i det nationella målet inte får tvinga fram sådana frågor eller ändra deras innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkterna 54 och 55 och där angiven rättspraxis).

85 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den tredje tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 267 FEUF ska tolkas så, att det – när en av parterna i det nationella målet har tagit upp en fråga om tolkningen av unionsrätten – endast ankommer på den nationella domstolen att bestämma vilka frågor som ska ställas till domstolen och hur dessa ska formuleras och att dessa parter inte kan tvinga fram några sådana frågor eller ändra deras innehåll.

86 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.