Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 8 december 2022

I mål C‑731/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour de cassation (Högsta domstolen, Luxemburg) genom beslut av den 25 november 2021, som inkom till domstolen den 1 december 2021, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Safjan (referent) samt domarna N. Jääskinen och M. Gavalec, generaladvokat: A.M. Collins, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: GV, genom P.R. Mbonyumutwa, avocat, Caisse nationale d’assurance pension, genom A. Charton och M. Thewes, avocats, Europeiska kommissionen, genom B.-R. Killmann och D. Martin, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 883/2004

Förordning nr 492/2011

Förordning (EU) 2016/1104

Luxemburgsk rätt

Lagen om socialförsäkring

Lagen av den 9 juli 2004

Nya civilprocesslagen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18, 45 och 48 FEUF samt artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/589 av den 13 april 2016 (EUT L 107, 2016, s. 1) (nedan kallad förordning nr 492/2011).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan GV, som är fransk medborgare, och Caisse nationale d’assurance pension (nationella pensionsförsäkringskassan, Luxemburg) (nedan kallad CNAP), rörande CNAP:s beslut att inte bevilja GV efterlevandepension efter det att hennes partner avlidit.

3 I artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1372/2013 av den 19 december 2013 (EUT L 346, 2013, s. 27) (nedan kallad förordning nr 883/2004), med rubriken Sakområden, föreskrivs i punkt 1 e att förordning nr 883/2004 ska tillämpas på lagstiftning om social trygghet som rör förmåner till efterlevande.

4 Artikel 4 i förordningen, med rubriken Likabehandling, har följande lydelse:

5 I artikel 5 i nämnda förordning, med rubriken Likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser, föreskrivs följande i punkt b):

6 Artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 492/2011 har följande lydelse:

7 Enligt rådets förordning (EU) 2016/1104 av den 24 juni 2016 om genomförande av ett fördjupat samarbete på området för domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet av domar i mål om förmögenhetsrättsliga verkningar av registrerade partnerskap (EUT L 183, 2016, s. 30) får partner avtala om eller ändra tillämplig lag för de förmögenhetsrättsliga verkningarna av deras registrerade partnerskap.

8 I artikel 1 i denna förordning, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:

9 I artikel 195 i lagen om socialförsäkring föreskrivs följande:

10 Artikel 196 i denna lag har följande lydelse:

11 I artikel 2 i lagen av den 9 juli 2004 om rättsverkningarna av vissa partnerskap, i dess lydelse enligt lag av den 3 augusti 2010 (Mémorial A 2010, s. 2190) (nedan kallad lagen av den 9 juli 2004), föreskrivs följande:

12 I artikel 3 i denna lag föreskrivs följande:

13 Artikel 4 i nämnda lag har följande lydelse:

14 I artikel 4–1 i samma lag föreskrivs följande:

15 Artikel 1126 i nya civilprocesslagen har följande lydelse:

16 I artikel 1127 i denna lag föreskrivs följande:

17 Artikel 1129 i nämnda lag har följande lydelse:

18 Den 22 december 2015 lät klaganden i det nationella målet (nedan även kallad klaganden) och hennes partner, vilka båda är franska medborgare och bosatta i Frankrike, gemensamt och i vederbörlig ordning registrera sitt partnerskap (pacte civil de solidarité, PACS) vid Tribunal d’instance de Metz (Förstainstansdomstolen i Metz, Frankrike). Båda två var anställda i Luxemburg.

19 Klagandens partner avled den 24 oktober 2016 till följd av en arbetsolycka. Klaganden ansökte den 8 december 2016 om efterlevandepension hos CNAP.

20 Ansökan avslogs den 27 november 2017 med motiveringen att partnerskapet (PACS) som hade registrerats i Frankrike inte var registrerat i det luxemburgska folkbokföringsregistret för de båda avtalsslutande parterna och därför inte kunde göras gällande mot tredje man.

21 Genom dom av den 18 mars 2020 ogillade Conseil arbitral de la sécurité sociale (Överklagandenämnden för socialförsäkringsärenden, Luxemburg) klagandens överklagande av CNAP:s beslut av den 27 november 2017, varigenom det fastställdes att klaganden saknade rätt till efterlevandepension.

22 Genom dom av den 25 juni 2020 fastställde Conseil supérieur de la sécurité sociale (Övernämnden för socialförsäkringsärenden, Luxemburg) denna dom.

23 Klaganden överklagade denna dom till Cour de cassation (Högsta domstolen, Luxemburg). Till stöd för sitt överklagande har klaganden bland annat åberopat en grund som avser åsidosättande av artiklarna 18 och 45 FEUF, vilka avser förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet respektive den fria rörligheten för arbetstagare, samt av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.

24 Cour de cassation fann i dom av den 25 november 2021 att partner som är medborgare i en annan medlemsstat, oberoende av om partnerskapet ingåtts i Luxemburg eller utomlands, inte direkt diskriminerades i förhållande till luxemburgska partner genom den luxemburgska lagstiftningen.

25 Den hänskjutande domstolen frågar sig emellertid om det eventuellt föreligger indirekt diskriminering, eftersom skyldigheten enligt artikel 4–1 i lagen av den 9 juli 2004 för partner som redan har registrerat sitt partnerskap i en annan medlemsstat att också låta skriva in partnerskapet i Luxemburgs folkbokföringsregister, bland annat för att komma i åtnjutande av efterlevandepension, särskilt påverkar gränsarbetare, det vill säga arbetstagare som utövar sin yrkesverksamhet i Luxemburg samtidigt som de är bosatta i ett till Luxemburg angränsande land.

26 Mot denna bakgrund beslutade Cour de cassation (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

27 Det ska inledningsvis noteras att även om den hänskjutande domstolen i sin fråga har hänvisat till artiklarna 18 och 48 FEUF är dessa inte relevanta i det nationella målet.

28 Vad gäller artikel 18 FEUF framgår det nämligen av fast rättspraxis att denna fördragsbestämmelse endast kan tillämpas självständigt i situationer som omfattas av unionsrätten men för vilka det inte finns några särskilda regler om icke-diskriminering i fördraget. På området för fri rörlighet för arbetstagare har emellertid principen om icke-diskriminering genomförts genom artikel 45 FEUF och förordning nr 492/2011 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 1989, kommissionen/Grekland, 305/87, EU:C:1989:218, punkterna 12 och 13, samt dom av den 25 oktober 2012, Prete, C‑367/11, EU:C:2012:668, punkterna 18 och 19).

29 Vad gäller artikel 48 FEUF framgår det av domstolens praxis att denna bestämmelse inte är tänkt att ha verkningar som en rättsregel i sig utan utgör en rättslig grund för att, på området för social trygghet, besluta om sådana åtgärder som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2011, Casteels, C‑379/09, EU:C:2011:131, punkt 14). Sådana åtgärder återfinns numera i förordning nr 883/2004.

30 Den hänskjutande domstolen ska således anses ha ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att de utgör hinder för bestämmelser i en värdmedlemsstat som kräver, för att den efterlevande partnern i ett partnerskap som lagligen ingåtts och registrerats i en annan medlemsstat ska kunna beviljas efterlevandepension, till följd av att den avlidne partnern utövat yrkesverksamhet i värdmedlemsstaten, att partnerskapet först har skrivits in i ett register som förs av den medlemsstaten.

31 Vad gäller tolkningen av artikel 45 FEUF och artikel 7 i förordning nr 492/2011, förbjuder enligt fast rättspraxis den regel om likabehandling som stadgas i dessa båda bestämmelser inte endast öppen diskriminering på grund av nationalitet utan också varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 1974, Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, punkt 11, och dom av den 13 mars 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C‑437/17, EU:C:2019:193, punkt 18).

32 Domstolen har i detta sammanhang preciserat att även om en bestämmelse i nationell rätt är tillämplig utan åtskillnad med avseende på nationalitet, ska den anses vara indirekt diskriminerande, i den mån den till sin natur kan påverka arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater i högre grad än landets egna medborgare och följaktligen riskerar att särskilt missgynna de förstnämnda, såvida det inte finns sakliga skäl för bestämmelsen och den står i proportion till det mål som eftersträvas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 maj 1996, O’Flynn, C‑237/94, EU:C:1996:206, punkt 20, och dom av den 13 mars 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C‑437/17, EU:C:2019:193, punkt 19).

33 I den luxemburgska lagstiftningen, såsom den tillämpas i förevarande fall, uppställs ett villkor med avseende på partnerskap som ingåtts och registrerats i en annan medlemsstat enligt de relevanta bestämmelserna i den staten, samtidigt som partnerskap som ingåtts i Luxemburg inte är underkastade detta villkor.

34 CNAP har nämligen med stöd av artikel 4–1 i lagen av den 9 juli 2004 krävt att ett partnerskap som redan är registrerat i en annan medlemsstat även ska vara inskrivet i det luxemburgska folkbokföringsregistret, vilket innebär att partnerna ska inge en ansökan härom till den luxemburgska allmänna åklagarmyndigheten. Visserligen är partnerskap som ingåtts och anmälts i Luxemburg också inskrivna i det luxemburgska folkbokföringsregistret, men sådana inskrivningar görs enligt artikel 3 i denna lag skyndsamt av folkbokföringsenheten. Inskrivningen sker således automatiskt och på initiativ av den folkbokföringsenhet till vilken partnerskapet har anmälts. Eftersom denna lagstiftning kan missgynna medborgare från andra medlemsstater inför den följaktligen en särbehandling som indirekt grundas på nationalitet.

35 Det ska således prövas huruvida det finns sakliga skäl för denna särbehandling och huruvida den är proportionerlig.

36 I detta avseende framstår det först och främst som att den luxemburgska lagstiftning som är i fråga gör det möjligt för myndigheterna i denna medlemsstat att kontrollera att de materiella villkor som uppställs i lagen om social trygghet för beviljande av efterlevandepension till en partner är uppfyllda, och säkerställer att ett partnerskap kan göras gällande mot tredje man. Det är legitimt att en medlemsstat försäkrar sig om att efterlevandepension, som finansieras med allmänna medel och utbetalas till den efterlevande partnern med anledning av att den andra partnern avlidit till följd av en arbetsolycka, endast betalas ut till den som kan bevisa att han eller hon verkligen var partner till den avlidne arbetstagaren.

37 Enligt domstolens fasta rättspraxis är nationell lagstiftning emellertid ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot en strävan att uppnå detta på ett konsekvent och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 55, och dom av den 11 juli 2019, A, C‑716/17, EU:C:2019:598, punkt 24).

38 Det framgår av utredningen vid EU-domstolen att det i det nationella målet inte har bestritts att de materiella villkor som uppställs i den luxemburgska socialförsäkringslagen för att den efterlevande partnern ska kunna erhålla efterlevandepension på grund av att hennes partner har avlidit är uppfyllda. CNAP motiverade beslutet att inte bevilja klaganden en sådan pension av det enda skälet att det partnerskap som hade ingåtts mellan henne och hennes partner inte hade skrivits in i det luxemburgska folkbokföringsregistret.

39 Domstolen konstaterar att inskrivning i det luxemburgska folkbokföringsregistret av partnerskap som ingåtts i andra medlemsstater inte är en skyldighet utan endast en valmöjlighet. I artikel 4–1 i lagen av den 9 juli 2004 föreskrivs nämligen att partnerna får ansöka hos åklagarmyndigheten om inskrivning i folkbokföringsregistret. Såsom Europeiska kommissionen har påpekat i sitt yttrande kan en sådan inskrivning, om den inte är obligatorisk, inte konsekvent anses utgöra en oumbärlig formalitet för att kontrollera att ett registrerat partnerskap i en annan medlemsstat uppfyller de materiella villkor som uppställs i lagen av den 9 juli 2004 och för att säkerställa att ett sådant partnerskap kan göras gällande mot tredje man.

40 Under alla omständigheter går beslutet att inte bevilja efterlevandepension, med motiveringen att det partnerskap som ligger till grund för pensionsansökan inte har registrerats i Luxemburg, utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och strider således mot proportionalitetsprincipen, vilken EU-domstolen erinrat om i punkt 32 ovan.

41 För det första framgår det nämligen av domstolens praxis att det räcker att en officiell handling, som härrör från behörig myndighet i den medlemsstat där partnerskapet har ingåtts, inges för att partnerskapet ska kunna göras gällande gentemot de myndigheter i en annan medlemsstat som ansvarar för utbetalning av en efterlevandeförmån, såvida vissa indicier inte ger anledning att ifrågasätta riktigheten av denna handling (se, analogt, dom av den 2 december 1997, Dafeki, C‑336/94, EU:C:1997:579, punkt 19). I ett sådant fall skulle eventuella tvivel hos myndigheterna i den sistnämnda medlemsstaten kunna undanröjas genom en begäran om upplysningar riktad till de myndigheter som registrerat partnerskapet för att försäkra sig om att partnerskapet är äkta.

42 För det andra finns det, i avsaknad av en tidsfrist för inskrivning av partnerskapet i fråga i den tillämpliga nationella lagstiftningen, inget som hindrar att denna inskrivning, som ska skiljas från registreringen av partnerskapet av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där detta partnerskap har ingåtts, görs vid den tidpunkt då ansökan om efterlevandepension lämnas in, vilket också skulle göra det möjligt att uppnå det mål som eftersträvas med denna lagstiftning. Det framgår emellertid inte av beslutet om hänskjutande att denna möjlighet har utnyttjats i det nationella målet.

43 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 45 FEUF och artikel 7 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att de utgör hinder för bestämmelser i en värdmedlemsstat som kräver, för att den efterlevande partnern i ett partnerskap som lagligen ingåtts och registrerats i en annan medlemsstat ska kunna beviljas efterlevandepension, till följd av att den avlidne partnern utövat yrkesverksamhet i värdmedlemsstaten, att partnerskapet först har skrivits in i ett register som förs av den medlemsstaten.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.