Förslag till avgörande av generaladvokat LAILA MEDINA föredraget den 6 juni 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Det motsvarar inte det verkliga namnet på någon av parterna i förfarandet.

3 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats och ändrats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

4 I artikel 34 i konventionen, med rubriken Naturalisation, anges att konventionsstaterna ska så långt det är möjligt underlätta assimilering och naturalisation av flyktingar. De ska i synnerhet anstränga sig för att påskynda naturalisationsförfaranden och i den mån det är möjligt minska avgifter och kostnader för sådana förfaranden.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

6 I begäran om förhandsavgörande och i dess tolkningsfrågor hänvisas till personer som är berättigade till internationellt skydd, men det framgår av begäran att T.G. har status som flykting. Det är därför inte nödvändigt att i detta förslag till avgörande analysera situationen för subsidiärt skyddsbehövande. I artikel 1 A punkt 2 första stycket i Genèvekonventionen anges att med uttrycket flykting avses den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han [eller hon] är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd. Denna definition har infogats i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet.

7 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

8 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).

9 EUT L 16, 2004, s. 44.

10 Artikel 7.2 i integrationslagen.

11 Se artikel 16 i integrationslagen.

12 Professor Grahl-Madsen menar bland annat att det i artikel 34 i själva verket handlar om att bygga upp en grund, eller en väg, som kan hjälpa flyktingen att göra sig förtrogen med språket, sederna och livsstilen i den stat där han eller hon bor, så att denne, utan att känna sig tvingad, lättare kan integreras i det ekonomiska, sociala och kulturella livet i det land där vederbörande har fått skydd (se United Nations High Commission for Refugees (UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2–11, 13–37), oktober 1997, s. 146).

13 Se särskilt skälen 3, 4 och 15 i skyddsgrundsdirektivet.

14 Feller, E., tidigare biträdande högkommissarie för skydd hos UNHCR.

15 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

16 Se punkt 4 i beslutet om hänskjutande.

17 I artikel 67.2 FEUF anges att Europeiska unionen ska utarbeta en gemensam politik för bland annat asyl. Dessutom föreskrivs i artikel 78.1 FEUF att unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl som ska överensstämma med Genèvekonventionen. I artikel 78.2 FEUF anges även att i detta syfte ska unionslagstiftaren besluta om åtgärder.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou ( C‑373/11, EU:C:2013:567, punkt 26).

19 Se, för ett liknande resonemang, skälen 12 och 40 och artikel 23.2 i skyddsgrundsdirektivet, liksom dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkterna 95, 96 och 97), och dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkterna 91 och 99).

20 Se, särskilt, motiveringen till förslaget till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredjeland och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM(2001/0510) slutlig). När det gäller artikel 31 (som blev artikel 34 i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12), förklarar kommissionen att det är nödvändigt att ge särskilt stöd till missgynnade kategorier, dit många flyktingar kan hänföras, och inte bara ge dem lika tillgång till arbetsmarknaden och utbildningssystemet i allmänhet.

21 I sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (COM/2016/0466 final) införde lagstiftaren emellertid en bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna får fastställa att deltagandet av personer som åtnjuter internationellt skydd i integrationsåtgärder ska vara obligatoriskt (artikel 38.2 i det förslaget).

22 Se, analogt, dom av den 24 oktober 2013, Drozdovs ( C‑277/12, EU:C:2013:685, punkt 31 och där angiven rättspraxis), och dom av den 14 september 2017, Delgado Mendes ( C‑503/16, EU:C:2017:681, punkt 47).

23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 45). Se även artikel 4.3 FEU enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla åtgärder som behövs för att se till att de skyldigheter som följer av skyddsgrundsdirektivet fullgörs, och att avstå från åtgärder som kan äventyra uppnåendet av målen med det direktivet. Se, analogt, dom av den 4 mars 2010 i målet Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43), med avseende på familjeåterförening, och domen av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkterna 53–55), när det gäller migration och olaglig vistelse.

24 Dom av den 10 september 2014, Ben Alaya ( C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

25 Se punkterna 41 och 42 ovan.

26 Berry, J.W.Acculturation and adaptation in a new society, International Migration, vol. 30, 1992, ss. 69–85.

27 Akademiker har lagt fram en begreppsmässig ram för integration, indelad i fyra huvudsakliga områden: (i) Grundläggande: flyktingstatus, tillgång till rättigheter och medborgarskap; (ii) Funktionell: tillgång till bostad, hälsa, social trygghet, anständigt arbete, finansiella tjänster och utbildning; (iii) Social: social anknytning och sociala band inom värdsamhället, sociala broar, nätverk, sociala kopplingar; (iv) Underlättande: språk, utbildning, rådgivning, kulturell kunskap, säkerhet och stabilitet. Se Ager, A., and Strang, A.,Understanding integration: A conceptual framework, Journal of Refugee Studies, vol. 21, 2008, ss. 166–191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. I kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet ges konkret uttryck för några av dessa områden i form av rättigheter för flyktingar.

28 Inom människorättslagstiftningen kan åtskillnad göras mellan skyldigheter att respektera, skyldigheter att skydda och skyldigheter att införa rättigheter, även om denna åtskillnad inte är väletablerad. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ingår i den tredje kategorin. Alternativt kan åtskillnad göras mellan positiva och negativa skyldigheter.

29 Se även motiveringen till det ursprungliga förslaget till direktiv 2004/83, som det hänvisas till i fotnot 19, där kommissionen refererar till riktlinje nr 7 i sysselsättningsriktlinjerna för 2001 (rådets beslut 2001/63/EG av den 19 januari 2001 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 2001 (EGT L 22 2001, s. 18)) där [p]rogram för att underlätta integreringen av flyktingar i samhället … till exempel [kan] innefatta en skräddarsydd handlingsplan för anställning och utbildning, språkkurser, grundläggande och högre fortbildningskurser, åtgärder för att främja självförsörjning, evenemang för att introducera medlemsstatens historia och kultur och evenemang organiserade tillsammans med medlemsstatens medborgare för att främja ömsesidig förståelse.

30 Se, bland annat, dom av den 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Sammanhållning av familjer) ( C‑91/20, EU:C:2021:898, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403).

32 Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2–11, 13–37, offentliggjord av UNHCR:s avdelning för internationellt skydd, 1997, s. 146.

33 Se professor Grahl-Madsens kommentar som det hänvisas till i fotnot 11.

34 Se UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, finns på: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

35 Se artikel 52.7 i stadgan.

36 Lock, T., Article 18 CFR, i Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert och Jonathan Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.

37 Det är viktigt att notera att det i skäl 16 anges att skyddsgrundsdirektivet syftar till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten och de asylsökandes och deras medföljande familjemedlemmars rätt till asyl, och till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 och 35 i stadgan och bör därför genomföras på ett sätt som överensstämmer med detta ändamål.

38 Dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 97).

39 Ibidem, punkt 95.

40 Ibidem, punkt 98.

41 Se punkt 44 ovan.

42 Se artikel 31 i motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

43 Se punkt 44 ovan.

44 Se även skäl 41 i skyddsgrundsdirektivet.

45 Motivering till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/* (CKOM(2009/551 slutlig) – COD 2009/0164/Rättsliga aspekter, punkt 7.

46 Ibidem.

47 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet – Konsekvensbedömning (KOM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), s. 33.

48 Ibidem.

49 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar i målet P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:39, punkt 81).

50 Se punkt 44 ovan.

51 Se punkterna 62 och 63 ovan.

52 Se motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

53 Se, analogt, artikel 9.4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1), där det specificeras att de nationella prövningsförfarandena inte får vara oöverkomligt kostsamma (dom av den 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign Limited och Sheely, C‑470/16, EU:C:2018:185, punkt 48).

54 Eftersom det är en åtgärd för att stärka gruppen flyktingar bör hänsyn tas till liknande kurser som erbjuds medborgare i den mottagande medlemsstaten eller andra tredjelandsmedborgare (till exempel arbetstagare eller studenter) som också syftar till att stärka dessa samhällsgrupper, för att undvika möjlig diskriminering av flyktingar i förhållande till dessa grupper.

55 Den 28 september 2000 antog rådet beslut 2000/596/EG om inrättande av en europeisk flyktingfond som en solidaritetsåtgärd för att främja en balans mellan medlemsstaternas ansträngningar för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta.

56 Se artikel 8 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 516/2014 av den 16 april 2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden, om ändring av rådets beslut 2008/381/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG och nr 575/2007/EG och rådets beslut 2007/435/EG (EUT L 150, 2014, s. 168), där det anges att fonden ska stödja [ö]vergripande kurser i samhällskunskap och språkundervisning.

57 Se punkt 44 ovan.

58 När det gäller frågan om ändamålsenlig verkan anmodades domstolen i målet P och S, i samband med integrationsprov enligt direktiv 2003/109, att uttala sig om det högsta beloppet för straffavgiften i händelse av att inte få godkänt på sådana prov. Som en del av sin bedömning analyserade domstolen anmälningsavgifterna för provförsöken, eventuella förberedelsekostnader och den omständigheten att kostnaderna inte återbetalades om provet inte godkändes. I det målet fann domstolen att betalningen av en straffavgift, utöver avgifterna förknippade med de avlagda proven, kunde äventyra målen med direktiv 2003/109 och förta direktivet dess ändamålsenliga verkan. Se dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54). I domen av den 9 juli 2015, K och A ( C‑153/14, EU:C:2015:453), analyserade domstolen rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12) och skyldigheten enligt nederländsk lagstiftning att få godkänt på ett grundläggande integrationsprov utomlands före inresa till medlemsstaten. Med avseende på avgifter slog domstolen fast att det i princip står medlemsstaterna fritt att kräva att tredjelandsmedborgare betalar avgifter, och att medlemsstaterna får fastställa storleken på avgifterna, men att avgiftsbeloppen inte får syfta eller leda till att det blir orimligt svårt eller omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening.

59 Se, analogt, rättspraxis gällande individuell betalningsförmåga i förhållande till principen om ett effektivt rättsligt skydd enligt artikel 47 i stadgan. Såsom generaladvokat Kokott angav i sitt förslag till avgörande i målet Edwards ( C‑260/11, EU:C:2012:645, punkt 38) kan rättshjälp till och med vara nödvändig om de kostnadsrisker som i princip är tillåtna utgör hinder för möjligheten till rättslig prövning på grund av den berörda personens begränsade betalningsmöjlighet. Se även den rättspraxis som anges i domen av den 22 december 2010, DEB ( C‑279/09, EU:C:2010:811, punkterna 60 och 61), och beslutet av den 13 juni 2012, GREP ( C‑156/12, EU:C:2012:342, punkt 40 och följande punkter).

60 En efterhandsbedömning av ekonomisk förmåga kan också hindra flyktingens rätt att utöva andra rättigheter, till exempel rätten till arbete, eftersom vederbörandes ekonomiska och sociala välbefinnande kan påverkas negativt av en bedömning av den ekonomiska situationen efter integrationsprogrammet.

61 Se skäl 16 i skyddsgrundsdirektivet.

62 Motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

63 ECRI:s slutsatser av den 3 mars 2022 om Nederländerna (CRI(2022) 03), s. 4, finns på: https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.

64 Ibidem.

65 Se punkterna 49, 62, 63 och 65 ovan.

66 Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkterna 47 och 48), där domstolen slog fast att den omständigheten att lydelsen i artikel 24.1 i direktiv 2004/83 inte uttryckligen utesluter möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd som tidigare har beviljats en flykting är ett av argumenten som talar för en tolkning som ger medlemsstaterna rätt att vidta en sådan åtgärd.

67 Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 98).

68 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

69 Ibidem, punkt 47.

70 Ibidem, punkterna 47, 48 och 50.

71 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453).

72 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

73 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453).

74 De ansökte om denna ställning mellan den 1 januari 2007 och den 1 januari 2010.

75 Dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 79).

76 Se punkterna 49, 62, 63 och 65 ovan.

77 Se, analogt, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).

78 Det framgår nämligen av handlingarna i målet att provavgiften ska betalas varje gång provet görs.

79 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54).

80 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).

81 Se dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54), och dom av den 9 juli 2015, K och A ( C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).

82 Ibidem.

83 Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, finns på: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

84 Se kommentaren som det hänvisas till i fotnot 11 ovan.

85 Se punkt 54 ovan.

86 Enligt medierapportering uppfyller hälften av flyktingarna och migranterna inte integrationskraven i tid, det vill säga får godkänt på integrationsprovet inom tre år; se https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.

87 Se punkt 80 ovan.

88 Dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkterna 51–54).