Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 12 juni 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 26), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 108/2008 av den 15 januari 2008 (EUT L 39, 2008, s. 11) (nedan kallad förordning nr 1925/2006).

3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

4 Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23), i dess lydelse enligt rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EUT L 200, 2006, s. 11) (nedan kallat beslut 1999/468).

5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).

6 EUT C 206, 2011, s. 11 (nedan kallad den standardiserade arbetsordningen).

7 Kommissionens förordning av den 18 mars 2021 om ändring av bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 vad gäller växtarter som innehåller hydroxiantracenderivat (EUT L 96, 2021, s. 6).

8 Dessa yrkanden har framställts i andra hand, för det fallet domstolen skulle ogilla anslutningsöverklagandet (se punkt 24 i detta förslag till avgörande).

9 Dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496) (nedan kallad domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen).

10 Den överklagade domen, punkterna 35 och 37.

11 Enligt artikel 12 i förordning nr 182/2011 ska artikel 5a i beslut 1999/468 fortsätta att gälla provisoriskt med avseende på befintliga grundläggande akter som hänvisar till den artikeln, trots upphävandet av det beslutet.

12 Se skäl 7a i beslut 1999/468. Medbeslutandeförfarandet (artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen) gav Europaparlamentet både rätt att föreslå ändringar och vetorätt. Detta förfarande har i Lissabonfördraget döpts om till ordinarie lagstiftningsförfarande (artikel 289 FEUF).

13 Se, i detta avseende, Lenaerts, K., Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 580 och 581.

14 Se artikel 5a.3 a i beslut 1999/468.

15 Artikel 5a.3 b och c i beslut 1999/468.

16 Artikel 5a.3 d i beslut 1999/468.

17 Artikel 5a.4 a i beslut 1999/468.

18 Artikel 5a.4 c i beslut 1999/468.

19 Artikel 5a.4 d och g i beslut 1999/468.

20 Artikel 5a.4 e och f i beslut 1999/468.

21 Den överklagade domen, punkt 40, in fine.

22 Se, i detta avseende, punkterna 35 och 40 (in fine) i den överklagade domen.

23 Se artikel 5a.3 c i beslut 1999/468.

24 Handlingarna som det var fråga om i domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen rörde en rapport från förhörsombudet i ett förfarande för kontroll av företagskoncentrationer, ett meddelande från generaldirektoratet för konkurrens till den rådgivande kommittén och en tjänsteanteckning avseende ett platsbesök hos ett företag. Domstolen slog fast att de handlingarna omfattades av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001; se punkt 95 i domen.

25 Domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkterna 78–80). Se även dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkt 77). Tribunalen hänvisade till denna rättspraxis i punkt 29 i den överklagade domen.

26 Se domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkt 93).

27 Dom av den 10 oktober 2001 (T‑111/00) (nedan kallad domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen) ( EU:T:2001:250).

28 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkterna 24 och 36). Det följer också av punkt 7 i den domen att en majoritet av medlemsstaternas delegationer hade uttryckt en önskan om att expanderad tobak skulle behandlas på samma sätt som röktobak och därmed som en punktskattepliktig produkt. Följaktligen antog punktskattekommittén ett yttrande i enlighet därmed.

29 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 38).

30 Beslut EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, 1994, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66) (som föregick förordning nr 1049/2001), inte längre i kraft (se skäl 17 i förordning nr 1049/2001).

31 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkterna 56 och 57).

32 Denna uppfattning stöds inte av alla språkversioner av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, artikel 5a i beslut 1999/468 och artikel 3.5 i förordning nr 182/2011. Den stöds i fallen med den tyska (stellungsnahme/n), franska (avis), polska (opinia/e) och portugisiska (parecer/es) språkversionen, men i den italienska versionen av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 anges riflessioni (tankar), samtidigt som det i ovannämnda kommittéförfaranderegler hänvisas till parere(ståndpunkt). På samma sätt anges opiniones(synpnkter) i den spanska språkversionen av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, medan begreppet dictamen (ståndpunkt) används i de senare bestämmelserna.

33 Se även, i detta avseende, definitionen av handling i artikel 3 a i förordning nr 1049/2001.

34 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.

35 Förslag till avgörande av generaladvokat Cruz Villalón i målet rådet/Access Info Europe ( C‑280/11 P, EU:C:2013:325, punkterna 51 och 52).

36 Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen ( C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

37 Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:107, punkt 44).

38 Under lagstiftningsprocessen som ledde fram till antagandet av förordning nr 1049/2001 hänvisades det i vissa versioner till institutionens förmåga att fullgöra sina skyldigheter; se rådets version av den 4 april 2001. Enligt skäl 11 i förordning nr 1049/2001 bör [i]nstitutionerna … ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter.

39 Domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkt 80).

40 Se Report of the European Parliament of 27 October 2000 on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to documents, dokument nr A5–0318/2000, s. 20, där det hänvisas till ett fritt utbyte av idéer (brainstorming). Se även ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM/2001/0299 slutlig) (EGT C 240E, 2001, s. 165), där det hänvisas till [s]kydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet.

41 Uttrycket uppfattningar (opinions) ska i detta sammanhang förstås som åsikter eller ståndpunkter. Det handlar inte om yttranden (opinions) som antas av en kommitté enligt den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden.

42 I detta avseende gjorde sig tribunalen inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 45 i den överklagade domen hänvisade till punkt 107 i sin dom av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen ( T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556), vilken avsåg tillgång till handlingar med information om medlemsstaternas individuella ståndpunkter. I det fallet hade kommissionen dock förlitat sig på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vars räckvidd är vidare, såsom har påpekats ovan. Den frågan analyserades inte av domstolen i samband med överklagandet (dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 81).

43 Den överklagade domen, punkt 64.

44 Dom av den 22 mars 2011 ( T‑233/09, EU:T:2011:105).

45 Såsom påpekades av generaladvokaten Emiliou i hans förslag till avgörande i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 108), intog kommissionen ett liknande förhållningssätt i det målet. Domstolen tog inte upp frågan i sin dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17).

46 Se, bland annat, dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

47 Domstolen godtog denna allmänna presumtion första gången i sin dom av den 29 juni 2010 i målet kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 53 and 54). Regeln kan emellertid spåras tillbaka till domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet ( C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 49 och 50).

48 Se, för en översikt över dessa fall, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 81 och där angiven rättspraxis).

49 Dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 80).

50 Dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 109). Se även dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 55–58), dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkterna 59–61), och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW ( C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 92).

51 Dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 110).

52 Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen ( C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 82 och 85). I denna dom godtog domstolen tillämpning av den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som innehåller kommissionens inlagor i pågående förfaranden om ogiltigförklaring (se punkterna 75 och 94).

53 Dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen ( C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 63).

54 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 52). Se även den överklagade domen, punkt 59 och där angiven rättspraxis. Se även, analogt, mitt förslag till avgörande i målet Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen ( C‑60/15 P, EU:C:2016:778, punkt 66).

55 Se, för ett liknande resonemang, förslaget till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 111).

56 Den överklagade domen, punkt 67. Se även Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM av den 3 december 2019 om Europeiska kommissionens vägran att ge tillgång till medlemsstaternas ståndpunkter om ett vägledande dokument om riskbedömning av bekämpningsmedels inverkan på bin, punkt 33.

57 Den överklagade domen, punkt 66.

58 Den överklagade domen, punkt 63. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 101).

59 Se, analogt, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 121 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM., punkt 13.

60 Vad gäller företrädet för bestämmelser i en förordning framför bestämmelser i en icke-bindande handling, se, analogt, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen ( C‑110/03, EU:C:2005:223, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

61 Se, för ett liknande resonemang, Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM,, punkterna 13 och 33.

62 Se, i detta avseende, dom av den 10 februari 2021, RFA International/kommissionen ( C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

63 Se artikel 2.2 a i förordning nr 182/2011.

64 Lenaerts, K., Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, a.a., s. 557.

65 Se artikel 291.3 FEUF och artikel 1 i förordning nr 182/2011. I artikel 291.2 FEUF anges att om enhetliga villkor krävs för genomförande av unionens rättsligt bindande akter, ska kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter (förutom i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, då genomförandebefogenheterna tilldelas rådet).

66 Se Loosen, P., Comitology, Claims and Addition of Nutrients – The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006, European Food and Feed Law Review, vol. 2 nr 2, 2007, s. 95.

67 Dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet ( C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46). Se även domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 33), där det framstår som att kommissionen indirekt har bekräftat att de krav på större insyn som gäller för lagstiftningsförfaranden också gäller för kommittéförfaranden.

68 Brandsma, G. J., Curtin, D. och Meijer, A., How Transparent are EU Comitology Committees in Practice? European Law Journal, vol. 14(6), s. 825.

69 Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 1275/2018/THH om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten full tillgång till protokollen från mötena i tekniska kommittén för motorfordon från september 2016 till januari 2017, punkt 32. Se även Curtin, D. och Rubio, A., Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context (2024), Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Europaparlamentet, s. 13.

70 Dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 85).

71 Skillnaden mellan genomförandeakter och delegerade akter infördes genom Lissabonfördraget, där endast de förstnämnda omfattas av kommittéförfaranden (artikel 291.3 FEUF). Eftersom förordning nr 1049/2001 antogs före Lissabonfördraget, ska hänvisningen till delegerade befogenheter i skäl 6 i den förordningen inte förstås som att genomförandebefogenheter är undantagna från den större tillgång till handlingar som föreskrivs. Dessutom har den aktuella förordningen, materiellt sett, samma kännetecken som vad som nu är en delegerad akt, såtillvida att den ändrar en icke väsentlig del i en förordning. Se, i detta avseende, artikel 8.2 i förordning nr 1925/2006, skäl 7a i beslut 1999/468 och artikel 290.1 FEUF.

72 Nederländernas regering inriktade sin intervention på den första grunden för överklagandet.

73 Se, i detta avseende, dom av den 10 februari 2021, RFA International/kommissionen ( C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

74 Se punkt 87 i detta förslag till avgörande.

75 Se punkt 82 i detta förslag till avgörande.

76 I det omtvistade beslutet (av den 7 april 2021) angav kommissionen att utkastet till kommissionens förordning lades fram inför Europaparlamentet och rådet för kontroll den 1 december 2020. Båda institutionerna hade haft tre månader för att granska det före det slutliga antagandet av kommissionen. Oaktat den omständigheten att detta specifika förfarande nästan har avslutats, skyddas det begärda utlämnandet av de relaterade individuella rösterna från medlemsstaterna inom ramen för den relevanta ständiga kommittén fortfarande enligt ovannämnda regler om kommittéförfaranden. Jag påminner om att den aktuella förordningen antogs den 18 mars 2021.

77 Se, i detta avseende, dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkterna 68–79).