Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 27 mars 2025

1 Originalspråk: franska.

2 Såsom den italienska regeringen har påpekat i sina skriftliga yttranden säkerställer övergången till sändningsstandarden DVB-T2 i sig en betydande ökning av den tillgängliga sändningskapaciteten, vilken kan uppgå till hela 100 procent av den sändningskapaciteten. Vart och ett av de nationella DVB-T2-näten frigör närmare bestämt en uppskattad kapacitet på 37 Mbit/s, vilken kan öka till 40 Mbit/s utan att någon betydande täckning går förlorad, medan det tidigare DVB-T-systemet frigjorde en genomsnittlig kapacitet på 19,9 Mbit/s.

3 Denna ändrade användning föreskrevs i artikel 1 i Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2017/899 av den 17 maj 2017 om användningen av frekvensbandet 470–790 MHz i unionen (EUT L 138, 2017, s. 131). Avsättningen av 700 MHz‑bandet för 5G-nätet har medfört en betydande minskning av det spektrum som tilldelas för tv-sändningar (vilken motsvarar 30 procent av det tidigare använda frekvensbandet).

4 I förevarande fall Ministero delle imprese e del Made in Italy (ministeriet för företagande och Made in Italy, Italien) i målen C‑764/23 och C‑766/23, samt Presidenza del Consiglio dei Ministri (premiärministerns kansli, Italien) och Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien) i mål C‑765/23.

5 Ur teknisk synvinkel innebar denna omvandling en övergång från nationella multiplexrar med DVB-T-teknik till nya nationella multiplexrar med DVB‑T2‑teknik. En multiplex är den signal som överför flera markbundna digitala tv-tjänster samtidigt, varvid varje multiplex gör det möjligt att sända ett visst antal tv- eller radioprogram.

6 Det regelverket består i synnerhet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat auktorisationsdirektivet), och kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 249, 2002, s. 21) (nedan kallat konkurrensdirektivet).

7 I artikel 2 g i ramdirektivet definieras en nationell regleringsmyndighet (nedan kallad nationell regleringsmyndighet) som ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven.

8 Artikel 3.3 och 3.3a i ramdirektivet har ändrats genom direktiv 2009/140. I skäl 13 i det sistnämnda direktivet anges följande: De nationella regleringsmyndigheternas oberoende bör stärkas för att säkerställa en effektivare tillämpning av regelverket samt öka deras befogenheter och förutsägbarheten i deras beslut. I den nationella lagstiftningen bör det därför införas uttryckliga regler som säkerställer att den nationella regleringsmyndighet som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden, eller för lösning av tvister mellan företag, skyddas mot extern inblandning eller politiska påtryckningar som kan äventyra dess oberoende bedömning av frågor som förelagts den när den fullgör sina åligganden. På grund av sådan yttre påverkan är det olämpligt att ett nationellt lagstiftande organ agerar som regleringsmyndighet enligt regelverket.

9 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 7).

10 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51).

11 Legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (lag nr 205 om statens preliminära budget för budgetåret 2018 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2018‑2020) av den 27 december 2017 (GURI nr 302 av den 29 december 2017, ordinarie tillägg till GURI nr 62), i dess lydelse enligt legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019–2021 (lag nr 145 om statens preliminära budget för budgetåret 2019 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2019–2021) av den 30 december 2018 (ordinarie tillägg nr 62 till GURI nr 302 av den 31 december 2018) (nedan kallad lag nr 205/2017).

12 I förevarande fall innehade såväl Cairo Network som Europa Way nyttjanderätter till en multiplex vardera, och Persidera innehade nyttjanderätter till fem multiplexrar.

13 Se punkt 1 i förevarande förslag till avgörande.

14 AGCOM tilldelades närmare bestämt denna befogenhet med stöd av artikel 1.1030–1.1037 i lag nr 205/2017. Dessutom överlät den italienska lagstiftaren det åt ministeriet för företagande och Made in Italy att utarbeta färdplanen för genomförandet av beslut 2017/899 och att inleda förfarandet för tilldelning av ytterligare sändningskapacitet.

15 Denna plan innehöll sammanlagt 12 nationella frekvenser med DVB-T2-teknik och fastställde kriterierna för omvandling av de 20 nationella DVB-T-näten till 10 multiplexrar med DVB-T2-teknik, medan de två andra multiplexrarna skulle tilldelas enligt förfarandet för tilldelning mot vederlag.

16 Omvandlingsfaktorn mellan de gamla DVB-T-näten och de nya planerade DVB‑T2-näten fastställdes till 0,5. Med tillämpning av det kriteriet erhöll således de operatörer som innehade fem nät eller multiplexrar som kunde drivas med DVB‑T-teknik (nämligen Radiotelevisione italiana SpA (RAI), Elettronica Industriale och Persidera) fem allmänna nyttjanderätter till en halv [DVB-T2-]multiplex, medan de operatörer som innehade en multiplex som kunde användas med DVB-T-teknik (däribland Cairo Network och Europa Way) var och en erhöll en allmän nyttjanderätt till en halv DVB-T2-multiplex.

17 Klagandena erhöll en sändningskapacitet på 2,5 multiplexrar (vad Persidera beträffar) respektive på 0,5 multiplex (vad Cairo Network och Europa Way beträffar).

18 Var och en på en halv multiplex.

19 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).

20 Den tolkningsfrågan lyder som följer: 3) Ska unionsrätten, särskilt artiklarna 8 och 9 i [ramdirektivet], artiklarna 3, 5, 7 och 14 i [auktorisationsdirektivet], artiklarna 2 och 4 i [konkurrensdirektivet], skälen 11 och 20 i beslut [2017/899] samt principerna om rimlighet, förbud mot diskriminering, fri konkurrens, skydd för berättigade förväntningar, proportionalitet och lämplighet, tolkas så, att den utgör hinder för ett system – som det som har införts i Republiken Italien genom artikel 1.1101–1.1108 i 2019 års finanslag, artikel 1.1030, 1.1031, 1.1031-bis, 1.1031-quater, 1.1032, 1.1033, 1.1034 och 1.1037 i 2018 års finanslag, AGCOM:s beslut nr 39/19/CONS …, nr 128/19/CONS och nr 129/19/CONS samt de motsvarande besluten om tilldelning av nyttjanderätter till frekvenser för digital tv – som inte inbegriper åtgärder av strukturell karaktär och vilket, vid sidan av icke‑strukturella åtgärder för att kompensera och/eller åter hitta rätt balans, föreskriver ett förfarande för tilldelning mot vederlag för att råda bot på den skillnad i behandling som tidigare har uppstått, med den följden att den berörda operatören påförs ytterligare kostnader och bördor? Utgör unionsrätten, mot bakgrund av bland annat principerna om proportionalitet och lämplighet, samt de principer som slogs fast i domen av den 26 juli 2017, Persidera ( C‑112/16, EU:C:2017:597) (nedan kallad domen i målet Persidera), hinder för ett system som det beskrivna, även mot bakgrund av systemets övergripande utveckling samt dess onormala förhållanden, kritiska aspekter och oegentligheter, som identifierats i nationell och överstatlig rättspraxis som anges i skälen till begäran om förhandsavgörande, eller är tvärtom de icke-strukturella åtgärder som AGCOM vidtagit tillräckliga för att åter få systemet i balans?

21 Den aspekten avser närmare bestämt Cairo Network.

22 Innan jag behandlar dessa frågor vill jag, för det första, påpeka att de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt till EU-domstolen till viss del rör tolkningen av den europeiska kodexen, men att denna, enligt min mening, inte förefaller vara tillämplig i tiden (ratione temporis) i de nationella målen, eftersom dess införlivandebestämmelser ska tillämpas från och med den 21 december 2020, det vill säga efter den dag då de faktiska omständigheterna i nationella målet inträffade (se artikel 124.1 i den europeiska kodexen). Detta konstaterande får emellertid inte några betydande praktiska konsekvenser, eftersom den europeiska kodexen i huvudsak enbart kodifierar de rättsakter som utgör unionens regelverk för elektronisk kommunikation. För det andra anser jag inte att det, för förevarande förslag till avgörande, behöver göras en grundlig undersökning av RAI:s och Mediasets argument att begärandena om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning. Jag anser nämligen först och främst att det är uppenbart att besluten om hänskjutande innehåller en detaljerad beskrivning av den nationella rättsliga ramen och skälen till att den hänskjutande domstolen betvivlar att den italienska lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är förenlig med unionsrätten. Vidare anser jag att EU domstolen är behörig att besvara tolkningsfrågorna även om de avser den italienska lagstiftningen i allmänhet och att det inte är uppenbart att de frågor som har ställts inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet.

23 Nämligen artiklarna 6 och 19.1 andra stycket FEU, tolkade mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, artikel 4.1 första stycket i ramdirektivet och artikel 31 i den europeiska kodexen.

24 I förevarande fall, artikel 1.1037 i lag nr 205/2017.

25 Enligt EU-domstolens fasta praxis är artikel 4 i ramdirektivet är ett uttryck för principen om ett effektivt domstolsskydd, som garanteras i artikel 47 i stadgan och enligt vilken det åligger medlemsstaternas domstolar att säkerställa det rättsliga skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten (se dom av den 20 april 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, punkt 33 och där angiven rättspraxis). EU-domstolen har även påpekat i detta avseende att tolkningen av artikel 4.1 i ramdirektivet måste ske med beaktande av betydelsen av denna grundläggande rättighet, såsom den följer av den ordning som genomförts genom stadgan i dess helhet. Det ska bland annat beaktas att även om artikel 52.1 i stadgan tillåter begränsningar i utövandet av de rättigheter som anges i den, krävs det enligt bestämmelsen att ingen av dessa begränsningar får strida mot det väsentliga innehållet i den grundläggande rättigheten i fråga. Enligt bestämmelsen krävs också att proportionalitetsprincipen iakttas, vilket innebär att varje begränsning ska vara nödvändig och faktiskt eftersträva de mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen (se dom av den 20 april 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

26 Artikel 6 FEU utgör nämligen en allmän bestämmelse genom vilken unionen erkänner att stadgan har samma rättsliga värde som fördragen, i vilken det anges att bestämmelserna i stadgan inte på något sätt ska utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen och vilken innehåller preciseringar om metoden för tolkning av de rättigheter, friheter och principer som anges i stadgan, och under dessa omständigheter förefaller den bestämmelsen sakna relevans för de aktuella tolkningsfrågorna (se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2021, IS (Hänskjutandebeslutets rättsstridighet), C‑564/19, EU:C:2021:949, punkt 98). Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten. I förevarande fall har det emellertid inte bestritts att det finns ett rättsmedel vid oavhängiga domstolar i Italien, och diskussionen rör inte införandet av ett rättsmedel, utan arten av de avhjälpande åtgärder som finns att tillgå för de behöriga domstolarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkterna 56 och 65 samt där angiven rättspraxis). Se, bland annat, i doktrinen, Scarcello, O., Effective judicial protection and procedural autonomy beyond rule of law judgments: Randstad Italia, Common Market Law Review, vol. 59, nr 5, 2022, s. 1461.

27 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej och Petrotel ( C‑231/15, EU:C:2016:769, punkt 22).

28 Se dom av den 13 oktober 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej och Petrotel ( C‑231/15, EU:C:2016:769, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

29 Enligt EU-domstolens praxis ska vad avser effektivitetsprincipen, varje fall där frågan uppkommer huruvida en nationell processuell bestämmelse medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten bedömas med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet vid nationella domstolar och andra myndigheter betraktat som en helhet samt förfarandets förlopp och särdrag. Utifrån detta perspektiv måste, i förekommande fall, grundläggande principer i det nationella domstolsväsendet beaktas, såsom skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om en ändamålsenlig handläggning (se dom av den 25 januari 2024, Caixabank (Preskription för återbetalning av hypoteksavgifter), C‑810/21–C‑813/21, EU:C:2024:81, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

30 Enligt EU-domstolens praxis innebär inte unionsrätten att medlemsstaterna är skyldiga att införa andra rättsmedel än dem som föreskrivs i nationell rätt. Det förhåller sig emellertid annorlunda om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens prejudiciellt ger den berörda domstolen möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, eller om de enskildas enda möjlighet att få till stånd en domstolsprövning är att bryta mot gällande rätt (se dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 62 och där angiven rättspraxis). EU-domstolen har även, i huvudsak, klargjort att i en situation där enskilda har lidit skada till följd av ett åsidosättande av deras rätt till ett effektivt rättsmedel till följd av ett avgörande av en domstol som dömer i sista instans, får dessa enskilda väcka skadeståndstalan mot nämnda medlemsstat, under förutsättning att överträdelsen är tillräckligt klar och det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de drabbade personerna har lidit (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 80 och där angiven rättspraxis).

31 Se dom av den 13 oktober 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej och Petrotel ( C‑231/15, EU:C:2016:769, punkterna 24 och 25 samt där angiven rättspraxis). I detta mål, som avsåg en anpassning av taxor till följd av en marknadsanalys, hade EU-domstolen att uttala sig om valet mellan ett upphävande med verkan för framtiden (ex nunc) och ett upphävande med retroaktiv verkan (ex tunc).

32 Den hänskjutande domstolen anser även att en begränsning av rättsverkan av de aktuella målen inte kan motiveras av kravet på en snabb tilldelning av frekvenser, eftersom detta krav hade kunnat uppfyllas av ett förfarande för skyndsam handläggning. Detta gäller i än högre grad då tv-marknaden i Italien sedan länge präglas av oegentligheter och rättsstridigheter.

33 I artikel 1.1 i det beslutet föreskrevs nämligen, i huvudsak, att användningen av 700 MHz-bandet skulle ändras senast den 30 juni 2020 eller upp till två år därefter på grundval av de motiverade skäl som angavs i bilagan till det beslutet. I artikel 1.1037 i lag nr 205/2017 har det införts begränsningar för ifrågavarande rätt till överklagande i detta hänseende på grund av ett överordnat nationellt intresse av att snabbt frigöra och tilldela frekvenserna.

34 Kommissionen har dessutom påpekat att det i de nationella målen inte är klarlagt vad som avses med den gottgörelse eller det fullgörande in natura som klagandena i de nationella önskar och att de företagen under alla omständigheter, genom förfarandet för tilldelning mot vederlag, har lyckats erhålla en sändningskapacitet motsvarande den som de eftersträvade, dock mot ytterligare kostnader. Europa Way har emellertid påpekat att Europa Way, under tilldelningsförfarandet, har erhållit ett nät som inte kan täcka en betydande del av landet och av befolkningen. Detta är uppgifter som den hänskjutande domstolen måste beakta vid sin bedömning av omständigheterna i förevarande fall.

35 Såsom Mediaset dessutom har påpekat i sina skriftliga yttranden innehåller den italienska lagstiftningen andra exempel på åtgärder som har godkänts av de nationella domstolarna och som innebär att skadestånd motsvarande den lidna skadan utgår när det gäller situationer som kännetecknas av ett stort allmänintresse, där tidsfaktorn är av avgörande betydelse.

36 Se dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 21).

37 Nämligen artiklarna 3.3, 3.3a, 8 och 9 i ramdirektivet och artiklarna 5, 6, 8, 9 och 45 i den europeiska kodexen.

38 I förevarande fall artikel 1.1031-bis i 2018 års finanslag, införd genom artikel 1.1105 i 2019 års finanslag.

39 Se artikel 3.1, 3.3 och 3.3a första stycket i ramdirektivet. Såsom EU-domstolen har erinrat om har unionslagstiftaren ändrat och lagt till artikel 3.3 och 3.3a genom direktiv 2009/140 för att stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende för att säkerställa en effektivare tillämpning av regelverket samt för att öka deras befogenheter och förutsägbarheten i deras beslut, såsom följer av skäl 13 i det direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, punkterna 34 och 35, och dom av den 26 juli 2017, Europa Way och Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punkt 53 samt där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Europa Way och Persidera).

40 EU-domstolen har i synnerhet påpekat att detta begrepp normalt betecknar en status som säkerställer att det berörda organet kan agera helt fritt utan instruktioner eller påtryckningar från de organ i förhållande till vilka oberoendet ska säkerställas, utan några instruktioner och påverkan utifrån, och att detta oberoende i fråga om beslutsfattande innebär att den nationella tillsynsmyndigheten, inom ramen för sina uppgifter och tillsynsbefogenheter fattar sina beslut självständigt, enbart på grundval av allmänintresset, för att säkerställa att de mål som eftersträvas med direktivet iakttas, utan att behöva följa några externa instruktioner från andra offentliga eller privata organ (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, punkterna 108 och 109 samt där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73)). Se, även, mitt förslag till avgörande av den 5 september 2024 i målet Alajärven Sähkö Oy m.fl. och Elenia Verkko ( C‑48/23, EU:C:2024:695, punkterna 35–39 och där angiven rättspraxis).

41 EU-domstolen slog i det fallet fast att den befogenhet som uteslutande tillkommer de nationella tillsynsmyndigheterna enligt unionsrätten, tillsammans med dessa myndigheters oberoende, ska säkerställas gentemot alla politiska organ, och således inte enbart gentemot regeringen, utan även gentemot den nationella lagstiftaren, vilken inte kan frånta de nationella tillsynsmyndigheterna en del av dessa befogenheter och tilldela andra offentliga organ dem (se domen i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), punkt 130). EU-domstolen påpekade dessutom att det är nödvändigt att de nationella tillsynsmyndigheterna är fullständigt oberoende i förhållande till ekonomiska och offentliga aktörer, oavsett om det rör sig om förvaltningsorgan eller politiska organ, och i det sistnämnda fallet innehavare av den verkställande makten eller lagstiftningsmakten, så att de beslut som fattas av de nationella tillsynsmyndigheterna verkligen är opartiska och icke‑diskriminerande, genom att utesluta möjligheten att gynna företag och ekonomiska intressen som är knutna till regeringen, till majoriteten eller i vilket fall som helst den politiska makten. Den strikta åtskillnaden i förhållande till den politiska makten gör det dessutom möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att inlemma sina åtgärder i ett långsiktigt perspektiv, vilket är nödvändigt för att uppnå målen i unionslagstiftningen i fråga (se domen i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), punkt 112).

42 Se domen i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), punkt 132.

43 Jag vill påpeka att nationella regleringsmyndigheter användes i den ursprungliga versionen av den bestämmelsen, medan det i den ändrade versionen enligt direktiv 2009/140 mer allmänt hänvisas till behöriga nationella myndigheter, samtidigt som skäl 19, som motsvarar den bestämmelsen, inte har ändrats och fortfarande hänvisar till nationella regleringsmyndigheter. Även om syftet med denna ändring, vilket inte angavs i kommissionens förslag till ändring av ramdirektivet (KOM(2007) 697 slutlig), inte klart framgår av förarbetena, anser jag icke desto mindre att unionslagstiftaren ville ge medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av behörig myndighet på området, utan att för den delen föregripa det nödvändiga i att vissa uppgifter utförs av oberoende myndigheter.

44 I artikel 8.1 i ramdirektivet föreskrivs, i huvudsak, att medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör regleringsuppgifterna, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2–4 i den artikeln, vilka i synnerhet består i att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, bidra till utvecklingen av den inre marknaden och främja de intressen som unionsmedborgarna har (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Europa Way och Persidera, punkt 62 och där angiven rättspraxis) och därvid bland annat främja en effektiv användning av radiofrekvenser och utesluta all diskriminering i behandlingen av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, i enlighet med artikel 8.2 d och 8.3 c i det direktivet.

45 Se domen i målet Europa Way och Persidera (punkt 55). I det fallet slog EU‑domstolen i synnerhet fast att den nationella regleringsmyndighetens oberoende skulle äventyras om det vore tillåtet för externa enheter, i förevarande fall ministern för ekonomisk utveckling och den italienska lagstiftaren, att tills vidare ställa in eller till och med ogiltigförklara – bortsett från den översyn och överprövning som avses i artikel 3.3a första stycket i ramdirektivet – ett pågående urvalsförfarande för tilldelning av radiofrekvenser som anordnas av nämnda myndighet under dennes ansvar (domen i målet Europa Way och Persidera, punkt 56).

46 Se domen i målet Europa Way och Persidera (punkt 65), där EU-domstolen påpekade att det kan finnas skäl för att tilldelning sker mot vederlag mot bakgrund av behovet av att säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenser och med hänsyn till att radiofrekvenser är av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde, vilket ska beaktas av medlemsstaterna enligt artikel 9.1 i ramdirektivet, samt med hänsyn till att spektret för radiofrekvenser är begränsat. EU-domstolen har dessutom slagit fast att det ankommer på regleringsmyndigheterna och inte på de nationella lagstiftarna att göra en avvägning mellan de mål med regleringen som anges i artikel 8 i ramdirektivet vid definitionen och analysen av en relevant marknad, som kan komma att omfattas av reglering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2009, kommissionen/Tyskland, C‑424/07, EU:C:2009:749, punkt 91). Inom området för den inre marknaden för energi har EU-domstolen dessutom gett regeringen befogenhet inte bara att fastställa villkoren för tillträde till nätet, utan även att besluta i vilka fall och under vilka villkor den nationella tillsynsmyndigheten får fastställa dessa villkor eller metoder, eller godkänna dem på begäran av den systemansvarige, samt i vilka särskilda fall av nätanvändning eller under vilka förutsättningar den nationella tillsynsmyndigheten, i enskilda fall, får godkänna eller vägra godkänna enskilda tariffer för tillträde till nätet (se domen i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), punkt 114). I samma dom slog EU-domstolen fast att befogenhetsförbehållet till förmån för den nationella tillsynsmyndigheten åsidosätts när den nationella lagstiftningen direkt ger regeringen vissa befogenheter som uteslutande är förbehållna den nationella tillsynsmyndigheten, samtidigt som den ges befogenhet att ge den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att utöva dessa befogenheter (punkt 115).

47 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Europa Way och Persidera ( C‑560/15, EU:C:2017:251, punkterna 67 och 68 samt där angiven rättspraxis).

48 Syftet med denna färdplan, som föreskrivs i artikel 5 i det beslutet, är enligt skäl 20 i detta att främja användningen av 700-MHz-bandet för markbundna trådlösa bredbandstjänster och samtidigt garantera kontinuiteten för marksänd tv som lämnar frekvensbandet.

49 Det kriteriet anges i artikel 1.1031-bis led a i lag nr 205/2017. Cairo Network har hävdat att svårigheter även kan uppstå i och med att det finns ett kriterium för bedömningen av de nationella nätoperatörernas erfarenhet inom sektorn, vilket föreskrivs i led e i samma bestämmelse, om att hänsyn särskilt ska tas till anläggning av nät för digital radio. Enligt min mening förefaller dock det kriteriet, vid första anblicken, vara tillräckligt brett för att kunna inkräkta på AGCOM:s befogenheter, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

50 Detta framgår av det förslag som lades fram för offentligt samråd genom AGCOM:s beslut nr 474/18/CONS av den 27 september 2018, vilket hade utarbetats före antagandet av lag nr 145/2018, i vilken den myndighetens omvandlingskriterium användes i sin helhet vid införlivandet av artikel 1.1031-bis i lag nr 205/2017.

51 Den italienska regeringen har dessutom hävdat att AGCOM självt, vid utövandet av sin rapporteringsskyldighet, påtalade för regeringen att det behövdes en lagstiftningsåtgärd för att den sändningskapacitet som var reserverad för lokala programföretag i stället skulle användas för att omorganisera den nationella rundradion, såsom framgick av beslut 480/14/CONS, långt före det att lag nr 205/2017 antogs.

52 Se fotnot 46 i förevarande förslag till avgörande.

53 Se fotnoterna 50 och 51 i förevarande förslag till avgörande. Den hänskjutande domstolen uppmanas att kontrollera huruvida, mot bakgrund av ramdirektivet, anordnandet av ett urvalsförfarande för omfördelning av radiofrekvenser och framför allt utarbetandet av de tekniska kriterierna för det förfarandet utgör särskilda regleringsuppgifter som de nationella regleringsmyndigheterna har anförtrotts och som enbart omfattas av de myndigheternas tekniska och opartiska behörighetsområde för att bland annat utföra de särskilda uppdrag som de har tilldelats genom artikel 8 i det direktivet, med uteslutande av all otillbörlig inblandning från de nationella lagstiftarnas sida, vilka enbart ska anta lagstiftningsakter som fastställer principerna och de allmänna reglerna för tilldelning av digitala radiofrekvenser, i enlighet med relevant unionslagstiftning.

54 Den hänskjutande domstolen har understrukit i detta avseende att AGCOM självt har medgett att myndigheten i sin bedömning avsevärt har påverkats av bestämmelserna i lag nr 205/2017 och framför allt av behovet av att identifiera ytterligare sändningskapacitet enligt artikel 1.1031-bis i den lagen.

55 Det vill säga artiklarna 3.3, 3.3a, 8 och 9 i ramdirektivet.

56 I synnerhet artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet, artiklarna 3, 5, 7 och 14 i auktorisationsdirektivet, artiklarna 2 och 4 i konkurrensdirektivet, skälen 11 och 20 i beslut 2017/899 samt principerna om rimlighet, förbud mot diskriminering, fri konkurrens, skydd för berättigade förväntningar, proportionalitet och lämplighet.

57 I förevarande fall artikel 1.1030, 1.1031, 1.1031-bis, 1.1031-ter, 1.1031-quater, 1.1032, 1.1033, 1.1034, 1.1037 och 1.1101–1.1108 i lag nr 205/2017, AGCOM:s beslut nr 39/19/CONS, 128/19/CONS, 129/19/CONS och 564/2020/CONS samt besluten om tilldelning av frekvenser.

58 Se, bland annat, artikel 8.2 b och d i ramdirektivet.

59 Se, bland annat, artiklarna 5.2 andra stycket och 7.3 i auktorisationsdirektivet och artikel 9.1 i ramdirektivet samt artikel 4.2 i konkurrensdirektivet. I skälen 11 och 20 i beslut 2017/899 preciseras bland annat att, inom ramen för användningen av 700 MHz-bandet, behöver användare av digital markbunden tv ett långsiktigt förutsebart regelverk för att garantera ett hållbart tillhandahållande och en hållbar utveckling av sina tjänster och att de medlemsstater som avser att behålla digital markbunden television bör överväga alternativet att främja uppgradering av sändningsutrustning till mer spektrumeffektiv teknik, såsom DVB-T2-teknik.

60 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Persidera (punkt 40). I förevarande fall avses omvandling av radiofrekvenser i samband med digitaliseringen.

61 Se artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet. I artikel 14.2 preciseras dessutom att medlemsstaterna inte ska begränsa eller återkalla rättigheter att installera faciliteter eller nyttjanderätter före utgången av den tidsperiod för vilken de tilldelats utom när detta är berättigat.

62 Tvärtom förefaller artikel 6 i beslut 2017/899, såsom kommissionen har betonat, ge medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, i den del där det föreskrivs att medlemsstaterna, när det är lämpligt och i överensstämmelse med unionsrätten, får säkerställa att adekvat ersättning för direkta kostnader vid migrering eller omfördelning av spektrumanvändning. I bilagan till beslutet anges dessutom att ett av de skäl som kan motivera en senareläggning av omfördelningen med två år är att de ekonomiska kostnaderna för övergången överskrider den förväntade inkomst som skulle inbringas genom tilldelningsförfarandena, vilket tyder på att medlemsstaterna har möjlighet att genomföra anbudsförfaranden mot vederlag.

63 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2008, Centro Europa 7 ( C‑380/05, EU:C:2008:59, punkterna 96–98) (nedan kallad domen i målet Centro Europa 7). EU-domstolen slog fast att dessa åtgärder kunde förstärka den restriktiva verkan för operatörer utan sändningsfrekvenser, dels eftersom de åtgärderna kan hindra tillhandahållandet av tjänster på området för tv-sändningar genom att begränsa antalet operatörer som kan sända på den relevanta marknaden, dels eftersom de leder till att de nationella marknadsstrukturerna befästs samt till att skydda nationella operatörers ställning som redan är aktiva på den marknaden.

64 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Persidera (punkterna 47–49).

65 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Europa Way och Persidera (punkt 64). EU-domstolen har preciserat att likabehandlingsprincipen inte heller utgör hinder mot att en medlemsstat, som tidigare delat ut analoga radiofrekvenser gratis, genomför ett urvalsförfarande avseende tilldelning mot vederlag av nya radiofrekvenser, eftersom i och med att olika teknik används för analoga respektive digitala radiofrekvenser krävs det inte enligt likabehandlingsprincipen att de behandlas likadant vid radiofrekvenstilldelningen (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Europa Way och Persidera, punkterna 70 och 71).

66 Såsom den italienska regeringen har påpekat var de tilldelade frekvenserna indelade i fyra delkontrakt som vart och ett avsåg en nyttjanderätt av en storlek som motsvarade hälften av en multiplex och som var indelade i tre kategorier: den första kategorin (som innefattade ett delkontrakt) var reserverad för nya aktörer och redan befintliga innehavare av endast ett DVB-T-nät, den andra kategorin (som innefattade ett delkontrakt) var reserverad för ovannämnda enheter såsom Persidera (varvid operatörerna inom de två första kategorierna erhöll en minskningsfaktor på 50 procent av det lägsta pris som hade fastställts för respektive delkontrakt) och den tredje kategorin (som innefattade de resterande två delkontrakten) var öppen för alla aktörer på marknaden. AGCOM har dessutom fastställt ett nytt tak för de nyttjanderätter som respektive operatör kan tilldelas, vilket således har ändrats från högst 5 av 20 multiplexrar inom DVB-T-systemet till högst 3 av 12 multiplexrar i DVB-T2-systemet. RAI har även påpekat att AGCOM, genom beslut nr 25/23/CONS, förbehöll enheter som inte hade deltagit i förfarandet för tilldelning mot vederlag (däribland Europa Way) ett särskilt förfarande för gratis tilldelning av multiplex nr 12.

67 Jag anser däremot att det, i princip, inte råder någon tvekan om att objektiva och öppet redovisade kriterier har tillämpats i förevarande fall, eftersom förfarandet för omfördelning av frekvenser grundade sig på kriterier som inte ger myndigheterna något utrymme för skönsmässig bedömning och som är klart definierade i lagen och dess genomförandebestämmelser, som har antagits av AGCOM eller ministeriet för företagande och Made in Italy.

68 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Persidera (punkt 55).

69 Den hänskjutande domstolen hänvisar vid flera tillfällen till små operatörer, som förefaller avse alla operatörer med ett nät.

70 Se, bland annat, fotnot 61 i förevarande förslag till avgörande.

71 Det framgår av besluten om hänskjutande i detta hänseende att AGCOM, i huvudsak, ansåg att en matematisk omvandlingsfaktor på 0,54 var tekniskt möjlig, men att den inte har tillämpats eftersom det skulle medföra att alla de 12 nya DVB‑T2-näten skulle omvandlas utan vederlag, vilket skulle innebära att inget nät skulle kunna bli föremål för det förfarande för tilldelning mot vederlag som den nationella lagstiftaren har föreskrivit.

72 Under dessa omständigheter skulle ett omvandlingskriterium som är mer fördelaktigt för små operatörer inte vara motiverat på grundval av proportionalitetskriteriet, men skulle eventuellt kunna vara detta på grundval av kriteriet om icke-diskriminering, eftersom den hänskjutande domstolens bedömning bekräftar behovet av att vidta asymmetriska åtgärder till förmån för små operatörer. Europa Way har till exempel hävdat att bolaget har missgynnats av att ha erhållit sändningsrättigheter på ett nät (multiplex nr 12), som inte kan ge täckning för en betydande del av territoriet eller befolkningen i landet och att bolaget var den enda operatör som fortfarande sände med DVB-T2-teknik, varför tillämpningen av omvandlingskriteriet på 0,5 har orsakat den operatören större förluster jämfört med andra operatörer.

73 Den italienska regeringen har påpekat att eventuellt missgynnade operatörer även kunde kompensera dessa nackdelar genom att, i stället för förfarandet för tilldelning mot vederlag, välja att ingå ett handelsavtal med andra operatörer som innehar liknande nyttjanderätter. Europa Way har emellertid betonat att ökningen av antalet multiplexrar som är fullt tillgängliga för operatörer med flera nät motsvarar tilldelning av en halv multiplex till operatörer med ett nät. Detta innebär således att två operatörer som tidigare har bedrivit sin verksamhet på ett helt självständigt och oberoende sätt tvingas att förvalta en multiplex tillsammans och skapar en obalans mellan olika operatörer.

74 EU-domstolen har nämligen slagit fast, vad gäller övergången från digitala till analoga nät, att det förhållandet att det tekniskt sett är omöjligt att dela radiofrekvenser, för att förhindra resultat i form av brutna tal, kunde motivera att operatörer tilldelas fler eller färre digitala nät i förhållande till det antal kanaler som de drivit (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Persidera, punkt 54). I förevarande fall har klagandena i de nationella målen betonat att omvandlingsfaktorn på 0,5 missgynnar små operatörer på grund av att det tekniskt sett är omöjligt att dela frekvenser, vilket innebär att operatörer som innehar en halv multiplex måste ingå avtal med andra operatörer och på sätt hindrar dem från att förvalta frekvenser på ett självständigt sätt.

75 EU-domstolen har nämligen redan riktat kritik mot tillämpningen av ett formellt sett unikt omvandlingskriterium, som emellertid ledde till proportionellt sett olika resultat mellan RAI och Mediaset, å ena sidan, och Persidera, å andra sidan (domen i målet Persidera, punkterna 48 och 49). Även om detta inte är fallet i de nationella målen, ställer jag mig frågande till huruvida ett strikt proportionalitetskriterium vid tilldelningen av DVB-T2-näten (enligt vilket varje multiplex som tidigare drivits motsvarar en ny halv multiplex) är tillräckligt för att uppnå målet att främja konkurrensen och garantera principen om likabehandling, med tanke på att det kriteriet innebär att större operatörer, i absoluta termer, får bibehålla sin ställning på marknaden.

76 Den hänskjutande domstolen har, i huvudsak, hänvisat till tre olika rättstridigheter som har påverkat regleringen av den italienska marknaden för sändningstjänster: För det första innehade RAI och Mediaset olagligen, före övergången till digital markbunden tv, överskjutande analoga kanaler i förhållande till de i nationell rätt lagstadgade gränserna för koncentration. För det andra tilldelades Europa 7 (numera Europa Way) en koncession utan att i praktiken erhålla en frekvens som gav den operatören rätt till faktisk sändning (denna situation behandlades domen i målet Centro Europa 7 och i Europadomstolens dom av den 7 juni 2012, Centro Europa 7 och Di Stefano mot Italien, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309). För det tredje hade ett förfarande för gratis tilldelning av nya frekvenser först ställts in och därefter ogiltigförklarats av den italienska lagstiftaren i samband med övergången till digital markbunden tv och dessutom hade de omvandlingskoefficienter som hade använts för den digitala övergången missgynnat Persidera i förhållande till RAI och Mediaset (dessa oegentligheter blev föremål för domen i målet Europa Way och Persidera respektive domen i målet Persidera).

77 Nämligen domen i målet Centro Europa 7, domen i målet Europa Way och Persidera och domen i målet Persidera.

78 I mål Persidera till exempel slog EU-domstolen fast att en enda multiplex hade räckt, under omständigheterna i det fallet, för att operatörer som RAI och Mediaset skulle kunna säkerställa ett kontinuerligt utbud av deras tre analoga kanaler med jämförbar kvalitet, och att tilldelningen av en andra multiplex till de operatörerna gick utöver vad som var nödvändigt i detta avseende (domen i målet Persidera, punkt 55).

79 Det ska härvidlag erinras om att de italienska myndigheterna redan hade vidtagit åtgärder för att kompensera de avvikelser som påverkade den italienska marknaden för analog tv, vilka bland annat bestod i att ålägga RAI och Mediaset särskilda tillfälliga skyldigheter eller att ge deras konkurrenter en förtursposition vid förfaranden för tilldelning av nya nyttjanderätter. Persidera berördes emellertid inte av dessa kompensationsåtgärder, eftersom oegentligheten vad Persidera beträffar uppstod senare och eftersom Persidera likväl innehar det högsta antal nyttjanderätter som är tillåtet enligt de italienska reglerna för att förhindra koncentration.

80 Såsom framgår av handlingarna i målet och vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka, erhöll Europa Way i slutändan en multiplex med DVB-T-teknik, vilken motsvarar de nyttjanderätter som Europa Way i alla händelser hade kunnat erhålla vid den digitala övergången, även om den är otillräcklig enligt Europa Way. Dessutom innehade Persidera redan före omplaneringen av 700 MHz-bandet det högsta antal multiplexrar med DVB‑T‑teknik som en operatör får inneha enligt den italienska lagstiftningen och bibehöll denna ställning efter övergången till DVB-T2-tekniken. Slutligen föreföll det inte som om Cairo Network berördes direkt av dessa oegentligheter, eftersom den operatören kom in på marknaden senare, i samband med 2014 års anbudsinfordran som resulterade i att Cairo Network erhöll nyttjanderätterna till sina frekvenser.

81 Den italienska regeringen har i detta hänseende bland annat gjort gällande att AGCOM själv hade medgett att det, för att följa de domstolsbeslut som hade meddelats på nationell nivå och unionsnivå, inte kunde vidtas ytterligare strukturella åtgärder, som i slutändan skulle överlappa och kumuleras med de åtgärder som hade vidtagits mellan år 2005 och år 2012.

82 Med tanke på det begränsade antal multiplexrar som stod till förfogande, skulle en höjning av omvandlingskoefficienten för små operatörer, i synnerhet genom omvandlingen till motsvarande kapacitet, med nödvändighet innebära en sänkning av omvandlingskoefficienten för operatörer med flera nät, vilket kunde vara komplicerat eller till och med omöjligt att genomföra ur teknisk synvinkel.

83 Den hänskjutande domstolen har preciserat att nämnda operatör hade tilldelats nyttjanderätter till frekvenser för DVB-system (DVB-T eller senare tekniska utvecklingar därav) genom ett förfarande för tilldelning mot vederlag som genomfördes år 2014, medan det var allmänt känt att 700 MHz-bandet senare skulle avsättas för en del av de frekvenser som var föremål för det förfarandet, och att det i anbudsinfordran uttryckligen angavs att den utvalda anbudsgivaren, vid frigörandet av frekvenserna, skulle erhålla en frekvens som (i fråga om täckning och tidsperiod) motsvarade den förvärvade nyttjanderätten.

84 Se domen i målet Europa Way och Persidera (punkterna 79 och 80 samt där angiven rättspraxis).

85 Se dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 47 och där angiven rättspraxis). EU-domstolen har, i andra sammanhang men i samma riktning, påpekat att tillämpningsområdet för principen om skydd för berättigade förväntningar inte får utsträckas så långt att denna princip allmänt hindrar att en ny reglering tillämpas på de framtida verkningarna av situationer som har uppkommit när den tidigare regleringen gällde (dom av den 3 september 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punkt 38 och där angiven rättspraxis). Dessutom har EU-domstolen påpekat att när en försiktig och medveten näringsidkare kan förutse att en åtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits och att näringsidkare inte heller med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras inom ramen för de nationella myndigheternas skön (dom av den 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punkt 53 och där angiven rättspraxis). Se, även, mitt förslag till avgörande i målet Secab ( C-423/23, EU:C:2025:63, punkterna 52 och 53 samt där angiven rättspraxis).

86 Om den hänskjutande domstolen, till följd av sin prövning, däremot konstaterar att Cairo Network erhöll en motsvarande sändningskapacitet enbart till följd av förfarandet för tilldelning mot vederlag, ska det undersökas huruvida den operatören behöver ersättas för de kostnader som denne eventuellt har burit för att upprätthålla den kapaciteten.

87 Närmare bestämt artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet, artiklarna 3, 5, 7 och 14 i auktorisationsdirektivet, artiklarna 2 och 4 i konkurrensdirektivet samt skälen 11 och 20 i beslut 2017/899.