Förslag till avgörande av generaladvokat Rimvydas Norkus föredraget den 10 juli 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 I artikel 17, s. 33, i kravspecifikationerna hänvisas till tillfälliga arbetskraftstjänster som består i att lasta och lossa, packa och packa upp paket, stapla och plocka inkommande och utgående materiel, flytta materiel och allt annat som definieras som normalt arbete för att tillgodose behoven på/i lager, fabriker, verk, marinfartyg och/eller militära flygplatser och militära enheter. Se punkt 8 i begäran om förhandsavgörande.

3 I sitt svar på EU-domstolens skriftliga frågor (se punkt 22 i förevarande förslag till avgörande) angav den italienska regeringen att de ifrågavarande tjänsterna avsåg transport av olika typer av varor och att det därför krävdes en enda ekonomisk aktör för varje del. Nämnda regering bekräftade även att en del (dock inte huvuddelen) av de ifrågavarande varorna utgjorde militär utrustning i den mening som avses i artikel 1.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter eller enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG (EUT L 216, 2009, s. 76). Se även Decreto di aggiudicazione prot. N. 0021670 (beslut om tilldelning, prot. nr 0021670) av den 16 november 2022, genom vilket Mara tilldelades del nr 6 och i vilket det bland annat hänvisas till ammunition och sprängämnen. I sitt svar på EU-domstolens skriftliga frågor bestred Mara att det ifrågavarande avtalet avsåg militär utrustning. Detta är en sakfråga som det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.

4 I enlighet med artikel 50.1 i decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) (lagstiftningsdekret nr 50 av den 18 april 2016 (lagen om offentlig upphandling)) (nedan kallad lagen om offentlig upphandling) innebär detta att arbetskraftskostnaderna uppgår till minst hälften av det totala kontraktsbeloppet. Se punkt 13 i förevarande förslag till avgörande.

5 Den hänskjutande domstolen har uppgett att nämnda lag inte innehåller någon definition av uttrycket tjänster … med standardiserade egenskaper, men att det kan antas att den … avser prestationer som kännetecknas av en hög grad av upprepning och som saknar kundanpassade inslag (till exempel av teknisk eller innovativ karaktär), med avseende på vilka det är svårt att föreställa sig att en konkurrent skulle kunna tillföra något som påverkar förväntningarna på en enhetlig prestation. Av skäl som rör förfarandets kostnadseffektivitet och skyndsamhet är det således tillåtet att använda kriteriet lägsta pris, eftersom det inte finns något särskilt behov av att använda kriteriet bästa tekniska kvalitet vid jämförelsen i konkurrenshänseende.

6 Detta tilldelningskriterium förkortas på engelska ibland till MEAT. I enlighet med tillämplig italiensk rätt ska vid tillämpning av detta tilldelningskriterium hänsyn bland annat tas till kvalitetsaspekter, miljöaspekter och sociala aspekter. Se artikel 95.6 i lagen om offentlig upphandling.

7 I förevarande förslag till avgörande kommer jag även att hänvisa till dessa tjänster som standardiserade tjänster.

8 Se artikel 95.4 b i lagen om offentlig upphandling och punkt 15 i förevarande förslag till avgörande.

9 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).

10 Se, särskilt, punkterna 6, 9 och 10 i begäran om förhandsavgörande.

11 I den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet.

12 På grundval av artikel 60 i lagen om offentlig upphandling i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet.

13 Meddelande om upphandling 3144713.

14 CIG 9351659124 – NUTS-kod ITH41, avseende Aeronautica Militare area nord (Flygvapnet, norra området), till ett belopp av 532786,89 euro (i anbudsinfordran uppskattat totalt belopp: 5200565,31 euro exklusive mervärdesskatt och/eller andra lagstadgade skatter och avgifter). Enligt den hänskjutande domstolen angavs, med tillämpning av [unionens] tröskelvärde och således i enlighet med artikel 35 i [lagen om offentlig upphandling,] … delens värde – inbegripet värdet av eventuella förlängningar – i kravspecifikationerna vara totalt 3463114,72 euro, exklusive mervärdesskatt (och kontraktets totala värde, återigen med tillämpning av det [unionsrättsliga] tröskelvärdet, angavs vara 33803674,52 euro, exklusive mervärdesskatt).

15 Den hänskjutande domstolen har indikerat att i detta avseende angavs följande i artikel 17 andra stycket i kravspecifikationerna: med tanke på att den erfordrade rabattsatsen enbart ska tillämpas på provisionen, kommer arbetskraftskostnaderna att förbli oförändrade eftersom de anställda ska avlönas på grundval av kollektivavtalet för sektorn. Följaktligen påverkas inte målen med artikel 50 i [lagen om offentlig upphandling], som i huvudsak är att säkra sysselsättningsnivåerna och att skydda arbetstagarna genom [(nationella kollektivavtal)].

16 Mara intervenerade i detta förfarande.

17 Dom nr 6259.

18 Se, särskilt punkt 1 i begäran om förhandsavgörande.

19 Med förbehåll för Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen) kontroll, förefaller det som om nämnda domstol i det nationella målet använder begreppet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet så, att det avser det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet i den mening som avses i artikel 95.3 i lagen om offentlig upphandling, snarare än i den vidare innebörd som begreppet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ges i artikel 67 i direktiv 2014/24. Se punkterna 44 och 45 i förevarande förslag till avgörande.

20 Se, särskilt, dom nr 8 av den 21 maj 2019 från Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen i plenum). Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) har därefter följt detta prejudikat i sin praxis.

21 Den hänskjutande domstolen anser att Samirs anslutningsöverklagande saknar grund och att det är nödvändigt att hänskjuta en fråga till EU-domstolen för att den ska kunna avgöra Maras överklagande.

22 Med stöd av artikel 62.1 i domstolens rättegångsregler.

23 Såsom angetts ovan bekräftade den italienska regeringen i sitt svar på de skriftliga frågorna att de ifrågavarande tjänsterna hade samband med ammunition och sprängämnen samt icke-militär utrustning.

24 Enligt Leskovec och Škof fastställs i direktiv 2009/81 särskilda regler för offentlig upphandling inom försvars- och säkerhetssektorn i syfte att göra försvarsmarknaden i unionen mer öppen och konkurrenskraftig, samtidigt som enskilda medlemsstaters legitima säkerhetsintressen skyddas. Genom särskilda regler för offentlig upphandling gör [direktiv 2009/81] det möjligt att skydda konfidentiell information och förhindra att medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen äventyras. Leskovec, B, och Škof, R, Use of security exemption as a way to procure crucial infrastructure projects, Rechtspraxis der Industrie- und Infrastrukturprojekte, vol. 1, Beck-Online, 2025, s. 59, tillgänglig på adress https://beck-online.beck.de/Bcid/Y-300-Z-RINPRAX-B-2025-S-59-N-1

25 Det finns ingenting i handlingarna i målet som tyder på att artikel 346 FEUF, som rör medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen, skulle ha någon bäring på det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen. Vid förhandlingen enades parterna dessutom om att denna bestämmelse inte var av relevans i samband med förevarande mål. Jag kommer därför inte att gå närmare in på denna bestämmelse i förevarande förslag till avgörande.

26 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl. ( C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 32).

27 I dess ändrade lydelse.

28 I dess ändrade lydelse.

29 Det bör betonas att sprängämnen kan användas för både militära och civila ändamål. I skäl 10 i direktiv 2009/81 anges emellertid att [i] detta direktiv bör begreppet militär utrustning också omfatta produkter som, även om de ursprungligen utformades för civilt bruk, senare har anpassats efter militära syften för att användas som vapen, ammunition eller krigsmateriel.

30 I artikel 1.7 i direktiv 2009/81 definieras utrustning, byggentreprenad och tjänster av känslig karaktär som utrustning, byggentreprenad och tjänster som har ett säkerhetssyfte och som inbegriper, kräver och/eller innehåller sekretessbelagd information.

31 Min kursivering.

32 Detta är en faktisk omständighet som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. I samband med förevarande förslag till avgörande räcker det att konstatera att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) i sin begäran om förhandsavgörande inte vid något tillfälle hänvisade till direktiv 2009/81 och inte heller till förekomsten av ammunition eller sprängämnen bland relevant materiel.

33 I skäl 6 i direktiv 2009/81 hänvisas till kontrakt rörande logistiktjänster, transport och magasinering. Se även bilaga I till detta direktiv, kategori nr 10, som avser [h]jälptjänster och tjänster i anslutning till transporter.

34 Se skäl 8 i direktiv 2009/81, som har följande lydelse: Försvars- och säkerhetsutrustning är av avgörande betydelse såväl för medlemsstaternas säkerhet och suveränitet som för unionens självständighet. Inköpen av varor, tjänster och entreprenader inom försvars- och säkerhetssektorerna är följaktligen ofta av känslig karaktär. Enligt skäl 9 i direktiv 2009/81 ger detta dessutom upphov till särskilda krav, särskilt på områdena för försörjningstrygghet och informationssäkerhet. Dessa krav gäller särskilt för inköp av vapen, ammunition och krigsmateriel, samt tjänster och entreprenader som har direkt samband med dessa, avsedda för de väpnade styrkorna, men även vissa särskilt känsliga inköp på det icke-militära säkerhetsområdet. …

35 Såsom utrustningens art, kvantitet och placering. Detta är en faktisk omständighet som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

36 Se artikel 1.1 i direktiv 2014/24 och dom av den 7 september 2023, kommissionen/Polen ( C‑601/21, EU:C:2023:629, punkterna 69 och 70). I artikel 15.1 a i direktiv 2014/24 föreskrivs dessutom att detta direktiv ska tillämpas på tilldelning av offentliga kontrakt, med undantag för kontrakt som (i sin helhet) omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/81. Om, såsom kommissionen angav i sitt svar på EU-domstolens skriftliga frågor, det ifrågavarande kontraktet enbart rörde militär utrustning, så skulle hela kontraktet omfattas av direktiv 2009/81 och den upphandlande myndigheten skulle inte kunna tilldela det i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2014/24.

37 Artikel 3.1 i direktiv 2009/81 hänvisar faktiskt till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114). I enlighet med artikel 91 i direktiv 2014/24 upphörde direktiv 2004/18 att gälla från och med den 18 april 2016. Hänvisningar till direktiv 2004/18 ska anses som hänvisningar till direktiv 2014/24.

38 I enlighet med artikel 3.3 andra stycket i direktiv 2014/24 ska artikel 16 i detta direktiv tillämpas om en del av ett visst kontrakt omfattas av direktiv 2009/81.

39 I artikel 3.3 i direktiv 2009/81 anges att [b]eslutet att tilldela ett enda kontrakt … emellertid inte [får] fattas i syfte att undvika att kontraktet omfattas av detta direktiv … eller direktiv [2014/24]. Enligt skäl 24 i direktiv 2009/81 kan [d]en upphandlande myndigheten eller enheten … bli tvungen att tilldela ett enda kontrakt för inköp som delvis omfattas av detta direktiv och där den återstående delen omfattas av … direktiv [2014/24]. Detta gäller när den aktuella upphandlingen av objektiva skäl inte kan delas upp och tilldelas genom olika kontrakt. I dessa fall bör den upphandlande myndigheten eller enheten ha möjlighet att tilldela ett enda kontrakt under förutsättning att beslutet inte fattas i syfte att undvika att kontraktet omfattas av detta direktiv … eller direktiv [2014/24].

40 Se artikel 16.2 i direktiv 2014/24. Det bör betonas att direktiv 2014/24 inte innehåller några tvingande bestämmelser om hur man avgör om de olika delarna av ett kontrakt kan särskiljas eller inte. Se, analogt, artikel 3.3 i direktiv 2014/24. Enligt skäl 11 andra stycket i nämnda direktiv bör det emellertid avgöras från fall till fall [om de olika delarna kan särskiljas eller inte], och den upphandlande myndighetens uttryckliga eller presumerade avsikt att betrakta de olika delarna av ett blandat kontrakt som oskiljaktiga bör inte utgöra en tillräcklig omständighet, utan en sådan bedömning bör grunda sig på sakliga bevis som kan slå fast att det var motiverat och nödvändigt att ingå ett enda kontrakt. … Det bör klargöras att behovet av att ingå ett enda kontrakt kan uppstå såväl av tekniska som ekonomiska skäl. Se, analogt, dom av den 1 augusti 2022, Roma Multiservizi och Rekeep ( C‑332/20, EU:C:2022:610, punkt 54).

41 Se artikel 16.2 tredje stycket led b i direktiv 2014/24. Se även skäl 13 i direktiv 2014/24, där det anges att det bör vara möjligt att inte tillämpa direktivet under förutsättning att tilldelning av ett enda kontrakt motiveras av objektiva skäl.

42 Se, däremot, artikel 3.4 andra stycket i direktiv 2014/24, där det bland annat föreskrivs, att om de upphandlande myndigheterna väljer att tilldela ett enda kontrakt när det gäller blandade kontrakt som avser både upphandling som omfattas av detta direktiv och upphandling som inte omfattas av detta direktiv, så ska direktiv 2014/24 tillämpas på kontraktet (om inte annat följer av artikel 16 i direktivet).

43 Av detta följer enligt min mening att direktiv 2014/24 har företräde framför direktiv 2009/81 när tilldelning av ett enda kontrakt inte motiveras av objektiva skäl. Arrowsmith anser att [direktiv 2014/24] inte förefaller utgöra något hinder för tilldelning av ett enda kontrakt när detta inte motiveras av objektiva skäl. Förmodligen ska [direktiv 2014/24] tillämpas, eftersom [direktiv 2009/81 har företräde] endast när tilldelning av ett enda kontrakt motiveras av objektiva skäl. Arrowsmith, S., The Law of Public and Utilities Procurement – Regulation in the EU and UK, vol. 2, Sweet & Maxwell, 2018, s. 220.

44 Se, däremot, artikel 3.6 i direktiv 2014/24 där det föreskrivs att [o]m de olika delarna av ett visst kontrakt objektivt sett inte kan särskiljas ska de tillämpliga rättsreglerna fastställas på grundval av huvudföremålet för kontraktet. Min kursivering. Enligt min mening är en analys av huvudföremålet för ett kontrakt inte relevant i samband med tillämpningen av artikel 16 i direktiv 2014/24, eller av artikel 3 i direktiv 2009/81 för den delen.

45 Se artikel 16.2 tredje stycket led b i direktiv 2014/24.

46 Se artikel 16.2 fjärde stycket i direktiv 2014/24.

47 Det ska erinras om att den upphandlande myndighetens möjlighet att välja vilket direktiv som ska tillämpas förutsätter att tilldelningen av ett enda kontrakt avseende del nr 6 motiverades av objektiva skäl och att beslutet att tilldela ett enda kontrakt inte fattades i syfte att förhindra att denna del omfattades av antingen direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/24.

48 Såsom nämnts ovan är den upphandlande myndighetens val inte underkastat några ytterligare villkor.

49 EU-domstolen har angett att inte bara bestämmelsens lydelse, utan också det sammanhang i vilket den förekommer och systematiken med de föreskrifter i vilka bestämmelsen ingår och de mål som eftersträvas, ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse. Dom av den 30 januari 2020, Tim ( C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

50 Med förbehåll, i förekommande fall, för de villkor som fastställs i artikel 16.2 tredje stycket led b och fjärde stycket i direktiv 2014/24.

51 Se, analogt, dom av den 15 september 2022, Veridos ( C‑669/20, EU:C:2022:684, punkt 31).

52 Se skäl 2 i direktiv 2009/81. De rättsliga grunderna för direktiv 2009/81 är artikel 47.2 FEG (etableringsrätten), artikel 55 FEG (friheten att tillhandahålla tjänster) och artikel 95 FEG (den inre marknaden).

53 Se skäl 15 i direktiv 2009/81. Innan direktiv 2009/81 antogs föll kontrakt på försvarsområdet i princip inom tillämpningsområdet för direktiv 2004/18. I artikel 10 i direktiv 2004/18 föreskrevs således att direktivet skulle tillämpas på offentliga kontrakt som tilldelades av upphandlande myndigheter på försvarsområdet, med förbehåll för artikel 296 FEG (numera artikel 346 FEUF). Kommissionen indikerade dock i sin Grönbok – Försvarsupphandling, KOM(2004) 608 slutlig, att undantaget i artikel 296 FEG (numera artikel 346 FEUF) i praktiken nästan alltid tillämpades vid offentliga upphandlingar inom försvarssektorn och att vissa medlemsstater ansåg att de kunde tillämpa undantaget i den bestämmelsen automatiskt. Kommissionen lade därför fram följande förslag: [Unionens] rättsliga ram kan kompletteras med ett nytt lagstiftningsinstrument som gäller försvarsupphandlingar … Genom direktivet kan en specifik ram inrättas med bestämmelser som tillämpas på avtal som faller inom sakområdet för artikel 296 EU-fördraget, men för vilka undantag inte är motiverat … Se s. 9. Enligt Arrowsmith har detta missbruk av undantag … alltid utgjort en stor utmaning när det gällt att fullborda den öppna och integrerade försvarsmarknad som EU har försökt uppnå och var en av de främsta orsakerna till att ett separat direktiv om försvars- och säkerhetsupphandling antogs. Arrowsmith, S., The Law of Public and Utilities Procurement – Regulation in the EU and UK, vol. 2, Sweet & Maxwell, 2018, s. 152.

54 Se skäl 4 i direktiv 2009/81.

55 Se skäl 8 i direktiv 2009/81.

56 Detta framgår i viss mån av den hänskjutande domstolens frågor, som inte avser direktiv 2009/81. Begäran om förhandsavgörande i sig innehåller inte heller någon hänvisning till eller hänsyftning på militär utrustning såsom ammunition eller sprängämnen. Mara uppgav också vid förhandlingen att företaget för närvarande interimistiskt utför transporttjänster åt ministeriet och att militär utrustning faktiskt inte ingår bland de varor som transporteras.

57 Se, bland annat, Heuninckx, B., Mixed procurement involving defence or security, i Caranta, R. och Sanchez-Graells, A (red), European Public Procurement, Edward Elgar, 2021, s. 174–175.

58 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll.

59 Se punkt 16 i förevarande förslag till avgörande.

60 Se även punkt 3 i den italienska regeringens svar på de skriftliga frågorna.

61 I skäl 89 i direktiv 2014/24 anges att [b]egreppet tilldelningskriterier är centralt för detta direktiv.

62 Om en upphandlande myndighet, med stöd av artikel 16.2 eller artikel 16.4 i direktiv 2014/24, väljer att tilldela ett kontrakt i enlighet med detta direktiv, ska den fullt ut iaktta de tillämpliga bestämmelserna däri. Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen kan den upphandlande myndigheten inte plocka russinen ur kakan genom att välja att tillämpa vissa bestämmelser i ett annat direktiv, såsom direktiv 2009/81, även om denna myndighet hade kunnat välja att tilldela kontraktet i enlighet med det direktivet från början.

63 Då den upphandlande myndigheten beslutar att tilldela den anbudsgivare som har lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ett kontrakt, kan den i princip beakta miljöskyddskriterier. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2002, Concordia Bus Finland ( C‑513/99, EU:C:2002:495, punkt 64) (nedan kallad domen i målet Concordia Bus Finland). Det målet rörde tolkningen av artikel 36.1 i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (EGT L 209, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 139). I artikel 36.1 i det direktivet gjordes åtskillnad mellan två tilldelningskriterier, nämligen det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet – vilket innefattade kvalitet och teknisk förtjänst – och uteslutande lägsta pris. Hänvisningen i det målet till kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet motsvarar en hänvisning till det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet i den mening som avses i artikel 67 i direktiv 2014/24. Se, analogt, skäl 89 i direktiv 2014/24.

64 Se, analogt, dom av den 20 september 1988, Beentjes ( 31/87, EU:C:1988:422, punkterna 28–37), i vilken EU-domstolen slog fast att de upphandlande myndigheterna i princip kunde uppställa ett villkor av social karaktär rörande anställning av långtidsarbetslösa. Se även dom av den 26 september 2000, kommissionen/Frankrike ( C‑225/98, EU:C:2000:494, punkt 50), dom av den 15 juli 2010, kommissionen/Tyskland ( C‑271/08, EU:C:2010:426, punkterna 55 och 56), och dom av den 10 maj 2012, kommissionen/Nederländerna ( C‑368/10, EU:C:2012:284, punkterna 84–88).

65 Se även, analogt, artikel 70 i direktiv 2014/24 om villkor för fullgörande av kontrakt.

66 Se skäl 92 i direktiv 2014/24.

67 Se punkt 55.

68 Såsom tidigare angetts motsvarar detta det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet i den mening som avses i artikel 67 i direktiv 2014/24.

69 I skäl 90 första stycket i direktiv 2014/24 klargörs att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet alltid bör inbegripa ett pris- eller kostnadselement.

70 Se dom av den 20 september 2018, Montte ( C‑546/16, EU:C:2018:752, punkt 31 och där angiven rättspraxis), och dom av den 17 november 2022, Antea Polska m.fl. ( C‑54/21, EU:C:2022:888, punkterna 88–91). Se även artiklarna 18.1 och 67.4 i direktiv 2014/24 samt skäl 90 första stycket i samma direktiv.

71 I skäl 90 andra stycket i direktiv 2014/24 anges följande: För att uppmuntra en större inriktning mot kvalitet i den offentliga upphandlingen bör medlemsstaterna få förbjuda eller begränsa användningen av enbart pris eller enbart kostnad för att bedöma det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet då de anser att detta är lämpligt.

72 Detta återspeglar den latinska maximen eller ordspråket qui potest plus, potest minus eller qui potest majus potest et minus (den som kan mer, kan också mindre).

73 Se, analogt, dom av den 6 oktober 2021, Conacee ( C‑598/19, EU:C:2021:810, punkt 33 och där angiven rättspraxis), som avsåg rätten att reservera kontrakt enligt artikel 20.1 i direktiv 2014/24 för vissa kategorier av anbudsgivare. Se även, analogt, dom av den 30 januari 2020, Tim ( C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 45), som rörde skäl för uteslutning i enlighet med artikel 57 i direktiv 2014/24. Se skäl 1 i direktiv 2014/24.

74 Se punkt 7 i begäran om förhandsavgörande, i vilken den hänskjutande domstolen angav att Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen i plenum) framhöll att grunden för att kräva tillämpning av kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet vid tilldelning av arbetsintensiva tjänster var att uppnå målen … om skydd för arbetstagarna. Det ankommer i slutändan på den hänskjutande domstolen att avgöra denna fråga, som rör den nationella lagstiftningen och dess syften.

75 Detta ledde till att Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) den 11 april 2023 ogiltigförklarade meddelandet om upphandling såvitt avsåg del nr 6. Se punkt 17 i förevarande förslag till avgörande.

76 Samir har gjort gällande att den utvalda anbudsgivaren endast mottog ett belopp som motsvarade arbetskraftskostnaderna. Detta ledde till att kontraktet tilldelades genom lottdragning i stället för på grundval av andra kriterier, såsom tjänsternas kvalitet. Samir anser att kriteriet lägsta pris har en negativ inverkan på såväl tjänsternas kvalitet som arbetstagarnas rättigheter. Enligt Samir erhöll arbetstagarna i förevarande fall minimilönen i stället för den högre lön som föreskrevs i det nationella kollektivavtalet för sektorn.

77 Den franska regeringen anser att priset eller kostnaden i huvudsak utgör minimikriterier som i förekommande fall bör kompletteras med andra kriterier. Nämnda regering har även påpekat att priset eller kostnaden inte nödvändigtvis är de viktigaste kriterierna. Enligt den franska regeringen framgår det av skälen 2, 37, 41, 89–94 och 98 i direktiv 2014/24 att syftet med detta direktiv är dels att säkerställa att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt i samband med upphandlingsförfaranden, dels att se till att upphandlande myndigheter kan utnyttja offentliga upphandlingar på ett bättre sätt för att främja gemensamma samhällsmål, såsom miljöskydd, sysselsättning och social integration och att säkerställa bästa möjliga förutsättningar för att sociala tjänster av hög kvalitet ska kunna erhållas.

78 Enligt den italienska regeringen kan begränsningen av rabatter i artikel 17 andra stycket i kravspecifikationerna uppmuntra till kringgående av bestämmelser om arbetarskydd, snedvrida konkurrensen till nackdel för mindre företag och uppmuntra till ingivande av identiska anbud, vilket målet vid den hänskjutande domstolen ger belägg för och vilket ledde till att Mara tilldelades kontraktet genom lottdragning. Denna regering har också påpekat att företag över tid i smyg kan försöka kompensera sig för sina mycket låga eller obefintliga vinstmarginaler ur arbetstagarnas löner. När det gäller arbetsintensiva tjänster kan arbetskraften skyddas på ett mer effektivt och öppet sätt genom att betydelsen av priset begränsas och kombineras med en bedömning av kvalitativa aspekter av anbudet.

79 Enligt kommissionen är skyddet för arbetstagarnas löner endast ett av de skäl som motiverar att kriteriet bästa förhållande mellan pris och kvalitet tillämpas. Dessutom kan det inte uteslutas att användningen av kriteriet lägsta pris kan leda till en försämring av säkerhetsförhållandena på arbetsplatsen eller av tjänsternas kvalitet.

80 Någon annan fråga, såsom principen om icke-diskriminering i artikel 18.1 i direktiv 2014/24, har inte tagits upp.

81 Dom av den 6 oktober 2021, Conacee ( C‑598/19, EU:C:2021:810, punkt 42).

82 Se skäl 90 första stycket i direktiv 2014/24.

83 Vilket är ett legitimt mål som specifikt erkänns i artikel 67.2 i direktiv 2014/24.

84 Se, e contrario, dom av den 7 oktober 2004, Sintesi ( C‑247/02, EU:C:2004:593, punkterna 38–42).

85 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll.

86 Se, analogt, dom av den 17 november 2015, RegioPost ( C‑115/14, EU:C:2015:760, punkterna 77 och 79).

87 Se skäl 99 i direktiv 2014/24, som avser kriterier som syftar till hälsoskydd för personalen.

88 Enligt Caranta leder kriterier som lägger alltför stor vikt vid priset … naturligt till att arbetstagarnas villkor försämras, särskilt när det gäller kontrakt där personalen är den mest betydelsefulla kostnaden. Genom [artikel] 95.3 i den italienska lagen om offentlig upphandling genomförs [artikel] 67.2 sista meningen [i direktiv 2014/24] i syfte att bekämpa social dumpning genom att föreskriva att det inte är tillåtet att hänvisa enbart till priset eller kostnaden vid tilldelning av … kontrakt där personalkostnaderna uppgår till minst 50 procent av den totala budgeten för kontraktet. Caranta, R., Towards socially responsible public procurement, ERA Forum, vol. 23, 2022, s. 158, tillgänglig på adress: https://doi.org/10.1007/s12027-022-00718-5

89 Se skäl 99 i direktiv 2014/24, där det hänvisas till utbildning i de färdigheter som behövs.

90 Såsom angetts ovan ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra vilka mål som eftersträvades av den italienska lagstiftaren.

91 Se artikel 67.2 b och skäl 94 i direktiv 2014/24. Även om detta skäl avser intellektuella tjänster, såsom till exempel konsulttjänster eller arkitekttjänster, anser jag att det inte kan tolkas så, att det undantar standardiserade tjänster från tillämpningsområdet för artikel 67.2 b i direktiv 2014/24.

92 I detta skäl anges också att man [m]ed tanke på de många möjligheter som finns att bedöma förhållandet mellan kvalitet och pris på grundval av materiella kriterier bör … undvika att tillgripa lottdragning som den enda metoden för tilldelning av kontrakt. Det förefaller som om anledningen till att det var nödvändigt att dra lott var att lägsta pris användes som enda tilldelningskriterium i kombination med att eventuellt erbjuden rabatt på priset enligt kravet i artikel 17 i kravspecifikationerna enbart skulle baseras på anbudsgivarens potentiella vinst, vilken var fastställd till fem procent av det kontraktsvärde som angavs i meddelandet om upphandling. Med hänsyn till att dessa strikta krav infördes av ministeriet självt, förefaller det osannolikt att anbudsgivarna skulle vara skyldiga att, i enlighet med artikel 69 i direktiv 2014/24, till den upphandlande myndigheten lämna förklaringar om anbud som förefaller vara onormalt låga och deras förenlighet med social- och arbetsrättsliga bestämmelser i enlighet med artikel 18.2 i detta direktiv. Såsom den franska regeringen har påpekat inleds inte förfarandet enligt artikel 69 i direktivet per automatik. För det första förutsätter det att en ekonomisk aktör lämnar ett anbud till ett pris som är uppenbart undervärderat och kan äventyra ett korrekt fullgörande av kontraktet. För det andra förutsätter det att den upphandlande myndigheten hyser misstankar. Slutligen ankommer det på den upphandlande myndigheten att inom ramen för sina befogenheter utföra nödvändiga kontroller.

93 Mara anser att den italienska lagstiftarens förbud mot att tillämpa kriteriet lägsta pris inte lämnar något utrymme för den upphandlande myndigheten att göra en bedömning från fall till fall och att detta kriterium är tillämpligt utan att det tas hänsyn till det sociala skydd som de berörda arbetstagarna garanteras enligt de lagar, förordningar och kollektivavtal som är tillämpliga på dem.

94 Dom av den 27 november 2019 ( C‑402/18, EU:C:2019:1023, punkterna 59 och 65).

95 Begränsningen till högst 20 procent var tvingande.