Domstolens dom (andra avdelningen) den 22 maj 2025

I mål C‑538/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 21 augusti 2023, som inkom till domstolen den 22 augusti 2023, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna M. Gavalec, Z. Csehi (referent) och F. Schalin, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: ÖBB-Infrastruktur AG, genom K. Retter, Rechtsanwalt, WESTbahn Management GmbH, genom E. Lichtenberger, Rechtsanwalt, Schienen-Control Kommission, genom R. Streller, ordförande, Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och G. Kunnert, samtliga i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom E.M. M. Besselink och M.K. Bulterman, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Norges regering, genom T. Aalia och G.G. Mostuen, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Messina och E. Schmidt, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 7 november 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2012/34

Genomförandeförordning 2015/909

Österrikisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra och den tredje frågan

Den fjärde frågan

Den femte frågan

Rättegångskostnader

1 Förevarande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 8.4, 27.2 och 27.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32, och rättelse i EUT L 351, 2020, s. 64), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 (EUT L 352, 2016, s. 1) (nedan kallat direktiv 2012/34), jämförd med bilaga IV till detta direktiv, artiklarna 31.3 och 32 i nämnda direktiv samt artikel 2 led 1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (EUT L 148, 2015, s. 17).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, ÖBB-Infrastruktur AG (nedan kallat ÖBB-Infra), den största järnvägsinfrastrukturförvaltaren i Österrike, WESTbahn Management GmbH (nedan kallat WESTbahn), ett järnvägsföretag, och, å andra sidan, Schienen-Control Kommission (regleringsmyndigheten för järnvägsnätet, Österrike) (nedan kallad SCK), angående godkännande av uppräkningar av infrastrukturavgifter.

3 I skälen 34, 43 och 70 i direktiv 2012/34 anges följande:

4 I artikel 3 i direktivet, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

5 I artikel 4 i direktivet, med rubriken Järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares oberoende ställning, föreskrivs följande:

6 Artikel 8 i samma direktiv, med rubriken Finansiering av infrastrukturförvaltaren, har följande lydelse i punkt 4 första stycket:

7 I artikel 27 i direktiv 2012/34, med rubriken Beskrivning av järnvägsnätet, föreskrivs följande i punkterna 2 och 4:

8 Artikel 29 i direktivet har rubriken Fastställande och uppbörd av avgifter. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

9 Artikel 31 i direktivet har rubriken Principer för fastställande och uttag av avgifter. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:

10 Artikel 32 i samma direktiv, med rubriken Undantag från principerna för avgifter, har följande lydelse i punkterna 1 och 6:

11 I artikel 56 i direktiv 2012/34, med rubriken Regleringsorganets uppgifter, föreskrivs följande i punkterna 1, 2, 6, 9 och 10:

12 I bilaga IV till direktiv 2012/34 anges de uppgifter som ska anges i den beskrivning av järnvägsnätet som nämns i artikel 27 i direktivet.

13 I artikel 2 i genomförandeförordning nr 2015/909, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

14 I artiklarna 3 och 4 i genomförandeförordningen fastställs för beräkningen av direkta kostnader [d]irekta kostnader för hela nätet respektive [k]ostnader som inte kan göras gällande.

15 I artikel 3.1 i genomförandeförordningen föreskrivs följande:

16 Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) (förbundslagen om järnvägar, spårbundna fordon på järnväg och järnvägstrafik) av den 7 mars 1957 (BGBl., 60/1957) innehåller sedan dess lydelse av den 27 november 2015 (BGBl. I, 137/2015), en 67d § i vilken följande föreskrivs i punkterna 1 och 6:

17 I Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) (förbundslagen om de österrikiska federala järnvägarnas rättsförhållanden) av den 29 december 1992 (BGBl. I, 825/1992), i dess lydelse av den 19 augusti 2009 (BGBl. I, 95/2009), föreskrivs följande i 42 § 1:

18 ÖBB-Infra är den största järnvägsinfrastrukturförvaltaren i Österrike. ÖBB-Infra fastställer och tar ut avgifter för utnyttjande av infrastrukturen och offentliggör information om dessa i beskrivningen av järnvägsnätet. Dessa avgifter består bland annat av avgifter för de direkta kostnaderna för utnyttjande av infrastrukturen och uppräkningar av nämnda avgifter. Sådana uppräkningar ska enligt 67 § i förbundslagen om järnvägar, spårbundna fordon på järnväg och järnvägstrafik, i dess lydelse av den 27 november 2015, underställas SCK för godkännande.

19 Den 12 augusti 2016 ansökte ÖBB-Infra hos SCK om tillstånd att höja infrastrukturavgifterna för 2018 års tågplaneperiod, det vill säga perioden 10 december 2017–8 december 2018. Det rörde sig om ÖBB-Infras första begäran i detta avseende.

20 SCK beviljade uppräkningarna genom beslut av den 12 december 2016. WESTbahn överklagade beslutet till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike), som är den hänskjutande domstolen. Denna domstol upphävde, i dom av den 5 juli 2017, beslutet och återförvisade målet till SCK för ett nytt beslut.

21 Den 18 augusti 2017 ansökte ÖBB-Infra hos SCK om tillstånd att höja infrastrukturavgifterna för 2019 års tågplaneperiod, det vill säga perioden 9 december 2018–7 december 2019. SCK förenade denna ansökan, med referensnummer SCK-17–009, med ansökan i ärendet SCK-16–012 om godkännande av uppräkningar för 2018 års tågplaneperiod.

22 SCK inledde dessutom ett förfarande, med referensnummer SCK-18–010, som syftade till att kontrollera ÖBB-Infras direkta kostnader och förenade även detta förfarande med de ovannämnda förfarandena SCK-16–012 och SCK-17–009.

23 I 2018 års beskrivning av järnvägsnätet angavs för varje marknadssegment endast den totala avgift som skulle betalas per körd tågkilometer. I 2019 års beskrivning av järnvägsnätet angavs däremot avgifterna för direkta kostnader och uppräkningarna för varje tågkilometer som körs för varje marknadssegment separat samt den totala avgift som skulle betalas per tågkilometer, vilken erhölls genom tillägg av avgifter och uppräkningar.

24 Vad gäller uppräkningarna angavs det i beskrivningarna av järnvägsnätet för åren 2018 och 2019 att tillståndsförfarandet fortfarande pågick. I 2019 års beskrivning av järnvägsnätet angavs dessutom att om det slutliga beslutet att avsluta detta förfarande inte hade fattats förrän efter det att tågplaneperioden hade inletts, skulle det i förekommande fall ske en återbetalning eller uppbörd av de avgifter som tagits ut med ett för högt respektive för lågt belopp.

25 Den 24 juni 2019 begärde ÖBB-Infra att ansökningarna avseende uppräkningarna för åren 2018 och 2019 skulle ändras med motiveringen att om SCK, inom ramen för SCK-18–010-förfarandet, fastställde de direkta kostnaderna till en lägre nivå än vad som fastställts av ÖBB-Infra, skulle dessa uppräkningar fastställas till en högre nivå för att uppnå det intäktsmål som fastställts av Verkehrsministerium (Transportministeriet, Österrike).

26 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang erinrat om att ÖBB-Infra har erhållit statliga bidrag för åren 2018 och 2019 och att transportministeriet för varje tågplaneperiod meddelar ÖBB-Infra det totala avgiftsbelopp som ÖBB-Infra ska uppbära från infrastrukturavgifter, jämte uppräkningar. SCK grundar sin beräkning av uppräkningar på detta intäktsmål.

27 Det var först genom ett beslut av den 17 december 2020 som SCK fastställde avgifterna för direkta kostnader och uppräkningar samt den totala avgift som skulle betalas per körd tågkilometer för perioderna i tågplanen för åren 2018 och 2019.

28 ÖBB-Infra och WESTbahn överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen. ÖBB-Infra har ifrågasatt nämnda beslut och har yrkat högre uppräkningar än de som offentliggjorts i 2018 och 2019 års beskrivningar av järnvägsnätet.

29 I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen för det första få klarhet i huruvida det är möjligt att uppräkningarna av avgifterna godkänns efter det att den berörda tågplanens giltighetstid har löpt ut. För det andra är den hänskjutande domstolen osäker på i vilken ordning dessa höjningar ska offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet och godkännandet av nämnda höjningar samt, för det tredje, på omfattningen av det offentliggörande som krävs. För det fjärde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida medlemsstaten är bunden av storleken på de avgiftsuppräkningar som den ska godkänna. Den hänskjutande domstolen vill för det femte få klarhet i vilken inverkan ett intäktsmål, som medlemsstaten fastställt, eventuellt kan ha på beräkningen av dessa uppräkningar.

30 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

31 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2012/34, och särskilt artikel 32 i detta, ska tolkas så, att direktivet inte utgör hinder för att en medlemsstat inför ett tillståndsförfarande för uttag av uppräkningar av de avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur som infrastrukturförvaltaren har fastställt och, om så är fallet, huruvida det beslut som fattas efter detta förfarande med nödvändighet måste fattas innan den tågplaneperiod för vilken dessa uppräkningar har begärts börjar gälla. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida detta tillstånd ska anses vara slutgiltigt.

32 Enligt artikel 32.1 första stycket i direktiv 2012/34 får medlemsstaterna, för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader, om marknaden kan tåla detta, lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. I artikel 32.1 tredje stycket föreskrivs att innan medlemsstaten fastställer sådana uppräkningar ska den se till att infrastrukturförvaltaren utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment och åtminstone beakta de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI till direktivet samt beakta de relevanta paren.

33 Dessa uppräkningar tillkommer utöver avgifterna för utnyttjande av infrastruktur och anläggningar för tjänster, vilka utgör en grundläggande del av systemet för uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, såsom det regleras i avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34.

34 I detta avsnitt 2 krävs enligt artikel 29.1 första stycket i direktiv 2012/34 att medlemsstaterna, för att systemet för fastställande och uttag av avgifter för denna infrastruktur ska fungera väl, ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter, samtidigt som järnvägsinfrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende enligt artikel 4 i direktivet ska respekteras. I artikel 29.1 fjärde stycket i direktivet preciseras att förvaltaren ska fastställa och uppbära avgiften för utnyttjande av infrastruktur i enlighet med de fastställda ramarna och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.

35 I artikel 29.1 i direktiv 2012/34 fastställs i detta avseende en kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och infrastrukturförvaltaren vad beträffar avgiftssystemen. Det ankommer nämligen på medlemsstaterna att fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter, medan det i princip är på infrastrukturförvaltaren som det ankommer att fastställa och ta ut avgifterna (dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

36 Eftersom artikel 32 i nämnda direktiv ingår i samma avsnitt i kapitel IV i direktiv 2012/34 som artikel 29 i samma direktiv, kan det inte förhålla sig annorlunda vid fastställandet av uppräkningar, trots att det i artikel 32.1 tredje stycket i direktivet hänvisas till ett godkännande från medlemsstaten av sådana uppräkningar, särskilt som den kompetensfördelning som införts genom sistnämnda bestämmelse återspeglar artikel 4 i direktivet.

37 Det framgår emellertid av ordalydelsen i artikel 56.1 d och e i direktiv 2012/34 att de beslut som fattas av järnvägsinfrastrukturförvaltaren om avgiftssystemet och nivån eller strukturen på infrastrukturavgifterna ska kontrolleras av regleringsorganet.

38 I detta avseende är det för det första utrett att detta organ, enligt artikel 56.1 och 56.2 i direktiv 2012/34, agerar antingen på begäran av en sökande, i den mening som avses i artikel 3.19 i detta direktiv, eller på eget initiativ. Enligt artikel 56.6 i direktivet ska organet dessutom säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV i samma direktiv och att de inte är diskriminerande.

39 För det andra ska regleringsorganets beslut, enligt artikel 56.9 andra stycket och 56.10 i direktiv 2012/34, vara bindande för alla berörda parter, de ska inte omfattas av kontroll av en annan administrativ instans och de ska kunna överklagas till domstol.

40 För det tredje kan regleringsorganets befogenhet att kontrollera huruvida infrastrukturavgifterna är lagenliga i synnerhet inte vara beroende av huruvida ärendet hänskjutits till organet före eller efter utgången av respektive giltighetstid för dessa avgifter. Detta organ kan nämligen inte med framgång göra gällande att det saknar befogenhet att pröva lagenligheten av infrastrukturavgifter som har tagits ut i det förflutna. En sådan befogenhet innebär nödvändigtvis att organet i förekommande fall kan slå fast att avgifterna är ogiltiga med retroaktiv effekt (se, för ett likande resonemang, dom av den 27 oktober 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, punkt 87, och dom av den 7 mars 2024, Die Länderbahn m.fl., C‑582/22, EU:C:2024:213, punkterna 49 och 55).

41 Av det ovan anförda följer att det avgiftssystem som införts genom direktiv 2012/34 grundar sig på principen att det ankommer på medlemsstaten att inrätta ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter som bland annat omfattar de allmänna reglerna för fastställande och uttag av avgifter, att det ankommer på infrastrukturförvaltaren att genomföra detta ramverk och att fastställa och uppbära avgifter för utnyttjande av denna infrastruktur och serviceanläggningar samt eventuella uppräkningar av dessa avgifter och att de beslut som fattas av infrastrukturförvaltaren kan prövas av regleringsorganet, vars kontroll sker i efterhand och vars beslut kan ha retroaktiv verkan.

42 I direktiv 2012/34, och i synnerhet i kapitel IV, föreskrivs däremot inte något förfarande för förhandstillstånd vare sig för avgifter för utnyttjande av infrastruktur och serviceanläggningar eller för eventuella uppräkningar av dessa avgifter.

43 Det framgår närmare bestämt av ordalydelsen i artikel 56 i direktiv 2012/34, liksom av ordalydelsen i artikel 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29), som föregick artikel 56 i direktiv 2012/34, att det i denna artikel inte föreskrivs något förfarande för förhandsgodkännande av infrastrukturavgifter. I artikel 56 föreskrivs inte att infrastrukturförvaltare ska lämna in de infrastrukturavgifter som de har för avsikt att ta ut eller de variabler som gör det möjligt att fastställa dem till regleringsorganet för godkännande. Tvärtom föreskrivs i nämnda artikel 56 endast en kontroll av de avgifter som redan har fastställts, vilket framgår av bland annat punkt 1 och punkt 6 första meningen i nämnda artikel. Denna kontroll ankommer på regleringsorganet som fattar beslut antingen inom ramen för ett överklagande eller ex officio (se, för ett likande resonemang, dom av den 24 februari 2022, ORLEN KolTrans, C‑563/20, EU:C:2022:113, punkterna 43 och 50).

44 Eftersom det i direktiv 2012/34, såsom framgår av det ovan anförda, inte föreskrivs något förfarande för förhandsgodkännande av infrastrukturavgifter eller variabler som gör det möjligt att fastställa dessa avgifter, kan det inte heller fastställa närmare bestämmelser för ett sådant förfarande (se, analogt, dom av den 24 februari 2022, ORLEN KolTrans, C‑563/20, EU:C:2022:113, punkt 54).

45 Med hänsyn till att regleringsorganet, i enlighet med artikel 56 i direktiv 2012/34, får fatta beslut på eget initiativ och att det, i enlighet med punkt 6 i denna artikel, ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV i direktivet, kan direktivet inte tolkas så, att det utgör hinder för att en medlemsstat kräver att regleringsorganet i samtliga fall ex officio prövar de beslut som fattats av en järnvägsinfrastrukturförvaltare i fråga om fastställande och uttag av avgifter.

46 Av samma skäl utgör direktivet inte heller hinder för att en medlemsstat, inom ramen för införlivandet av direktiv 2012/34 med nationell rätt, föreskriver att en sådan systematisk kontroll ska ske så snart infrastrukturförvaltaren underrättar regleringsorganet om sin avsikt att ta ut avgifter eller att göra ändringar av dessa.

47 Ett sådant tillståndsförfarande får emellertid inte äventyra vare sig det faktiska genomförandet av det avgiftssystem som införts genom kapitel IV i direktiv 2012/34 eller andra bestämmelser i detta direktiv, dess samstämmighet eller de mål som eftersträvas med direktivet.

48 Domstolen erinrar om att det system som inrättats genom direktiv 2012/34 syftar till att säkerställa infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende. Domstolen har härvidlag vid flera tillfällen slagit fast att för att säkerställa ett sådant oberoende ska infrastrukturförvaltaren – inom det ramverk för fastställande och uttag av avgifter som medlemsstaterna har föreskrivit – förfoga över ett visst handlingsutrymme för att bestämma avgiftsbeloppet så att den kan använda detta som ett förvaltningsmässigt verktyg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

49 Den kontroll som regleringsorganet utövar inom ramen för ett tillståndsförfarande ska följaktligen begränsas till åsidosättanden av bestämmelserna i avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34 eller av icke-diskrimineringsprincipen. Regleringsorganet har således inte befogenhet att tvinga järnvägsinfrastrukturförvaltaren att underkasta sig regleringsorganets lämplighetsbedömning, eftersom regleringsorganet därigenom skulle undergräva det handlingsutrymme som denna förvaltare ska ha (se, för ett likande resonemang, dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkterna 46 och 47).

50 Även om villkoren för ett eventuellt tillståndsförfarande, såsom framgår av punkt 44 ovan, inte fastställs i direktiv 2012/34, får sådana villkor emellertid inte inkräkta på de berörda aktörernas befogenheter och, i synnerhet, hindra järnvägsinfrastrukturförvaltaren från att iaktta den frist som föreskrivs i artikel 27.4 i direktiv 2012/34 för offentliggörande av beskrivningen av järnvägsnätet.

51 Ett tillståndsförfarande får inte heller begränsa möjligheten för de personer som avses i artikel 56.1 i direktiv 2012/34 att göra gällande sina rättigheter om de anser sig ha utsatts för orättvis behandling, diskriminering eller annan skada, bland annat genom att överklaga beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller, i förekommande fall, järnvägsföretaget eller den som driver en anläggning för tjänster.

52 Ett tillståndsförfarande får dessutom inte hindra regleringsorganet från att utföra sina uppgifter i enlighet med artikel 56 i direktiv 2012/34 eller äventyra det skydd som ska ges till sökande.

53 Det ska härvidlag erinras om att enligt artikel 56.10 i direktivet ska regleringsorganets beslut kunna överklagas till domstol.

54 Ett beslut som regleringsorganet fattar inom ramen för ett tillståndsförfarande kan således endast vara slutgiltigt på det administrativa planet och kan inte undantas från domstolsprövning.

55 Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artiklarna 29.1, 32 och 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat tillämpar ett tillståndsförfarande för uttag av uppräkningar av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur vilka fastställts av järnvägsinfrastrukturförvaltaren, dock under förutsättning att ett sådant förfarande iakttar det handlingsutrymme som järnvägsinfrastrukturförvaltaren ska ha för att fastställa avgiftsbeloppen så att denna kan använda dem som förvaltningsmedel, inte inkräktar på de berörda aktörernas befogenheter och inte hindrar regleringsorganet från att utföra sina uppgifter i enlighet med nämnda artikel 56.

56 Den hänskjutande domstolens andra och tredje fråga avser båda räckvidden av den skyldighet att offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet som föreskrivs i artikel 27 i direktiv 2012/34 i samband med uppräkningar av de avgifter som fastställs på grundval av artikel 32 i direktivet. De ska därför prövas gemensamt.

57 Den hänskjutande domstolen har ställt nämnda frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 27.2, 32.1 och 32.6 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att avgiftsuppräkningar måste offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet innan de godkänns av regleringsorganet, vidare, huruvida det i denna beskrivning, för varje segment av den berörda marknaden, ska specificeras de upplysningar om uppräkningar som läggs till avgifterna för direkta kostnader för järnvägsdriften och, dessutom, huruvida enbart en ändring av beloppet för dessa uppräkningar utgör en ändring av ett grunddrag i avgiftssystemet, i den mening som avses i artikel 32.6 i direktivet.

58 Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i sambandet mellan skyldigheten att offentliggöra beskrivningen av järnvägsnätet och förfarandet för godkännande av avgiftsuppräkningar, såsom detta föreskrivs i nationell rätt.

59 Det framgår av svaret på den första frågan att direktiv 2012/34, eftersom det inte föreskriver något tillståndsförfarande, således inte heller innehåller närmare bestämmelser som ett sådant förfarande ska iaktta.

60 De förbehåll som framförts i samband med svaret på den första frågan är emellertid även relevanta i detta sammanhang. De villkor som enligt nationell rätt krävs för ett sådant tillståndsförfarande får således inte inkräkta på de berörda aktörernas befogenheter och, i synnerhet, göra det omöjligt för järnvägsinfrastrukturförvaltaren att iaktta den frist för offentliggörande av beskrivningen av järnvägsnätet som föreskrivs i artikel 27.4 i direktiv 2012/34.

61 Av detta följer att den omständigheten att en medlemsstat väljer att underkasta höjningarna av infrastrukturavgifterna ett tillståndsförfarande inte hindrar infrastrukturförvaltaren från att i beskrivningen av järnvägsnätet offentliggöra uppgifter om de uppräkningar som denna har fastställt, utan att behöva invänta utgången av detta förfarande, samtidigt som infrastrukturförvaltaren i förekommande fall anger att ett sådant förfarande pågår.

62 Den hänskjutande domstolen vill för det andra få klarhet i huruvida det, mot bakgrund av artikel 27.2 i direktiv 2012/34, är tillräckligt att beskrivningen av järnvägsnätet anger en total avgift per körd tågkilometer som täcker både de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, i enlighet med artikel 31.3 i detta direktiv, och de uppräkningar som fastställs i enlighet med artikel 32 i nämnda direktiv, eller om det i denna beskrivning, för varje berört marknadssegment, måste anges vilka uppräkningar som ska göras utöver de avgifter som hänför sig till kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

63 I artikel 3 led 26 i direktiv 2012/34 definieras beskrivningen av järnvägsnätet som en redogörelse som i detalj anger allmänna regler, tidsfrister, förfaranden och kriterier för systemen för avgifter och tilldelning av kapacitet, inbegripet annan information som krävs för att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet.

64 I artikel 27.2 i direktivet preciseras att beskrivningen av järnvägsnätet ska innehålla information om de villkor som gäller för att få tillträde till den berörda järnvägsinfrastrukturen och till de anläggningar för tjänster som är knutna till infrastrukturförvaltarens järnvägsnät och tillhandahållande av tjänster i dessa anläggningar. Innehållet i beskrivningen av järnvägsnätet fastställs i bilaga IV till direktivet.

65 Enligt punkt 2 i denna bilaga IV ska beskrivningen av järnvägsnätet innehålla ett avsnitt om principerna för avgifter och taxor. Här ska finnas tillämpliga uppgifter om bland annat avgiftssystemet och tillräcklig information om avgifter. I avsnittet ska närmare anges vilka metoder, bestämmelser och i tillämpliga fall tariffer som används för tillämpningen av artiklarna 31–36 i direktiv 2012/34 vad gäller både kostnader och avgifter.

66 Det framgår dessutom av skäl 34 i direktivet att syftet med beskrivningen av järnvägsnätet är att ge järnvägsföretagen all information som krävs för att utnyttja tillträdesrätten till järnvägsinfrastruktur och tjänster på anläggningar för tjänster på ett icke-diskriminerande och öppet sätt.

67 Det följer av detta skäl 34 och av ordalydelsen i artikel 3 led 26, artikel 27.2 och punkt 2 i bilaga IV till direktiv 2012/34 att det, för att uppfylla kraven i dessa bestämmelser och uppnå det mål som eftersträvas med dem, inte räcker att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet anger en total avgift per körd tågkilometer som täcker de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs samt eventuella uppräkningar.

68 Järnvägsföretagen har dessutom, såsom framgår av punkterna 37 och 38 ovan, rätt att vid regleringsorganet bestrida de avgifter som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet och göra gällande att de strider mot de regler och principer som anges i direktiv 2012/34. Eftersom uppräkningar, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 97 i sitt förslag till avgörande, styrs av regler som avviker från de avgiftsprinciper som är tillämpliga för utnyttjande av infrastruktur och anläggningar för tjänster, skulle järnvägsföretagens rätt att begära en prövning äventyras om informationen om de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs och dessa uppräkningar inte lämnades separat i denna beskrivning.

69 Av detta följer att när infrastrukturförvaltaren fastställer uppräkningar på grundval av artikel 32 i direktiv 2012/34, ska beskrivningen av järnvägsnätet för varje berört marknadssegment innehålla uppgifter om de uppräkningar som läggs till avgifterna för kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

70 Den hänskjutande domstolen vill för det tredje få klarhet i hur artikel 32.6 i direktiv 2012/34 ska tolkas, enligt vilken en infrastrukturförvaltare som avser att ändra grunddragen i det avgiftssystem som avses i punkt 1 i denna artikel 32 ska offentliggöra detta senast tre månader före utgången av tidsfristen för offentliggörande av beskrivningen av järnvägsnätet enligt artikel 27.4 i direktivet.

71 Sistnämnda bestämmelse föreskriver att beskrivningen av järnvägsnätet ska offentliggöras senast fyra månader innan tidsfristen för ansökan om infrastrukturkapacitet löper ut.

72 Vid en ändring av grunddrag i avgiftssystemet ska de tre månader som föreskrivs i artikel 32.6 i direktiv 2012/34 läggas till de fyra månader som föreskrivs i artikel 27.4 i direktivet, vilket ger de berörda operatörerna ytterligare tid för att, med kännedom om de förutsebara kostnader som de kommer att bära, förbereda sitt affärsbeslut att ansöka om järnvägsinfrastrukturkapacitet.

73 Även om direktiv 2012/34 inte definierar vad som ska anses vara grunddrag i avgiftssystemet, kan det emellertid utläsas av syftet med skyldigheten att offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet, av definitionen av detta dokument och av beskrivningen av den information som nödvändigtvis ska finnas häri, såsom det erinrats om i punkterna 63–66 ovan, att grunddrag i avgiftssystemet, i den mening som avses i artikel 32.6 i direktivet, omfattar de faktorer som ingår i beräkningen av uppräkningarna och den metod som använts, men inte nödvändigtvis resultatet av denna beräkning.

74 Såsom den polska regeringen och Europeiska kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden, ska en ändring följaktligen inte anses utgöra en ändring av grunddragen i avgiftssystemet, om det endast är uppräkningsbeloppen som har ändrats i förhållande till den föregående giltighetstiden för tågplanen, utan att bland annat de principer som styr beräkningen av dessa uppräkningar har ändrats.

75 Den andra och den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Artiklarna 27.2, 32.1 och 32.6 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att, för det första, information om uppräkningar inte nödvändigtvis måste offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet innan den godkänns av regleringsorganet, för det andra, det i detta dokument, för varje berört marknadssegment, ska anges information om uppräkningar som läggs till avgifterna avseende de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs och, för det tredje, enbart ändringen av beloppet för dessa uppräkningar inte utgör en ändring av grunddragen i avgiftssystemet, i den mening som avses i artikel 32.6 i direktivet.

76 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2012/34 ska tolkas så, att uppgifter om uppräkningar som offentliggjorts i beskrivningen av järnvägsnätet under den aktuella tågplanens giltighetstid är bindande för regleringsorganet vid utövandet av den befogenhet att bevilja tillstånd som en medlemsstat har tilldelat regleringsorganet.

77 Såsom framgår av svaret på den första frågan ankommer det, inom ramen för den kompetensfördelning som föreskrivs i direktiv 2012/34, på järnvägsinfrastrukturförvaltaren att fastställa och ta ut avgifter för utnyttjande av denna infrastruktur, inklusive eventuella uppräkningar, i enlighet med det fastställda avgiftsramverket. Även om uttaget av dessa uppräkningar kan bli föremål för ett tillståndsförfarande ska detta förfarande respektera regleringsorganets uppgifter, såsom de säkerställs i artikel 56 i direktivet.

78 Det ankommer därefter på regleringsorganet, med tillämpning av nämnda artikel 56, att, på begäran av en sökande eller på eget initiativ, kontrollera huruvida dessa avgifter är förenliga med detta direktiv och med de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra det. Vad särskilt gäller uppräkningar ankommer det på detta organ att kontrollera huruvida informationen om de uppräkningar som offentliggjorts i beskrivningen av järnvägsnätet är förenlig med det avgiftsramverk som medlemsstaten har fastställt med tillämpning av artikel 29.1 i nämnda direktiv, och med det avgiftssystem som järninfrastrukturförvaltaren har fastställt i enlighet med artikel 32.1 och 32.6 i direktivet.

79 Regleringsorganet har således befogenhet att, inom ramen för denna kontroll, till berörd järnvägsinfrastrukturförvaltare ange de ändringar som ska göras i avgiftssystemet för att avhjälpa systemets oförenlighet med kraven i direktiv 2012/34 (se, för ett liknade resonemang, dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkterna 38 och 45).

80 Även om sådana ändringar, beroende på omständigheterna, kan leda till en ökning eller minskning av uppräkningarna, ska de dock begränsas till att avhjälpa sådana situationer som är oförenliga med kraven i direktivet. Regleringsorganet har inte befogenhet att tvinga järnvägsinfrastrukturförvaltaren att underkasta sig regleringsorganets lämplighetsbedömning, eftersom regleringsorganet därigenom skulle undergräva det handlingsutrymme som denna förvaltare ska förfoga över, såsom det har erinrats om i punkt 49 ovan.

81 Den fjärde frågan ska således besvaras enligt följande. Artiklarna 29.1, 32 och 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att information om uppräkningar som offentliggjorts i beskrivningen av järnvägsnätet för den aktuella tågplanens giltighetstid är bindande för regleringsorganet vid utövandet av den befogenhet att bevilja tillstånd som en medlemsstat har tilldelat regleringsorganet, på så sätt att de ändringar som regleringsorganet begär att infrastrukturförvaltaren ska göra avseende dessa uppräkningar ska begränsas till att avhjälpa situationer som är oförenliga med nämnda direktiv och inte innehålla lämplighetsbedömningar från detta organs sida.

82 Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 32.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den utgör hinder för att det vid fastställandet av uppräkningar tas hänsyn till ett totalt intäktsbelopp som medlemsstaten ålägger infrastrukturförvaltaren att uppnå och om det vid beräkningen av infrastrukturförvaltarens totalkostnad ska tas hänsyn till andra intäkter som infrastrukturförvaltaren erhåller, i synnerhet bidrag från det offentliga.

83 Domstolen erinrar om, såsom har konstaterats i punkt 48 ovan, att infrastrukturförvaltaren måste ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa storleken på avgifterna för att säkerställa infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende, såsom föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2012/34.

84 Oberoende av huruvida marknaden, såsom krävs enligt artikel 32.1 i direktiv 2012/34, kan tåla uppräkningar, medför den omständigheten att en medlemsstat fastställer ett totalbelopp för de intäkter som infrastrukturförvaltaren ska uppnå att infrastrukturförvaltarens handlingsutrymme begränsas på ett sätt som är oförenligt med det mål som eftersträvas (se, analogt, dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Tjeckien, C‑545/10, EU:C:2013:509, punkt 36).

85 Skyldigheten att uppnå ett sådant belopp kan nämligen utgöra ett incitament för järnvägsinfrastrukturförvaltaren att prioritera intäkter, medan avgiftssystemen, med beaktande av skäl 43 i direktiv 2012/34, ska ge järnvägsinfrastrukturförvaltarna incitament att optimera användningen av infrastrukturen.

86 Vad gäller beräkningen av uppräkningarna ska det erinras om att enligt artikel 31.3 första stycket i direktiv 2012/34 ska den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs täckas av de avgifter för minimipaketet av tillträdestjänster och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster. Inom ramen för det avgiftssystem som medlemsstaten har inrättat får gapet mellan denna kostnad och den totala kostnad som infrastrukturförvaltaren ådrar sig i samband med driften, i enlighet med artikel 32.1 i direktivet, täckas genom uppräkningar.

87 Mot bakgrund av de avgiftsprinciper som fastställs i direktiv 2012/34 saknar infrastrukturförvaltarens eventuella intäkter som inte är knutna till tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen betydelse för fastställandet av infrastrukturförvaltarens totalkostnad.

88 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 115–118 i sitt förslag till avgörande ska däremot de offentliga bidrag som järnvägsinfrastrukturförvaltaren erhåller för att täcka kostnader i samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen dras av från den totalkostnad som kan ligga till grund för beräkningen av uppräkningar. Sådana bidrag syftar nämligen till att täcka samma kostnader som de som kan bli föremål för nämnda uppräkningar, eftersom dessa uppräkningar inte kan användas för att generera vinst.

89 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 4 och 32.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att de utgör hinder för att det vid fastställandet av uppräkningar tas hänsyn till ett totalbelopp för intäkter som medlemsstaten ålägger infrastrukturförvaltaren att uppnå. Vid fastställandet av förvaltarens totala kostnad ska, i förekommande fall, hänsyn tas till de offentliga bidrag som förvaltaren har mottagit för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av nämnda infrastruktur.

90 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.