Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 19 juni 2025

I mål C‑671/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol) genom beslut av den 8 november 2023, som inkom till domstolen den 13 november 2023, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Kumin (referent) samt domarna I. Ziemele och S. Gervasoni, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Litauens regering, genom V. Kazlauskaitė-Švenčionienė och E. Kurelaitytė, båda i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom M. Morales Puerta, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Auvret, J. Jokubauskaitė och G. von Rintelen, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Litauisk rätt

Lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism

Lagen om Litauens centralbank

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra tolkningsfrågan

Tolkningen av artikel 59 i direktivet

Iakttagandet av de allmänna principerna i unionsrätten

– Effektivitetsprincipen

– Proportionalitetsprincipen

– Principen ne bis in idem

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 59 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan M, som är ett institut för elektroniska pengar, och Lietuvos bankas (Litauens centralbank). Målet rör Lietuvos bankas beslut att ålägga M åtta separata böter för att ha begått åtta överträdelser av den nationella lagstiftning som införts för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

3 I skälen 1, 2 och 59 i direktiv 2015/849 anges följande:

4 I artikel 1.1 och 1.2 i direktivet föreskrivs följande:

5 I artikel 58.1 och 58.2 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

6 I artikel 59 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 Artikel 60.4 i direktiv 2015/849 har följande lydelse:

8 Genom Lietuvos Respublikos pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos įstatymas Nr. VIII‑275 (Republiken Litauens lag nr VIII‑275 om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism) av den 19 juni 1997 (Žin., 1997, nr 64–1502), i dess lydelse enligt lag nr XIII‑1440 av den 30 juni 2018 (nedan kallad lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism), införlivades direktiv 2015/849 med litauisk rätt. I artikel 34 i lagen föreskrivs följande:

9 I artikel 39.1 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism föreskrivs följande:

10 I artikel 433 i Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymas Nr. I‑678 (Republiken Litauens lag nr I‑678 om Litauens centralbank) av den 1 december 1994 (Žin., 1994, nr 99–1957), i dess lydelse enligt lag nr XIII‑1854 av den 20 december 2018 (nedan kallad lagen om Litauens centralbank), föreskrivs följande i punkterna 7 och 10:

11 M är ett institut för elektroniska pengar som var föremål för en inspektion av Litauens centralbank mellan den 1 april 2019 och den 31 mars 2020. Till följd av denna inspektion ålade Litauens centralbank, genom beslut av den 13 november 2020 (nedan kallat det omtvistade beslutet), M åtta böter för åtta överträdelser. Dessa överträdelser bestod var och en av åsidosättande av flera bestämmelser i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism och av olika instruktioner som riktats till finansmarknadsaktörerna i syfte att förhindra penningtvätt och/eller finansiering av terrorism. Litauens centralbank ansåg att var och en av dessa överträdelser var allvarlig eller relativt allvarlig och att sju av dem även var systematiska, i den mening som avses i artikel 34.2 led 2 i lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

12 När det gäller M:s systematiska överträdelser ansåg Litauens centralbank att dessa överträdelser, oavsett om de bestod i överträdelser som omfattades av en eller flera av de kategorier av krav som avses i denna bestämmelse, skulle kvalificeras som separata systematiska överträdelser som var och en motiverade att böter ålades.

13 Litauens centralbank beräknade de böter som M skulle åläggas enligt artikel 433 i lagen om Litauens centralbank och föreskrifterna om beräkning av böter, vilka antagits av styrelsen för Litauens centralbank, samtidigt som den beaktade det högsta bötesbelopp som föreskrivs i artikel 39.1 led 2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism.

14 Vid denna beräkning fastställde Litauens centralbank grundbeloppet för böterna, för de fem överträdelser som ansågs vara allvarliga, till 30 procent av det högsta bötesbeloppet och, för de tre överträdelser som ansågs vara relativt allvarliga, till 20 procent av det högsta bötesbeloppet. Centralbanken beaktade därefter förmildrande och försvårande omständigheter samt principerna om skälighet och billighet och satte ned dessa grundbelopp för att säkerställa att böterna inte var oproportionerliga i förhållande till M:s årliga bruttointäkter, samtidigt som de var tillräckligt höga för att avhålla M från att begå överträdelser i framtiden. Mot denna bakgrund ålade Litauens centralbank M fem böter på 55000 euro, två böter på 35000 euro och en bot på 25000 euro, det vill säga totalt 370000 euro.

15 M väckte talan mot Litauens centralbank vid Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen) och framställde yrkanden om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet samt om föreläggande att vidta åtgärder. Till stöd för sin talan gjorde M bland annat gällande att Litauens centralbank inte kunde konstatera flera separata systematiska överträdelser av lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism, utan endast kunde konstatera att det förelåg en enda systematisk överträdelse av denna lag, varför centralbanken endast kunde ålägga M en enda bot.

16 Genom dom av den 21 september 2021 biföll nämnda domstol delvis överklagandet och satte ned det totala bötesbeloppet för M till 200000 euro. Nämnda domstol underkände emellertid M:s argument att det förelåg en enda systematisk överträdelse av lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

17 M överklagade denna dom till Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen i Litauen), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade dels att nämnda dom skulle upphävas i den del den delvis ogillade den talan som nämns i punkt 15 ovan, dels att överklagandet skulle bifallas i dess helhet. Litauens centralbank överklagade också samma dom och yrkade att den skulle upphävas och att talan skulle ogillas i sin helhet.

18 M har påpekat att artikel 34 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism reglerar såväl allvarliga överträdelser som systematiska överträdelser och anser att förekomsten av flera allvarliga överträdelser ska leda till att det konstateras att det föreligger en enda systematisk överträdelse och följaktligen att en enda bot ska åläggas, vars högsta belopp fastställs i denna lag. Enligt en bokstavstolkning av artikel 34 ska överträdelser som omfattas av samma grupp av krav dessutom anses utgöra en enda allvarlig överträdelse. M har dessutom gjort gällande att Litauens centralbank har åsidosatt principen ne bis in idem genom att underlåta att konstatera att det förelåg en enda systematisk överträdelse och genom att ålägga bolaget flera böter, trots att de konstaterade överträdelserna avsåg ett enda åsidosättande av likartade krav.

19 Litauens centralbank har för sin del, med stöd av artikel 39.1 led 2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism, gjort gällande att om lagstiftarens avsikt var att föreskriva att böter kan åläggas ett finansinstitut när det har begått åtminstone en allvarlig överträdelse av denna lag, så finns det inte någon liknande regel för en systematisk överträdelse, vilket innebär att en överträdelse endast kan anses vara systematisk om även andra överträdelser av nämnda lag har konstaterats, såsom anges i artikel 34.2 i lagen. Att på området för penningtvätt och finansiering av terrorism kvalificera flera allvarliga brott som en enda allvarlig överträdelse eller som en enda systematisk överträdelse skulle dessutom strida mot de mål som eftersträvas med direktiv 2015/849, nämligen att minska hoten på detta område och deras negativa konsekvenser för ekonomin och unionens finansiella system. En sådan kvalificering skulle nämligen uppmuntra finansmarknadsaktörerna att begå allvarliga och systematiska överträdelser på detta område. Den gör det dessutom omöjligt att individualisera böterna i förhållande till varje överträdelses varaktighet och allvar samt andra omständigheter kring överträdelsen, vilket påverkar den berörda personens utövande av sin rätt till försvar.

20 Den hänskjutande domstolen anser att förevarande mål ger upphov till frågan huruvida artikel 59 i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att om den behöriga myndigheten i en medlemsstat vid en och samma inspektion konstaterar flera överträdelser av olika krav, antingen inom en och samma grupp eller inom olika grupper av krav, vilka anges i artikel 59.1 a–d i direktivet, så ska var och en av dessa överträdelser kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot, beräknad med beaktande av det högsta bötesbelopp som föreskrivs i den nationella lag genom vilken direktivet införlivas.

21 Den hänskjutande domstolen har gjort gällande att det i artikel 34.2 led 2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism, i motsats till artikel 59.1 i direktiv 2015/849, föreskrivs att överträdelser av flera grupper av krav som avses i sistnämnda bestämmelse ska konstateras för att en systematisk överträdelse ska kunna fastställas. I förevarande fall har Litauens centralbank, genom det omtvistade beslutet, fastställt att det förekommit separata systematiska överträdelser såväl i form av överträdelser som avser samma grupp av krav som i form av överträdelser som avser skilda grupper av krav. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida en nationell bestämmelse som gör det möjligt att fatta ett sådant beslut är förenlig med nämnda artikel 59. Om en sådan nationell bestämmelse inte är förenlig med nämnda artikel, så ska det prövas vilka kriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en överträdelse är systematisk, i den mening som avses i samma artikel. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida artikel 39.1 led 2 i lagen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, i den del den föreskriver en möjlighet att ålägga böter för en allvarlig överträdelse av [denna] lag, har införlivat nämnda artikel 59.1 på ett korrekt sätt, när det i sistnämnda bestämmelse talas om överträdelser … som är allvarliga, upprepade, systematiska, eller en kombination härav.

22 Den hänskjutande domstolen har även påpekat att direktiv 2015/849 inte innehåller någon detaljerad definition av begreppet systematisk eller allvarlig överträdelse. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att det framgår av artikel 5 och artikel 59.4 i direktivet att medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme för att anta strängare bestämmelser, inom de gränser som fastställs i unionsrätten. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att artiklarna 5 och 59 inte kan tolkas så, att dessa medlemsstater har befogenhet att föreskriva nationella regler eller bestämmelser med stöd av vilka den behöriga myndigheten i en medlemsstat får påföra en separat bot för var och en av de överträdelser av de krav som föreskrivs i nämnda direktiv som konstaterats vid en och samma inspektion.

23 Den hänskjutande domstolen anser att när de överträdelser som avses i artikel 59.1 i direktiv 2015/849 har fastställts, ska en enda administrativ sanktionsavgift påföras, vars högsta belopp fastställs i artikel 59.3 a i direktivet. Om separata böter kunde åläggas för var och en av de överträdelser som avses i artikel 59.1 i direktivet och som konstaterats samtidigt, så skulle nämligen det högsta sammanlagda bötesbelopp som kan åläggas vid samma tillfälle avsevärt kunna överstiga det högsta bötesbelopp som föreskrivs i artikel 59.3 a, vilket skulle kunna strida mot rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen.

24 Mot denna bakgrund beslutade Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

25 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 59 i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken var och en av de systematiska överträdelser av de krav som anges i punkt 1 i denna artikel, vilka konstaterats av den behöriga myndigheten i en medlemsstat vid en och samma inspektion, ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot, vars storlek fastställs på grundval av det högsta bötesbelopp som kan åläggas enligt denna nationella lagstiftning eller praxis.

26 Det ska inledningsvis preciseras att dessa frågor inte avser frågan huruvida var och en av de åtta överträdelser som är aktuella i det nationella målet, betraktade var för sig, omfattas av begreppet systematisk överträdelse, i den mening som avses i artikel 59.1 i direktiv 2015/849, utan huruvida denna bestämmelse utgör hinder för att var och en av de överträdelser som omfattas av detta begrepp kvalificeras som en separat systematisk överträdelse när samtliga har konstaterats vid en och samma inspektion och huruvida det är avgörande huruvida dessa överträdelser har begåtts i strid med kraven i ett visst led av leden a–d i denna bestämmelse eller flera av dessa led.

27 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 18 april 2024, Citadeles nekustamie īpašumi, C‑22/23, EU:C:2024:327, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

28 För det första ska medlemsstaterna enligt artikel 59.1 i direktiv 2015/849 se till att denna artikel åtminstone tillämpas på sådana överträdelser hos ansvariga enheter som är allvarliga, upprepade, systematiska, eller en kombination härav, av de krav som anges i a) artiklarna 10–24 (åtgärder för kundkännedom), b) artiklarna 33, 34 och 35 (rapportering av misstänkta transaktioner), c) artikel 40 (registerhållning) och d) artiklarna 45 och 46 (interna kontroller). I artikel 59.2 och 59.3 i direktivet anges dessutom vilka administrativa sanktioner och åtgärder som den behöriga myndigheten i en medlemsstat åtminstone ska kunna tillämpa i de fall som avses i artikel 59.1.

29 Domstolen konstaterar i detta sammanhang, till att börja med, att det framgår av användningen av uttrycket åtminstone i artikel 59.1–59.3 i direktiv 2015/849 att direktivet endast medför en minimiharmonisering vad gäller såväl vilka överträdelser som ska beivras som de sanktioner som medlemsstaterna ska påföra. Denna tolkning bekräftas av den omständigheten att medlemsstaterna enligt artikel 59.4 i nämnda direktiv får ge behöriga myndigheter befogenhet att påföra ytterligare typer av administrativa sanktioner utöver dem som anges i denna artikel eller påföra administrativa sanktionsavgifter som överstiger de belopp som avses i nämnda artikel (dom av den 2 mars 2023, PrivatBank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkt 65).

30 Det ska vidare understrykas att begreppet systematisk överträdelse inte definieras i direktiv 2015/849. Domstolen konstaterar dessutom, i likhet med Europeiska kommissionen, att den omständigheten att kraven i detta direktiv är samlade i olika grupper i artikel 59.1 i direktivet inte ger någon vägledning vad gäller fastställandet av under vilka omständigheter det ska anses föreligga separata systematiska överträdelser. De överträdelser som räknas upp i leden a, b, c och d i denna bestämmelse avser nämligen en eller flera artiklar i kapitlen II, IV, V respektive VI i nämnda direktiv, vilket innebär att uppräkningen endast återspeglar direktivets struktur.

31 Slutligen finner EU-domstolen, i motsats till den hänskjutande domstolen och M, att det saknas det anledning att omkvalificera samtliga systematiska överträdelser och allvarliga överträdelser, i den mening som avses i artikel 59.1 i direktiv 2015/849, vilka den behöriga myndigheten i en medlemsstat har konstaterat vid en och samma inspektion, som en enda systematisk överträdelse. En sådan tolkning har nämligen inte stöd i bestämmelsens lydelse. Användningen av orden en kombination härav i nämnda bestämmelse gör det dessutom möjligt att anse att en överträdelse kan vara både systematisk och allvarlig.

32 För det andra, vad gäller det sammanhang i vilket artikel 59 i direktiv 2015/849 ingår, så ska det påpekas att det i artikel 60.4 i direktivet föreskrivs att [n]är de behöriga myndigheterna fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder, ska medlemsstaterna se till att de beaktar alla relevanta omständigheter. Enligt sistnämnda bestämmelse omfattar dessa relevanta omständigheter bland annat överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet, förluster för tredje man som överträdelsen har vållat, graden av ansvar och samarbete samt den fördel som överträdelsen har medfört och tidigare överträdelser som har begåtts av den fysiska eller juridiska person som hålls ansvarig.

33 En nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken var och en av de överträdelser som omfattas av begreppet systematisk överträdelse, i den mening som avses i artikel 59.1 i direktiv 2015/849, och som konstaterats vid en och samma inspektion, ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse gör det emellertid möjligt för den berörda medlemsstaten att beakta samtliga relevanta omständigheter i större utsträckning än vad som är tillåtet enligt en nationell lagstiftning enligt vilken dessa överträdelser sammantagna ska kvalificeras som en enda, systematisk överträdelse.

34 Vid införlivandet av direktiv 2015/849 har medlemsstaterna dessutom ett stort handlingsutrymme när det gäller frågan hur skyldigheten att föreskriva administrativa sanktioner och åtgärder vid överträdelser av de krav som föreskrivs i detta direktiv bäst ska genomföras (se, analogt, dom av den 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, punkt 45).

35 För det tredje bekräftas den bokstavliga och kontextuella tolkning som framgår av punkterna 29 och 32–34 ovan av en teleologisk tolkning av direktiv 2015/849, vilket, såsom framgår av dess titel och dess artikel 1.1 och 1.2, har till huvudsakligt syfte att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Närmare bestämt syftar bestämmelserna i direktivet till att enligt en riskbaserad metod inrätta ett antal förebyggande och avskräckande åtgärder för att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, för att förhindra, såsom framgår av skäl 1 i nämnda direktiv, att flöden av pengar från olaglig verksamhet kan skada den finansiella sektorns integritet, stabilitet och anseende samt utgöra ett hot mot såväl unionens inre marknad som internationell utveckling (dom av den 5 december 2024, MISTRAL TRANS, C‑3/24, EU:C:2024:999, punkterna 25 och 26 samt där angiven rättspraxis).

36 Direktiv 2015/849 medför, i detta syfte, en minimiharmonisering vad gäller såväl vilka överträdelser av de krav som föreskrivs i detta direktiv som ska beivras som de sanktioner som medlemsstaterna ska påföra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 44).

37 Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 59 i direktiv 2015/849 tolkas så, att även om medlemsstaterna ska påföra sanktioner åtminstone för de överträdelser som avses i punkt 1 i samma artikel, genom att föreskriva åtminstone de administrativa sanktioner och åtgärder som anges i punkterna 2 och 3 i densamma, så har de emellertid möjlighet att föreskriva andra sanktioner och åtgärder, och detta även för andra överträdelser än dem som räknas upp i punkt 1, eftersom denna artikel 59 endast innebär en minimiharmonisering.

38 Direktiv 2015/849 utgör således i princip inte hinder för en nationell lagstiftning eller praxis i vilken det föreskrivs att varje överträdelse av systematisk karaktär som konstateras vid en och samma inspektion ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot.

39 Medlemsstaterna är, inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 59 i direktiv 2015/849, skyldiga att vid utövandet av sina befogenheter iaktta unionsrätten och dess allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen, principen ne bis in idem och effektivitetsprincipen, enligt vilken påföljderna ska vara effektiva och avskräckande (se, analogt, dom av den 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

40 Detta konstaterande framgår även av ordalydelsen i skäl 59 och artikel 58.1 i direktiv 2015/849, enligt vilka medlemsstaterna ska föreskriva administrativa sanktioner och åtgärder som är effektiva, proportionella och avskräckande.

41 Vad gäller effektivitetsprincipen framgår det av fast rättspraxis att de nationella bestämmelser som är tillämpliga inte får vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 137 och där angiven rättspraxis).

42 Det ska i detta hänseende erinras om att kravet på effektivitet med nödvändighet omfattar såväl lagföring och påföljder för brott som skadar integriteten, stabiliteten eller anseendet hos unionens finansiella system, vilka direktiv 2015/849 syftar till att förhindra, såsom framgår av artikel 1.1 i direktivet, jämförd med skälen 1 och 2 i samma direktiv, som tillämpningen av de straff som utdöms, eftersom dessa straff inte kan vara effektiva och avskräckande om de inte verkställs i praktiken. I detta sammanhang ankommer det på den nationella lagstiftaren att se till att de förfaranderegler som är tillämpliga vid lagföringen av och påföljden för dessa överträdelser inte är utformade på ett sådant sätt att de på grund av sin natur medför en risk för systemisk straffrihet avseende sådana överträdelser (se, analogt, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkterna 192 och 193).

43 En åtgärd är effektiv och avskräckande när den ger de berörda aktörerna incitament att undvika sanktioner och, för det fall böter har påförts, erlägga bötesbeloppet utan dröjsmål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, punkt 47).

44 I förevarande fall konstaterar domstolen att en nationell lagstiftning eller praxis, enligt vilken var och en av de överträdelser av systematisk karaktär som konstateras vid en och samma inspektion ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot, uppmuntrar de inblandade aktörerna att undvika påföljder och förebygger en systemisk risk för straffrihet genom att en sådan lagstiftning eller praxis avskräcker de aktörer som har begått en sådan överträdelse från att begå fler överträdelser. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning förefaller den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet följaktligen vara förenlig med effektivitetsprincipen.

45 Vad gäller proportionalitetsprincipen ska det erinras om att enligt fast rättspraxis får de administrativa eller repressiva åtgärder som tillåts enligt nationell lagstiftning inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med denna lagstiftning. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. I synnerhet ska påföljdernas stränghet vara anpassad till hur allvarliga de överträdelser som beivras är, och det ska särskilt säkerställas att påföljderna verkligen har en avskräckande verkan samtidigt som proportionalitetsprincipen iakttas (dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkterna 99 och 100, och dom av den 21 november 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkterna 43 och 45 samt där angiven rättspraxis).

46 Proportionalitetsprincipen ska dessutom följas inte bara när rekvisiten för en överträdelse fastställs utan även när reglerna för sanktionsavgifternas storlek fastställs och vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av dessa avgifter (dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 98 och där angiven rättspraxis).

47 Det ankommer visserligen i slutändan på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna och att tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra om dessa krav är uppfyllda i förevarande fall. EU-domstolen är emellertid, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, likväl behörig att, mot bakgrund av handlingarna i målet vid den nationella domstolen och de yttranden som avgetts till den, lämna användbara upplysningar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva (dom av den 2 mars 2023, Privatbank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkt 71 och där angiven rättspraxis).

48 Lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism införlivar direktiv 2015/849. Såsom framgår av lagens titel syftar den till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är i detta syfte som begreppet systematisk överträdelse definieras i artikel 34.2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism och som det, i artikel 39.1 led 2 i samma lag, föreskrivs hur stora böter som kan åläggas när en sådan systematisk överträdelse har konstaterats. Enligt de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat ska, enligt den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet, var och en av de systematiska överträdelser av samma lag som konstaterats av den behöriga myndigheten vid en och samma inspektion kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot vars belopp fastställs med beaktande av det högsta belopp som föreskrivs i denna lagstiftning.

49 Vad för det första gäller frågan huruvida den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet är ägnad att säkerställa förverkligandet av de eftersträvade målen vill domstolen erinra om följande. En nationell lagstiftning är endast ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den faktiskt svarar mot en önskan att uppnå detta mål på ett konsekvent och systematiskt sätt. Om syftet med en nationell åtgärd, såsom i förevarande fall, är att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism, så ska denna lagstiftning anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade förebyggande syftet när den bidrar till att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism (dom av den 2 mars 2023, PrivatBank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkterna 72 och 73 samt där angiven rättspraxis).

50 Bestämmelserna i direktiv 2015/849 är av förebyggande karaktär och syftar till att enligt en riskbaserad metod inrätta ett antal förebyggande och avskräckande åtgärder för att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, för att förhindra, såsom framgår av skäl 1 i direktivet, att flöden av pengar från olaglig verksamhet kan skada den finansiella sektorns integritet, stabilitet och anseende och utgöra ett hot mot såväl unionens inre marknad som internationell utveckling (dom av den 2 mars 2023, PrivatBank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkt 75).

51 Bland dessa förebyggande och avskräckande åtgärder som gör det möjligt att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism återfinns de åtgärder som avses i artikel 59 i direktiv 2015/849, enligt vilka medlemsstaterna ska beivra åtminstone de överträdelser som anges i punkt 1 i denna artikel och, för detta ändamål, åtminstone föreskriva de sanktioner som avses i punkterna 2 och 3 i nämnda artikel. Dessa bestämmelser har införlivats med litauisk rätt genom artikel 34 och artikel 39.1 led 2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism.

52 En sådan nationell lagstiftning eller praxis som den som är aktuell i det nationella målet förefaller således vara lämplig för att säkerställa förverkligandet av de legitima mål som eftersträvas med den, vilka avser förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism.

53 Vad för det andra gäller frågan huruvida den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet är nödvändig, konstaterar domstolen att den omständigheten att det föreskrivs att varje systematisk överträdelse av lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism, som den behöriga myndigheten har konstaterat vid en och samma inspektion, ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till separata böter, inte i sig går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med denna lagstiftning eller denna praxis.

54 För att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism måste de aktörer som har begått en överträdelse av lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism nämligen avskräckas från att begå nya överträdelser av denna lag i framtiden. Det är i detta syfte nödvändigt att föreskriva att när flera överträdelser av denna lag konstateras vid en och samma inspektion, kan dessa aktörer påföras antingen en strängare sanktion än vad som gäller för en enda överträdelse eller, såsom framgår av punkt 44 ovan, en separat sanktion för var och en av de överträdelser som har begåtts.

55 Även om en sanktionsavgift förefaller vara mindre restriktiv än återkallelse eller tillfällig indragning av ett godkännande enligt artikel 59.2 c i direktiv 2015/849 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2023, PrivatBank m.fl., C‑78/21, EU:C:2023:137, punkt 90), så ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att, i en situation där flera systematiska överträdelser konstateras vid en och samma inspektion av den behöriga myndigheten, försäkra sig om att fastställandet, i enlighet med den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet, av bötesbeloppet för var och en av dessa överträdelser med beaktande av samma lägsta belopp och högsta belopp som vid en enda systematisk överträdelse inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen.

56 Möjligheten att kumulera böter, varav varje enskild bot inte får understiga det minimibelopp som föreskrivs i artikel 39.1 led 2 i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism, på ett sådant sätt att den enda begränsningen är den summa som uppstår när ett belopp som motsvarar det högsta belopp som föreskrivs i denna bestämmelse multipliceras med antalet ålagda böter, kan nämligen, i en sådan situation, leda till att sanktionsavgifter påförs till ett betydande belopp, som kan uppgå till flera miljoner euro.

57 Även om sådana särdrag, vad gäller beräkningen av böter som åläggs för att beivra flera systematiska överträdelser som konstaterats vid en och samma inspektion, betraktade var för sig inte nödvändigtvis går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med den nationella lagstiftning eller praxis som är i fråga i det nationella målet, kan kombinationen av dessa olika särdrag, i synnerhet möjligheten att kumulera böter som inte får understiga ett på förhand fastställt belopp, vilket kan leda till ett sammanlagt belopp som motsvarar flera gånger det högsta belopp som föreskrivs för var och en av dessa böter, emellertid anses strida mot detta krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2019, Maksimovic m.fl., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 och C‑148/18, EU:C:2019:723, punkterna 42, 47 och 48, och dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkterna 40 och 41).

58 Det framgår emellertid av artikel 433.10 i lagen om Litauens centralbank att bötesbeloppet i förekommande fall ska sättas ned eller höjas med beaktande av behovet av att säkerställa att sanktionen är proportionerlig. Litauens centralbank tycks således ha ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för den att fastställa sanktionsavgifterna på ett sådant sätt att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera i det konkreta fallet.

59 Vad för det tredje gäller sanktionernas lämplighet med hänsyn till hur allvarliga de konstaterade överträdelserna är, ska det erinras om att när det i den nationella lagstiftningen föreskrivs en kumulering av sanktioner, såsom kumulering av flera sanktionsavgifter, är de behöriga myndigheterna skyldiga att försäkra sig om att de påförda sanktionerna tillsammans inte blir strängare än vad som är motiverat med hänsyn till den konstaterade överträdelsens allvar, vid äventyr av att annars åsidosätta proportionalitetsprincipen. Enligt denna princip ska dessutom de individuella omständigheterna i det enskilda fallet beaktas vid fastställandet av sanktionen och fastställandet av bötesbeloppet (se, för ett liknande resonemang, dom av 19 oktober 2023, G. ST.T. (Proportionaliteten av påföljden vid intrång) ( C‑655/21, EU:C:2023:791, punkterna 66 och 67 samt där angiven rättspraxis).

60 Den nationella domstolens möjlighet att ändra överträdelsens beteckning i förhållande till vad som anges i den rättsakt som antagits av den behöriga myndigheten i en medlemsstat, vilket kan innebära att en mindre sträng påföljd tillämpas, och att anpassa påföljden i förhållande till den konstaterade överträdelsens allvar, är även omständigheter som ska beaktas för att bedöma påföljdernas proportionalitet (se, för ett liknande resonemang, dom av 19 oktober 2023, G. ST.T. (Proportionaliteten av påföljden vid intrång) ( C‑655/21, EU:C:2023:791, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

61 I förevarande fall föreskrivs det i artikel 433.7 och 433.10 i lagen om Litauens centralbank att det vid fastställandet av en sanktion och fastställandet av bötesbeloppet ska tas hänsyn till de individuella omständigheterna i det enskilda fallet och behovet av att säkerställa att sanktionerna är proportionerliga. Vidare har Litauens centralbank, såsom framgår av punkt 14 ovan, beaktat dessa omständigheter samtidigt som den satt ned grundbeloppet för de böter som är aktuella i det nationella målet på grund av att de var oproportionerliga i förhållande till M:s årliga bruttointäkter.

62 I artikel 59.2 e och 59.3 i direktiv 2015/849 fastställs dessutom inte någon övre gräns, utan en tröskel för det högsta beloppet för de sanktionsavgifter som medlemsstaterna ska kunna påföra. Icke desto mindre ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera att de samlade sanktioner som påförts M i förevarande fall inte är oproportionerliga i förhållande till de konstaterade överträdelsernas allvar.

63 Även om den nationella lagstiftning eller praxis som är aktuell i det nationella målet, mot bakgrund av det ovan anförda, förefaller vara förenlig med proportionalitetsprincipen, ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att i förevarande fall säkerställa dels att de sanktioner som Litauens centralbank har påfört M inte går utöver vad som är nödvändigt för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism, dels att sanktionernas stränghet är anpassad till hur allvarliga de överträdelser är som de syftar till att beivra.

64 Vad gäller principen ne bis in idem, vars tillämplighet det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2023, Volkswagen Group Italia och Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, punkt 46), ska det erinras om att denna princip förbjuder kumulering av såväl lagföring som sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), för samma gärning och mot samma person. Två villkor måste således vara uppfyllda för att nämnda princip ska kunna tillämpas. Det ena villkoret är att det finns en tidigare lagakraftvunnen dom eller motsvarande (bis-villkoret). Det andra villkoret är att samma gärning legat till grund för den tidigare domen eller motsvarande och för senare lagföring eller dom eller motsvarande (idem-villkoret) (dom av den 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punkterna 46 och 47 samt där angiven rättspraxis).

65 Vad beträffar bis-villkoret krävs det, för att det ska kunna anses att en persons ansvar för de gärningar som han eller hon anklagas för har avgjorts genom en lagakraftvunnen brottmålsdom, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan, dels att det straffrättsliga förfarandet definitivt har avslutats, i enlighet med nationell rätt, dels att detta avgörande har meddelats efter en prövning i sak av det aktuella målet eller ärendet (dom av den 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punkterna 48 och 53 samt där angiven rättspraxis).

66 Det följer av fast rättspraxis att artikel 50 i stadgan inte är begränsad till sådana förfaranden och påföljder som kvalificeras som straffrättsliga i nationell rätt. Den omfattar – oavsett kvalificeringen i nationell rätt – även förfaranden och påföljder som ska anses vara av straffrättslig karaktär på grundval av överträdelsens art eller hur sträng påföljd som den berörde kan påföras (dom av den 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

67 Vad gäller idem-villkoret ska det erinras om att enligt domstolens fasta praxis är gärningsidentiteten det kriterium som är av betydelse vid bedömningen av huruvida det är fråga om samma brott, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan. Med gärningsidentitet avses att det är fråga om samma uppsättning konkreta och med varandra oupplösligt förbundna omständigheter som legat till grund för en lagakraftvunnen dom eller motsvarande varigenom den berörda personen har frikänts eller dömts. Denna artikel innebär således ett förbud mot att det för samma gärning åläggs flera påföljder av straffrättslig karaktär i olika förfaranden med sådant syfte (dom av den 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punkt 67 och där angiven rättspraxis). Principen ne bis in idem är däremot inte tillämplig när gärningarna inte är identiska utan endast likartade (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 36).

68 Vid bedömningen av huruvida det föreligger en sådan samling konkreta omständigheter ska de behöriga nationella domstolarna fastställa huruvida de konkreta omständigheterna i de olika förfarandena utgör en samling omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum samt med hänsyn till vad de avser (dom av den 14 september 2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C‑55/22, EU:C:2023:670, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

69 I förevarande fall innehåller handlingarna i målet, i motsats till vad M har gjort gällande, inte någon omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att principen ne bis in idem har åsidosatts. Det kan visserligen inte omedelbart uteslutas att de böter som är aktuella i det nationella målet kan anses vara av straffrättslig karaktär med hänsyn till deras stränghet, eftersom artikel 58.2 i direktiv 2015/849 gör det möjligt för medlemsstaterna att föreskriva och ålägga straffrättsliga påföljder. Domstolen konstaterar emellertid att det inte framgår av handlingarna i målet att M skulle ha ålagts böter genom ett lagakraftvunnet beslut före det omtvistade beslutet avseende faktiska omständigheter som var identiska med dem som var föremål för detta beslut. Vidare avsåg de olika överträdelser som konstaterades i nämnda beslut ett åsidosättande av olika bestämmelser i lagen om penningtvätt och finansiering av terrorism och av de instruktioner som har riktats till finansmarknadsaktörerna i syfte att förhindra penningtvätt och/eller finansiering av terrorism. Det är således fråga om omständigheter som endast är likartade och inte identiska.

70 Det framgår av rättspraxis att principen ne bis in idem inte är tillämplig i en situation där påföljder för flera överträdelser av olika bestämmelser i nationell rätt som införlivar unionsrätten har påförts av samma myndighet i ett och samma beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2020, Marine Harvest/kommissionen, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punkt 78).

71 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 59 i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken var och en av de systematiska överträdelser av de krav som anges i punkt 1 i denna artikel 59, vilka konstaterats av den behöriga myndigheten i en medlemsstat vid en och samma inspektion, ska kvalificeras som en separat systematisk överträdelse som ger upphov till en separat bot, vars storlek fastställs på grundval av det högsta bötesbelopp som kan åläggas enligt denna nationella lagstiftning eller praxis, under förutsättning att de allmänna principerna i unionsrätten iakttas, i synnerhet effektivitetsprincipen och proportionalitetsprincipen.

72 Med hänsyn till svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.

73 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: litauiska.