Domstolens dom (tredje avdelningen) den 27 februari 2025

I mål C‑674/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien) genom beslut av den 26 oktober 2023, som inkom till domstolen den 13 november 2023, i målen

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna S. Rodin, N. Piçarra, O. Spineanu-Matei och N. Fenger, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Aeon nepremičnine d.o.o. m.fl., genom B. Sedmak, odvetnik, Stan nepremičnine d.o.o., genom B. Mrva, odvetnik, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och J.M. Hoogveld, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Mataija, G. Meessen och B. Rous Demiri, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Slovensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Domstolens behörighet

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) och artiklarna 7, 16 och 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2 Begäran har framställts i två förfaranden för kontroll av förenlighet med grundlagen som har väckts av två fastighetsmäklarbolag Aeon nepremičnine d.o.o m.fl. och Stan nepremičnine d.o.o. samt Državni svet Republike Slovenije (Republiken Sloveniens Nationella råd) avseende en nationell lagstiftning om fastighetsmäklartjänster som föreskriver ett arvodestak för tjänster vid förvärv, försäljning eller uthyrning av fast egendom.

3 I skälen 5–7, 33, 40 och 64 i direktiv 2006/123 anges följande:

4 I artikel 4.5 och 4.8 i direktiv 2006/123 föreskrivs följande definitioner:

5 I artikel 15 i direktivet, med rubriken Krav som skall utvärderas, föreskrivs följande:

6 I artikel 5 i Zakon o nepremičninskem posredovanju – ZNPosr (Uradni list RS, nr 72/06 – konsoliderad version, 49/11 och 47/19) (lagen om fastighetsmäklare), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad fastighetsmäklarlagen) föreskrivs följande:

7 Artikel 13.1 i fastighetsmäklarlagen har följande lydelse:

8 I artikel 20 i denna lag föreskrivs följande:

9 Artikel 25 i lagen har följande lydelse:

10 Enligt artikel 2.2 i Stanovanjski zakon (bostadslagen) (Uradni list RS, nr 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 och 90/21), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, utgörs enfamiljshus bland annat av fristående hus, villor, atriumhus, radhus och fritidsbostäder.

11 Aeon nepremičnine m.fl. och Stan nepremičnine m.fl., som tillhandahåller fastighetsmäklartjänster, och Republiken Sloveniens nationella råd ingav till Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien), som är den hänskjutande domstolen, två stämningsansökningar och en begäran om att inleda förfaranden för kontroll av huruvida fastighetsmäklarlagen är förenlig med grundlagen, i vilken det föreskrivs ett tak för det arvode som ska tillämpas på förmedlingstjänster vid förvärv, försäljning eller uthyrning av fast egendom.

12 Förfarandet för kontroll av grundlagsenligheten avser närmare bestämt bestämmelserna i artikel 5.1 och 5.2 i denna lag, i vilka det föreskrivs ett sådant tak, samt bestämmelserna i punkterna 4 och 5 i denna artikel, i vilka det föreskrivs att förmedlingsavtalet eller relevanta klausuler i alla andra avtal är ogiltiga om punkterna 1 och 2 i nämnda artikel åsidosätts.

13 Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) har förklarat att det arvodestak för fastighetsmäklartjänster avseende förvärv eller försäljning på 4 procent av det avtalade priset infördes år 2003 genom antagandet av fastighetsmäklarlagen. Taket avseende hyresavtal är tillämpligt sedan den 10 augusti 2019.

14 Den hänskjutande domstolen har angett att den ska pröva huruvida fastighetsmäklarlagen är förenlig med artikel 15 i direktiv 2006/123 och med artiklarna 7, 16 och 38 i stadgan.

15 Den hänskjutande domstolen har inledningsvis preciserat att villkoret om icke-diskriminering i artikel 15.3 a i direktivet är uppfyllt, eftersom det arvodestak som föreskrivs i fastighetsmäklarlagen är tillämplig oberoende av nationalitet eller var den som tillhandahåller fastighetsmäklartjänster har sitt säte. Den hänskjutande domstolen har vidare understrukit att den nationella lagstiftaren, genom att anta denna lag, har eftersträvat mål som anses utgöra tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i artikel 15.3 b i nämnda direktiv och i domstolens praxis. Antagandet av nämnda lag syftar nämligen till att lösa problemet med bristande tillgång till bostäder, särskilt för utsatta personer, det vill säga ungdomar, särskilt studenter, och äldre, och att skydda konsumenterna med avseende på insyn i prissättningen och bristen på tillgängliga bostäder.

16 Den hänskjutande domstolen anser dessutom att flera grundläggande rättigheter som följer av stadgan är relevanta i förevarande fall, nämligen näringsfriheten, som föreskrivs i artikel 16 i stadgan, och rätten till bostad och konsumentskydd, vilka garanteras i artikel 7 respektive artikel 38 i stadgan. Vid prövningen av huruvida fastighetsmäklarlagen är förenlig med unionsrätten ska en skälig avvägning mellan dessa olika rättigheter säkerställas.

17 Vad gäller det proportionalitetskrav som följer av artikel 15.3 c i direktiv 2006/123, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida denna lag gör det möjligt att uppnå de mål som den nationella lagstiftaren har åberopat.

18 Den hänskjutande domstolen har härvidlag påpekat att arvodestaket för fastighetsmäklartjänster inte direkt påverkar priserna på fastighetsmarknaden. Den anser emellertid att det på grund av spänningarna på fastighetsmarknaderna, där marknadsinflytandet är koncentrerat på utbudssidan, rimligen kan antas att förmedlingsarvodet kommer att övervältras på de bostadssökande.

19 Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det, med hänsyn till att den nationella lagstiftaren inte har preciserat detta, inte går att dra slutsatsen att det arvodestak som tillämpas för fastighetsmäklartjänster gör det möjligt att på ett avgörande sätt bidra till tillgången till en bostad. Den hänskjutande domstolen har emellertid också påpekat att denna åtgärd, tillsammans med andra åtgärder, kan bidra till att de eftersträvade målen uppnås. Den hänskjutande domstolen anser således att fastighetsmäklarlagen gör det möjligt att uppnå de mål som den nationella lagstiftaren har åberopat, även om det, i avsaknad av en analys från nämnda lagstiftare, inte är möjligt att dra slutsatsen att denna lag på ett betydande sätt bidrar till dessa mål, i den mening som avses i domstolens praxis. Bedömningen av om åtgärder som kan vidtas inom ramen för bostadspolitiken är effektiva är nämligen extremt komplicerad.

20 Enligt den hänskjutande domstolen är maximiavgifter mindre begränsande än minimiavgifter, eftersom de inte hindrar priskonkurrens.

21 Den hänskjutande domstolen har understrukit att det inte är möjligt att med säkerhet dra slutsatsen att den nationella lagstiftaren hade tillgång till en annan likvärdig åtgärd som i mindre utsträckning skulle kunna påverka de rättigheter som följer av stadgan.

22 Den omständigheten att denna åtgärd inte är begränsad till särskilt utsatta personer innebär inte nödvändigtvis att åtgärden är oproportionerlig.

23 Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den omständigheten att vissa fastighetsmäklarbolag har upphört med eller riskerar att upphöra att bedriva förmedlingsverksamhet som avser uthyrning av fast egendom till fysiska personer, särskilt när det rör sig om korttidsuthyrning som endast gör det möjligt att ta ut låga arvoden, påverkar frågan huruvida arvodestaket för fastighetsförmedlingstjänster är proportionerligt.

24 Med hänsyn till att denna åtgärd inte påverkar fastighetsmäklarbolagens övriga verksamhet i fråga om förmedlingstjänster och att det arvode som togs ut för förmedlingstjänster avseende ett hyresavtal, innan de nya bestämmelserna, var mellan en och en halv och två månadshyror – vilket, med hänsyn till de övriga kostnader som vanligtvis är knutna till uthyrningen, såsom de som är knutna till hyresgarantin, flyttkostnaderna och utrustningen, inte är en minimal kostnad – anser den hänskjutande domstolen att ett sådant arvodestak uppfyller de krav på proportionalitet som föreskrivs i artikel 15.3 c i direktiv 2006/123.

25 Den hänskjutande domstolen har slutligen preciserat att den begränsar begäran om förhandsavgörande till en situation där fastighetsmäklartjänsterna avser ett enfamiljshus, en lägenhet eller en bostadsenhet och där förvärvaren eller hyresgästen är en fysisk person.

26 Mot denna bakgrund beslutade Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

27 Stan nepremičnine har bestritt att domstolen är behörig att pröva begäran om förhandsavgörande. Bolaget har gjort gällande att endast Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) kan avgöra de nationella målen med stöd av slovensk rätt, särskilt artikel 74 i Ustava Republike Slovenije (Republiken Sloveniens författning), som garanterar näringsfriheten. Inte ens efter domstolens svar på nämnda begäran om förhandsavgörande skulle frågan huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen är förenlig med grundlagen kunna avgöras. Förfarandet vid EU-domstolen skulle endast förlänga en rättsstridig juridisk situation, trots att det är brådskande att Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) skyndsamt avgör målen.

28 Det ska i detta avseende erinras om att det samarbetssystem som fastställs i artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. I ett förfarande enligt den artikeln ankommer det på medlemsstaternas domstolar och inte på EU-domstolen att tolka nationella bestämmelser. Det ankommer vidare inte på EU-domstolen att uttala sig om nationella bestämmelsers förenlighet med bestämmelser i unionsrätten. Däremot är EU-domstolen behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna behöver för att pröva huruvida bestämmelser i nationell rätt är förenliga med unionsrätten (dom av den 13 juni 2024, DG de la Functión Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 och C‑332/22, EU:C:2024:496, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

29 Härvidlag kan det konstateras att begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av unionsrätten, närmare bestämt artikel 15 i direktiv 2006/123, som uppenbart omfattas av domstolens behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

30 Inom ramen för samarbetet mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (dom av den 29 juli 2024, LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

31 Härav följer att den omständigheten att den hänskjutande domstolen som följd av förevarande dom ska besluta om förfarandena för kontroll av huruvida fastighetsmäklarlagen är förenlig med grundlagen, eller den omständigheten, om det antas att så är fallet, att den hänskjutande domstolen är skyldig att avgöra målet skyndsamt, inte på något sätt kan påverka domstolens behörighet att besvara begäran om förhandsavgörande.

32 Härav följer att domstolen är behörig att pröva begäran om förhandsavgörande.

33 Eftersom den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i hur artiklarna 7, 16 och 38 i stadgan och artikel 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas, är det, för att kunna ge ett användbart svar på dessa frågor, nödvändigt att kontrollera huruvida dessa artiklar är tillämpliga i de nationella målen.

34 Vad för det första gäller artikel 15 i direktiv 2006/123 ska medlemsstaterna, i enlighet med punkt 1 i denna artikel, först undersöka om något av de krav som avses i punkt 2 i denna artikel finns i deras rättsordningar, om så är fallet, därefter se till att detta krav är förenligt med villkoren i punkt 3 i samma artikel och slutligen, i förekommande fall, anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med dessa villkor.

35 Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 15.2 g i direktiv 2006/123, bland de krav i de nationella rättssystemen vars förenlighet med villkoren i artikel 15.3 ska kontrolleras, föreskrivs de obligatoriska minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa.

36 En nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i de nationella målen, som begränsar det högsta tillåtna arvodet för fastighetsmäklartjänster i samband med förvärv, försäljning eller uthyrning av fast egendom, när förvärvaren eller hyresgästen är en fysisk person, uppställer ett krav av det slag som avses i artikel 15.2 g för att bedriva fastighetsmäklarverksamhet och ska följaktligen uppfylla de villkor som föreskrivs i artikel 15.3.

37 Härav följer att artikel 15 i direktiv 2006/123 är tillämplig i de nationella målen.

38 Vad för det andra gäller tillämpligheten av de artiklar i stadgan som nämns i tolkningsfrågorna och, i förekommande fall, i vilken utsträckning domstolen ska beakta dessa artiklar vid tolkningen av artikel 15 i direktiv 2006/123, följer det av domstolens praxis att när en medlemsstat gör gällande att en åtgärd som vidtagits av medlemsstaten och som inskränker en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget, såsom denna konkretiserats i nämnda artikel 15, är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i unionsrätten, ska en sådan åtgärd anses utgöra tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, vilket innebär att den måste vara förenlig med de grundläggande rättigheter som slås fast i stadgan (se, för ett liknade resonemang, dom av den 6 oktober 2020, Kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 214).

39 Vad gäller artikel 7 i stadgan, garanterar den var och en rätten till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

40 Domstolen har i detta avseende slagit fast att rätten till bostad är en grundläggande rättighet som stadfästs i nämnda artikel 7 (dom av den 10 september 2014, Kušionová, C‑34/13, EU:C:2014:2189, punkt 65, och dom av den 9 november 2023, Všeobecná úverová banka, C‑598/21, EU:C:2023:845, punkt 85).

41 Det ska emellertid påpekas att det i de mål som avgjordes genom dessa domar var fråga om en situation där de berörda personerna stod inför förlusten av sin familjebostad. I förevarande fall avser den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen en situation där en fysisk person kan förvärva eller hyra sin framtida bostad. I en sådan situation kan det inte vara fråga om respekt för sin bostad i den mening som avses i artikel 7.

42 Det ska dessutom erinras om att enligt artikel 52.3 i stadgan, som syftar till att säkerställa det nödvändiga sammanhanget mellan rättigheterna i stadgan och motsvarande rättigheter som garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, ska domstolen, utan att detta inkräktar på unionsrättens autonomi, vid sin tolkning av de rättigheter som garanteras i artikel 7 i stadgan, beakta motsvarande rättigheter som garanteras i artikel 8.1 i denna konvention, såsom dessa tolkas av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, till vilka hänsyn ska tas såsom lägsta tillåtna skyddsnivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl., C‑694/20, EU:C:2022:963, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

43 Det framgår av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att artikel 8 i nämnda konvention inte i sig erkänner rätten till bostad (Europadomstolen, 18 januari 2001, Chapman mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, § 99).

44 Av detta följer att det saknas anledning att besvara begäran om förhandsavgörande mot bakgrund av artikel 7 i stadgan.

45 Vad vidare gäller en eventuell prövning av den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen mot bakgrund av artikel 16 i stadgan, har domstolen slagit fast att en prövning av den inskränkning som införts genom en nationell lagstiftning med stöd av artikel 49 FEUF även omfattar eventuella inskränkningar i utövandet av de rättigheter och friheter som föreskrivs i artiklarna 15–17 i stadgan, vilket innebär att det inte är nödvändigt att göra en separat prövning av näringsfriheten i artikel 16 i stadgan (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

46 Det framgår av skälen 5, 6, 7 och 64 i direktiv 2006/123 att direktivet är ett konkret uttryck för etableringsfriheten i artikel 49 FEUF (se, för ett likande resonemang, dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl., C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 40).

47 Härav följer att det, när en nationell åtgärd prövas mot bakgrund av artikel 15 i direktiv 2006/123, inte är nödvändigt att göra en separat prövning av näringsfriheten i artikel 16 i stadgan.

48 Nämnda artikel 15 i direktiv 2006/123 ska emellertid under alla omständigheter tolkas mot bakgrund av artikel 16 i stadgan

49 Vidare ska även artikel 38 i stadgan, enligt vilken en hög nivå i fråga om konsumentskydd ska tryggas i unionens politik, beaktas vid tolkningen av artikel 15.3 i direktiv 2006/123.

50 Av det ovan anförda följer att den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 15.3 i direktiv 2006/123, jämförd med artiklarna 16 och 38 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i de nationella målen, som, vad gäller en fysisk persons förvärv eller hyra av ett enfamiljsbostad, en lägenhet eller en bostadsenhet, föreskriver tak för det arvode som ska tillämpas på fastighetsmäklartjänster:

51 En sådan åtgärd som den som är aktuell i de nationella målen, som föreskriver ett tak för arvoden avseende fastighetsmäklartjänster, kan, mot bakgrund av de kumulativa villkor som föreskrivs i artikel 15.3 i direktiv 2006/123, godtas om åtgärden inte är direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av den berörda personens nationalitet eller, när det gäller bolag, på grundval av deras säte, om den är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse och om den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål och andra, mindre ingripande åtgärder inte gör det möjligt att uppnå samma resultat.

52 Vad gäller villkoret i artikel 15.3 a i direktiv 2006/123 har den hänskjutande domstolen påpekat att arvodestaket för fastighetsmäklartjänster inte är diskriminerande, eftersom detta tak är tillämpligt oberoende av var det berörda fastighetsmäklarbolaget har sitt säte.

53 Vad vidare gäller villkoret i artikel 15.3 b i direktivet, enligt vilket de aktuella kraven ska vara motiverade av tvingande skäl av allmänintresse, har den hänskjutande domstolen påpekat att den nationella lagstiftaren, genom att föreskriva ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster för förvärv, försäljning och uthyrning av fast egendom, har försökt, å ena sidan, att främja tillgången till lämpliga bostäder till rimliga priser för utsatta personer, det vill säga ungdomar, särskilt studenter, och äldre, och, å andra sidan, att bidra till konsumentskyddet genom att öka insynen i prissättningen, med tanke på bristen på tillgängliga bostäder, särskilt för hyresändamål.

54 Domstolen har i detta avseende slagit fast att konsumentskyddet utgör ett tvingande skäl av allmänintresse (dom av den 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl., C‑168/14, EU:C:2015:685, punkt 74, och dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland, C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 70). Detta bekräftas för övrigt av skäl 40 i direktiv 2006/123 och bidrar till att direktivet uppfyller kraven i artikel 38 i stadgan.

55 Även tillgång till bostäder för utsatta personer eller personer med låga inkomster kan utgöra ett tvingande hänsyn av allmänintresse (se, analogt, dom av den 8 maj 2013, Libert m.fl., C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288, punkterna 50–52, och dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 68).

56 Av detta följer att en åtgärd som innebär ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster, såsom den som är aktuell i de nationella målen, uppfyller villkoret i artikel 15.3 b i direktiv 2006/123.

57 Vidare förutsätter proportionalitetskravet i artikel 15.3 c i direktivet att den aktuella åtgärden är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål och att det inte finns mindre ingripande åtgärder som gör det möjligt att uppnå samma resultat.

58 Det ska inledningsvis understrykas att det i sista hand ankommer på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i de nationella målen och att tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra huruvida och i vilken utsträckning denna lagstiftning uppfyller detta krav på proportionalitet. Denna domstol ska objektivt bedöma, med stöd av statistiska uppgifter eller på annat sätt, den bevisning som myndigheterna i den berörda medlemsstaten har lagt fram (se, för ett likande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 56, och dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 92).

59 EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och muntliga yttranden som getts in till den, lämna upplysningar av sådant slag att den hänskjutande domstolen kan avgöra målet (dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 93 och där angiven rättspraxis).

60 Domstolen har dessutom slagit fast att det inte krävs att den berörda medlemsstaten framlägger bevisning för att det inte finns någon annan tänkbar åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet under samma villkor. Ett sådant krav skulle i praktiken innebära att den berörda medlemsstaten berövas sin lagstiftningsbehörighet på det berörda området (se, för ett likande resonemang, dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland, C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 64).

61 Detta är särskilt viktigt då en medlemsstat måste kunna motivera ett krav som skall utvärderas av ett tvingande skäl av allmänintresse från och med införandet av detta krav och därför hypotetiskt, utan att nödvändigtvis ha några empiriska belägg för resultatet av detta krav i jämförelse med resultatet av andra åtgärder (dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland, C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 65).

62 Det ska härvidlag erinras om att även om medlemsstaterna förfogar över ett stort utrymme för eget skön när de väljer åtgärder för att förverkliga målen för sin socialpolitik, så kvarstår ändå faktum att detta utrymme för eget skön inte får användas så, att enskildas rättigheter enligt fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna begränsas (dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 81 och där angiven rättspraxis), såsom dessa konkretiserats, bland annat vad gäller den etableringsfrihet som garanteras i artikel 49 FEUF, genom direktiv 2006/123.

63 Mot bakgrund av dessa inledande anmärkningar erinrar domstolen om att, såsom angetts i punkt 53 ovan, syftet med att fastställa ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster dels är att främja tillgången till lämpliga bostäder till rimliga priser för utsatta personer, det vill säga ungdomar, särskilt studenter, och äldre personer, dels att bidra till konsumentskyddet genom att öka insynen i prissättningen.

64 Eftersom det ökar insynen i fastighetsmäklarbolagens taxor och hindrar dem från att ta ut orimligt höga förmedlingspriser, förefaller det som om ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster kan bidra till konsumentskyddet. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att ett sådant tak kan bidra till insynen i priserna, eftersom det gör det möjligt för konsumenterna att förutse storleken på det arvode som tas ut, i synnerhet den andel som arvodet utgör i försäljningspriset eller i hyran.

65 Den hänskjutande domstolen har nämligen preciserat att med hänsyn till de försämrade villkoren för tillgång till bostad och prisutvecklingen på fastighetsmarknaderna i Slovenien, kommer det arvode som tas ut för fastighetsmäklartjänster sannolikt att övervältras på försäljningspriset eller hyran för fast egendom.

66 Om så är fallet ska arvodestaket anses vara ägnat att främja tillgången till lämpliga bostäder till rimliga priser, i synnerhet för utsatta personer.

67 Vad vidare gäller begränsningen av den aktuella åtgärden till vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen och till avsaknaden av andra mindre ingripande åtgärder som gör det möjligt att uppnå samma resultat, erinrar domstolen om att det framgår av begäran om förhandsavgörande att arvodestaket för fastighetsmäklartjänster inte endast avser utsatta personer, utan alla fysiska personer som förvärvar eller hyr fast egendom.

68 Av detta följer att denna åtgärd avser ett obestämt och potentiellt stort antal personer och inte är avsedd att specifikt skydda endast utsatta personer, även om detta skydd utgjorde ett av de mål som den slovenska lagstiftaren eftersträvade vid vidtagandet av nämnda åtgärd.

69 Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att de fastighetsmäklartjänster som omfattas av taket för de berörda arvodena avser förvärv, försäljning eller uthyrning av ett enfamiljshus, en lägenhet eller en bostadsenhet.

70 Enligt artikel 2.2 i bostadslagen, i den lydelse som är tillämplig i de nationella målen, är enfamiljshus bland annat fristående enfamiljshus, villor, atriumhus, radhus och fritidsbostäder. Av detta följer, med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, att arvodestaket för fastighetsmäklartjänster bland annat är tillämplig när dessa tjänster avser förvärv, försäljning eller uthyrning av bostäder som används för andra ändamål än som huvudsaklig bostad.

71 Det ska emellertid påpekas att även om sådana omständigheter i princip kan indikera att en åtgärd går utöver vad som kan vara nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet att skydda utsatta personer, hindrar proportionalitetsprincipen inte nödvändigtvis att åtgärden avser samtliga konsumenter (se, analogt, dom av den 20 april 2010, Federutility m.fl. C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 40, och dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas, C‑437/17 och C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 64).

72 Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att bland annat undersöka huruvida det är möjligt och lämpligt att vidta åtgärder som i högre grad riktar sig till utsatta konsumenter. Genomförbarheten och de ekonomiska effekterna av sådana åtgärder utgör i detta avseende relevanta omständigheter.

73 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att frågan om vilka eventuella åtgärder som den slovenska lagstiftaren kan vidta och deras effektivitet i bostadspolitiken är extremt komplicerad, eftersom det finns vissa materiella begränsningar i fråga om fysisk planering, stadsplanering och offentliga finanser som inte gör det möjligt för staten att på det sätt som den önskar ingripa i utbudet av bostäder.

74 Klagandena i målen vid den nationella domstolen har å sin sida nämnt mindre ingripande åtgärder som de anser vara möjliga vid uthyrning, nämligen en ökning av antalet subventionerade bostäder avsedda för uthyrning, bidrag till uthyrningen på marknaden och skatteåtgärder, zonindelning och andra lagstiftningsåtgärder som syftar till att främja uppförandet av subventionerade bostäder. Kommissionen har för sin del nämnt åtgärder som består i att stödja tillhandahållandet av bostäder till rimliga priser eller att ge köpare och hyresgäster relevant information om förmedlingsavgifter.

75 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det finns andra mindre ingripande åtgärder än ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster som kan uppnå det mål som eftersträvas med detta tak, nämligen att främja tillgången till lämpliga bostäder till rimliga priser för utsatta personer.

76 Vad vidare gäller den nivå på vilken det finns ett arvodestak för fastighetsmäklartjänster, har den hänskjutande domstolen påpekar att vissa fastighetsmäklarbolag har upphört med eller riskerar att upphöra med sin förmedlingsverksamhet när det gäller uthyrning av fast egendom för hyresändamål till fysiska personer, i synnerhet när det rör sig om korttidsuthyrning som endast gör det möjligt att ta ut låga arvoden. Priset för fastighetsmäklartjänster är nämligen begränsat till ett belopp som inte gör det möjligt för dessa bolag att täcka kostnaderna för sina tjänster.

77 Det ska i detta hänseende erinras om att artikel 16 i stadgan omfattar rätten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet samt avtalsfriheten och en fri konkurrens och avser bland annat friheten att bestämma priset för en tjänst (se, för ett likande resonemang, dom av den 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punkt 79).

78 Enligt domstolens praxis är näringsfriheten emellertid inte en absolut rättighet, utan den ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället. Den kan bli föremål för myndighetsingrepp som i det allmännas intresse begränsar utövandet av ekonomisk verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkterna 45 och 46 och dom av den 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punkterna 48 och 65).

79 Det ankommer härvidlag på den hänskjutande domstolen att undersöka den konkreta nivån på den ersättning som uppbärs av de bolag som tillhandahåller fastighetsmäklartjänster, och i synnerhet huruvida det belopp som följer av arvodestaket för de fastighetsmäklartjänster som är aktuella i de nationella målen har fastställts till en för låg nivå för att täcka dessa bolags kostnader och göra det möjligt för dem att uppnå en rimlig vinst och för att möjliggöra priskonkurrens. I förevarande fall framgår det dessutom av begäran om förhandsavgörande att detta tak inte påverkar annan förmedlingsverksamhet som tillhandahålls av nämnda bolag, såsom förmedling mellan näringsidkare och förmedling för uthyrning i samband med fast egendom som inte används för bostadsändamål.

80 Vad vidare gäller prövningen, mot bakgrund av det andra syftet med den åtgärd som är aktuell i det nationella målet, som består i att bidra till konsumentskyddet genom att öka insynen i prissättningen, av huruvida denna åtgärd inte går utöver vad som är nödvändigt och huruvida det finns andra, mindre ingripande åtgärder som gör det möjligt att uppnå samma resultat, ankommer det på den hänskjutande domstolen att särskilt kontrollera huruvida vidtagandet av åtgärder som syftar till att ge konsumenterna, i egenskap av köpare och hyresgäster, tillgång till användbar information om priserna för förmedlingstjänsterna skulle göra det möjligt att uppnå samma resultat som det som eftersträvas med taket för de berörda arvodena. Det skulle i detta avseende kunna vara tillräckligt att kräva att fastighetsmäklarbolag som tillhandahåller förmedlingstjänster på ett tydligt sätt och i tillräckligt god tid i förväg ska informera dessa köpare och hyresgäster om storleken på det arvode som det kommer att ta ut och om ett sådant belopp kommer att ingå i det slutliga pris som föreskrivs i det berörda avtalet.

81 De uppgifter som domstolen har tillgång till gör det emellertid inte möjligt för den att ge den hänskjutande domstolen ytterligare upplysningar som gör det möjligt för sistnämnda domstol att kontrollera huruvida sådana åtgärder skulle kunna säkerställa samma resultat vad gäller konsumentskyddet genom ökad insyn i prissättningen, som det resultat som uppnås genom den i de nationella målen aktuella åtgärden att föreskriva ett tak för arvodena.

82 Det ska slutligen påpekas att även om den hänskjutande domstolen, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, anser att de två mål som den slovenska lagstiftaren har anfört för att motivera arvodestaket för fastighetsmäklartjänster, det vill säga dels att främja tillgången till lämpliga bostäder till rimliga priser för utsatta personer, dels att bidra till konsumentskyddet genom att öka insynen i prissättningen, är oskiljbara och det ena målet inte är underordnat det andra, innebär ett eventuellt konstaterande att denna åtgärd inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå ett av dessa mål och att det för att uppnå det aktuella målet inte finns andra, mindre ingripande åtgärder som gör det möjligt att uppnå samma resultat att åtgärden sin helhet uppfyller villkoren i artikel 15.3 c i direktiv 2006/123.

83 Det döljer av samtliga ovan angivna omständigheter att tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 15.3 i direktiv 2006/123, jämförd med artiklarna 16 och 38 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, vad gäller en fysisk persons förvärv eller uthyrning av ett enfamiljshus, en lägenhet eller en bostadsenhet, föreskriver ett tak för det arvode som ska utgå för fastighetsmäklartjänster:

84 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: slovenska.