Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta föredraget den 3 juli 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 Rådets förordning (EG) av den 18 maj 2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland (EUT L 134, 2006, s. 1) i dess lydelse enligt Rådets förordning (EU) nr 1014/2012 av den 6 november 2012 om ändring av förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 307, 2012, s. 1).

3 Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 23 och 24 mars 2006, CONCL 1, dok. 7775/06, den 24 mars 2006, s. 35.

4 Rådets gemensamma ståndpunkt 2006/276/Gusp av den 10 april 2006 om restriktiva åtgärder mot vissa tjänstemän i Vitryssland och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2004/661/Gusp (EUT L 101, 2006, s. 5).

5 Rådets gemensamma ståndpunkt 2006/362/Gusp av den 18 maj 2006 om ändring av gemensam ståndpunkt 2006/276 (EUT L 134, 2006, s. 45).

6 Rådets beslut av den 15 oktober 2012 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 285, 2012, s. 1) (nedan kallat beslut 2012/642).

7 Beslut 2012/642, skälen 5 och 6.

8 Rådets förordning av den 6 november 2012 om ändring av förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 307, 2012, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1014/2012).

9 Förordning nr 1014/2012, skäl 2.

10 Rådets genomförandeförordning av den 17 december 2020 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning nr 765/2006 (EUT L 426I, 2020, s. 1).

11 Hela motiveringen lyder enligt följande: Han är en av de främsta affärsmännen med verksamhet i Belarus, med affärsintressen inom byggindustrin, maskinkonstruktion, jordbruk och andra sektorer. Han uppges vara en av de personer som gynnats mest av privatiseringen under Lukasjenkos ämbetsperiod som president. Han är också ledamot i presidiet för den Lukasjenk[o]vänliga offentliga organisationen Belaya Rus och medlem i rådet för utveckling av företagande i Republiken Belarus. Han drar därmed nytta av och stöder Lukasjenk[o]regimen. I juli 2020 gjorde han offentliga uttalanden där han fördömde oppositionens protester i Belarus och bidrog därmed till förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen.

12 Rådets generalsekretariat, Riktlinjer för genomförande och utvärdering av restriktiva åtgärder (sanktioner) inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, dok. 5664/18, av den 4 maj 2018 (nedan kallade 2018 års riktlinjer).

13 Rådets generalsekretariat, EU:s bästa praxis för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder, dok. 10572/22, av den 27 juni 2022 (nedan kallade 2022 års riktlinjer).

14 Min kursivering. I en fotnot till punkt 55a i 2018 års riktlinjer och punkt 62 i 2022 års bästa praxis hänvisas i båda dessa dokument till rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, 2001, s. 70) (nedan kallad förordning nr 2580). I dess artikel 1.5 anges följande: 5. ägande av en juridisk person, en grupp eller en enhet: innehav av 50 % eller mer av äganderätten i en juridisk person, en grupp eller en enhet, eller innehav av ett majoritetsintresse i någon eller något av dessa.

15 Min kursivering.

16 Såsom rättspraxis visar omfattar dessa typer av åtgärder även ledningen … samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna, se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 166), och, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2012, Tay Za/rådet ( C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punkt 61).

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet ( C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 52) (i vilken förklaras att rådet har fullgjort sin bevisbörda om rådet vid unionsdomstolen redogör för tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att den person som omfattas av en åtgärd om frysning av tillgångar har en tillräcklig anknytning till den regim som ska bekämpas). Se även, för ett liknande resonemang, när det gäller nuvarande artikel 215.1 FEUF, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 166), dom av den 13 mars 2012, Tay Za/rådet ( C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punkt 64), och dom av den 28 juli 2016, Tomana m.fl./rådet och kommissionen ( C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punkt 46). I alla domarna talas det om behovet av en tillräcklig koppling mellan de berörda personerna och det tredjeland som är föremål för de restriktiva åtgärder som unionen vidtagit.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi ( C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 116 och där angiven rättspraxis). Där förklaras att skyldigheten att motivera enligt artikel 296 FEUF kräver att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.

19 Se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 326). Där förklaras att gemenskapsdomstolarna är skyldiga att, i enlighet med den behörighet som de getts enligt EG-fördraget, säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga gemenskapsrättsakter i förhållande till de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Detta inbegriper kontroll av Gusps rättsakter.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 88). Där förklaras att eftersom målen och syftena med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – såsom de anges i artikel 3.5 FEU och artikel 21 FEU samt i de särskilda bestämmelser som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, bland annat artiklarna 23 och 24 FEU – har så stor räckvidd, förfogar rådet över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det fastställer nämnda föremål.

21 Detta var den utformning som antogs genom rådets beslut 2008/475/EC av den 23 juni 2008 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 163, 2008, s. 29), genom vilken följande tillägg görs i bilagan till rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 103, 2007, s. 1): Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries including a) Bank Melli plc b) Bank Melli Iran Zao. Även om förteckningen av flera enheter med stöd av en och samma motivering kan uppfylla kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna, vilket den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande med hänvisning till dom av den 9 juli 2009, Melli Bank/rådet ( T‑246/08 och T‑332/08, EU:T:2009:266, punkt 146), uppfyller en obestämd uppgift om ett särskilt drag som delas av ett antal icke angivna enheter, såsom att vara ett dotterbolag till ett förtecknat bolag, emellertid inte detta krav.

22 När rådet vid förhandlingen tillfrågades varför EM System inte självt hade förtecknats, särskilt efter det att den andra aktieägaren, som ägde återstående 50 % av andelarna i bolaget, förtecknades 2024, svarade det att den höga representanten inte hade föreslagit en sådan förteckning (se post 278 i rådets genomförandeförordning (EU) 2024/3177 av den 16 december 2024 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Belarus och Belarus inblandning i Rysslands aggression mot Ukraina, EUT L, 2024/3177).

23 Se även artikel 8a i förordning nr 765/2006 i vilken det särskilda förfarande föreskrivs som rådet ska följa, om det önskar ändra bilaga I till denna förordning. I dess punkt 1 föreskrivs att [om] rådet beslutar att göra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ till föremål för sådana åtgärder som avses i artikel 2.1, ska rådet ändra bilaga I i enlighet med detta. I dess punkt 2 anges att [r]ådet ska meddela den fysiska eller juridiska person[en], … enhet[en] eller … organ[et] [i fråga] sitt beslut, inbegripet skälen för upptagande i förteckningen, antingen direkt, om adressen är känd, eller genom offentliggörande av ett meddelande, så att denna fysiska eller juridiska person eller enhet eller detta organ får tillfälle att inge kommentarer.

24 Se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 284). Där förklaras att iakttagandet av de mänskliga rättigheterna utgör ett villkor för att unionsrättsakter ska vara lagenliga och att det i unionens rättsordning är förbjudet att vidta åtgärder som strider mot de mänskliga rättigheterna. Se även artikel 215.3 FEUF, i vilken föreskrivs att de restriktiva åtgärder som införs i enlighet med denna bestämmelse ska innehålla nödvändiga bestämmelser om rättsliga garantier, och förklaring 25 till artiklarna 75 och 215 [FEUF]. Där anges att respekt för de grundläggande rättigheterna och friheterna i synnerhet innebär att tillbörlig uppmärksamhet ägnas åt skydd och efterlevnad av den rätt att utnyttja de garantier som föreskrivs i lagar och som tillkommer berörda fysiska personer eller berörda enheter. För detta ändamål och i syfte att garantera en grundlig rättslig prövning av beslut om vidtagande av restriktiva åtgärder mot en fysisk person eller en enhet, måste sådana beslut grunda sig på klara och tydliga kriterier. Dessa kriterier bör vara anpassade till det specifika innehållet i varje restriktiv åtgärd.

25 Jag bör också påpeka att betydelsen av ordet kontrolleras i artikel 4.1 a och b i beslut 2012/642 och i artikel 2.5 i förordning nr 765/2006 tycks vara en annan än när samma ord används i första meningen i artikel 4.1 i beslut 2012/642. Medan det i det förra fallet anges kriterier som gör det möjligt för rådet att avgöra vilka personer som får förtecknas (det vill säga det personliga tillämpningsområdet för åtgärden), fastställs i det senare fallet att tillgångar som kontrolleras av den förtecknade enheten ska frysas (det vill säga det materiella tillämpningsområdet för åtgärden).

26 Se dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 141). Där förklaras att eftersom en rådsförordning, i enlighet med artikel 215 FEUF, har till syfte att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att genomföra ett rådsbeslut på området för Gusp, ska den förordningen i möjligaste mån tolkas mot bakgrund av det beslutet.

27 Detta tycks också vara vad rådet kom fram till i punkt 35 i 2022 års dokument om bästa praxis: … Tillgångar och ekonomiska resurser för en icke utpekad enhet med en juridisk person som är skild från en utpekad person eller enhet omfattas inte heller, om de inte kontrolleras eller innehas av den utpekade personen eller enheten.

28 I artikel 1.1 i förordning nr 765/2006 definieras tillgångar som finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag, inbegripet men inte nödvändigtvis begränsat till … c) börsnoterade och onoterade värdepapper … inbegripet aktier och andelar …. Det är således uppenbart att aktier omfattas av tillämpningsområdet för den frysning av tillgångar som föreskrivs i artikel 2.1 i samma förordning.

29 Det ska erinras om att artikel 288 FEUF i vilken föreskrivs att [e]n förordning ska ha allmän giltighet … [och] [d]en ska till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.

30 Se, analogt, dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punkt 90). Där förklaras att de restriktiva åtgärderna mot Venezuela är tillämpliga utan att genomförandeåtgärder vidtas av vare sig unionen eller medlemsstaterna.

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 70). Där förklaras att begreppet bolag som ägs eller kontrolleras på området för restriktiva åtgärder … inte [har] samma räckvidd som det som i allmänhet avses i bolagsrätten när det är fråga om att identifiera ett bolags kommersiella ansvar då det i rättsligt hänseende står under en annan kommersiell enhets beslutsbefogenhet.

32 Beslut 2012/642, skälen 6 och 7.

33 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 69) (där domstolen bedömde att en tolkning av begreppen ägs eller kontrolleras av där endast direkt ägande eller kontroll ingick skulle kunna medföra ett kringgående av de restriktiva åtgärderna genom ett stort antal möjligheter att utöva en avtalsrättslig eller faktisk kontroll).

34 Dom av den 7 juni 2023, Shakutin/rådet ( T‑141/21, EU:T:2023:303, punkt 153) (i vilken godtogs att rådet hade konstaterat att betydande ekonomisk verksamhet som bedrivs av affärsmän i Belarus endast är möjlig med Lukasjenkoregimens godkännande). Se även, analogt, dom från Court of Appeal (Förenade kungarikets appellationsdomstol) av den 27 februari 2024, Dalston Projects Lt & Ors mot Secretary of State for Transport [2024] EWCA Civ 172, punkt 122), i vilken hänvisas till ett vittnesmål där det förklaras att den ryska politiska ekonomin kännetecknas av beskyddarskap, det vill säga ett system där möjligheter och materiella fördelar, statliga kontrakt och befattningar på hög nivå inom regeringen och i enheter som är knutna till regeringen tillhandahålls av staten till personer som tillhör en liten inre krets som tack för deras lojalitet och stöd.

35 Se även dom från Court of Appeal of England and Wales (Förenade kungarikets appellationsdomstol) av den 27 februari 2024, Dalston Projects Lt m.fl. mot Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, punkt 183, där nämnda domstol ansåg att det var en förnuftig slutsats och inte beroende av det exakta innehållet i bolagsrätten att det risk för att en frysning av tillgångarna kringgås när två eller fler affärspartner med kopplingar till en regim som omfattas av restriktiva åtgärder, tillsammans innehar aktier i ett bolag.

36 Se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah ( C‑340/20, EU:C:2021:903, punkterna 43 och 56), där det beträffande tillämpningsområdet för frysning av tillgångar konstaterades att frysningen av tillgångar syftar till att minimera de transaktioner som kan vidtas med frysta tillgångar och att det för att uppnå [de mål som eftersträvas med en restriktiv åtgärd] är inte bara legitimt utan även nödvändigt att definitionerna av begreppen frysning av tillgångar och frysning av ekonomiska resurser ges en vid tolkning, eftersom det är fråga om att hindra att tillgångarna utnyttjas för att kringgå de ifrågavarande förordningarna och utnyttja bristerna i systemet.

37 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkterna 70 och 71), där domstolen preciserade att begreppet bolag som ägs eller kontrolleras ska förstås på så sätt att det avser en situation där en fysisk eller juridisk är kapabel att påverka de kommersiella val som görs av ett annat företag med vilket det har affärsförbindelser, och detta gäller även om det inte finns några rättsliga band mellan dessa båda ekonomiska enheter i form av äganderätt till egendom eller delägande i aktiekapitalet.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran ( C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 61), enligt vilken en sådan åtgärd för att vara effektiv måste kunna [få] en överraskningseffekt och tillämpas omedelbart när det gäller frysning av tillgångar.

39 Se 2018 års riktlinjer, punkt 55b, och 2022 års bästa praxis, punkt 63. I dessa båda bestämmelser görs det åtskillnad mellan rätten att utöva sådant inflytande och befogenheten att göra detta även i avsaknad av en sådan rätt.

40 Här kan det vara på sin plats att påpeka att det enligt handlingarna i det nationella målet, en kort tid efter det att 2020 års förordning om upptagande i förteckningen hade offentliggjorts, gjordes ett försök att överföra ett betydande belopp från EM Systems konto till dess chefs personliga bankkonto. Överföringen spärrades av en av svarandebankerna.

41 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2018, National Iranian Tanker Company/rådet ( C‑600/16 P, EU:C:2018:966, punkt 33), där domstolen erkänner intresset av att återupprätta sitt anseende även avser bolag som berörs av restriktiva åtgärder.

42 Se punkt 55c i 2018 års riktlinjer och punkt 65 i 2022 års dokument om bästa praxis, i vilka rådet förklarar att det anser att kriterierna för ägande eller kontroll kan vederläggas. Se även, analogt, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 74). Där erinrades om tribunalens resonemang att även om förekomsten av ett rättsligt band i form av äganderätt eller andel i ett bolagskapital i vissa fall innebär att det är möjligt att påverka de val som görs av den enhet som ägs eller kontrolleras, är ett sådant samband inte en nödvändig förutsättning för att utöva ett sådant inflytande på området restriktiva åtgärder.

43 Se artikel 6 i förordning nr 765/2006.

44 Såsom den litauiska regeringen har förklarat är det nu möjligt att vederlägga en presumtion om kontroll inför ett statligt organ som har till uppgift att upprätta förteckningen över enheter vars tillgångar kontrolleras av en förtecknad person. Ett resultatlöst bestridande av detta genomförande gör det sedan möjligt att väcka talan vid förvaltningsdomstolarna i denna medlemsstat.

45 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande finns det dessutom ett system i Litauen genom vilket det är möjligt att frigöra frysta tillgångar när en förtecknad person inte längre äger eller kontrollerar tillgångarna i fråga, eller när ett av de undantag som föreskrivs i unionsrätten, såsom undantaget i artikel 3.1 i förordning nr 765/2006, gäller.

46 Jag anser inte att detta är möjligt, vilket jag kommer att förklara i avsnitt III.D.

47 Såsom den litauiska regeringen helt riktigt har påpekat har det ingen betydelse för bedömningen huruvida den förtecknade personen innehar 50 procent av aktiekapitalet, huruvida denne tidigare faktiskt har utövat bestämmande inflytande eller huruvida han har ingripit i det löpande beslutsfattandet när det gäller den icke förtecknade enhetens tillgångar och ekonomiska resurser. Det som har betydelse är att det finns en sådan möjlighet genom personens aktieinnehav i bolaget. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2009, Melli Bank/rådet ( T‑246/08 och T‑332/08, EU:T:2009:266, punkt 125) och dom av den 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/rådet ( T‑174/12 och T‑80/13, EU:T:2014:52, punkt 110). I båda domarna avvisas argumentet att avsaknaden av tidigare inblandning från en kontrollerande aktieägares sida skulle vara avgörande för personens framtida agerande i samband med restriktiva åtgärder.

48 Oberoende av om bolagets tillgångar och ekonomiska resurser fryses på grund av A.V.S. aktieinnehav i EM Systems hindras bolaget från att betala utdelning på hans aktier.