Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 22 januari 2026

I mål C‑18/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) genom beslut av den 29 december 2023, som inkom till domstolen den 11 januari 2024, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis (referent) samt domarna M. Condinanzi och N. Jääskinen, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 6 mars 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., genom A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, och S. Henrich, Rechtsanwältin, Česká národní banka, genom L. Jemelka och J. Konupková, Tjeckiens regering, genom L. Březinová, J. Očková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Santini, avvocato dello Stato, Slovakiens regering, genom E.V. Larišová och S. Ondrášiková, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom D. Triantafyllou, P. Vanden Heede och K. Walkerová, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 5 juni 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Solvens II‑direktivet

Förordning (EU) nr 1286/2014

Direktiv (EU) 2016/97

Tjeckisk rätt

Lag nr 277/2009

Lag nr 170/2018

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 155 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (EUT L 335, 2009, s. 1) (nedan kallat solvens II‑direktivet).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s (nedan kallat Novis), ett livförsäkringsföretag etablerat i Slovakien, och Česká národní banka (Tjeckiens centralbank, Republiken Tjeckien), som är den tjeckiska tillsynsmyndigheten för tjeckisk försäkringsverksamhet. Målet rör en administrativ sanktionsavgift som den tjeckiska tillsynsmyndigheten påfört Novis på grund av att företaget åsidosatt ett antal skyldigheter som åligger det i egenskap av försäkringsföretag med filial i Tjeckien.

3 I skälen 2, 11, 14, 16 och 24 i solvens II‑direktivet anges följande:

4 Artikel 27 i detta direktiv, med rubriken Tillsynens huvudsyfte, har följande lydelse:

5 Artikel 28 i direktivet har rubriken Finansiell stabilitet och procyklikalitet. I första stycket anges följande:

6 Artikel 29 i solvens II‑direktivet har rubriken Allmänna principer för tillsynen. I punkt 1 anges följande:

7 Artikel 30 i direktivet, med rubriken Tillsynsmyndigheter och tillsynens omfattning, har följande lydelse:

8 I artikel 36 i direktivet, med rubriken Tillsynens granskningsprocess, föreskrivs följande:

9 I artikel 144 i solvens II‑direktivet, med rubriken Återkallelse av auktorisation, anges följande i punkt 1:

10 I artikel 155 i direktivet, med rubriken Försäkringsföretag som inte följer rättsregler, föreskrivs följande:

11 Skäl 24 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 av den 26 november 2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för icke-professionella investerare (Priip-produkter) (EUT L 352, 2014, s. 1) har följande lydelse:

12 Artikel 3.2 i denna förordning har följande lydelse:

13 Artikel 6.1 i förordningen har följande lydelse:

14 I artikel 8.3 c i–iv i förordning nr 1286/2014 föreskrivs följande:

15 Kapitel V i förordningen, med rubriken Administrativa sanktioner och andra åtgärder, innehåller bland annat artiklarna 22–24.

16 Artikel 22 i förordningen har följande lydelse:

17 I artikel 23 i samma förordning föreskrivs följande:

18 Artikel 24.1–24.3 i förordning nr 1286/2014 har följande lydelse:

19 I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den 20 januari 2016 om försäkringsdistribution (EUT L 26, 2016, s. 19) föreskrivs bland annat rådgivnings- och informationsskyldigheter för försäkringsförmedlare när de erbjuder ingåendet av ett försäkringsavtal.

20 I skälen 5, 6, 8, 21 och 22 i direktivet anges följande:

21 I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs följande:

22 Kapitel III i direktiv 2016/97, med rubriken Frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet, är tillämpligt på alla försäkringsdistributörer i den mening som avses i artikel 2.1 led 8 i direktivet, med undantag för försäkringsföretag. Kapitlet omfattar bland annat artiklarna 5, 7 och 8.

23 Artikel 5 i direktiv 2016/97, med rubriken Bristande fullgörande av skyldigheter vid utövande av friheten att tillhandahålla tjänster, har följande lydelse:

24 Artikel 7 i direktivet, med rubriken Uppdelning av befogenheter mellan hemmedlemsstater och värdmedlemsstater, har följande lydelse:

25 Artikel 8 i direktivet, med rubriken Bristande fullgörande av skyldigheter vid utövande av etableringsfriheten, har följande lydelse:

26 Genom 110 § i zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (lag nr 277/2009 om försäkringar) införlivas artikel 155 i solvens II‑direktivet med den tjeckiska rättsordningen. Bestämmelsen har följande lydelse:

27 Genom zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (lag nr 170/2018 om försäkrings- och återförsäkringsdistribution) införlivas direktiv 2016/97 med den tjeckiska rättsordningen. I lagen fastställs de skyldigheter som åligger försäkrings- och återförsäkringsföretag samt försäkringsförmedlare.

28 Novis bedrev, under perioden 23 april 2014–5 juni 2023, verksamhet på Republiken Tjeckiens territorium genom en filial i Prag.

29 Den 15 september 2020 slog Tjeckiens centralbank fast att Novis hade gjort sig skyldigt till tre överträdelser och påförde företaget en administrativ sanktionsavgift på 1000000 tjeckiska kronor (CZK) (cirka 39610 euro).

30 Den första överträdelse som gjordes gällande mot Novis bestod i ett åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i artikel 6.1 och artikel 8.3 c ii–iv samt artikel 8.3 f i förordning nr 1286/2014, eftersom företaget hade underlåtit att säkerställa dels att informationen i de faktablad som företaget hade upprättat var korrekt, rättvisande, tydlig och icke vilseledande samt att den var förenlig med bindande avtalshandlingar, dels att dessa handlingar innehöll all den information som krävs enligt tillämplig lagstiftning, med den kvalitets- och precisionsnivå som krävs.

31 De två andra överträdelser som lades Novis till last bestod i åsidosättande av två skyldigheter som föreskrivs i lag nr 170/2018, nämligen dels skyldigheten att fastställa, bibehålla och tillämpa regler för tillsyn över verksamheten för oberoende förmedlare som agerar för dess räkning och, dels skyldigheten att ge råd till kunden innan ett försäkringsavtal ingås avsett att konstituera ett kapital.

32 Novis begärde omprövning av beslutet av den 15 september 2020 och gjorde gällande att Tjeckiens centralbank inte kunde ålägga Novis sanktionsavgift utan att iaktta det förfarande som föreskrivs i artikel 110 i lag nr 277/2009, vilket förutsätter att tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten först underrättats om de påtalade överträdelserna och det överlåtits åt denna myndighet att vidta lämpliga åtgärder. Enligt Novis innebar underlåtenheten att iaktta detta förfarande att Tjeckiens centralbank saknade befogenhet att vidta sanktionsåtgärder mot företaget.

33 Efter att det vid omprövning inte befunnits finnas skäl att ändra det tidigare beslutet, ingav Novis ett överklagande till Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Tjeckien), som ogillade överklagandet genom dom av den 19 oktober 2022.

34 Novis överklagade denna dom till Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien), som är hänskjutande domstol i detta mål.

35 Den hänskjutande domstolen anser att det är oklart huruvida det förfarande som föreskrivs i artikel 155 i solvens II‑direktivet endast är tillämpligt när tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där filialen är belägen eller där tjänsterna utförs utövar den finansiella tillsynen över försäkringsföretag, i enlighet med artikel 30 i direktivet, eller om detta förfarande har en vidare tillämpning då denna myndighet utövar tillsyn av att samtliga unionsrättsliga bestämmelser som reglerar ett försäkringsföretags ställning och verksamhet iakttas.

36 Den hänskjutande domstolen anser att artikel 155.1 i solvens II‑direktivet, i vilken det föreskrivs att tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten ska ingripa när ett försäkringsföretag inte följer de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat, kan tolkas på två olika sätt.

37 Enligt en tolkning är de enda nationella bestämmelser som berörs de bestämmelser genom vilka de materiella krav som följer av solvens II‑direktivet införlivas med den nationella rättsordningen. Detta innebär att det förfarande som föreskrivs i artikel 155 i solvens II‑direktivet inte är tillämpligt på tillsyn av att de skyldigheter som följer av andra unionsrättsliga instrument, såsom förordning nr 1286/2014 eller direktiv 2016/97, iakttas.

38 Denna tolkning stöds av det sammanhang i vilket artikel 155 i solvens II‑direktivet ingår, särskilt bestämmelserna i artikel 30 i direktivet, som reglerar tillsynens omfattning. I punkt 1 i nämnda artikel 30 preciseras att det rör sig om finansiell tillsyn och i punkt 2 i den artikeln att denna tillsyn omfattar kontroll avseende försäkrings- eller återförsäkringsföretagets hela verksamhet, inbegripet dess solvens och upprättande av försäkringstekniska avsättningar, dess tillgångar och medräkningsbara kapitalbas. Även artikel 36 i samma direktiv talar för denna tolkning, eftersom det i punkt 1 i den artikeln föreskrivs att tillsynen ska omfatta de strategier, processer och rapporteringsrutiner som försäkrings- och återförsäkringsföretag har inrättat för att följa de lagar och andra författningar som antas enligt detta direktiv. I punkt 2 i nämnda artikel 36 anges ett antal krav vars efterlevnad ska granskas och utvärderas och som alla avser försäkrings- eller återförsäkringsföretagens finansiella sundhet. En sådan tolkning stöds även av artiklarna 27, 28 och artikel 29.1 i solvens II‑direktivet, eftersom det i dessa artiklar anges att det huvudsakliga syftet med tillsynen är skyddet av försäkrings- och förmånstagare, att tillsynsmyndigheterna, utan att det påverkar detta huvudsyfte, ska beakta de potentiella effekter som deras beslut kan komma att få för de berörda finanssystemens stabilitet i Europeiska unionen och att tillsynen grundar sig på en proaktiv och riskbaserad metod.

39 Denna tolkning stöds slutligen av ingressen till solvens II‑direktivet, särskilt av skäl 14 i direktivet, där det anges att skyddet av försäkringstagarna förutsätter att försäkrings- och återförsäkringsföretag måste omfattas av ändamålsenliga solvenskrav, och av skäl 24 i direktivet, där det anges att hemmedlemsstatens tillsynsmyndigheter bör ansvara för övervakningen av dessa företags finansiella sundhet.

40 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att en annan tolkning inte kan uteslutas, enligt vilken ordalydelsen i artikel 155.1 i solvens II‑direktivet inte enbart hänvisar till de nationella bestämmelser genom vilka direktivet införlivas, utan till samtliga bestämmelser om försäkringsföretags ställning och verksamhet, inbegripet de bestämmelser som följer av andra rättsakter i unionsrätten, såsom förordning nr 1286/2014 eller direktiv 2016/97. Enligt denna tolkning är det förfarande som föreskrivs i artikel 155 i solvens II‑direktivet tillämpligt på all tillsynsverksamhet som de nationella myndigheterna utövar över försäkrings- och återförsäkringsföretag.

41 En sådan tolkning stöds av skäl 11 i solvens II‑direktivet, i vilket det anges att detta direktiv utgör ett viktigt instrument för att fullborda den inre marknaden och att det är lämpligt att åstadkomma den harmonisering som är nödvändig för att uppnå ett ömsesidigt erkännande av auktorisationer och tillsynssystem och därigenom en enda auktorisation som är giltig inom hela unionen och som medger att tillsynen över ett företag utövas av hemmedlemsstaten.

42 Den hänskjutande domstolen har preciserat att den känner till domen av den 28 april 2009, kommissionen/Italien ( C‑518/06, EU:C:2009:270), i vilken EU-domstolen i punkt 115 slog fast att principen om hemlandstillsyn endast [avser] den finansiella tillsynen över försäkringsföretagen. Enligt den hänskjutande domstolen kan dock den lösning som EU-domstolen kom fram till i denna dom när det gäller tolkningen av rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160, och rättelse i EGT L 311, 1997, s. 35) inte överföras på ett sammanhang inom ramen för solvens II‑direktivet.

43 För det fall EU-domstolen skulle anse att artikel 155 i solvens II‑direktivet även avser tillsynen av att de skyldigheter som föreskrivs i förordning nr 1286/2014 eller som följer av direktiv 2016/97 iakttas, har den hänskjutande domstolen framställt en alternativ frågeställning. Den hänskjutande domstolen vill därvid få klarhet i huruvida myndigheten i värdmedlemsstaten, för det fall den avser att vidta sanktionsåtgärder för överträdelser som begåtts inom denna medlemsstats territorium i enlighet med vad som är tillåtet enligt punkterna 5 och 6 i denna artikel, har rätt att agera direkt, utan att först iaktta det förfarande som avses i punkterna 1–3 i nämnda artikel 155, eller om nämnda myndighet tvärtom är skyldig att först tillämpa detta förfarande, bland annat genom att underrätta den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten för att denna ska vidta lämpliga åtgärder.

44 Den hänskjutande domstolen har till stöd för denna andra tolkning påpekat att det i artikel 155.3 i solvens II‑direktivet anges att lämpliga åtgärder ska vidtas för att förhindra eller sanktionera oegentligheter, vilket tyder på att det förfarande som föreskrivs i punkterna 1–3 i denna artikel inte endast är tillämpligt på vidtagande av förebyggande åtgärder utan även på sanktionsåtgärder.

45 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att ordalydelsen i artikel 155.5 och 155.6 i solvens II‑direktivet talar för den första tolkningen, eftersom det i punkt 5 i denna artikel anges att punkterna 1–3 i denna artikel inte [ska] inverka på medlemsstaternas rätt att sanktionera överträdelser som begåtts inom deras territorier och att det i punkt 6 i samma artikel föreskrivs att tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten får tillämpa de nationella administrativa sanktioner som föreskrivs för överträdelser som begåtts av ett försäkringsföretag som har ett etableringsställe eller äger egendom i den medlemsstaten.

46 Den hänskjutande domstolen anser att sistnämnda tolkning stöds av den lösning som EU-domstolen valde i punkt 120 i domen av den 28 april 2009, kommissionen/Italien ( C‑518/06, EU:C:2009:270), med avseende på artikel 40.7 i direktiv 92/49. Enligt den hänskjutande domstolen har EU-domstolen nämligen bekräftat värdmedlemsstatens behörighet att vidta sanktionsåtgärder mot överträdelser begångna inom dess territorium, utan att det förfarande för underrättelse och vidtagande av åtgärder för rättelse som föreskrivs i artikel 40.3–40.5 i direktivet först måste ha iakttagits för att värdmedlemsstaten ska ha sådan behörighet. Den hänskjutande domstolen anser däremot att domen av den 27 april 2017, Onix Asigurări ( C‑559/15, EU:C:2017:316), inte ger något svar i detta avseende, eftersom den domen uteslutande avser de berörda medlemsstaternas möjlighet att i brådskande fall vidta säkerhetsåtgärder med stöd av artikel 40.6 i direktiv 92/49.

47 Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

48 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 155 i solvens II‑direktivet ska tolkas så, att det förfarande för samarbete mellan tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten och tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten som föreskrivs i denna artikel är tillämpligt i en situation där tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten konstaterar att ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet inom dess territorium, antingen genom en filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, inte uppfyller sina skyldigheter enligt förordning nr 1286/2014 eller de nationella bestämmelser genom vilka direktiv 2016/97 införlivas med värdmedlemsstatens rättsordning.

49 Det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 10 juli 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

50 Vad gäller lydelsen av artikel 155 i solvens II‑direktivet, i vilken det anges vilka befogenheter och skyldigheter tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten respektive tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten har när försäkringsföretag som har filial eller bedriver verksamhet med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster inom värdmedlemsstatens territorium inte uppfyller sina skyldigheter, framgår det av punkt 1 i denna artikel att skyldigheten för tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten att kräva att det berörda försäkringsföretaget upphör med den konstaterade överträdelsen gäller om företaget inte följer de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat. Punkt 3 i nämnda artikel 155, enligt vilken dessa tillsynsmyndigheter får vidta lämpliga åtgärder om hemmedlemsstaten inte vidtar åtgärder eller de åtgärder som den vidtar visar sig vara otillräckliga, är dessutom tillämplig om försäkringsföretaget fortsätter att överträda de rättsregler som gäller i värdmedlemsstaten.

51 Det ska således inledningsvis påpekas att såväl punkt 1 som punkt 3 i artikel 155 i solvens II‑direktivet i allmänna ordalag hänvisar till samtliga nationella bestämmelser som är tillämpliga på försäkringsföretag i värdmedlemsstaten, vilket innebär att det av punkterna 1 och 3 i denna artikel inte går att dra slutsatsen att unionslagstiftaren hade för avsikt att begränsa tillämpningsområdet för det samarbetsförfarande mellan tillsynsmyndigheterna som föreskrivs i nämnda artikel till att enbart avse de fall då de nationella bestämmelserna om genomförande av solvens II‑direktivet har åsidosatts.

52 Domstolen konstaterar vidare att samma allmänna formulering återfinns i de andra språkversionerna av artikel 155 i direktivet och särskilt, vad gäller punkt 1 i denna artikel, i den spanska språkversionen (las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables) i den tyska språkversionen (in dieselem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften), i den engelska språkversionen (the legal provisions applicable to it in that Member State), i den italienska språkversionen (le norme di diritto dello stesso ad essa application abili), i den litauiska språkversionen (jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų), i den finska språkversionen (tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä) och i den svenska språkversionen (de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat).

53 Denna bokstavstolkning stöds såväl av det sammanhang i vilket artikel 155 i direktivet ingår som av de mål som eftersträvas med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i.

54 Vad gäller det sammanhang i vilket artikel 155 i solvens II‑direktivet ingår, noteras att bestämmelsen återfinns i kapitel VIII (Etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster) i avdelning I. Detta kapitel VIII innehåller bestämmelser som särskilt reglerar villkoren för att bedriva verksamhet i försäkrings- eller återförsäkringsföretag med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster.

55 Utövandet av försäkringsverksamhet med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster nämns emellertid även i artikel 30 i solvens II‑direktivet, som ingår i kapitel III (Tillsynsmyndigheter och allmänna regler) i avdelning I. Enligt punkt 1 i nämnda artikel 30 är hemmedlemsstaten ensam ansvarig för den finansiella tillsynen över försäkrings- och återförsäkringsföretag, inbegripet den del av verksamheten som företagen bedriver genom filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster. I punkt 3 i nämnda artikel preciseras dessutom att för det fall tillsynsmyndigheterna i den medlemsstat där risken är belägen eller i medlemsstaten för åtagandet eller, när det gäller återförsäkringsföretag, i värdmedlemsstaten har anledning att anta att verksamheten i ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag kan påverka dess finansiella sundhet, ska de informera tillsynsmyndigheterna i detta företags hemmedlemsstat. Tillsynsmyndigheterna i hemmedlemsstaten ska avgöra om företaget följer de stabilitetsprinciper som fastställs genom detta direktiv.

56 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, att artikel 30.1 och 30.3 samt artikel 155 i solvens II‑direktivet har samma syfte, nämligen att fastställa var och en av de berörda tillsynsmyndigheternas respektive befogenheter och skyldigheter vid gränsöverskridande försäkringsverksamhet, vilket innebär att dessa bestämmelser ska anses ha olika tillämpningsområden för att undvika att en och samma rättsakt innehåller bestämmelser som reglerar samma fråga på olika sätt. Det framgår uttryckligen av artikel 30.1 i solvens II‑direktivet att denna artikel endast är tillämplig på finansiell tillsyn över försäkringsföretag som omfattas av hemmedlemsstatens exklusiva behörighet, vilket innebär att artikel 155 i direktivet har ett vidare tillämpningsområde.

57 Det ska vidare framhållas att även om det i artikel 30.1 i solvens II‑direktivet fastställs en princip enligt vilken den finansiella tillsynen över försäkrings- och återförsäkringsföretag omfattas av hemmedlemsstatens exklusiva behörighet, anges det i direktivets artikel 29.1 i allmänna ordalag att tillsynen över dessa företag ska innefatta en kontinuerlig kontroll av att försäkringsverksamheten fungerar väl. Dessutom framgår av artikel 144.1 b och c i direktivet att tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten får återkalla en auktorisation som beviljats ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag inte bara om företaget inte längre uppfyller villkoren för auktorisation utan även om företaget allvarligt åsidosätter sina förpliktelser enligt de bestämmelser det omfattas av.

58 Det framgår av dessa bestämmelser att solvens II‑direktivet således ger företräde åt principen om hemlandstillsyn av försäkringsföretag, såsom domstolen redan har slagit fast när det gäller direktiv 92/49, vilket har ersatts av solvens II‑direktivet (dom av den 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punkt 52). Vidare leder en extensiv tolkning av artikel 29.1 i solvens II‑direktivet, såsom kan förutsättas genom den allmänna formuleringen av denna bestämmelse, till att tillsynsmyndigheterna i hemmedlemsstaten inte bara ges exklusiv behörighet att säkerställa den finansiella tillsynen över försäkringsföretag, utan även en behörighet, som utövas gemensamt med tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten, att, såsom föreskrivs i nämnda bestämmelse, i en vidare kontext säkerställa tillsynen av att försäkrings- eller återförsäkringsverksamheten fungerar väl.

59 Vad gäller syftena med solvens II‑direktivet framgår det av skälen 2 och 11 i direktivet att det syftar till att göra det lättare att starta och bedriva försäkrings- och återförsäkringsverksamhet, samtidigt som det införs rättsliga ramar som gör det möjligt för försäkringsföretag som är auktoriserade i hemmedlemsstaten att bedriva verksamhet på hela den inre marknaden genom att upprätta filialer eller tillhandahålla tjänster.

60 Solvens II‑direktivet syftar dessutom, såsom framgår av skälen 14 och 16 i direktivet, till att säkerställa ett tillräckligt skydd för försäkrings- och förmånstagare, vilket, såsom anges i det sistnämnda skälet, utgör det centrala syftet med regleringen av och tillsynen över försäkring och återförsäkring. Finansiell stabilitet samt korrekt fungerande stabila marknader är andra syften som också måste beaktas men [får] inte tillåtas inkräkta på det centrala syftet. Betydelsen av detta syfte bekräftas för övrigt av artikel 27 i direktivet, enligt vilken skyddet av försäkrings- och förmånstagare utgör huvudsyftet med tillsynen över försäkringsföretag.

61 Syftet att göra det lättare att starta och bedriva försäkringsverksamhet i hela unionen, med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, såsom anges ovan i punkt 59, skulle kunna äventyras om tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten, när de konstaterar att ett försäkringsföretag har åsidosatt den lagstiftning som är tillämplig på företaget, kunde vidta vilken åtgärd som helst mot detta företag utan att genomföra någon samordning med tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten som har utfärdat den auktorisation som i princip gör det möjligt för detta företag att bedriva verksamhet i hela unionen.

62 Dessutom är det förenligt med syftet att ge försäkrings- och förmånstagare ett tillräckligt skydd, såsom anges i punkt 60 ovan, att föreskriva en samarbetsmekanism som medför att tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten underrättas för det fall ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet inom värdmedlemsstatens territorium genom en filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster åsidosätter sina skyldigheter enligt den lagstiftning som är tillämplig på företaget. När ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet i flera medlemsstater allvarligt åsidosätter sina skyldigheter är det enligt artikel 144.1 c i solvens II‑direktivet endast tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten som dels har befogenhet att återkalla den auktorisation som den har beviljat företaget och som dels följaktligen säkerställer ett tillräckligt skydd för försäkrings- och förmånstagare i hela unionen.

63 Det framgår således såväl av ordalydelsen i artikel 155 i solvens II‑direktivet som av dess sammanhang och de syften som eftersträvas med detta direktiv att begreppet rättsregler i värdmedlemsstaten, vars efterlevnad endast kan kontrolleras av tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten inom ramen för det förfarande för samarbete mellan myndigheterna som föreskrivs i denna artikel, inte kan ges en snäv tolkning som begränsar dess räckvidd till att endast avse de nationella bestämmelser genom vilka de krav som följer av detta direktiv införlivas med den nationella rättsordningen.

64 Denna extensiva tolkning av tillämpningsområdet för det förfarande för samarbete mellan tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten och tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten som föreskrivs i artikel 155 i solvens II‑direktivet påverkas inte av den rättspraxis som följer av domen av den 28 april 2009, kommissionen/Italien ( C‑518/06, EU:C:2009:270). Även om domstolen i punkt 115 i den domen, som meddelades inom ramen för en talan om fördragsbrott, slog fast att principen om hemlandstillsyn, enligt direktiv 92/49, endast omfattade den finansiella tillsynen över försäkringsföretag, framgår det av punkt 120 i den domen att domstolen dessutom konstaterade, vad gäller artikel 40 i det direktivet, vars bestämmelser i stort har samma lydelse som artikel 155 i solvens II‑direktivet, att Europeiska kommissionen inte hade gjort gällande att Republiken Italien hade åsidosatt de skyldigheter som anges i direktivets artikel 40.3–40.5. Domstolen fann därför att den inte var skyldig att uttala sig om dessa bestämmelsers tillämpningsområde för att avgöra talan om fördragsbrott. Dessutom konstaterade domstolen i nämnda punkt 120 i domen, för fullständighetens skull, att det i artikel 40.7 i direktiv 92/49 bekräftas att värdmedlemsstaten har rätt att ingripa mot överträdelser som begås inom dess territorium.

65 Av detta följer att artikel 155 i solvens II‑direktivet ska tolkas så, att den i princip är tillämplig på alla situationer där tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten konstaterar att ett försäkringsföretag som har en filial eller som bedriver verksamhet med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster inom dess territorium inte uppfyller sina skyldigheter, även när dessa skyldigheter följer av andra bestämmelser än bestämmelserna i detta direktiv, såvida en annan unionsrättslig bestämmelse inte uttryckligen innehåller undantag från de regler om behörighetsfördelning och samarbete mellan behöriga myndigheter som föreskrivs i denna artikel.

66 Eftersom den hänskjutande domstolen vill få klarhet i hur nämnda artikel ska tolkas i samband med ett försäkringsföretags åsidosättande av bestämmelserna i förordning nr 1286/2014 och de bestämmelser som antagits enligt direktiv 2016/97, ska det prövas huruvida denna förordning och detta direktiv innehåller bestämmelser som uttryckligen innehåller undantag från artikel 155 i solvens II‑direktivet.

67 Vad för det första gäller förordning nr 1286/2014 har kommissionen vid förhandlingen hävdat att denna utgör ett undantag från tillämpningen av artikel 155 i solvens II‑direktivet. Till stöd för denna uppfattning har kommissionen gjort gällande att det i skäl 24 i förordningen anges att den behöriga myndigheten i den medlemsstat där Priip-produkten marknadsförs bör vara ansvarig för tillsynen av marknadsföringen av produkten.

68 Domstolen konstaterar emellertid att innehållet i skäl 24 i förordning nr 1286/2014 inte har återgetts i någon av bestämmelserna i förordningen, varför det av detta skäl 24 inte går att dra någon slutsats om unionslagstiftarens avsikt att göra undantag från tillämpningen av artikel 155 i solvens II‑direktivet. Det ska under alla omständigheter erinras om att det följer av fast rättspraxis att ingressen till en unionsrättsakt förvisso kan precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt och ge ett tolkningsunderlag, som kan belysa lagstiftarens vilja, men att den däremot inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att göra avsteg från själva bestämmelserna i rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som strider mot deras lydelse (dom av den 21 mars 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

69 Vidare föreskrivs det uttryckligen i artikel 3.2 i förordning nr 1286/2014 att om de Priip-produktutvecklare som omfattas av denna förordning även omfattas av solvens II‑direktivet, ska båda dessa rättsakter tillämpas. Förordning nr 1286/2014 innehåller emellertid inte någon bestämmelse som uttryckligen gör undantag från denna princip om kumulativ tillämpning vad gäller artikel 155 i solvens II‑direktivet. Det ska i detta hänseende konstateras att det i artikel 22.1 i denna förordning endast föreskrivs att medlemsstaterna [u]tan att det påverkar behöriga myndigheters tillsynsbefogenheter eller medlemsstaternas rätt att föreskriva och utdöma straffrättsliga påföljder ska fastställa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder som är tillämpliga vid överträdelse av denna förordning. I artikel 23 i förordning nr 1286/2014 föreskrivs dessutom flera sätt för de behöriga myndigheterna att utöva de sanktionsbefogenheter som anges i artikel 24 i denna förordning, utan att specifikt avse marknadsföring av en Priip-produkt med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten och, under alla omständigheter, genom att särskilt föreskriva en möjlighet till samarbete mellan behöriga myndigheter.

70 Vad för det andra gäller direktiv 2016/97 konstaterar domstolen att kapitel III i detta direktiv innehåller bestämmelser som fastställer villkoren för bedrivande av förmedlingsverksamhet med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Bland dessa bestämmelser anges i artiklarna 5, 7 och 8 i direktivet vilka befogenheter, behörigheter och skyldigheter som de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten och de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten har när det konstateras att de skyldigheter som föreskrivs i direktivet har åsidosatts. Bestämmelserna i detta kapitel är emellertid endast tillämpliga på försäkrings- eller återförsäkringsförmedlare eller på försäkringsförmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet, och inte på försäkringsföretag. Försäkringsföretag fortsätter således, i avsaknad av ett uttryckligt undantag, att omfattas av bestämmelserna i solvens II‑direktivet och särskilt av bestämmelserna i artikel 155 i detta direktiv, även när de bedriver försäkringsdistributionsverksamhet, såsom denna definieras i artikel 2.1 led 1 i direktiv 2016/97.

71 Om det samarbetsförfarande som föreskrivs i artikel 155 i solvens II‑direktivet inte tillämpas när ett försäkringsföretag underlåter att uppfylla de skyldigheter som följer av direktiv 2016/97, skulle det leda till att myndigheterna befrias från all samarbetsskyldighet när det gäller tillsynen av ett försäkringsföretags försäkringsdistributionsverksamhet, trots att dessa myndigheter har en sådan skyldighet när de utövar tillsyn över verksamhet som bedrivs av försäkringsförmedlare, i den mening som avses i artikel 2.1 led 3 i direktivet. En sådan skillnad i sättet att utöva tillsyn över försäkringsdistributionsverksamheten framstår inte som förenlig med målen om likabehandling av aktörer och konsumentskydd, oavsett distributionskanal, vilka anges i skälen 5, 6 och 8 i direktiv 2016/97, och inte heller med det allmänna målet om nära samarbete och ansvarsfördelning mellan de behöriga myndigheterna, såsom det beskrivs i skälen 21 och 22 i direktivet.

72 Mot bakgrund av ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 155 i solvens II‑direktivet ska tolkas så, att det förfarande för samarbete mellan tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten och tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten som föreskrivs i denna artikel är tillämpligt i en situation där tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten konstaterar att ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet inom dess territorium, antingen genom en filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, inte uppfyller sina skyldigheter enligt förordning nr 1286/2014 eller de nationella bestämmelser genom vilka direktiv 2016/97 införlivas med värdmedlemsstatens rättsordning.

73 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 155 i solvens II‑direktivet ska tolkas så, att tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten är skyldiga att iaktta det förfarande som föreskrivs i punkterna 1–3 i denna artikel när de med tillämpning av punkterna 5 och 6 i denna artikel ålägger sanktioner mot ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet i den medlemsstaten, antingen genom en filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster.

74 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida det för tillämpningen av sådana administrativa ekonomiska sanktioner som de som Tjeckiens centralbank ålagt Novis på grund av överträdelser av förordning nr 1286/2014 och de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktiv 2016/97 krävs att det förfarande som föreskrivs i artikel 155.1–155.3 i solvens II‑direktivet först har genomförts, eller om dessa sanktioner kan åläggas direkt av de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten.

75 För att besvara denna fråga är det nödvändigt att tolka uttrycket [p]unkterna 1, 2 och 3 ska inte inverka på medlemsstaternas [befogenheter] i artikel 155.5 i solvens II‑direktivet, samtidigt som det kan konstateras att denna formulering är identisk med den formulering som inleder punkt 4 i nämnda artikel. Inom ramen för tolkningen av artikel 40.6 i direktiv 92/49, vars lydelse återges i artikel 155.4 i solvens II‑direktivet, har domstolen slagit fast att denna formulering ska förstås som ett undantag från det ordinarie förfarande som föreskrivs i artikel 40.4 och 40.5 i direktiv 92/49, som fritar den berörda medlemsstat där tjänsterna utförs från skyldigheten att underrätta de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten eller från skyldigheten att meddela dem om sin avsikt att vidta lämpliga åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punkt 47). Även om den befogenhet som medlemsstaterna har enligt punkt 5 i artikel 155 i solvens II‑direktivet inte ska förväxlas med den befogenhet som de endast har i brådskande fall enligt punkt 4 i samma artikel, finns det ingen anledning att tolka dessa två bestämmelser som börjar med en identisk formulering på olika sätt. Artikel 155.5 i solvens II‑direktivet utgör således ett undantag från det ordinarie förfarande som avses i artikel 155.1–155.3, i det att den fritar de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten, när de ålägger sanktioner för överträdelser som begåtts på deras territorium, från skyldigheten att underrätta hemmedlemsstatens myndigheter och, för det fall dessa inte vidtar åtgärder eller om de vidtagna åtgärderna är otillräckliga, från skyldigheten att underrätta myndigheterna i hemmedlemsstaten om att de avser att vidta lämpliga åtgärder.

76 Den motsatta tolkningen som förordats av kommissionen – nämligen att artikel 155.5 i solvens II‑direktivet inte utgör ett undantag från samarbetsförfarandet, utan endast bekräftar medlemsstaternas behörighet, utan någon åtskillnad mellan värdmedlemsstaten och hemmedlemsstaten, att påföra sanktioner för överträdelser begångna på deras territorium under förutsättning att det samarbetsförfarande som avses i direktivets artikel 155.1–155.3 iakttas – skulle få till följd att bestämmelserna i nämnda artikel 155.5 förlorar sin normativa verkan. Om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att som villkor för värdmedlemsstatens möjlighet att besluta om sanktioner mot ett försäkringsföretag som underlåtit att uppfylla sina skyldigheter uppställa krav på att detta förfarande iakttas, skulle lagstiftaren uttryckligen ha kunnat föreskriva detta genom att i direktivets artikel 155.5 ange att punkterna 1–3 i denna artikel även är tillämpliga när värdmedlemsstaten utövar sin befogenhet att ålägga sanktioner för överträdelser som begåtts inom dess territorium.

77 Eftersom det förfarande som föreskrivs i artikel 155.1–155.3 i direktivet inleds på initiativ av tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten för det fall ett försäkringsföretag underlåter att uppfylla de skyldigheter som gäller i denna medlemsstat, kan förfarandet inte ha till syfte att reglera hemmedlemsstatens utövande av sina befogenheter att ålägga sanktioner mot ett försäkringsföretag som åsidosätter sina skyldigheter i hemmedlemsstaten. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat kan artikel 155.5 i direktivet således inte avse hemmedlemsstatens befogenhet att ålägga sanktioner.

78 Artikel 155.5 i solvens II‑direktivet ska följaktligen tolkas så, att värdmedlemsstaten enligt denna bestämmelse får ålägga påföljder för överträdelser som begåtts inom dess territorium utan att det är nödvändigt att först ha tillämpat det förfarande som avses i punkterna 1–3 i nämnda artikel.

79 Denna tolkning bekräftas av artikel 155.6 i direktivet, i vilken det föreskrivs en möjlighet för tillsynsmyndigheterna i den berörda medlemsstaten att tillämpa nationella administrativa sanktioner mot försäkringsföretagets etableringsställe i den medlemsstaten eller mot egendom som företaget innehar i denna medlemsstat.

80 Artikel 155.5 i nämnda direktiv kan emellertid inte tolkas så, att det är tillåtet för värdmedlemsstaten att göra avsteg från hemmedlemsstatens exklusiva behörighet att bedöma huruvida ett försäkringsföretag uppfyller villkoren för att beviljas auktorisation. Prövningen därav omfattas av hemmedlemsstatens exklusiva behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punkt 49).

81 Av detta följer att det undantag som föreskrivs i nämnda artikel ska tolkas så, att det inte kan tillämpas på ett försäkringsföretags överträdelser som rör villkoren för auktorisation. Sanktioner mot sådana överträdelser omfattas av hemmedlemsstatens exklusiva behörighet.

82 Vidare framhåller domstolen att även om det framgår av artikel 155.7 i solvens II‑direktivet att en åtgärd som vidtas med tillämpning av bland annat punkterna 5 och 6 i denna artikel kan innefatta begränsningar i utövandet av försäkringsverksamhet, så innebär hemmedlemsstatens exklusiva behörighet att bevilja eller återkalla auktorisationen likväl att de påföljder som värdmedlemsstaten ålägger ett försäkringsföretag inte får ha samma räckvidd som en återkallelse av en auktorisation i denna medlemsstat. Av detta följer att dessa åtgärder inte får ha till syfte eller verkan att frånta det berörda försäkringsföretaget rätten att bedriva sin verksamhet inom den medlemsstatens territorium.

83 Mot bakgrund av det ovanstående ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 155 i solvens II‑direktivet ska tolkas så, att tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten inte är skyldiga att iaktta det förfarande som föreskrivs i punkterna 1–3 i denna artikel när de med tillämpning av punkterna 5 och 6 i denna artikel ålägger sanktioner mot ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet inom denna medlemsstats territorium, antingen genom en filial eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, under förutsättning att de sanktioner som värdmedlemsstaten vidtar mot försäkringsföretaget inte syftar till att beivra ett åsidosättande av villkoren för auktorisation och att dessa sanktioner varken har till syfte eller verkan att frånta försäkringsföretaget rätten att bedriva sin verksamhet inom den medlemsstatens territorium.

84 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tjeckiska.