Domstolens dom (femte avdelningen) den 22 januari 2026
I mål C‑144/24, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 23 februari 2024,
DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún (referent), samt domarna J. Passer, E. Regan, D. Gratsias och B. Smulders, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 30 april 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
B. Ungersk rätt
1. Lagen om gruvdrift
2. Dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021
a) Dekret nr 404/2021
b) Dekret nr 405/2021
II. Det administrativa förfarandet
III. Prövning av talan
A. Den första anmärkningen: Åsidosättande av artikel 49 FEUF
1. Huruvida det föreligger en inskränkning av etableringsfriheten
a) Parternas argument
b) Domstolens bedömning
1) Skyldigheten att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021
2) Minimiutvinningsskyldigheten enligt dekret nr 405/2021
3) 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift
2. Huruvida den inskränkning av etableringsfriheten som följer av skyldigheten att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 är motiverad
a) Parternas argument
b) Domstolens bedömning
B. Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 5.1 i direktiv 2015/1535
1. Parternas argument
2. Domstolens bedömning
IV. Rättegångskostnader
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF och artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1) genom att anta
2 I artikel 49 FEUF föreskrivs följande:
3 I artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 föreskrivs följande:
4 I artikel 5.1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:
5 I 27/A § lagen om gruvdrift föreskrivs följande:
6 I 27/B § lagen om gruvdrift föreskrivs följande:
7 27/C § lagen om gruvdrift har följande lydelse:
8 Dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 antogs ursprungligen med verkan från och med den 9 juli 2021 och endast för den tid som covid-19-pandemin varade. Verkningarna av dessa dekret förlängdes emellertid, vid flera tillfällen, på grund av kriget i Ukraina. Därför var de fortfarande i kraft vid det datum då förevarande talan om fördragsbrott väcktes.
9 I 1 § dekret nr 404/2021 föreskrivs följande:
10 I punkterna 1–3a i 1 § dekret nr 405/2021 föreskrivs följande:
11 Den 6 april 2022 sände kommissionen en formell underrättelse till Ungern, i vilken den ifrågasatte huruvida dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 samt 2021 års lag nr CXXXVI, genom vilken 27/A, 27/B och 27/C §§ infördes i lagen om gruvdrift, var förenliga med bland annat artikel 49 FEUF och artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
12 Enligt kommissionen hade dekret nr 404/2021 dels fastställt officiella priser som var lägre än marknadspriserna för vissa grundmaterial avsedda för byggnation, såsom sand, grus och cement, dels ålagt de största företagen som utvinner eller tillverkar dessa material, vilka nästan alla ägdes av bolag etablerade i andra medlemsstater, att betala en avgift, kallad tilläggsavgift, vars belopp motsvarade 90 procent av skillnaden mellan det referenspris som fastställdes i dekretet och det faktiska försäljningspriset för dessa grundmaterial. Samtidigt var, enligt kommissionen, de företag som nämnda dekret var tillämpliga på enligt dekret nr 405/2021 skyldiga att upprätthålla en minsta utvinningsvolym, som regeringen hade fastställt, för att inte förlora sitt utvinningstillstånd. Genom 2021 års lag nr CXXXVI gavs gruvtillsynsmyndighetens ordförande befogenhet att vidta liknande åtgärder.
13 Ungern bestred, i sitt svar av den 13 juni 2022, de fördragsbrott som Ungern lagts till last i denna formella underrättelse. Ungern hävdade särskilt att tilläggsavgiften för gruvdrift var en skatt, att de omtvistade bestämmelserna var motiverade av tvingande skäl av allmänintresse och att de endast begränsade etableringsfriheten på ett proportionerligt sätt.
14 Den 26 januari 2023 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Ungern, i vilket den i huvudsak vidhöll de argument som framförts i den formella underrättelsen. Kommissionen uppmanade Ungern att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma.
15 Genom skrivelse av den 30 mars 2023 svarade Ungern på det motiverade yttrandet och vidhöll att påståendena om fördragsbrott var ogrundade.
16 Kommissionen övertygades inte av detta svar och väckte därför den 23 februari 2024 förevarande talan om fördragsbrott.
17 Kommissionen har till stöd för sin talan anfört två anmärkningar avseende åsidosättande av artikel 49 FEUF respektive åsidosättande av artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
18 Vad inledningsvis gäller dekret nr 404/2021 har kommissionen gjort gällande att det i 1 § punkt 2 i dekretet fastställs ett referenspris för fem grundmaterial för byggnadsändamål, nämligen kalibrerad sand, kalibrerat grus, kalibrerat sandgrus, naturgrus och cement. Om försäljningen överstiger detta pris ska det berörda företaget betala den tilläggsavgift för gruvdrift som införts genom detta dekret, vars belopp motsvarar 90 procent av skillnaden mellan företagets faktiska omsättning och den omsättning som fastställts på grundval av den sålda kvantiteten och nämnda pris.
19 Vad därefter gäller dekret nr 405/2021 har kommissionen påpekat att enligt 1 § punkterna 1, 2 och 2a i detta dekret ska gruvtillsynsmyndigheten ålägga gruvföretagen att inom ett år inleda utvinningsverksamheten med minst 50 procent av den högsta tillåtna utvinningsvolymen enligt den tekniska verksamhetsplanen för utvinning, eller 100 procent av denna utvinningsvolym, beroende på när denna plan erhölls (nedan kallad minimiutvinningsskyldigheten). Den tillämpliga minimivolymen för utvinning ska endast kunna minskas då ett tillstånd har beviljats av denna myndighet när gruvföretaget har drabbats av force majeure eller det föreligger ett annat yttre tvingande skäl. I avsaknad av ett sådant tillstånd skulle verksamhetsutövaren som inte uppfyller kravet på minimiutvinning få sitt gruvtillstånd återkallat.
20 Vad slutligen gäller lagen om gruvdrift har gruvtillsynsmyndighetens ordförande enligt 27/A–27/C §§ i denna lag rätt att vidta åtgärder motsvarande dem som föreskrivs i dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021. Det faktum att ordföranden för denna myndighet inte har vidtagit sådana åtgärder, trots att villkoren för tillämpningen av dessa var uppfyllda, kan förklaras av att den ungerska lagstiftaren på grund av kriget i Ukraina har förlängt giltighetstiden för dessa dekret, som ursprungligen var begränsad till covid-19-pandemins varaktighet.
21 Kommissionen anser att samtliga dessa åtgärder begränsar etableringsfriheten.
22 Kommissionen har i detta avseende hävdat att den under det administrativa förfarandet konstaterade att de priser som fastställts i 1 § punkt 2 i dekret nr 404/2021 alltid hade varit lägre än marknadspriset för samtliga grundmaterial som nämns där.
23 Kommissionen konstaterade även att av de 340 företag som är verksamma i Ungern inom de verksamhetsområden som definieras i dekretet är det endast 4 företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift och att samtliga, med ett undantag, ägs av ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat. Även om dessa fyra företag endast står för 1,2 procent av de totala 340 företagen, har de tillsammans 25 procent av marknadsandelarna inom dessa verksamhetsområden.
24 De företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift tvingas sälja sina produkter till det pris som fastställs i dekret nr 404/2021 för att undvika att som tilläggsavgift behöva betala 90 procent av skillnaden mellan detta pris och marknadspriset. Enligt kommissionen tvingar detta dessa företag, till skillnad från de företag som inte är skyldiga att betala nämnda avgift, att bedriva verksamhet med förlust. Dekret nr 405/2021 förstärker denna verkan genom att de företag som är skyldiga att betala samma avgift, för att inte få sina gruvtillstånd återkallade, måste uppfylla den skyldighet till minimiutvinning som föreskrivs i dekretet, även om de bedriver sin verksamhet med förlust.
25 Kommissionen har hävdat att dessa två dekret, såväl var för sig som tillsammans, under dessa omständigheter av tre skäl hindrar eller gör det mindre attraktivt för företag som är etablerade i andra medlemsstater att utöva sin etableringsfrihet.
26 För det första, vad gäller företag som är etablerade i andra medlemsstater och som överväger att träda in på den ungerska marknaden, försvårar dessa regler företagens tillträde till denna marknad. Enligt dekret nr 405/2021 är de dessutom skyldiga att inom ett år uppnå den utvinningsvolym som motsvarar minimiutvinningsskyldigheten, medan dekret nr 404/2021 avsevärt försvårar, eller till och med omöjliggör, vinster.
27 För det andra skulle införandet av nya villkor för utövande av ekonomisk verksamhet göra det mindre attraktivt eller till och med omöjligt att utöva etableringsfriheten för företag som är etablerade i andra medlemsstater och som redan finns på den ungerska marknaden, eftersom deras vinster skulle begränsas avsevärt. Det är till och med möjligt att de skulle tvingas bedriva sin verksamhet med förlust.
28 För det tredje följer det av punkt 53 i domen av den 21 december 2016, AGET Iraklis ( C‑201/15, EU:C:2016:972), att utövandet av etableringsfriheten i princip innebär att de ekonomiska aktörerna inte bara har frihet att bestämma arten och omfattningen av den ekonomiska verksamhet som ska bedrivas i värdmedlemsstaten, utan även friheten att därefter minska verksamhetens omfattning. Minimiutvinningsskyldigheten gör det emellertid omöjligt att utöva denna aspekt av etableringsfriheten.
29 Vidare medför de aktuella nationella bestämmelserna en indirekt diskriminering, eftersom de, med ett undantag, är tillämpliga på företag som kontrolleras av bolag som är etablerade i andra medlemsstater.
30 Ungern anser att kommissionen, för att dra slutsatsen att det föreligger ett fördragsbrott, felaktigt har grundat sig på en kumulativ tillämpning av de nationella bestämmelser som avses i förevarande talan.
31 Enligt Ungern kan verkningarna av dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 nämligen inte kumuleras, eftersom de inte kan tillämpas tillsammans.
32 Dekret nr 405/2021 avser, i enlighet med 1 § punkt 1 i dekretet, endast gruvföretag som ännu inte hade påbörjat sin utvinningsverksamhet när dekretet trädde i kraft, det vill säga den 9 juli 2021. Dessa verksamhetsutövare uppfyller per definition inte de kriterier avseende huvudsaklig verksamhet år 2019 och nettoomsättning under samma år som det hänvisas till i dekret nr 404/2021 för att identifiera de företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift.
33 Den minimiutvinningsskyldighet som föreskrivs i dekret nr 405/2021 berör således i praktiken inte de företag som är skyldiga att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som införts genom dekret nr 404/2021.
34 Enligt Ungern föreskrivs i 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift endast ett regelverk som syftar till att ge gruvtillsynsmyndighetens ordförande befogenhet att, undantagsvis och tillfälligt, anta vissa bestämmelser. Det är inte bara så att sådana regler ännu inte har antagits, utan bestämmelserna i dessa paragrafer och bestämmelserna i dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 är dessutom inte identiska i sak.
35 Vad gäller de argument som kommissionen har åberopat för att visa att dessa dekret begränsar etableringsfriheten, har Ungern för det första, avseende företag som är etablerade i en annan medlemsstat och som avser att träda in på den ungerska marknaden, genmält att minimiutvinningsskyldigheten gäller för alla nya aktörer på denna marknad, oavsett om de är inhemska eller inte, vilket utesluter varje inskränkning av etableringsfriheten.
36 I lagen om gruvdrift föreskrivs dessutom, som en allmän regel, en skyldighet att faktiskt inleda utvinningsverksamheten inom en viss tid och, för gruvor av viss betydelse, att uppnå en minsta utvinningsvolym. I dekret nr 405/2021 föreskrivs, i förhållande till denna allmänna ordning, en förstärkt utvinningsskyldighet under en övergångsperiod, med hänsyn till en nödsituation, och 27/B § gör det möjligt att under en övergångsperiod göra undantag från de regler som normalt är tillämpliga. Det skulle inte vara oproportionerligt om den minsta utvinningsvolymen i en tillfällig situation översteg den nivå som normalt är tillämplig.
37 Vad för det andra gäller de företag som redan är verksamma på den ungerska marknaden har Ungern gjort gällande att tilläggsavgiften för gruvdrift är en skatt som grundar sig på neutrala kriterier, såsom nettoomsättningen för år 2019 och det referenspris som fastställs i dekret nr 404/2021. För att skattebördan ska förbli proportionerlig kopplas skattskyldigheten till omsättningen. I punkt 50 i domen av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139), slog domstolen fast att omsättningen kan betraktas som ett neutralt särskiljningskriterium, eftersom den utgör en relevant indikator på de skattskyldigas skatteförmåga.
38 Vad för det tredje gäller domen av den 21 december 2016, AGET Iraklis ( C‑201/15, EU:C:2016:972), rör denna dom ett annat sammanhang än det som är aktuellt i förevarande mål. Av denna dom kan man därför inte dra någon allmän slutsats att medlemsstaterna, inom ramen för sina befogenheter, inte får vidta åtgärder som kan påverka omfattningen av företagens ekonomiska verksamhet.
39 Vad slutligen gäller förekomsten av indirekt diskriminering, följer den omständigheten att de företag som är skyldiga att betala en tilläggsavgift för gruvdrift huvudsakligen ägs av företag som är etablerade i andra medlemsstater av särdragen på den ungerska marknaden, där de största företagen inom den berörda sektorn är utländska företag. I detta avseende är förevarande mål jämförbart med de mål som avgjordes genom domen av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139), och domen av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak ( C‑323/18, EU:C:2020:140).
40 Kommissionen har i sin replik bestritt Ungerns ståndpunkt att verkningarna av dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 inte är kumulativa med anledning av att dessa dekret inte kan tillämpas tillsammans. Det framgår nämligen av 1 § punkterna 2 och 2a i dekret nr 405/2021 att företag som redan bedriver utvinningsverksamhet omfattas av minimiutvinningsskyldigheten. Dessa företag omfattas även av dekret nr 404/2021.
41 Ungern har i sin duplik hävdat att en sådan tolkning av 1 § punkterna 2 och 2a är felaktig, eftersom den paragrafen endast är tillämplig på gruvföretag som inleder en ny utvinningsverksamhet.
42 Ungern har medgett att det, mot bakgrund av ordalydelsen i dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021, i princip inte är uteslutet att ett gruvföretag som redan är verksamt på den ungerska marknaden och som bedriver utvinningsverksamhet avseende en ny gruva omfattas av dessa två dekret. I ett sådant fall skulle minimiutvinningsskyldigheten emellertid endast avse denna nya gruva. Eftersom tillämpningen av dekret nr 405/2021 på en viss gruvoperatör är beroende av ett beslut från gruvtillsynsmyndigheten, förutsätter en kumulativ tillämpning av de två dekreten på de företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften att dessa omfattas av ett sådant beslut. Enligt de uppgifter som denna myndighet har lämnat har inget av dessa företag varit föremål för ett sådant beslut.
43 Kommissionen har dessutom i sin replik angett att även om det i 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift endast föreskrivs ett regelverk som gör det möjligt för ordföranden för den behöriga nationella myndigheten att utfärda regler, vilket ordföranden hittills inte har gjort, följer det av punkt 70 i domen av den 5 juli 2007, kommission/Belgien ( C‑522/04, EU:C:2007:405), att även om myndigheterna i en medlemsstat i praktiken inte tillämpar en nationell bestämmelse som strider mot unionsrätten, kräver rättssäkerheten likväl att denna bestämmelse ändras.
44 Vad gäller Ungerns argument avseende domen av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139), och domen av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak ( C‑323/18, EU:C:2020:140), har kommissionen erinrat om att de mål som avgjordes genom dessa domar avsåg progressiva skatter på omsättningen. Tilläggsavgiften för gruvdrift är emellertid inte en skatt på omsättningen och är inte progressiv.
45 Denna avgift är nämligen inte en omsättningsskatt med anledning av att dess beräkningsunderlag inte grundar sig på omsättningen hos de företag som är skyldiga att betala den, eftersom omsättningen endast är relevant för att fastställa vilka företag som berörs. Dessutom är den enda relevanta omsättningen den som de uppnådde under år 2019, vilket innebär att denna grupp av företag, som till stor del består av företag som ägs av bolag etablerade i andra medlemsstater, var känd för de ungerska myndigheterna vid antagandet av dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 och inte ändrades med anledning av företagens årsomsättning.
46 Dessa metoder för att fastställa tillämpningsområdet för dekret nr 404/2021 tyder på en diskriminerande avsikt, som består i att försätta de företag som omfattas av detta tillämpningsområde i en mindre fördelaktig situation än de företag som inte omfattas av tilläggsavgiften för gruvdrift, vilka huvudsakligen ägs av ungerska medborgare.
47 Tilläggsavgiften för gruvdrift har inte heller karaktären av en progressiv beskattning, eftersom de berörda företagen inte är skyldiga att betala den så länge de tillämpar det pris som fastställs i dekret nr 404/2021, medan de, så snart de överskrider detta pris, måste betala 90 procent av skillnaden mellan detta pris och försäljningspriset.
48 Sammanfattningsvis är det uppenbart att fastställandet av tillämpningsområdet för detta dekret, även om det i egentlig mening inte görs en åtskillnad grundad på de berörda företagens nationalitet eller etableringsort, är diskriminerande eller skyddande och således oförenligt med de grundläggande friheterna i den mening som avses i domen av den 9 maj 1985, Humblot ( 112/84, EU:C:1985:185, punkt 14).
49 Ungern har i sin duplik genmält att tilläggsavgiften för gruvdrift är en skatt som varierar beroende på inkomstskikt, eftersom vissa företag på grund av tröskelvärdet för omsättningen anses vara skattskyldiga medan andra inte är det. Den hänskjutande domstolen har tillagt att även om denna avgift inte är progressiv, kan vissa av de slutsatser som följer av domen av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139), och domen av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak ( C‑323/18, EU:C:2020:140), överföras på förevarande mål, till exempel den omständigheten att omsättningen är en relevant indikator på den skattskyldiga personens betalningsförmåga.
50 Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv anses utgöra en inskränkning i denna frihet i den mening som avses i artikel 49 FEUF (dom av den 25 april 2024, Edil Work 2 och S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
51 Detta innebär inte endast ett förbud mot öppen diskriminering på grund av var bolag har sitt säte, utan också mot varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (dom av den 5 februari 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, punkt 30 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Ränta på ett koncerninternt lån), C‑585/22, EU:C:2024:822, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
52 För att bedöma huruvida bestämmelserna om dels skyldigheten att betala tilläggsavgift för gruvdrift, dels minimiutvinningsskyldigheten, vilka fastställs i dekret nr 404/2021 respektive dekret nr 405/2021, samt de liknande bestämmelserna i 27/A–27/C §§ gruvdriftslagen, som avses i förevarande anmärkning, strider mot artikel 49 FEUF, ska det inledningsvis fastställas huruvida verkningarna av dessa bestämmelser ska prövas både gemensamt och separat, eftersom kommissionen anser att dessa två typer av skyldigheter kan tillämpas tillsammans, vilket Ungern har bestritt.
53 Domstolen erinrar om att det enligt fast rättspraxis avseende bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger kommissionen att styrka att det påstådda fördragsbrottet föreligger och att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida så är fallet. Kommissionen kan därvid inte stödja sin talan på en presumtion (dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
54 Att ett fördragsbrott föreligger kan emellertid, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av lagens eller förordningens bestämmelser (dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 130 och där angiven rättspraxis).
55 I förevarande fall har det fördragsbrott som kommissionen har lagt Ungern till last bland annat sitt ursprung i antagandet av dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021, vars existens eller tillämpning denna medlemsstat inte har bestritt och vars bestämmelser är föremål för en rättslig analys i den ansökan genom vilken talan väckts.
56 Det ska således prövas huruvida denna analys är välgrundad genom att det bedöms huruvida, såsom kommissionen har hävdat, dekretens tillämpningsområde med avseende på person (ratione personae) överlappar varandra, vilket innebär att de kan tillämpas kumulativt på ett och samma företag.
57 Det framgår av 1 § punkterna 1 och 7 i dekret nr 404/2021 att de företag som är skyldiga att betala en tilläggsavgift för gruvdrift är de företag vars huvudsakliga verksamhet under år 2019 var utvinning eller tillverkning av vissa grundmaterial för byggnadsändamål och vars nettoomsättning för det året uppgick till eller översteg tröskelvärdet på 3 miljarder HUF (cirka 7715000 euro).
58 Vad därefter gäller dekret nr 405/2021 följer det av 1 § punkt 1 i detta dekret att gruvtillsynsmyndigheten ska anta ett beslut som ålägger gruvföretagen att inom ett år faktiskt inleda utvinningsverksamheten med minst 50 procent av den maximala utvinningsvolym som är tillåten enligt den tekniska planen för denna anläggning, när verksamhetsutövaren har erhållit denna plan innan dekretet trädde i kraft, eller 100 procent av denna volym när verksamhetsutövaren har erhållit den efter denna tidpunkt.
59 Minimiutvinningsskyldigheten kan följaktligen endast avse gruvföretag som ännu inte faktiskt hade påbörjat utvinningen med avseende på en viss gruva vid tidpunkten för ikraftträdandet av sistnämnda dekret, det vill säga den 9 juli 2021.
60 Såsom Ungern med rätta har gjort gällande är dessa verksamhetsutövare i praktiken inte skyldiga att betala en tilläggsavgift för gruvdrift, eftersom den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för dekret nr 404/2021 endast avser företag som under år 2019 redan hade som huvudsaklig verksamhet att utvinna eller tillverka vissa grundmaterial för byggnadsändamål.
61 Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument att de gruvföretag som redan bedrev utvinningsverksamhet när dekret nr 405/2021 trädde i kraft avses i 1 § punkt 2 första meningen i dekretet. Eftersom det i denna bestämmelse fastställs villkor för minskning av utvinningsvolymen för gruvföretag som genomför operationell utvinning av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål, anser kommissionen att den har en allmän räckvidd och inte är begränsad till de gruvföretag som faktiskt inleder sin utvinningsverksamhet efter detta ikraftträdande.
62 Såsom Ungern med rätta har gjort gällande följer det av 1 § punkt 2 andra meningen i dekret nr 405/2021 att denna bestämmelse hänvisar till den frist på ett år som föreskrivs i 1 § punkt 1 i dekretet, vilket är en frist som avser det faktiska inledandet av utvinningsverksamheten vid en gruva. Följaktligen avser 1 § punkt 2 endast gruvföretag som påbörjar sådan utvinning och har inte den allmänna räckvidd som kommissionen tillskriver den.
63 Domstolen konstaterar följaktligen att kommissionen inte har lagt fram den bevisning med avseende på vilken den har bevisbördan, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 53 i förevarande dom, vad gäller den kumulerade tillämpningen av dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 på samma företag.
64 Det saknas således anledning att pröva huruvida den kumulerade tillämpningen av dessa dekret på företag med säte i andra medlemsstater än Ungern leder till att utövandet av etableringsfriheten i denna medlemsstat hindras eller blir mindre attraktivt. Det ska däremot prövas huruvida de båda dekreten, såsom kommissionen också har gjort gällande till stöd för sin talan, vart och ett för sig strider mot etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF.
65 Mot bakgrund av det ovan anförda ska dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 i förevarande mål prövas var för sig, innan det därefter prövas huruvida 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift strider mot etableringsfriheten.
66 Vad gäller frågan huruvida skyldigheten att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 utgör en inskränkning av etableringsfriheten, ska det för det första påpekas att kommissionen, utan att motsägas av Ungern, har hävdat att de referenspriser som fastställs i 1 § punkt 2 i detta dekret under det administrativa förfarandet alltid har varit lägre än marknadspriserna för samtliga material som nämns där.
67 Med anledning av att avgiftsbeloppet motsvarar 90 procent, det vill säga nästan hela skillnaden mellan försäljningspriset för de berörda materialen och referenspriset, medför denna avgift med nödvändighet att det blir mindre attraktivt eller till och med omöjligt att utöva etableringsfriheten, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 50 i förevarande dom, eftersom den utgöra hinder för att de skattskyldiga företagens investeringar blir lönsamma (se, analogt, dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 36).
68 För det andra har kommissionen, utan att motsägas av Ungern, gjort gällande att av de 340 företag som är verksamma i den berörda sektorn i Ungern är det endast fyra som är skyldiga att betala en gruvdriftsavgift, varav tre ägs av ett bolag etablerat i en annan medlemsstat.
69 Enligt principen om medlemsstaternas självbestämmande i skattefrågor omfattas visserligen fastställandet av varje skatts grundläggande särdrag, på de områden av skatterätten som inte blivit föremål för någon harmonisering inom unionen, av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. Denna befogenhet ska emellertid utövas med iakttagande av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2021, kommissionen/Ungern, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punkt 44), och särskilt EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfrihet (dom av den 6 oktober 2022, Contship Italia, C‑433/21 och C‑434/21, EU:C:2022:760, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
70 En obligatorisk avgift med ett särskiljningskriterium som framstår som objektivt, men som i de flesta fall, på grund av sina egenskaper, missgynnar bolag som har sitt säte i en annan medlemsstat än beskattningsmedlemsstaten och som befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för bolag som har sitt säte i beskattningsmedlemsstaten utgör en enligt artiklarna 49 och 54 FEUF förbjuden indirekt diskriminering som grundas på var bolag har sitt säte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Ränta på ett koncerninternt lån), C‑585/22, EU:C:2024:822, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
71 Så är fallet med tilläggsavgiften för gruvdrift, eftersom den i huvudsak tillämpas på bolag som är etablerade i andra medlemsstater än Ungern, och detta på ett systematiskt sätt.
72 I motsats till vad Ungern har gjort gällande följer denna situation inte av tillämpningen av ett neutralt beskattningskriterium, såsom omsättningen, vilket skiljer denna situation från den situation som var aktuell i de mål som avgjordes genom dom av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139, punkt 46) och dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak ( C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 66).
73 Såsom kommissionen med rätta har påpekat tjänar omsättningen i förevarande fall nämligen inte till att fastställa underlaget för tilläggsavgiften för gruvdrift, utan endast till att identifiera de företag som är skyldiga att betala denna avgift. Såsom Ungern har medgett motsvarar dessutom avgiftsbeloppet alltid 90 procent av skillnaden mellan det referenspris som fastställs i detta dekret och försäljningspriset för de berörda materialen, vilket innebär att denna avgift inte är progressiv.
74 Den tilläggsavgift för gruvdrift som infördes år 2021 för en period som i princip var begränsad, det vill säga under den tid covid-19-pandemin pågick, beaktar dessutom, för att identifiera de företag som är skyldiga att betala den, en omsättning under en viss period, det vill säga den omsättning som dessa företag uppnådde under år 2019, trots att de fortfarande var skyldiga att betala denna avgift åtminstone fram till den dag då förevarande fördragsbrottstalan väcktes, den 23 februari 2024.
75 Så länge verkningarna av dekret nr 404/2021 förlängs kommer således tilläggsavgiften för gruvdrift alltid att avse samma fyra företag, varav tre ägs av ett bolag som är etablerat i en annan medlemsstat, även om deras respektive omsättning efter år 2019 inte längre når upp till tröskelvärdet på 3 miljarder HUF (cirka 7715000 euro).
76 Företag som är verksamma inom samma sektor och vars omsättning har nått detta tröskelvärde efter år 2019 är däremot inte skyldiga att betala denna avgift. Kommissionen har hävdat, utan att motsägas av Ungern, att de företag som inte är skyldiga att betala nämnda avgift huvudsakligen ägs av fysiska eller juridiska personer som är etablerade i Ungern.
77 Det system som införts genom dekret nr 404/2021 kännetecknas således av att de företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift, med hänsyn till hur den personkrets som omfattas av dekretets tillämpningsområde avgränsas, alltid kommer att vara desamma och dessutom förblir skyldiga att betala denna oberoende av hur deras omsättning utvecklas. Samtidigt blir inget annat företag skyldigt att betala avgiften, även om företagets omsättning uppgår till eller överstiger nämnda tröskelvärde på 3 miljarder HUF (cirka 7715000 euro).
78 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att skyldigheten att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 utgör en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
79 Vad gäller frågan huruvida minimiutvinningsskyldigheten utgör en inskränkning av etableringsfriheten har kommissionen vid flera tillfällen hävdat att dekretet innebär att de företag som avses i dekretet är skyldiga att uppnå eller upprätthålla en viss utvinningsvolym, trots att de är tvungna att bedriva verksamhet med förlust för att undvika att behöva betala tilläggsavgiften för gruvdrift enligt dekret nr 404/2021.
80 Detta argument förutsätter således att även de företag som omfattas av ett sådant krav på utvinningsvolym är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift. Såsom framgår av punkt 60 i förevarande dom är dessa företag emellertid i praktiken inte skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift.
81 Vad vidare gäller de företag som avser att inleda gruvdrift i Ungern efter ikraftträdandet av dekret nr 405/2021, det vill säga de enda företag som, såsom framgår av punkt 59 i förevarande dom, berörs av minimiutvinningsskyldigheten, har kommissionen begränsat sig till att allmänt hävda att denna skyldighet gör det svårare för bolag som är etablerade i andra medlemsstater att få tillträde till den ungerska marknaden.
82 Eftersom det inte föreligger någon kumulativ verkan med skyldigheten att betala tilläggsavgiften för gruvdrift, konstaterar domstolen att kommissionen, genom att endast åberopa ett sådant allmänt argument, inte har visat att minimiutvinningsskyldigheten gör det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten, såsom krävs enligt den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 50 och 53 i förevarande dom.
83 Det ska dessutom påpekas, såsom Ungern med rätta har gjort gällande, att denna minimiutvinningsskyldighet är tillämplig på alla gruvföretag, oavsett om de är inhemska eller utländska, som inleder utvinningsverksamhet vid en gruva i Ungern. På denna punkt har kommissionen emellertid inte lagt fram några uppgifter som visar att de bolag som berörs av nämnda skyldighet huvudsakligen är bolag som är etablerade i andra medlemsstater.
84 Kommissionen har slutligen hävdat att minimiutvinningsskyldigheten hindrar gruvföretagen från att minska omfattningen av sin ekonomiska verksamhet, trots att det följer av domen av den 21 december 2016, AGET Iraklis ( C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 53), att utövandet av etableringsfriheten innebär att de ekonomiska aktörerna inte bara har frihet att bestämma arten och omfattningen av den ekonomiska verksamhet som ska bedrivas i värdmedlemsstaten, utan även friheten att därefter minska verksamhetens omfattning.
85 I detta avseende räcker det att påpeka att det inte följer av den domen att ekonomiska aktörer som inleder en verksamhet i en annan medlemsstat än den där de är etablerade i princip inte kan åläggas eventuella skyldigheter i värdmedlemsstaten vad gäller bland annat verksamhetsvolym, förutsatt att dessa skyldigheter är förenliga med unionsrätten. Vid bedömningen av förenligheten med etableringsfriheten, i den mening som avses i artikel 49 FEUF, är det nämligen nödvändigt att beakta särdragen i den nationella lagstiftning genom vilken sådana skyldigheter införs, såsom framgår av nämnda dom. I detta sammanhang framgår det av 1 § punkt 1 i dekret nr 405/2021 att minimiutvinningsskyldigheten beror på den största tillåtna volymen i den första tekniska driftsplanen för utvinning. Det kan emellertid konstateras att kommissionen inte har lämnat någon exakt uppgift i detta avseende som gör det möjligt för domstolen att kontrollera vilken konkret inverkan denna skyldighet i sig kan ha på de berörda företagens utövande av etableringsfriheten.
86 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att kommissionen inte har styrkt att minimiutvinningsskyldigheten utgör en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
87 Vad slutligen gäller frågan huruvida 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift utgör en inskränkning av etableringsfriheten, ska det påpekas att kommissionen i sin ansökan endast har gjort gällande att dessa paragrafer innehåller åtgärder som motsvarar dem som föreskrivs i dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021.
88 Domstolen konstaterar att det i 27/A § lagen om gruvdrift i huvudsak föreskrivs på vilka villkor gruvtillsynsmyndighetens ordförande kan fastställa att det föreligger en situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd.
89 Under den period som omfattas av en sådan situation är ordföranden för denna myndighet behörig att, även i detta fall genom dekret, vidta åtgärder liknande dem som föreskrivs i dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021. Enligt 27/B § i denna lag får nämligen ordföranden bland annat fastställa en minimiutvinningsskyldighet för gruvor som uppfyller vissa villkor. Dessutom har det genom 27/C i nämnda lag införts en särskild avgift, även kallad tilläggsavgift för gruvdrift. Ordföranden ska genom dekret, med avseende på betalning av denna avgift, fastställa referenspriser för vissa grundmaterial för byggnadsändamål.
90 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att det i 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift endast föreskrivs ett allmänt regelverk som ska genomföras genom olika dekret som i förekommande fall antas av gruvtillsynsmyndighetens ordförande. Det är emellertid utrett att det vid den tidpunkt då förevarande talan väcktes inte hade antagits något sådant dekret.
91 Vidare är de åtgärder som avses i 27/B § och 27/C § i denna lag visserligen jämförbara med dem som föreskrivs i dekret nr 405/2021 respektive dekret nr 404/2021, men de är inte identiska med dessa.
92 Vad särskilt gäller systemet med tilläggsavgift för gruvdrift ska det erinras om att referenspriserna för beräkningen av denna avgift fastställs i dekret nr 404/2021 och om att dessa priser under det administrativa förfarandet alltid har varit lägre än marknadspriserna, såsom framgår av punkt 66 i förevarande dom.
93 I 27/C § i nämnda lag fastställs däremot inte referenspriserna för beräkningen av den avgift som föreskrivs i bestämmelsen, eftersom dessa priser ska fastställas genom dekret från gruvtillsynsmyndighetens ordförande. Det är följaktligen inte klarlagt att de priser som eventuellt fastställs av gruvtillsynsmyndighetens ordförande kommer att vara lägre än marknadspriserna.
94 Även om, såsom framgår av punkterna 74–77 i förevarande dom, de företag som är skyldiga att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som införts genom dekret nr 404/2021 alltid kommer att vara desamma, eftersom denna avgift grundar sig på en omsättning under en viss period, kan de företag som är skyldiga att betala den avgift som föreskrivs i 27/C § lagen om gruvdrift komma att ändras över tiden. För att identifiera dessa företag hänvisar denna paragraf nämligen till företagens omsättning det andra beskattningsåret före den situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd, det vill säga en omsättning som inte är knuten till en period som inte ändras.
95 Av det ovan anförda följer att skälen till att det har fastställts att skyldigheten att betala tilläggsavgiften för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 utgör en inskränkning av etableringsfriheten inte kan överföras på det system som föreskrivs i 27/C § lagen om gruvdrift eller skulle kunna överföras till detta, i förekommande fall, om gruvtillsynsmyndighetens ordförande hade tillämpat 27/A–27/C §§ i denna lag, vilket inte var fallet när förevarande talan väcktes och än mindre vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet.
96 Denna slutsats påverkas inte av den praxis från domstolen som kommissionen har hänvisat till, såsom den framgår av bland annat punkt 102 i domen av den 26 juni 2019, kommissionen/Grekland ( C‑729/17, EU:C:2019:534), enligt vilken rättssäkerheten kräver att en nationell bestämmelse som strider mot unionsrätten ändras, även om myndigheterna i en medlemsstat i praktiken inte tillämpar den bestämmelsen.
97 Denna rättspraxis förutsätter nämligen att det är utrett att den omtvistade bestämmelsen strider mot unionsrätten, vilket i detta skede inte är fallet vad gäller 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift.
98 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift inte i sig och i avsaknad av genomförande genom dekret som antagits av gruvtillsynsmyndighetens ordförande utgör en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
99 Kommissionen har angett att Ungern i sitt svar på det motiverade yttrandet har åberopat flera tvingande skäl av allmänintresse som enligt Ungern motiverar antagandet och bibehållandet av tilläggsavgiften för gruvdrift.
100 Ungern har inledningsvis åberopat att ekonomin skulle återhämta sig och att den nationella ekonomin och dess viktigaste sektorer skulle skyddas. Det rör sig emellertid om ekonomiska mål som inte kan utgöra tvingande skäl av allmänintresse, inbegripet i en sådan exceptionell situation som den ekonomiska återhämtningen efter covid-19-pandemin, såsom framgår av punkterna 23 och 64 i domen av den 13 juli 2023, Xella Magyarország ( C‑106/22, EU:C:2023:568).
101 Ungern har vidare åberopat bekämpande av störningar på marknaden, bevarande av bostadsbyggnadsprogrammet och bekämpande av illojal prissättning, vilka är allmänna och vaga begrepp som är svåra att skilja från de ekonomiska mål som avses i föregående punkt. Ungern har inte preciserat vare sig innehållet i eller i vilken utsträckning dekret nr 404/2021 bidrar till att uppnå dessa mål.
102 Slutligen har Ungern åberopat mål som enligt kommissionen utgör tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i unionsrätten, nämligen försörjningstrygghet och skydd för konsumenter och tjänstemottagare.
103 Vad för det första gäller försörjningstryggheten har domstolen i punkterna 67 och 69 i domen av den 13 juli 2023, Xella Magyarország ( C‑106/22, EU:C:2023:568), slagit fast att ett sådant mål endast kan åberopas i fall av en verklig och tillräckligt allvarlig hotbild som påverkar ett grundläggande samhällsintresse, och har preciserat att målet att säkerställa försörjningstryggheten för byggsektorn när det gäller vissa råvaror inte kan anses utgöra ett sådant grundläggande intresse.
104 Ungern har inte visat att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot försörjningstryggheten avseende de material som avses i dekret nr 404/2021. Även om produktionsvolymen av dessa material i denna medlemsstat skulle vara otillräcklig, finns det inget som hindrar att de importeras. Den ungerska regeringen har inte heller begränsat exporten av dessa varor.
105 Vidare är den lagstiftning som är i fråga i förevarande fall uppenbart olämplig för att säkerställa en sådan försörjningstrygghet, eftersom den, genom att tvinga de berörda företagen att sälja med förlust, skadar deras finansiella stabilitet och uppmuntrar dem att upphöra med sin verksamhet på den ungerska marknaden. Även om det antas att fastställandet av referenspriser skulle förbättra försörjningstryggheten för grundmaterial för byggnadsändamål, skulle 75 procent av produktionen av dessa material inte omfattas av detta krav.
106 Slutligen har Ungern inte förklarat varför en sådan försörjningstrygghet inte kan säkerställas genom åtgärder som är mindre restriktiva för etableringsfriheten.
107 Vad för det andra gäller skyddet av konsumenter och tjänstemottagare, har kommissionen angett att Ungern har gjort gällande att storleken på de marknadsandelar som tillkommer de företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift är en relevant faktor vid bedömningen av huruvida denna avgift är lämplig och proportionerlig och att tillämpningen i förhållande till nettoomsättningen gör att avgifter avser företag som har tillräckliga marknadsandelar för att kunna begränsa produktionen och upprätthålla artificiellt höga försäljningspriser.
108 I detta avseende noterar kommissionen att om det verkliga syftet med tilläggsavgiften för gruvdrift var att bekämpa exceptionella vinster, kan man fråga sig varför denna avgift är begränsad till ett mycket litet antal företag som är verksamma inom den berörda sektorn.
109 Kommissionen har för övrigt understrukit att om en säljare som inte är skyldig att betala denna avgift tillämpar en prispolitik som syftar till att uppnå en orimlig vinst, kan den nationella skatte- och tullmyndigheten enligt 1 § punkt 4 i dekret nr 404/2021 inleda ett administrativt skatteförfarande mot säljaren. Denna bestämmelse föreskriver således, för att nå målet att förebygga orimliga vinster, en mindre tvingande åtgärd än skyldigheten att betala tilläggsavgiften.
110 Ungern har inte heller visat att de företag som är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift har en sådan marknadsandel att de kan snedvrida marknadsvillkoren. De marknadssnedvridande effekter som denna medlemsstat har beskrivit är jämförbara med en situation av missbruk av dominerande ställning, i den mening som avses i artikel 102 FEUF, mot vilken det i förekommande fall finns anledning att vidta rättsliga åtgärder med stöd av konkurrensrätten. För övrigt pågår förfaranden vid den ungerska konkurrensmyndigheten mot företag inom den berörda sektorn.
111 Ungern har bestritt kommissionens argument att dekreten nr 404/2021 och nr 405/2021 har ett rent ekonomiskt syfte. Enligt Ungern avser dessa dekret tvärtom konsumenternas och tjänstemottagarnas intressen genom att säkerställa dels att det finns tillgång till tillräckliga mängder råvaror för byggindustrin, dels att prissättningen inte är oskälig.
112 De negativa ekonomiska effekterna mellan åren 2020 och 2021 till följd av covid-19-pandemin förvärrades av vissa marknadsaktörers agerande avseende produkter såsom sand och grus. Priset på gruvprodukter har stigit med i genomsnitt 20 procent under de senaste fem åren, oberoende av nationell tillgång och efterfrågan. Under samma period ökade de största aktörerna inom sektorn för utvinning av sandgrus inte bara sin omsättning betydligt, utan även sitt resultat efter skatt. De uppnådde således ytterligare vinster genom att utnyttja den extrema ökningen av efterfrågan från andra aktörer inom byggsektorn.
113 Det är inte nödvändigt att, såsom kommissionen har begärt, lägga fram bevis för att det föreligger en brist på de berörda materialen på den ungerska marknaden, eftersom motverkandet av risken för ett hot mot försörjningstryggheten för grundmaterial för byggnadsändamål även kan anses utgöra ett legitimt mål när det finns indikationer på att denna försörjningstrygghet kan äventyras. Det är således inte nödvändigt att invänta att en sådan säkerhet faktiskt äventyras för att en medlemsstat ska ha rätt att vidta lämpliga och proportionerliga förebyggande åtgärder för att undvika en sådan risk.
114 Vad gäller kommissionens argument att dekret nr 404/2021 är uppenbart olämpligt för att säkerställa försörjningstryggheten har Ungern invänt att även de företag som inte är skyldiga att betala tilläggsavgiften för gruvdrift, vilka bidrar med 75 procent av den totala produktionen av de berörda materialen, måste beakta den prisnivå som fastställs i dekret nr 404/2021 och sträva efter en skälig vinstmarginal. Proportionaliteten skulle äventyras just för det fall skyldigheten att betala tilläggsavgiften för gruvdrift skulle tillämpas på alla aktörer och inte endast på dem vars ekonomiska styrka gör det möjligt att bära kostnaden för denna skyldighet.
115 När det slutligen gäller de konkurrensförfaranden som kommissionen har nämnt kan konkurrensrätten, även om det antas att den kan lösa problemet med illojala prissättningsmetoder, inte säkerställa att det finns tillgång till grundmaterial för byggnadsändamål i tillräcklig mängd.
116 Enligt domstolens fasta praxis kan inskränkningar i etableringsfriheten endast vara motiverade om de för det första grundas på tvingande skäl av allmänintresse och de för det andra iakttar proportionalitetsprincipen, vilket innebär att de ska vara ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 178 och där angiven rättspraxis).
117 Det ankommer vidare på den berörda medlemsstaten att visa att dessa kumulativa villkor är uppfyllda (dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 179 och där angiven rättspraxis).
118 I det sammanhanget ska det även erinras om att de rättfärdigandegrunder som en medlemsstat kan åberopa måste åtföljas av lämplig bevisning eller en bedömning av huruvida den begränsande åtgärd som medlemsstaten antagit är lämplig och nödvändig samt av de precisa omständigheter som stöder dess argumentation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 94 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 101).
119 I förevarande fall har Ungern gjort gällande att antagandet av dekret nr 404/2021 var nödvändigt för att återstarta ekonomin, skydda den nationella ekonomin och dess viktigaste sektorer, inbegripet säkerställandet av en tryggad försörjning av grundmaterial för byggnadsändamål, bevara och säkra bostadsbyggnadsprogrammet, bekämpa störningar på marknaden, säkerställa rättvisa handelstransaktioner, bekämpa illojal prissättning och skydda mottagarna av tjänsterna.
120 Ungern har understrukit att det inte rör sig om rent ekonomiska mål, eftersom dekretet i slutändan syftar till att tillvarata konsumenternas och tjänstemottagarnas intressen genom att säkerställa att det finns tillgång till byggnadsmaterial i tillräckliga mängder och till priser som inte är oskäliga.
121 Det framgår av Ungerns inlagor att samtliga dessa skäl i huvudsak grundar sig på de påstådda kombinerade effekterna av den ogynnsamma marknadsutvecklingen på grund av covid-19-pandemin och en brist på dessa material. Effekterna av denna brist förvärrades av beteendet hos de största aktörerna inom den berörda sektorn, vilka således erhöll extraordinära vinster genom att dra nytta av den extrema ökningen av efterfrågan.
122 Det framgår nämligen av fast rättspraxis att rent ekonomiska hänsyn inte kan anses utgöra sådana tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget (dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 123 och där angiven rättspraxis).
123 Detta gäller särskilt de mål som är knutna till främjandet av den nationella ekonomin eller dess funktion (se, i detta avseende, dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 64 och där angiven rättspraxis), såsom målet att återstarta ekonomin och skydda den nationella ekonomin och dess viktigaste sektorer, som Ungern åberopat i förevarande fall.
124 Domstolen har emellertid godtagit att en nationell lagstiftning som utgör en inskränkning i en grundläggande frihet kan vara motiverad när den dikteras av ekonomiska skäl som syftar till att uppnå ett mål av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 123 och där angiven rättspraxis).
125 Det följer emellertid av fast rättspraxis att när tvingande skäl av allmänintresse, såsom allmän ordning och allmän säkerhet som nämns i artikel 52.1 FEUF, gör det möjligt att göra undantag från en grundläggande frihet som föreskrivs i EUF-fördraget, ska de tolkas restriktivt, varför deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av Europeiska unionens institutioner. Dessa skäl av allmänintresse kan därför endast åberopas då det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 59, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 91 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 66).
126 Vad särskilt gäller ett mål avseende försörjningstrygghet har domstolen funnit att ett sådant mål endast kan åberopas när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse (dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
127 Domstolen har dock redan i punkt 69 i domen av den 13 juli 2023, Xella Magyarország ( C‑106/22, EU:C:2023:568), slagit fast att ett mål som syftar till att säkerställa en tryggad försörjning av byggsektorn vad gäller vissa basråvaror som härrör från gruvverksamhet, närmare bestämt grus, sand och lera, inte kan anses omfattas av ett grundläggande samhällsintresse i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i de två föregående punkterna.
128 På samma sätt kan det mål som Ungern har åberopat i förevarande fall, nämligen att säkerställa en tryggad försörjning inom byggsektorn av material som omfattas av den tilläggsavgift för gruvdrift som införts genom dekret nr 404/2021, det vill säga kalibrerad sand, kalibrerat grus, kalibrerat sandgrus, naturgrus och cement, inte anses omfattas av ett sådant grundläggande samhällsintresse och följaktligen inte heller utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av etableringsfriheten.
129 Vad gäller målet att bevara och säkra programmet för bostadsbyggande konstaterar domstolen att Ungern i sina inlagor inte har lämnat några som helst uppgifter om programmets innehåll och räckvidd, vilket strider mot den skyldighet som åligger Ungern i detta avseende, såsom framgår av den rättspraxis som nämns i punkt 118 ovan.
130 Under alla omständigheter grundar sig detta mål, i likhet med målen att bekämpa störningar på marknaden, bekämpa illojal prissättning och skydda konsumenter och tjänstemottagare, i huvudsak, såsom framgår av punkt 121 ovan, på de påstådda kombinerade effekterna av den ogynnsamma marknadsutvecklingen till följd av covid-19-pandemin och bristen på de material som berörs av tilläggsavgiften för gruvdrift.
131 Kommissionen har i detta avseende kritiserat Ungern för att inte ha lagt fram någon bevisning för att det förelåg en sådan brist på den ungerska marknaden.
132 Ungern har emellertid gjort gällande att det inte är nödvändigt att lägga fram sådan bevisning, eftersom motverkandet av risken för ett hot mot en tryggad försörjning av sådana material inom byggsektorn även skulle kunna anses utgöra ett legitimt mål, eftersom det finns indikationer på att denna försörjning kan äventyras.
133 Genom att göra detta har denna medlemsstat underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, vilka det erinrats om i punkterna 117 och 118 ovan, när den åberopar tvingande skäl av allmänintresse för att motivera en inskränkning av etableringsfriheten.
134 Vidare har Ungern, genom att endast åberopa att det är sannolikt att det föreligger ett hot mot en tryggad försörjning av vissa material inom byggsektorn, inte åberopat något verkligt och aktuellt hot i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 126 ovan.
135 Det har således inte visats att det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse som gör det möjligt att åberopa tvingande skäl av allmänintresse med avseende på de mål som nämns i punkt 130 i förevarande dom.
136 Den inskränkning av etableringsfriheten som följer av skyldigheten att betala den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 kan således inte motiveras av något av de mål som Ungern har åberopat.
137 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF genom att anta bestämmelser om betalning av den avgift som införts genom detta dekret.
138 Talan ska följaktligen delvis bifallas såvitt avser den första anmärkningen, i den del den avser den tilläggsavgift för gruvdrift som föreskrivs i dekret nr 404/2021.
139 Kommissionen har gjort gällande att dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift borde ha anmälts till kommissionen på utkaststadiet i enlighet med artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
140 Kommissionen anser att såväl dekretet som 27/A–27/C §§ omfattas av begreppet annat krav i den mening som avses i artikel 1.1 d i direktivet, eftersom det rör sig om bestämmelser som har en bindande rättslig form.
141 Dessutom påverkar dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift saluföringen av de råvaror och de grundmaterial för byggnadsändamål som avses där, dels genom att fastställa officiella priser för dessa produkter, dels genom skyldigheten att betala tilläggsavgiften för gruvdrift.
142 Kommissionens förklarande vägledning till direktiv 2015/1535 stöder denna tolkning, eftersom det där anges att begreppet annat krav omfattar krav som har påverkan på en produkts livscykel, från saluföringsperioden till hanteringsfasen eller omhändertagandet av det avfall som genereras av den. Dessa villkor ska på ett väsentligt sätt kunna påverka produktens sammansättning, natur eller saluföring.
143 Ungern har gjort gällande att den andra anmärkningen inte kan godtas.
144 Det följer av artikel 5.1 första stycket i direktiv 2015/1535 att medlemsstaterna omedelbart till kommissionen ska överlämna alla utkast till teknisk[a] föreskrift[er]. Detta begrepp omfattar bland annat, såsom framgår av artikel 1.1 g i direktivet, begreppet annat krav.
145 I artikel 1.1 d i direktivet definieras begreppet annat krav som ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, till exempel villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning eller natur eller saluföringen av den.
146 Definitionen av det sistnämnda begreppet är således i viss mån komplicerad och kräver, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 118 i sitt förslag till avgörande, att en rad kumulativa villkor är uppfyllda.
147 Domstolen erinrar om att det, såsom framgår av punkt 53 ovan, enligt fast rättspraxis rörande mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger kommissionen att styrka att det påstådda fördragsbrottet föreligger och att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida så är fallet. Kommissionen kan därvid inte stödja sin talan på en presumtion,
148 Det är endast när kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att bevisa det påstådda fördragsbrottet som det åligger medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bemöta de sålunda framlagda uppgifterna och följderna av detta (dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
149 Även om kommissionen i förevarande fall, till stöd för den andra anmärkningen i ansökan, har hävdat att dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift omfattas av begreppet annat krav, i den mening som avses i artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535, har den inte på något sätt underbyggt detta påstående, utan har begränsat sig till att påpeka att det rör sig om regler som har en bindande rättslig form och som påverkar saluföringen av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål. Dessa påståenden gör det emellertid inte möjligt att i tillräcklig utsträckning fastställa skälen till att dessa ungerska rättsakter enligt kommissionen omfattas av detta begrepp.
150 I avsaknad av en, om än kortfattad, analys av de olika kumulativa villkor som uppställs i den sistnämnda bestämmelsen med avseende på var och en av dessa rättsakter, har kommissionen inte gett domstolen möjlighet att kontrollera huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger.
151 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att kommissionen inte har styrkt att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
152 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningen.
153 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF genom att anta bestämmelserna om betalning av en tilläggsavgift för gruvdrift i dekret nr 404/2021.
154 Talan ogillas i övrigt.
155 Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, vardera parten bära sina rättegångskostnader.
156 Med hänsyn till att kommissionens talan endast delvis har bifallits, finner domstolen att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
1 Rättegångsspråk: ungerska.