Domstolens dom (stora avdelningen) den 10 juli 2025

I mål C‑254/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien) genom beslut av den 13 april 2023, som inkom till domstolen den 20 april 2023, i målet

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden T von Danwitz, avdelningsordförandena K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen och M. Gavalec samt domarna E. Regan, I. Ziemele (referent), Z. Csehi och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: A.M. Collins, justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 juni 2024,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. m.fl., genom A. Brezavšček, odvetnik, Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. m.fl., genom M. Senica och M. Urankar, odvetnika, [I rättad lydelse enligt beslut av den 15 september 2025] Sloveniens regering, genom A. Dežman Mušič och T. Mihelič Žitko, båda i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom L. Langrová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom Z. Biró-Tóth, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom E.M. Besselink, K. Bulterman och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija och D. Milanowska, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 26 september 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. EUF-fördraget

2. Protokoll nr 26

3. Stadgan

4. Direktiv 2006/123

5. Direktiv 2008/98

6. Direktiv 2018/851

B. Slovensk rätt

II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

III. Prövning av tolkningsfrågorna

A. Fråga 1

B. Frågorna 2–10

1. Inledande synpunkter

a) Direktiv 2008/98

b) Direktiv 2006/123 samt artiklarna 49 och 56 FEUF

c) Huruvida inskränkningarna i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är motiverade mot bakgrund av direktiv 2006/123 samt artiklarna 49 och 56 FEUF

d) Iakttagandet av stadgan samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar

2. Villkoren för att inrätta ett monopol för kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar

a) Inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster

b) Huruvida inskränkningarna är motiverade

1) Villkoret om icke-diskriminering

2) Huruvida det föreligger tvingande hänsyn till allmänintresset

3) Villkoret avseende proportionalitet

i) Huruvida restriktionerna är ägnade att säkerställa att de eftersträvade målen uppnås

ii) Huruvida de aktuella inskränkningarna är nödvändiga och proportionerliga i strikt mening

4) Iakttagandet av artiklarna 16 och 17 i stadgan samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar

3. De åtgärder som monopolinnehavaren och de personer som innehar andelar i monopolet har ålagts

a) Inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster

b) Huruvida inskränkningarna är motiverade

1) Villkoret om icke-diskriminering

2) Huruvida det föreligger tvingande hänsyn till allmänintresset

3) Villkoret avseende proportionalitet

i) Huruvida restriktionerna är ägnade att säkerställa att de eftersträvade målen förverkligas

ii) Huruvida de aktuella inskränkningarna är nödvändiga och proportionerliga i strikt mening

4) Iakttagandet av artikel 16 i stadgan

4. De åtgärder som ålagts producenter som önskar få tillträde till den nationella marknaden

a) Inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster

b) Huruvida inskränkningarna är motiverade

1) Huruvida det föreligger tvingande hänsyn till allmänintresset

2) Villkoret avseende proportionalitet

i) Huruvida restriktionerna är ägnade att säkerställa att de eftersträvade målen förverkligas

ii) Huruvida de aktuella inskränkningarna är nödvändiga och proportionerliga i strikt mening

3) Iakttagandet av artikel 16 i stadgan

5. Betydelsen av förekomsten en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för frågan huruvida inskränkningarna i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är förenliga med unionsrätten

IV. Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 14, 49, 56 och 106 FEUF, protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse, fogat till EU- och EUF-fördraget (nedan kallat protokoll nr 26), Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36), artiklarna 8 och 8a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3 och rättelse i EUT L 245, 2020, s. 35). i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 (EUT L 150, 2018, s. 109) (nedan kallat direktiv 2008/98), artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.

2 Begäran har framställts i ett mål om kontroll av grundlagsenligheten av vissa bestämmelser i Zakon o varstvu okolja (lagen om miljöskydd) av den 16 mars 2022 (Uradni list RS, nr 44/22), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZVO-2). Genom de aktuella bestämmelserna införs systemet med utökat producentansvar i slovensk rätt (nedan kallat det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet).

3 I artikel 49 FEUF föreskrivs följande:

4 I artikel 56 FEUF föreskrivs följande:

5 I artikel 106 FEUF föreskrivs följande:

6 I artikel 1 i protokoll 26 anges följande:

7 I artikel 16 i stadgan, med rubriken Näringsfrihet, anges följande:

8 Artikel 17 i stadgan har rubriken Rätt till egendom. I artikel 17.1 föreskrivs följande:

9 Artikel 52 i stadgan har rubriken Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning. I artikel 52.1 föreskrivs följande:

10 Skälen 6, 17, 70 och 73 i direktiv 2006/123 har följande lydelse:

11 Artikel 1 i direktivet har rubriken Definitioner. I den artikeln stadgas följande:

12 Artikel 2 i direktivet har Tillämpningsområde. I den artikeln föreskrivs följande:

13 Artikel 4 i samma direktiv har rubriken Definitioner. I den artikeln föreskrivs följande:

14 I artikel 15 i direktiv 2006/123, med rubriken Krav som skall utvärderas, föreskrivs följande:

15 Artikel 16 i direktiv 2006/123 har rubriken Frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 16.1 har följande lydelse:

16 I artikel 17 i direktivet, med rubriken Ytterligare undantag från friheten att tillhandahålla tjänster, föreskrivs följande:

17 Artikel 1 i direktiv 2008/98 har rubriken Syfte och tillämpningsområde. I den artikeln föreskrivs följande:

18 I artikel 3 i direktivet, som har rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

19 Artikel 8 i direktivet har rubriken System för utökat producentansvar. I den artikeln föreskrivs följande:

20 Artikel 8a i samma direktiv har rubriken Allmänna minimikrav för system för utökat producentansvar. I den artikeln föreskrivs följande:

21 Skälen 14, 21, 22 och 26 i direktiv 2018/851 har följande lydelse:

22 I artikel 34 ZVO-2, med rubriken Utökat producentansvar, föreskrivs följande:

23 I artikel 35 ZVO-2, med rubriken Producentens skyldigheter, föreskrivs följande:

24 I artikel 37 ZVO-2, med rubriken Kollektivt fullgörande av skyldigheter, föreskrivs följande:

25 Artikel 38 ZVO-2, med rubriken Organisation, har följande lydelse:

26 I artikel 39 ZVO-2, med rubriken Organisationens skyldigheter, föreskrivs följande:

27 I artikel 41 ZVO-2, med rubriken Tillstånd för kollektivt fullgörande av skyldigheter, föreskrivs följande:

28 I artikel 275 ZVO-2, med rubriken Anpassning av nuvarande producenters fullgörande av skyldigheterna i fråga om [utökat producentansvar], föreskrivs följande:

29 Den 29 mars 2022 genomförde den slovenska lagstiftaren en lagstiftningsreform. Genom denna reform antogs ZVO-2 som innebar att, med verkan från och med den 13 april 2022, ersattes ZVO-1 med det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet. ZVO-2 ersatte samtidigt flera sektorsspecifika regleringar.

30 Såsom framgår av handlingarna i målet föreskrevs det i ZVO-1 ett system enligt vilket en producent som omfattades av skyldigheter i avseende utökat producentansvar kunde fullgöra dessa skyldigheter, antingen individuellt eller kollektivt, genom en producentsammanslutning eller ett kommersiellt bolag som hade tillstånd för detta (nedan kallad en ZVO-1-aktör). Formerna för genomförandet av detta system återfanns i sektorsspecifika regleringar för de olika produktkategorier som omfattades av utvidgat producentansvar och kunde även vara beroende av affärsmodellen för respektive ZVO-1-aktör.

31 Beträffande förpackningar för hushållsprodukter och gravljus har betydande brister konstaterats vad gäller genomförandet av detta system. Den slovenska lagstiftaren ingrep således en första gång år 2018 för att säkerställa återtagande och behandling av ackumulerat förpackningsavfall och gravljusavfall. Före antagandet av ZVO-2 ändrade den slovenska lagstiftaren denna reglering en andra gång. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2021 och innebar bland annat att det undantag som innebar att producenter som släppte ut mindre än 15 ton förpackningar per år på marknaden inte omfattades av regleringen avskaffades.

32 INTERZERO Trajnostne rešitve za svet odpadkov d.o.o. jämte andra bolag och fysiska personer (nedan kallade Interzero m.fl.) respektive Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. jämte andra bolag ansökte hos Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien), som är hänskjutande domstol, om att den domstolen skulle kontrollera huruvida det system för utökat producentansvar som är aktuellt i nationella målet är förenligt med grundlagen. De bolag som är sökande i det nationella målet är affärsdrivande bolag som är etablerade i Slovenien. Det är fråga om producenter som omfattas av det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, ZVO-1-aktörer och/eller ekonomiska aktörer som bedriver verksamhet inom avfallshantering.

33 Den hänskjutande domstolen förordnade interimistiskt i beslut av den 19 maj och den 14 december 2022 att vissa av de bestämmelser i ZVO-2 som sökandena i det nationella målet har angripit inte skulle tillämpas. Detta medför att bestämmelserna i ZVO-1 och de relevanta sektorsspecifika bestämmelser som avses i punkt 30 ovan fortsätter att vara tillämpliga till dess att det nationella målet har avgjorts slutligt.

34 Den hänskjutande domstolen har konstaterat att ZVO-2 i grunden har ändrat villkoren för fullgörandet av de skyldigheter avseende utökat producentansvar som hitintills varit föreskrivna i ZVO-1 och vill få klarhet i huruvida ett antal lagstiftningsåtgärder som antagits i detta sammanhang är förenliga med unionsrätten.

35 Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar för respektive produktkategori inte längre kan utföras av en eller flera ekonomiska aktörer som konkurrerar på samma marknad, eftersom en enda organisation ska bildas för respektive produktkategori av de producenter som släpper ut minst 51 procent av den totala kvantiteten av den berörda produkten på marknaden (nedan kallad den enda organisationen). Dessutom ska denna verksamhet drivas utan vinstsyfte och därmed förlora sin karaktär av reglerad affärsverksamhet.

36 Den hänskjutande domstolen har angett att en tolkning av artikel 106 FEUF är nödvändig för att den ska kunna uttala sig om sökandenas argument att beviljandet av en ensamrätt till en enda organisation för att bedriva nämnda verksamhet strider mot denna artikel, jämförd med artikel 102 FEUF.

37 Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida en sådan monopolsituation är förenlig med artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, direktiv 2006/123, artiklarna 49, 56 och 106 FEUF samt artiklarna 16 och 17 i stadgan. Beträffande motiveringen av en inskränkning i förhållande till såväl artiklarna 49 och 56 FEUF som artikel 15.3 i direktiv 2006/123, vill den hänskjutande domstolen bland annat få klarhet i huruvida det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet på ett konsekvent sätt kan säkerställa förverkligandet av de mål avseende skydd för miljön och människors hälsa som föreskrivs i direktiven 2008/98 och 2018/851, och huruvida detta system är begränsat till vad som är strängt nödvändigt.

38 För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att det i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet föreskrivs att de avtal som ingåtts mellan ZVO-1-aktörerna, å ena sidan, och producenterna av produkter som omfattas av ett system för utökat producentansvar samt leverantörerna av avfallshanteringstjänster, å andra sidan, ska upphöra att gälla ex lege. Det finns ingen angiven frist för när dessa avtal ska upphöra att gälla, eftersom avtalen ska upphöra att gälla först när den enda organisationen har inlett sin verksamhet och miljöministern har fattat ett beslut med denna innebörd. Det föreskrivs inte heller några åtgärder för att kompensera berörda ZVO-1-aktörer.

39 Den hänskjutande domstolen anser att det faktum att nuvarande leverantörer utesluts innebär en inskränkning av näringsfriheten, såsom den anges i artikel 16 i stadgan och i artiklarna 49 och 56 FEUF, och hyser därför tvivel om huruvida övergångsbestämmelserna i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet är förenliga med unionsrätten. Det krävs i synnerhet en tolkning av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom sökandena i det nationella målet har hävdat att den ändring som gjordes genom detta system på ett godtyckligt och oförutsett sätt har undergrävt deras berättigade förväntningar på att kollektivt kunna fullgöra sina skyldigheter på detta område. Den domstolen frågar sig även huruvida den regel som innebär att den enda organisationen endast får använda sin vinst endast för att bedriva den aktuella verksamheten och för genomförandet av åtgärder för kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar, är förenlig med rätten till egendom som är garanterad i artikel 17 i stadgan.

40 Den hänskjutande domstolen anser att det är riktigt att de befintliga systemen för utökat producentansvar måste anpassas till kraven i direktiv 2018/851 före den 5 januari 2023. Eftersom den slovenska lagstiftaren redan hade gjort ändringar på detta område med verkan från och med den 1 januari 2021, kunde de berörda aktörerna emellertid inte förutse andra ändringar, i synnerhet när dessa ändringar var lika betydande som dem som infördes genom det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet.

41 För det tredje har den hänskjutande domstolen konstaterat att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet medför ett antal inskränkningar i fråga om ägar- och släktskapsband och tillåtna verksamheter för de olika aktörer som är inblandade i det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar. I synnerhet kan den enda organisationen endast bildas av producenter och endast de producenter som har bildat en sådan organisation får äga en andel i organisationen. De producenter som äger andelar i organisationen får inte heller bedriva verksamhet i form av insamling och behandling av det aktuella avfallet, medan producenter som åtar sig skyldigheter i fråga om utökat producentansvar och som samtidigt samlar in och behandlar avfall inte får äga några sådana andelar.

42 Den hänskjutande domstolen vill i detta avseende få klarhet i huruvida sådana krav, som kan förstås så, att de syftar till att skydda sig mot risken för att icke-producenter kan påverka förvaltningen av den enda organisationen och till att minska intressekonflikterna mellan organisationen och aktörer som bedriver avfallshanteringsverksamhet i syfte att värna miljöskyddet och konkurrensen, är förenliga med artikel 15 i direktiv 2006/123, artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 16 i stadgan.

43 För det fjärde har den hänskjutande domstolen förklarat att de producenter som omfattas av det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet är skyldiga att, vid äventyr av straffavgifter, ingå avtal med den enda organisationen för att kollektivt fullgöra sina skyldigheter på området. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida en sådan inskränkning av avtalsfriheten och näringsfriheten är förenlig med artikel 16 i stadgan och artiklarna 49 och 56 FEUF, särskilt som sökandena i det nationella målet har hävdat att en sådan skyldighet att ingå avtal försätter vissa producenter i ett ofördelaktigt läge i förhållande till producenter som redan äger andelar i den enda organisationen.

44 Mot denna bakgrund beslutade Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

45 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 106.2 FEUF ska tolkas så, att en juridisk person som, för det första, i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98/EG har ensamrätt att bedriva en verksamhet som består i att – för en viss kategori produkter och inom en medlemsstats hela territorium – fullgöra producenternas skyldigheter avseende utökat producentansvar för berörda producenters räkning och som, för det andra, är skyldig att bedriva denna verksamhet utan vinstsyfte, ska anses vara ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF.

46 För att besvara denna fråga ska det kontrolleras, i ett första skede, huruvida en juridisk person som verkar under sådana omständigheter kan anses vara ett företag, i den mening som avses i denna bestämmelse och, i andra skede, huruvida den verksamhet som denna juridiska person utövar i kraft av sin ensamrätt kan kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i samma bestämmelse.

47 För det första, beträffande begreppet företag, i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF, framgår det av fast praxis på konkurrensrättens område att detta begrepp omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, kommissionen och Republiken Slovakien/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P och C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkt 28 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 januari 2024, Lietuvos notarų rūmai m.fl., C‑128/21, EU:C:2024:49, punkt 55).

48 Det följer även av domstolens fasta praxis att med ekonomisk verksamhet förstås all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad, det vill säga normalt sett att tillhandahålla tjänster mot ersättning. Det viktigaste kännetecknet för en ersättning är att den utgör den ekonomiska motprestationen för tjänsten i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, punkt 26 och där angiven rättspraxis, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 104 och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 juni 2020, kommissionen och Republiken Slovakien/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P och C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

49 Däremot är det möjligt att en verksamhet som genom sin beskaffenhet, sitt syfte och de regler den är underkastad inte är av ekonomisk art eller som har samband med myndighetsutövning inte omfattas av konkurrensbestämmelserna i fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 februari 2002, Wouters m.fl., C‑309/99, EU:C:2002:98, punkt 57, och dom av den 28 februari 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punkt 40).

50 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet innebär att den enda organisationen ges ensamrätt att, utan vinstsyfte och i hela Slovenien, bedriva den verksamhet som är förknippad med det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar för en viss produktkategori som omfattas av utvidgat ansvar. Denna verksamhet består huvudsakligen i att inrätta ett system för insamling och behandling av avfall från dessa produkter. De producenter som är anslutna till organisationen betalar avgifter som motprestation.

51 Beträffande de regler som styr denna verksamhet gäller att den omfattas av det system för utökat producentansvar som avses i artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98. Unionslagstiftaren har emellertid endast fastställt minimikrav för utökat producentansvar, utan att närmare ange på vilket sätt de berörda producenterna är skyldiga att fullgöra de skyldigheter som de omfattas av enligt ett ansvarssystem som inrättats i enlighet med dessa bestämmelser. Lagstiftaren har emellertid i skäl 14 i direktiv 2018/851 angett att dessa producenter i princip kan fullgöra dessa skyldigheter antingen enskilt eller kollektivt. Att sådana producenter bildar en organisation som har till uppgift att kollektivt fullgöra nämnda skyldigheter i enlighet med dessa bestämmelser utgör således ett av de sätt på vilka producenterna iakttar de skyldigheter som de omfattas av enligt ett system för utökat producentansvar.

52 Såsom framgår av handlingarna i målet följer det dessutom av artikel 39.1 och 39.3 ZVO-2 att den enda organisationen är skyldig att kollektivt fullgöra skyldigheterna avseende utökat producentansvar på ett lönsamt sätt, eftersom de avgifter som organisationen tar ut för sina tjänster ska täcka samtliga kostnader för verksamheten. Dessutom ska de eventuella vinster som organisationen gör på grundval av de avgifter som betalas av de berörda producenterna återinvesteras i verksamheten och kan således stärka organisationens ekonomiska kapacitet i syfte att inrätta ett system för insamling och behandling av avfall från produkter som omfattas av utökat producentansvar.

53 Vid förhandlingen bekräftade den slovenska regeringen att ur ett generellt perspektiv kan myndigheterna komma att utöva ett betydande inflytande över den enda organisationens verksamhet, bland annat när det gäller fastställandet av avgifternas storlek. Oaktat detta har organisationen autonomi när det gäller det sätt på vilket den tillhandahåller tjänster för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar.

54 Under dessa omständigheter kan den verksamhet som avses i punkt 50 ovan inte anses ha samband med myndighetsutövning avseende avfallshantering.

55 Beträffande frågan huruvida den verksamhet som den enda organisationen bedriver inte är av ekonomisk art, erinrar domstolen om att avsaknaden av ett vinstintresse inte räcker för att kunna dra slutsatsen att organisationen inte bedriver ekonomisk verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/kommissionen, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punkt 116). Således räcker inte den omständigheten i sig att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att de vinster som en organisation genererar i sin verksamhet måste användas för att förverkliga vissa mål av allmänintresse för att den aktuella verksamhetens beskaffenhet ska ändras och för att den ska förlora sin ekonomiska karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, punkt 35, och dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 157).

56 Enbart den omständigheten att en medlemsstat väljer, såsom i förevarande fall, att – av överväganden grundade på allmänintresset – undanta denna verksamhet från konkurrens genom att skapa ett lagstadgat monopol för en organisation som ges ensamrätt, påverkar inte verksamhetens ekonomiska natur (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, punkt 14, och dom av den 3 oktober 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punkt 16). Det följer nämligen av artikel 106.1 och 106.2 FEUF att oavsett om denna organisation drivs i vinstsyfte eller inte, kan det sätt på vilket monopolet utformas eller utövas strida mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna om fri rörlighet och konkurrensreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punkt 11).

57 Det förhåller sig visserligen annorlunda när den aktuella organisationen medverkar vid förvaltningen av det allmänna systemet för social trygghet och fyller en funktion av uteslutande social karaktär, eftersom verksamheten då bygger på principen om solidaritet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 1993, Poucet och Pistre, C‑159/91 och C‑160/91, EU:C:1993:63, punkt 18, och dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punkt 38). En sådan verksamhet som den som avses i punkt 50 ovan faller dock inte i den kategorin.

58 Mot bakgrund av det anförda kan en juridisk person, såsom den enda organisationen, således anses bedriva ekonomisk verksamhet, i den mening som avses i punkterna 47 och 48 ovan, och följaktligen utgöra ett företag, i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF.

59 För det andra, beträffande frågan huruvida en verksamhet som består i det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar kan kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, erinrar domstolen om att artikel 106.2 FEUF syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och av att den inre marknaden hålls samman som en enhet. Den bestämmelsen ska tolkas med beaktande av de preciseringar som görs i protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse. I artikel 1 i det protokollet anges bland annat att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme är det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse så nära användarnas behov som möjligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis).

60 Medlemsstaterna har således rätt att, med iakttagande av unionsrätten, bestämma omfattningen och organisationen av sina tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, varvid de i synnerhet får beakta mål för den egna nationella politiken. Det stora handlingsutrymme som medlemsstaterna har i detta avseende kan endast ifrågasättas om ett uppenbart fel har begåtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2010, Federutility m.fl., C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 29, dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 104, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 76). Medlemsstaterna får nämligen inte utöva sin befogenhet att definiera en tjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse på ett godtyckligt sätt, enbart i syfte förhindra att en viss sektor omfattas av reglerna i fördraget.

61 Unionslagstiftaren har inom ramen för direktiv 2006/123 bekräftat detta handlingsutrymme i artikel 1.3 andra stycket i nämnda direktiv, i vilket det föreskrivs att direktivet inte påverkar medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 50).

62 Det följer av fast rättspraxis att en tjänst kan vara av allmänt ekonomiskt intresse när den har ett ekonomiskt intresse av särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet (dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 51 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 77).

63 Såsom även framgår av skäl 70 i direktiv 2006/123 måste en tjänst, för att kunna kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, tillhandahållas för att utföra en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott tjänsteleverantören (dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 52, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 78).

64 Det är därför viktigt att avgöra om de mottagande företagen faktiskt har ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och om dessa skyldigheter har definierats i nationell rätt på ett klart och tydligt sätt. Detta förutsätter i sin tur att det finns en eller flera rättsakter från en myndighet som på ett tillräckligt precist sätt definierar åtminstone beskaffenheten, varaktigheten och omfattningen av de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åligger de företag som fått i uppdrag att fullgöra dessa skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl./kommissionen, C‑66/16 P-C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punkt 73, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 79).

65 Det rör sig således i ett första led om frågan huruvida en verksamhet som består i att kollektivt fullgöra skyldigheterna avseende utökat producentansvar kan vara av allmänt ekonomiskt intresse. Det följer visserligen av rättspraxis att organisatoriskt ansvar för ekonomiska transaktioner för tredje mans räkning i princip inte har några specifika kännetecken i förhållande till vad som är kännetecknande för annan verksamhet i näringslivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 1974, BRT och Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, punkt 23, dom av den 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27, och dom av den 28 februari 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punkt 105).

66 Domstolen har emellertid funnit att vissa aspekter av avfallshantering, såsom insamling och behandling av avfall kan – med hänsyn till deras betydelse för miljö- och hälsoskydd – vara föremål för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt när den aktuella tjänstens syfte är att komma till rätta med ett miljöproblem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 november 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, punkt 52, och dom av den 23 maj 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punkt 75).

67 För att kontrollera huruvida ett liknande resonemang kan tillämpas på kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar, erinrar domstolen om att det i artikel 8.1 första och tredje styckena i direktiv 2008/98 föreskrivs att medlemsstaterna, i syfte att stärka återanvändning samt förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall, får ålägga producenterna att delta i system för utökat producentansvar. Sådana system måste vara förenliga med de allmänna minimikrav som anges i artikel 8a i samma direktiv, såsom de blivit införda genom direktiv 2018/851.

68 Det följer av definitionen av system för utökat producentansvar i artikel 3 led 21 i direktiv 2008/98, jämförd med skäl 21 i direktiv 2018/851, att system för utökat producentansvar syftar till att på det ekonomiska och, i förekommande fall, organisatoriska planet reglera hanteringen av avfall från vissa produktkategorier och att de således utgör en väsentlig del av en god hantering av detta avfall. Sådana system bidrar nämligen direkt till förverkligandet av målet med direktiv 2008/98, vilket bland annat är att minska avfallshanteringens negativa följder för miljön och människors hälsa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, punkt 59, och dom av den 11 november 2021,Regione Veneto (Transport av blandat kommunalt avfall), C‑315/20, EU:C:2021:912, punkt 19).

69 Såsom domstolen har konstaterat i punkt 51 utgör anlitandet av en organisation, vars verksamhet består i det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, ett av de sätt som producenter som har sådant ansvar kan följa de skyldigheter som de har. Enligt de förklaringar som lämnats av den hänskjutande domstolen var det dessutom för att säkerställa en effektiv avfallshantering och följaktligen för att skydda bland annat miljön som den slovenska lagstiftaren antog ZVO-2. Enligt denna lag får den verksamhet som består i det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar för en viss typ av produkter endast bedrivas av en enda organisation. Av detta följer att denna verksamhet, såvitt den bidrar till en effektiv tillämpning av systemen för utökat producentansvar, kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse och vara av särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet och följaktligen kunna vara föremål för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

70 Beträffande frågan huruvida den enda organisationens verksamhet, vilken består i det kollektiva fullgörandet av utökat producentansvar, tillhandahåller sina tjänster för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den anförtrotts, framgår det av rättspraxis att den rättsakt genom vilken ett företag anförtros en tjänst av allmänt ekonomisk kan vara i form av en lag eller förordning, men den kan även vara i form av en förvaltningsåtgärd, såsom till exempel en offentligrättslig koncession som, i förekommande fall, beviljas för att konkretisera företagets lagstadgade skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkterna 65 och 66).

71 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att i enlighet med artikel 41 ZVO-2 ansvarar den enda organisationen för det kollektiva genomförandet av skyldigheterna i avseende utökat producentansvar enligt ett tillstånd som utfärdats för just detta ändamål av behörigt ministerium. I artikel 41.5 föreskrivs att tillståndet ska beviljas på obestämd tid och ska innehålla närmare uppgifter om innehållet i och omfattningen av de skyldigheter som åligger den enda organisationen inom ramen för denna verksamhet.

72 En sådan lagstiftning uppfyller således kravet på att de berörda tjänsterna ska tillhandahållas för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten har anförtrott tjänsteleverantören, genom en eller flera rättsakter som uppfyller de villkor som det erinrats om i punkt 64 i ovan. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att göra de kontroller som är nödvändiga i detta avseende.

73 Mot bakgrund av det anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande. Artikel 106.2 FEUF ska tolkas så, att en juridisk person som, för det första, i enlighet med artiklarna 8 och 8a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98 av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/851 av den 30 maj 2018, har ensamrätt att bedriva en verksamhet som består i att – för en viss kategori produkter och inom en medlemsstats hela territorium – fullgöra producenternas skyldigheter avseende utökat producentansvar för berörda producenters räkning och som, för det andra, är skyldig att bedriva denna verksamhet utan vinstsyfte, ska anses vara ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF, under förutsättning att denna juridiska person faktiskt har getts i uppdrag att fullgöra skyldigheter att utföra allmännyttiga tjänster och att dessa skyldigheters beskaffenhet, varaktighet och omfattning är tydligt definierade i nationell rätt.

74 Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2–10, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, direktiv 2006/123, artiklarna 49, 56 och 106 FEUF, artiklarna 16 och 17 i stadgan samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som

75 Den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor avser både villkoren för att inrätta ett monopol för fullgörandet av producenternas skyldigheter enligt det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet och vissa av de åtgärder som den enda organisationen, i egenskap av monopolinnehavare, och de producenter som omfattas av utökat producent ansvar åläggs enligt slovensk rätt. För att besvara dessa frågor och med beaktande av samtliga unionsbestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, ska det inledningsvis preciseras i vilken mån dessa bestämmelser kan inverka på prövningen av dessa frågor.

76 Enligt artikel 8.1 första och tredje styckena i direktiv 2008/98 får medlemsstaterna, i syfte att stärka återanvändning samt förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall ålägga producenterna att delta i system för utökat producentansvar. Sådana system måste vara förenliga med de allmänna minimikrav som anges i artikel 8a i samma direktiv.

77 Såsom det har erinrats om i punkt 51 ovan kan producenter av produkter som omfattas av sådana system, som inrättats i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, i princip uppfylla sina skyldigheter på detta område antingen individuellt eller kollektivt, genom att anlita en organisation som ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter för deras räkning.

78 Direktiv 2008/98 ger inte bara medlemsstaterna möjlighet att välja att låta vissa produktkategorier omfattas av system för utökat producentansvar, utan ger dem även, under förutsättning att de minimikrav som föreskrivs i artikel 8a i direktivet iakttas, ett utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av dessa system och, i synnerhet, vid utformningen av villkoren för kollektivt fullgörande av skyldigheterna på detta område.

79 I artikel 8a.5 andra stycket i direktiv 2008/98 föreskrivs således endast att om det i en medlemsstat finns flera organisationer som med avseende på utökat producentansvar genomför skyldigheter för producenters räkning, ska den berörda medlemsstaten utse minst ett organ utan privata intressen eller en myndighet som ska övervaka genomförandet av skyldigheterna med avseende på utökat producentansvar.

80 Vidare följer det av artikel 8a.4 c i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de ekonomiska bidrag som betalas av produktens producent för att fullgöra sina skyldigheter inom utökat producentansvar inte överstiger de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshantering på ett kostnadseffektivt sätt. I motsats till vad den slovenska regeringen har gjort gällande gör en sådan regel, som avser avgifter för avfallshanteringstjänster, det inte möjligt att dra några slutsatser om huruvida en organisation som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar får drivas i vinstsyfte eller inte.

81 Det framgår emellertid av skälen 22 och 26 i direktiv 2018/851 att de system för utökat producentansvar som införts i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98 bland annat syftar till en effektiv övervältring av de kostnader som är nödvändiga för att uppnå de mål för hantering och förebyggande av avfall som fastställts för det berörda systemet på producenterna, samt till en förbättring av avfallshanteringssystemens miljöprestanda. Av detta följer att medlemsstaterna – vid inrättandet av system för utökat producentansvar – ska ta i beaktande dessa målsättningar och samtidigt ta i beaktande den övergripande målsättningen med direktiv 2008/98, vilken är att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 18) samt artikel 191.2 FEUF i vilken det föreskrivs att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå och bygga på bland annat försiktighetsprincipen, principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas samt principen att förorenaren ska betala.

82 I artikel 8.3 i direktiv 2008/98 preciseras dessutom att medlemsstaterna är skyldiga, när de – i samband med tillämpningen av system för utökat producentansvar – utövar det utrymme för skönsmässig bedömning som det erinrats om i punkt 78 ovan, att se till att den inre marknaden fungerar smidigt. Med förbehåll för de undantagsbestämmelser som föreskrivs i unionsrätten avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, ska följaktligen all nationell lagstiftning som inför ett system för utökat producentansvar i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktivet vara förenliga med de unionsbestämmelser som syftar till att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl, det vill säga bland annat artiklarna 49 och 56 FEUF, vilka stadfäster etableringsfriheten respektive friheten att tillhandahålla tjänster, samt de rättsakter som antagits i enlighet med artiklarna 53 och 62 FEUF, såsom direktiv 2006/123.

83 Det ska i detta sammanhang preciseras att artikel 8.3 i direktiv 2008/98 avser tillämpningen av reglerna för unionens inre marknad inte bara på förhållandena mellan producenter av produkter och mellan producenterna och organ för kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar, utan även på förhållandena mellan organ för sådant fullgörande.

84 Det framgår av skäl 6 i direktiv 2006/123 att det inte är möjligt att undanröja hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster endast genom en direkt tillämpning av artiklarna 49 och 56 FEUF, bland annat eftersom det är synnerligen komplicerat att behandla hinder mot dessa grundläggande friheter från fall till fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den16 juni 2015, Rina Services m.fl., C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 38, och dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 46).

85 Om en nationell bestämmelse skulle prövas både utifrån bestämmelserna i direktiv 2006/123 och utifrån bestämmelserna i EUF-fördraget skulle detta nämligen innebära att man införde en prövning av varje enskilt fall, utifrån primärrätten, och att den riktade harmonisering som görs genom nämnda direktiv därigenom äventyrades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 96 och dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

86 Av detta följer att när en inskränkning i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster omfattas av tillämpningsområdet för kapitel III och IV i direktiv 2006/123, i synnerhet artiklarna 15 och 16 i det direktivet, finns det inget behov av att göra en prövning även med beaktande av artiklarna 49 och 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juni 2019, kommissionen/Grekland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 54 och där angiven rättspraxis, dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 48).

87 Det finns således anledning att tolka bestämmelserna i direktiv 2006/123 för att besvara frågorna 2–10, såvitt dessa bestämmelser är tillämpliga i det nationella målet.

88 Enligt artikel 1.1 i direktiv 2006/123 fastställs det i det direktivet allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Enligt artikel 4 led 1 i direktivet innefattar begreppet tjänst all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 57 FEUF.

89 I förevarande fall rör det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet olika aspekter av tillhandahållandet av tjänster för kollektivt fullgörande av skyldigheterna på detta område samt vissa krav som gäller för de producenter som omfattas av detta system och som bedriver förvärvsverksamhet i Slovenien. Detta innebär att direktiv 2006/123 i princip är tillämpligt i det nationella målet.

90 Såsom konstaterats i svaret på fråga 1 kan emellertid en verksamhet som består i att för berörda producenters räkning fullgöra skyldigheter avseende utökat producentansvar för dessa producenters räkning och som enligt lagstiftningen i den medlemsstaten måste utövas utan vinstsyfte, kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet inför dessutom ett monopol på utövandet av nämnda verksamhet. Enligt artikel 1.2 och 1.3 första stycket i direktiv 2006/123 behandlar direktivet varken liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter eller avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster.

91 Enligt dessa bestämmelser i direktiv 2006/123 är fall där tillhandahållandet av en tjänst är undantaget från konkurrens, eftersom en nationell lagstiftning har gett en viss aktör monopol på att tillhandahålla vissa tjänster, och tillämpningen av dessa bestämmelser skulle leda till att detta monopol ifrågasattes (se för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 55). Domstolen har emellertid tolkat dessa bestämmelser så, att de endast avser de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de monopol som redan existerade den dag då direktivet trädde i kraft (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkterna 42 och 43).

92 Av detta följer att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet inte omfattas av det undantag från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 som föreskrivs i artikel 1.2 och 1.3 första stycket i det direktivet.

93 I artikel 1.3 andra stycket i direktiv 2006/123 föreskrivs visserligen att direktivet inte påverkar medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas. Med detta förbehåll gäller dock att, med beaktande av artikel 2.1 och 2.2 a i detta direktiv jämförd med skäl 17, reglerna i direktivet i princip är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att det endast är icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är undantagna från dess tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punkterna 43 och 44, dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas, C‑473/17 och C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 43, och dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 61).

94 Beträffande etableringsfrihet för tjänsteleverantörer föreskrivs det i artikel 15.1 första meningen i direktiv 2006/123 att medlemsstaterna ska undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i artikel 15.2 i direktivet och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren avseende icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i artikel 15.3 i samma direktiv. Enligt artikel 15.1 andra meningen i direktivet ska medlemsstaterna anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med dessa villkor (dom av den 30 januari 2018, X et Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 129).

95 Även om det i artikel 15.4 i direktiv 2006/123 anges att punkterna 1–3 endast ska tillämpas på lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att den särskilda uppgift som tilldelats den aktuelle tjänsteleverantören fullgörs, har domstolen slagit fast att denna bestämmelse inte innebär att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med automatik är uteslutna från tillämpningsområdet för nämnda artikel. Såsom framgår av lydelsen i artikel 15.4 i direktiv 2006/123 ska, såvitt villkoren om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i artikel 15.3 inte hindrar utförandet av den särskilda uppgift som den behöriga myndigheten avsett för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, ska dessa villkor iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 62, och dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas, C‑473/17 och C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 47).

96 Av detta följer att endast inskränkningar i etableringsfriheten som inte omfattas av de krav som räknas upp i artikel 15.2 i direktiv 2006/123 ska prövas mot bakgrund av artikel 49 FEUF. Beträffande dessa krav framgår det av fast rättspraxis att bestämmelserna i kapitel III i direktiv 2006/123 angående etableringsfrihet för tjänsteleverantörer, bland vilka artikel 15 ingår, även är tillämpliga på fall där alla relevanta omständigheter är begränsade till en och samma medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110, och dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

97 Beträffande friheten att tillhandahålla tjänster, som avses i artikel 16 i direktiv 2006/123, föreskrivs det däremot uttryckligen i artikel 17 led 1 i direktivet att artikel 16 inte ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls i en annan medlemsstat, bland annat avfallshantering. När det gäller denna grundläggande frihet kan således det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet endast prövas mot bakgrund av artikel 56 FEUF.

98 Beträffande de inskränkningar av etableringsfriheten som följer av kraven i artikel 15.2 i direktiv 2006/123, följer det av punkterna 5 och 6 i den artikeln att medlemsstaterna får behålla eller, i förekommande fall, införa krav av den typ som avses i punkt 2 i samma artikel, om dessa krav är förenliga med villkoren i punkt 3 (dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl., C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 33, och dom av den 29 juli 2019, kommissionen/Österrike (Civilingenjörer, patentombud och veterinärer), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 80).

99 Enligt de kumulativa villkor som föreskrivs i artikel 15.3 i direktiv 2006/123 får de aktuella kraven, för det första, varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grund av de berörda personernas nationalitet eller, när det gäller juridiska personer, på grund av den ort där de har sitt säte. För det andra, ska kraven vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. De ska, för det tredje, vara proportionerliga vilket innebär att de ska vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det ska inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 80, och dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkterna 79 och 84).

100 Beträffande inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, framgår det av fast rättspraxis att sådana inskränkningar endast kan vara motiverade om de, för det första, grundar sig på tvingande hänsyn av allmänintresse och om de, för det andra, iakttar proportionalitetsprincipen, vilket innebär att de ska vara ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2019, Österrike/Tyskland, C‑591/17, EU:C:2019:504, punkt 139 och där angiven rättspraxis, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 65 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 64).

101 För att avgöra huruvida en inskränkning uppfyller villkoret om proportionalitet är det på den medlemsstat som åberopar ett mål som är ägnat att motivera en inskränkning av en grundläggande fri- eller rättighet att för den nationella domstolen lägga fram samtliga omständigheter som gör det möjligt för den domstolen att kunna avgöra att den aktuella åtgärden uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 62 och där angiven rättspraxis). De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska således åtföljas av en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av den åtgärd som medlemsstaten vidtagit och de precisa omständigheter som stödjer dess argumentation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

102 Av denna rättspraxis kan inte den slutsatsen dras att en medlemsstat är förhindrad att visa att en restriktiv åtgärd uppfyller dessa krav av den enda anledningen att medlemsstaten inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta lagstiftningen i fråga (dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

103 Den nationella domstolen är nämligen skyldig att göra en objektiv bedömning, med hjälp av statistiska uppgifter eller på annat sätt, av huruvida de uppgifter som den berörda medlemsstaten lagt fram rimligen gör det möjligt att anse att de medel som valts är ägnade att förverkliga de eftersträvade målen samt huruvida det är möjligt att uppnå dessa mål genom åtgärder som är mindre begränsande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 92 och där angiven rättspraxis).

104 Beträffande den börda som de berörda ekonomiska aktörerna åläggs genom de aktuella nationella åtgärderna, är medlemsstaterna skyldiga, även när de har ett utrymme för skönsmässig bedömning, att grunda sina val på objektiva kriterier och att vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika tänkbara åtgärdsalternativ, beakta huruvida de mål som eftersträvas med åtgärderna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade (se, analogt, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 59 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 98).

105 Enligt fast rättspraxis gäller att när en medlemsstat gör gällande att en åtgärd som den har vidtagit, som inskränker en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget, är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i unionsrätten, ska en sådan åtgärd anses utgöra tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, vilket innebär att den måste vara förenlig med de grundläggande rättigheter som slås fast i stadgan (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 101 och där angiven rättspraxis). Detsamma gäller när en medlemsstat, med tillämpning av artikel 15.3 b i direktiv 2006/123, åberopar tvingande hänsyn av allmänintresse för att motivera ett krav som omfattas av punkt 2 i denna artikel (se, analogt, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 214).

106 Av detta följer att när en nationell lagstiftning utgör en inskränkning i etableringsfriheten och/eller friheten att tillhandahålla tjänster ska denna lagstiftnings förenlighet med unionsrätten och följaktligen frågan huruvida den kan anses vara motiverad inte enbart prövas mot bakgrund av de undantag som föreskrivs i direktiv 2006/123 och som utarbetats i domstolens rättspraxis, utan även mot bakgrund av de fri- och rättigheter som garanteras i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 66 och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 89).

107 Kravet att en åtgärd ska vara förenlig med de rättigheter och friheter som garanteras i stadgan innebär att det ska prövas huruvida de aktuella nationella bestämmelserna begränsar dessa rättigheter och, om så är fallet, huruvida dessa begränsningar är motiverade mot bakgrund av de krav som anges i artikel 52.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 103).

108 Domstolen erinrar om att varken näringsfriheten, som garanteras i artikel 16 i stadgan, eller rätten till egendom, som garanteras i artikel 17 i stadgan, är några absoluta rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2024, Trade Express-L och DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 och C‑428/22, EU:C:2024:374, punkt 78 och där angiven rättspraxis), utan utövandet av dessa rättigheter får enligt artikel 52.1 i stadgan begränsas, under förutsättning att begränsningarna är föreskrivna i lag, är förenliga med det väsentliga innehållet i denna frihet och rättighet och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

109 Det ska i detta sammanhang preciseras att det inte går att förverkliga mål av allmänt samhällsintresse, såsom miljö- och hälsoskydd, genom en nationell åtgärd utan att beakta att dessa mål måste vägas mot de grundläggande rättigheter och principer som berörs av åtgärden, såsom de anges i fördragen och i stadgan, genom att det görs en balanserad avvägning mellan, å ena sidan, dessa mål av allmänt samhällsintresse och, å andra sidan, de aktuella rättigheterna och principerna, för att säkerställa att de olägenheter som åtgärden medför inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Möjligheten att motivera en begränsning av de rättigheter som garanteras i artiklarna 16 och 17 i stadgan ska således bedömas med hänsyn till hur allvarligt ingrepp en sådan begränsning medför och till huruvida betydelsen av det mål av allmänintresse som eftersträvas med denna begränsning står i proportion till hur allvarligt ingreppet är (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punkt 93 och där angiven rättspraxis).

110 Dessutom gäller att när en medlemsstat åberopar tvingande hänsyn till allmänintresset för att motivera en lagstiftning som kan hindra utövandet av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, ska denna motivering även bedömas mot bakgrund av de allmänna principerna i unionsrätten, däribland rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 44 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 60).

111 Det är med beaktande av samtliga ovanstående inledande anmärkningar som domstolen ska pröva de olika åtgärder som ingår i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet mot bakgrund av de unionsbestämmelser som avses i tolkningsfrågorna.

112 Den första delen av fråga 2 samt frågorna 3–5 avser villkoren för att inrätta ett monopol för kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar.

113 I artikel 37.2 ZVO-2 föreskrivs att ensamrätt ska ges åt en enda organisation med uppgift att bedriva denna verksamhet för en viss produktkategori. Detta innebär att organisationen får monopol på denna verksamhet.

114 För att kontrollera huruvida en sådan åtgärd omfattas av artikel 15 i direktiv 2006/123 erinrar domstolen om att begreppet krav i artikel 15.2, i enlighet med artikel 4.7 i samma direktiv, ska förstås så, att det särskilt avser skyldighet[er], förbud, villkor eller begränsning[ar] som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

115 Enligt fast rättspraxis avser begreppet inskränkning, i den mening som avses i artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, samtliga åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, såsom sådana åtgärder som vidtas av en medlemsstat och som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden företag från andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 mars 2011, kommissionen/Italien, C‑565/08, EU:C:2011:188, punkterna 45 och 46 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 juni 2023, Fastweb m.fl. (Faktureringsperiod), C‑468/20, EU:C:2023:447, punkterna 81 och 82 och där angiven rättspraxis).

116 Införandet, genom artikel 37.2 ZVO-2, av ett monopol för kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, ska således anses utgöra ett krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer får starta verksamheten på grund av dess särskilda karaktär, i den mening som avses i artikel 15.2 d i direktiv 2006/123, eftersom det sålunda inrätta monopolet varken avser något krav som rör områden som omfattas av direktiv 2005/36 eller ett krav som föreskrivs i andra unionsinstrument. Det framgår nämligen av rättspraxis att en nationell lagstiftning som, genom att inrätta ett monopol, förbehåller ett privat eller offentligt företag rätten att bedriva en verksamhet som består i att tillhandahålla tjänster, ska anses utgöra ett sådant krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 79).

117 Beträffande friheten att tillhandahålla tjänster följer det av fast rättspraxis att en nationell lagstiftning, såsom artikel 37.2 ZVO-2, enligt vilket det föreskrivs en ensamrätt för en enda offentlig eller privat aktör, utgör en inskränkning i denna grundläggande frihet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 88 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punkt 47).

118 I enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 98–110 ovan ska det prövas huruvida dessa inskränkningar ändå kan vara motiverade.

119 Beträffande villkoret om icke-diskriminering påpekar domstolen att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet är tillämpligt på samtliga producenter som släpper ut produkter på marknaden i Slovenien, utan att göra någon direkt eller indirekt åtskillnad på grund av nationalitet eller, när det gäller bolag, den ort där de har sitt stadgeenliga säte. Det framgår särskilt av artikel 34.1, 34.4 och 34.6 ZVO-2 att en producent som är etablerad i en annan medlemsstat än Slovenien som saluför produkter i den medlemsstaten i princip omfattas av de skyldigheter i fråga om utökat ansvar som föreskrivs i denna lag.

120 Det framgår av handlingarna i målet att den slovenska lagstiftaren har antagit det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet i syfte att uppfylla de minimikrav på området som anges i artikel 8a i direktiv 2008/98 och de miljömål som eftersträvas med det direktivet. Den slovenska regeringen har gjort gällande att systemet syftar till att förbättra systemet för utökat producentansvar och systemet för hantering av avfall från produkter som omfattas av detta utvidgade ansvar i Slovenien, bland annat genom att minska mängden avfall som ska behandlas, vilket är ett led i strävan att uppnå miljö- och hälsoskyddsmålen. I detta avseende avsåg systemet att komma till rätta med den ineffektiva avfallshantering som hade förelegat under den tid då ZVO-1 gällde och som visade sig genom att förpackningsavfall ackumulerade sig hos de företag som tillhandahöll allmännyttiga tjänster i form av insamling av kommunalt avfall.

121 Sådana mål utgör tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Beträffande motiveringen av de krav som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123, definieras begreppet tvingande hänsyn till allmänintresset i artikel 4 led 8 i direktivet som sådana hänsyn som domstolen i sin rättspraxis bedömt vara sådana, såsom till exempel, skydd av folkhälsa och skydd av miljö och stadsmiljö.

122 Vidare framgår det av fast rättspraxis att skyddet av miljön utgör tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera inskränkningar i de grundläggande friheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft och S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punkt 75, och dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 51). Det förhåller sig på samma sätt beträffande mål som avser tillgodoseendet av kvaliteten på tjänster och skyddet av folkhälsan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, kommissionen/Italien, C‑531/06, EU:C:2009:315, punkt 51, och dom av den 29 juli 2019, kommissionen/Österrike (Civilingenjörer, patentombud och veterinärer), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 89 och där angiven rättspraxis).

123 I den mån den slovenska regeringen även har åberopat målet att minska de berörda producenternas kostnader för avfallshantering och således har grundat sin argumentation på ekonomisk effektivitet, ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kan inte mål av rent ekonomisk art enligt fast rättspraxis utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 70 och där angiven rättspraxis). Domstolen har emellertid godtagit att en nationell lagstiftning som utgör en inskränkning i en grundläggande frihet kan vara motiverad när den dikteras av ekonomiska skäl som syftar till att uppnå ett mål av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2013, Essent m.fl., C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, punkt 52 och där angiven rättspraxis). Även om det antas att det system för utökat ansvar som är aktuellt i det nationella målet dikteras av sådana skäl grundade på ekonomisk effektivitet, kan de inte i sig utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i unionsrätten. Det ankommer därför på den hänskjutande domstolen att slutgiltigt pröva huruvida systemet, trots nämnda skäl, eftersträvar målet att skydda miljön och folkhälsan.

124 Beträffande kravet på proportionalitet ankommer det på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet och att tolka det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, att kontrollera huruvida detta system uppfyller de villkor som det erinrats om i punkterna 98–103 ovan. EU-domstolen, som ska ge de nationella domstolarna ett användbart svar, är emellertid behörig att ge anvisningar, på grundval av handlingarna i det nationella målet samt de skriftliga yttranden som avgetts till den, som är ägnade att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra målet (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkterna 72 och 73 och där angiven rättspraxis, och dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 93).

125 Beträffande frågan huruvida monopolet avseende kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar för respektive avfallsflöde som omfattas av det utvidgade ansvaret är ägnat att uppnå målen att skydda miljön och folkhälsan, framgår det av de uppgifter som kommit till domstolens kännedom att detta monopol infördes för att förbättra tillgängligheten, insynen och enhetligheten i avgiftssättningen i det system för utökat producentansvar som gäller för en viss produktkategori och, mer allmänt, i hela det berörda avfallshanteringssystemet.

126 Även om det således framstår som att en sådan åtgärd i princip är ägnad att uppnå målen att skydda miljön och folkhälsan, måste den, enligt den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 99 och 100 ovan, även eftersträva dessa mål på ett konsekvent och systematiskt sätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera efter en helhetsbedömning av omständigheterna kring antagandet och genomförandet av de aktuella nationella bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

127 I förevarande fall har Interzero m.fl. i sina skriftliga yttranden gjort gällande att inrättandet av ett monopol inom sektorn för kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar inte utgör en åtgärd som på ett konsekvent sätt är ägnad att uppnå målet att skydda miljön, eftersom denna åtgärd skulle kunna undergräva målet att övergå till en cirkulär ekonomi. De har gjort gällande att inrättandet av ett sådant monopol, å ena sidan, skulle kunna avhålla berörda producenter från att utveckla innovativa och miljövänligare cirkulära lösningar för att förbättra sin konkurrenssituation och, å andra sidan, förhindra överföring av kunskap och bästa praxis från andra medlemsstater. Resultatet skulle i slutändan bli en ökning av kostnaderna för dessa producenter.

128 Det är visserligen riktigt, såsom framgår av artikel 1 i direktiv 2008/98, att de system för utökat producentansvar som införs i enlighet med detta direktiv ska vara förenliga med en övergång till en cirkulär ekonomi och garantera unionens konkurrenskraft på lång sikt. Det finns emellertid inget i handlingarna i målet som tyder på att en situation som kännetecknas av att det inte finns någon konkurrensutsatt marknad för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, såsom den situation som följer av inrättandet av en monopolsituation för den organisation som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna på detta område, på sikt skulle äventyra den effektiva avfallshantering som eftersträvas av den medlemsstat som har infört nämnda monopol.

129 Det ska dessutom understrykas att i den mån en nationell lagstiftning som inför ett monopol utgör en åtgärd som är särskilt restriktiv för de grundläggande friheterna, måste den åtföljas av ett regelverk som garanterar att monopolinnehavaren verkligen på ett konsekvent och systematiskt sätt kan sträva mot det sålunda fastställda målet genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till nämnda mål och som strikt kontrolleras av behöriga myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2010, Stoß m.fl., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 83). Unionsrätten kan således kräva att monopolinnehavaren åläggs vissa restriktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2011, Dickinger och Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 72), bland annat för att förhindra risken för att denna missbrukar sin ställning på ett sätt som skulle undergräva de eftersträvade målen.

130 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida det system för utökat producent ansvar som är aktuellt i det nationella målet, som helhet, ger tillräckliga garantier i detta avseende.

131 Såsom framgår av både artikel 15.3 c i direktiv 2006/123 och domstolens rättspraxis kan åtgärder som inskränker en grundläggande frihet endast vara motiverade om det eftersträvade målet inte kan uppnås med åtgärder som är lika effektiva, men mindre restriktiva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 81 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 83).

132 Beträffande valet av åtgärder för att förverkliga målen i fråga om miljöskydd och folkhälsa, erinrar domstolen om att skyddet av miljön är ett av unionens huvudmål som är av tvärgående och grundläggande karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 57 och där angiven rättspraxis). Folkhälsa intar den främsta platsen bland de värden och intressen som skyddas genom EUF-fördraget och det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill upprätthålla skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. För detta ändamål har medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att bestämma vilka åtgärder som är ägnade att uppnå konkreta resultat. Medlemsstaterna gör detta med beaktande av nationella särdrag och den betydelse som de tillmäter förverkligande av specifika berättigade mål enligt unionsrätten, såsom utformningen av ett väl avvägt och högkvalitativt avfallshanteringssystem som är tillgängligt för alla (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 september 2006, Ahokainen och Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, punkt 32, och dom av den 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punkt 118).

133 Av detta följer att medlemsstaterna, med iakttagande av kraven i direktiv 2008/98 i synnerhet och i relevanta sektorsspecifika unionsbestämmelser, i princip är fria att fastställa målsättningarna för sin avfallshantering politik och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade nivån för skydd av miljön och folkhälsan (se, analogt, dom av den 15 september 2011, Dickinger och Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

134 En medlemsstat som strävar efter att säkerställa en särskilt hög nivå för skyddet av miljön och folkhälsan kan följaktligen ha fog för bedömningen att det bara är genom att ensamrätt ges till ett enda organ, vilket är föremål för sträng kontroll av myndigheterna, som de på ett tillräckligt effektiv sätt kan förverkliga dessa målsättningar (se, analogt, dom av den 8 september 2010 i mål C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07, Stoß m.fl., EU:C:2010:504, punkt 81, och dom av den 15 september 2011 i mål C‑347/09, Dickinger och Ömer, EU:C:2011:582, punkt 48).

135 I förevarande fall anser sökandena i det nationella målet att de målsättningar som eftersträvas av den slovenska lagstiftaren skulle kunna uppnås genom mindre ingripande åtgärder, nämligen genom att fastställa villkor avseende tjänsternas kvalitet och storleken på de avgifter som den organisation som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar får fakturera de berörda producenterna och genom att inrätta ett oberoende organ som utövar tillsyn över det aktuella systemet för utökat producentansvar.

136 Beträffande frågan huruvida det, för att förverkliga dessa målsättningar, skulle vara att föredra att det, i stället för att ett auktoriserat organ beviljas en ensamrätt att bedriva den aktuella verksamhet, antas bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa erforderliga föreskrifter, faller denna fråga inom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, under förutsättning att det alternativ som väljs inte framstår som oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 1999, Läärä m.fl., C‑124/97, EU:C:1999:435, punkt 39).

137 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera att den slovenska lagstiftaren, genom att anta det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, verkligen avsåg att säkerställa en särskilt hög skyddsnivå för målen att skydda miljön och folkhälsan och att det, mot bakgrund av denna eftersträvade skyddsnivå, faktiskt kan anses vara nödvändigt att införa ett monopol på det kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar (se, analogt, dom av den 15 september 2011, Dickinger och Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 54).

138 Beträffande frågan huruvida de aktuella åtgärderna är proportionerliga i strikt bemärkelse ska den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkt 104 ovan, även pröva huruvida dessa åtgärder inte framstår som oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen att skydda miljön och folkhälsan. I detta sammanhang kan den hänskjutande domstolen bland annat beakta de brister som, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, kännetecknade det system för utökat producentansvar som föreskrevs i ZVO-1 och som inte gjorde det möjligt att ordna en effektiv avfallshantering. Den domstolen kan även beakta den slovenska regeringens argument att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet gör det möjligt för staten att garantera insyn i hur den enda organisationen fungerar och att förhindra snedvridning av konkurrensen på marknaden för avfallshantering, och att det systemet är kostnadseffektivare och enklare för producenterna och därmed bidrar till en bättre kvalitetskontroll av avfallshanteringen.

139 I enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 105–110 ovan återstår det att pröva inrättandet, genom det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, av ett monopol för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar i förhållande till de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, i förevarande fall artiklarna 16 och 17, samt de allmänna principerna i unionsrätten.

140 Beträffande, för det första, artikel 16 i stadgan föreskrivs det i den artikeln att näringsfriheten ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Det skydd som ges genom denna artikel omfattar rätten att utöva en ekonomisk verksamhet eller affärsverksamhet samt avtalsfrihet (dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 42, och dom av den 30 april 2024, Trade Express-L och DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 och DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 och C‑428/22, EU:C:2024:374, punkt 76).

141 Enligt lydelsen i artikel 16 i stadgan ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis och den lydelsen ligger därigenom närmare vissa bestämmelser i avdelning IV i stadgan, samtidigt som den skiljer sig från hur lydelsen är utformad för de andra grundläggande friheter som är stadfästa i avdelning II i stadgan. Denna frihet kan således bli föremål för myndighetsingrepp som i allmänintresset begränsar hur ekonomisk verksamhet får bedrivas. Denna omständighet har betydelse bland annat för hur unionslagstiftningen och nationell lagstiftning och praxis ska bedömas i förhållande till proportionalitetsprincipen enligt artikel 52.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punkterna 82 och 82 samt där angiven rättspraxis).

142 I detta avseende räcker det att påpeka att, eftersom de bestämmelser i det system för utökat producentansvar som är aktuella i det nationella målet genom vilka det införs ett monopol på kollektiv fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, utgör, såsom konstaterats i punkt 116 ovan, en inskränkning av etableringsfriheten, utgör de även i princip en begränsning av utövandet av de berörda ekonomiska aktörernas näringsfrihet, vilken stadfästs i artikel 16 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 65).

143 Enligt artikel 17.1 i stadgan har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

144 Artikel 17.1 i stadgan innehåller tre olika regler. Den första regeln i den första meningen är generell och uttrycker principen om skydd av äganderätten. Den andra regeln återfinns i bestämmelsens andra mening och avser egendomsberövande och ställer upp vissa villkor för detta. Den tredje regeln framgår av den tredje meningen och stadgar att medlemsstaterna har rätt att reglera nyttjandet av egendom om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Dessa regler saknar emellertid inte samband med varandra. Den andra och den tredje regeln rör specifika exempel på intrång i rätten till egendom, och ska tolkas mot bakgrund av den princip som fastslås i den första regeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 81 och där angiven rättspraxis, dom av den 4 oktober 2024, Aeris Invest/kommissionen och Gemensamma resolutionsnämnden, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punkt 214).

145 Skyddet enligt artikel 17.1 i stadgan avser rättigheter med förmögenhetsvärde som skapar en etablerad rättslig ställning enligt den berörda rättsordningen som gör det möjligt för rättighetsinnehavaren självständigt utöva dessa rättigheter till sin egen fördel (dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 69 och där angiven rättspraxis, och dom av den 5 maj 2022, BPC Lux 2 m.fl., C‑83/20, EU:C:2022:346, punkt 39).

146 Det framgår dessutom av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna angående artikel 1 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken undertecknades i Paris den 20 mars 1952, vilket är en praxis som enligt artikel 52.3 i stadgan ska, såsom lägsta tillåtna skyddsnivå, beaktas vid tolkningen av artikel 17 i stadgan” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 72 och där angiven rättspraxis, dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 80) att intressen knutna till utnyttjandet av en licens utgör egendomsintressen som åtnjuter skydd enligt nämnda artikel 1 (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 7 juni 2012, Centro Europa 7 S.r.l. och Di Stefano mot Italien, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Ett återkallande ex lege av ett tillstånd för innehavaren att bedriva ekonomisk verksamhet kan således bedömas som en inskränkning av den rätt till egendom som garanteras i den artikeln, vilken i egenskap av lagstiftning angående nyttjande egendom omfattas av det andra stycket i den artikeln (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 13 januari 2015, Vékony mot Ungern, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § § 29 och 30, och Europadomstolen, 5 april 2022, NIT S.R. L. mot Republiken Moldavien, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 och 236).

147 Enligt samma rättspraxis kan ett ingrepp i befintliga kontraktuella fordringar som sker genom lagstiftning även utgöra en åtgärd som reglerar nyttjande av egendom och således en begränsning av rätten till egendom (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 20 juli 2004,Bäck mot Finland, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § § 57 och 68).

148 I förevarande fall framgår det av de uppgifter som kommit till domstolens kännedom att, med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen kommer fram till vid sin prövning, medför inrättandet av ett monopol för den enda organisationen genom det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, för det första, återkallelse ex lege av de miljötillstånd och de beslut om godkännande av befintliga gemensamma planer som utfärdats till ZVO-1-aktörerna för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar och, för det andra, uppsägning ex lege av samtliga avtal som ingåtts mellan dessa aktörer och producenterna samt mellan dessa aktörer och leverantörerna av avfallshanteringstjänster. Sådana konsekvenser kan betraktas som en begränsning av utövandet av rätten till egendom som omfattas av lagstiftningen om nyttjande av egendom, i den mening som avses i artikel 17.1 tredje meningen i stadgan.

149 Beträffande motiveringen av sådana begränsningar av de fri- och rättigheter som föreskrivs i artiklarna 16 och 17 i stadgan, är det, för det första, utrett att dessa begränsningar, som avser inrättandet av ett monopol och de övergångsbestämmelser som den slovenska lagstiftaren har föreskrivit i detta sammanhang, ingår i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, såsom det har inrättats genom ZVO-2.

150 För det andra är dessa begränsningar förenliga med det väsentliga innehållet i artiklarna 16 och 17 i stadgan. Beträffande villkoret att begränsningen ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i näringsfriheten, konstaterar domstolen att inrättandet av ett monopol att driva en viss verksamhet, vilket är till nackdel för befintliga aktörer, inte hindrar dessa aktörer från all företagsverksamhet i sig. Enligt primärrätten är det nämligen uttryckligen tillåtet att ge ensamrätt till en eller flera offentliga eller privata aktörer att driva en viss ekonomisk verksamhet. I enlighet med vad som framgår av punkt 141 ovan ska villkoren för att inrätta ett monopol att driva en viss verksamhet som följer av beviljandet av en sådan ensamrätt bedömas i samband med prövningen av åtgärdens proportionalitet.

151 Såsom det konstaterats i punkt 148 ovan, omfattas denna åtgärd av regleringen av nyttjandet av egendom, i den mening som avses i artikel 17.1 tredje meningen i stadgan, och den är således förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till egendom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 88 och där angiven rättspraxis).

152 För det tredje syftar dessa begränsningar, såsom konstaterats i punkt 120 ovan, till att säkerställa ett effektivt system för avfallshantering och följaktligen till att uppnå målen att skydda miljön och folkhälsan, så att de faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen.

153 För det fjärde, beträffande iakttagandet av proportionalitetsprincipen framgår det av punkterna 125–136 ovan att nämnda begränsningar i sig framstår som ägnade att uppnå de eftersträvade målen och nödvändiga för att uppnå dessa mål. I samband med en lagändring krävs det dock att de berörda ekonomiska aktörernas grundläggande rättigheter respekteras, vilken innebär att den nationella lagstiftaren måste vidta lämpliga åtgärder för att skydda dessa aktörer från åtgärder som, med beaktande av deras särskilda situation, ålägger dem en orimlig börda (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 13 januari 2015, Vékony mot Ungern, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 34 och 35, Europadomstolen, 16 oktober 2018, Könyv-Tár Kft m.fl. mot Ungern, EC:ECHR:2018:1016JUD002162313, §§ 48 och 50).

154 Det följer av domstolens praxis avseende rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar att en nationell lagstiftare, i samband med en lagändring, ska ta hänsyn till de specifika situationerna för de ekonomiska aktörer som påverkas av lagändringen och, i förekommande fall, föreskriva anpassningar av tillämpningen av de nya reglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 81, och dom av den 17 december 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punkt 48).

155 I det avseendet har domstolen slagit fast att i fall där en ekonomisk aktör har gjort kostsamma investeringar för att anpassa sig till det regelverk som tidigare antagits av den nationella lagstiftaren, kan aktörens intressen komma att påverkas väsentligt av att detta regelverk avskaffas i förtid, och detta gäller i än högre grad om det tidigare regelverket avskaffas plötsligt och på ett oförutsägbart sätt, utan att aktören ges nödvändig tid för att anpassa sig till det nya regelverket (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 87 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20 – C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 64).

156 Det ankommer således på den nationella lagstiftaren att föreskriva en tillräckligt lång övergångsperiod för att de ekonomiska aktörerna ska kunna anpassa sig eller ett rimligt system för att kompensera dem för de skador som de lider (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft och S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punkt 81, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 85 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 48). När det är nödvändigt för att undvika en orimlig börda för de ekonomiska aktörerna är det inte uteslutet att det kan krävas att dessa båda åtgärder kombineras.

157 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen angett att det i övergångsbestämmelserna till ZVO-2, vilka återfinns artikel 275 i den lagen, inte fastställs någon exakt tidsfrist inom vilken de tillstånd som ZVO-1-aktörerna har beviljats och de avtal som dessa har ingått med producenterna och leverantörerna av avfallshanteringstjänster ska upphöra. Denna tidsfrist är nämligen knuten till den enda organisationens tillkännagivande om att den har börjat fullgöra skyldigheterna avseende utökat producentansvar kollektivt och till att det behöriga ministeriet antar sitt beslut. I det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet föreskrivs det inte heller något ersättningssystem för att kompensera ZVO-1-aktörerna.

158 Det är på den hänskjutande domstolen som det ankommer att pröva huruvida det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet, under omständigheterna i det nationella målet, kan utgöra en orimlig börda för ZVO-1-aktörerna. Den domstolen kan vid nämnda prövning beakta samtliga relevanta omständigheter som framgår av den berörda lagstiftningens lydelse, ändamål eller systematik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 65 och där angiven rättspraxis) och den ska pröva huruvida en försiktig och medveten ekonomisk aktör kunde ha förutsett vidtagandet av en åtgärd som kan komma att påverka dennes intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl., C‑798/18 och C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 42, dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 62).

159 I detta avseende ska samtliga omständigheter som kännetecknar de berörda ZVO-1-aktörernas individuella situationer beaktas, såsom den omständigheten att deras tillstånd hade beviljats på obestämd tid, samt samtliga omständigheter i samband med antagandet av det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet. Det framgår nämligen att den slovenska lagstiftaren, innan ZVO-2 antogs, hade ingripit två gånger för att ändra det system för utökat producentansvar som gällde enligt ZVO-1, bland annat genom att, från och med den 1 januari 2021, ändra detta system genom att avskaffa det undantag från tillämpningen av nämnda system som dittills varit tillämpligt på producenter som släppte ut mindre än 15 ton förpackningar på marknaden per år.

160 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen, med förbehåll för att proportionalitetsprincipen iakttas, att artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, artikel 15 i direktiv 2006/123, artiklarna 49 och 56 FEUF, artiklarna 16 och 17 i stadgan samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som skapar en monopolsituation genom att bilda en organisation med ansvar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, som har ensamrätt att bedriva denna verksamhet för en viss kategori produkter, samtidigt som den innebär att tillstånden för de ekonomiska aktörer som hitintills bedrivit denna verksamhet återkallas ex lege och att samtliga avtal som dessa aktörer har ingått inom ramen för denna verksamhet blir uppsagda ex lege, under förutsättning, för det första, att lagstiftningen är åtföljd av ett normativt ramverk som är ägnat att se till att monopolinnehavaren har reell möjlighet att, på ett konsekvent och systematiskt sätt, förverkliga de miljö- och hälsoskyddsmål som den berörda medlemsstaten uppställt genom ett utbud som är kvantitativt mätbart och kvalitativt anpassat i förhållande till dessa mål och föremål för sträng kontroll från myndigheternas sida samt, för det andra, att lagstiftningen föreskriver anpassningar vid tillämpningen av nya regler som är ägnade att förhindra orimliga bördor för de berörda ekonomiska aktörerna, i synnerhet under en övergångsperiod som är tillräckligt varaktig för att göra det möjligt för dessa aktörer att anpassa sig till förändringarna eller ett rimligt kompensationssystem för den skada som de lider.

161 Den andra delen av fråga 2 samt frågorna 6–9 rör ett antal åtgärder kopplade till fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar som ålagts den organisation som innehar monopolet och de personer som äger andelar i denna organisation.

162 Den andra delen av fråga 2 avser det krav som föreskrivs i artikel 38.1 ZVO-2, enligt vilket den enda organisationen är skyldig att bedriva den verksamhet som består i det kollektivt fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar utan vinstsyfte.

163 Det ska i detta hänseende påpekas att en sådan skyldighet kan kvalificeras som ett krav på att tjänsteleverantören ska ha en viss juridisk form, i den mening som avses i artikel 15.2 b i direktiv 2006/123, under förutsättning att det i nationell rätt faktiskt föreskrivs en särskild juridisk form för enheter utan vinstsyfte. Domstolen har redan funnit att den bestämmelsen, mot bakgrund av skäl 73 i det direktivet, i synnerhet avser kravet för en tjänsteleverantör att vara bildad som en icke vinstdrivande enhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 62, och dom av den 26 juni 2019, kommissionen/Grekland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 60).

164 För det andra, beträffande den nationella lagstiftning som avses i fråga 6, föreskrivs det i artikel 38.4 ZVO-2 en skyldighet för producenter av produkter som omfattas av skyldigheter avseende utökat producentansvar och som släpper ut minst 51 procent av den totala mängden av en och samma produktkategori som omfattas av detta utvidgade ansvar på marknaden, att bilda en enda organisation som kollektivt fullgör deras skyldigheter på detta område och att äga en andel i denna organisation. Dessa producenter får inte heller vara personer som samlar in eller behandlar avfall från dessa produkter.

165 Skyldigheten för vissa producenter att bilda en organisation med ansvar för att kollektivt fullgöra deras skyldigheter avseende utökat producentansvar för den berörda avfallskategorin, till vilken skyldigheten att äga en andel i denna kategori är oupplösligt förbunden, omfattas inte av någon av de kategorier av krav som räknas upp i artikel 15.2 i direktiv 2006/123.

166 Eftersom detta krav, såsom framgår av punkterna 96 och 97 ovan, ska bedömas mot bakgrund av primärrätten, ska det erinras om att när en nationell åtgärd samtidigt har samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, ska domstolen i princip pröva den mot bakgrund av endast en av dessa friheter om det visar sig att den andra friheten, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, är helt underordnad den förstnämnda och kan knytas till den. För att avgöra vilken grundläggande frihet som är överordnad ska syftet med den berörda lagstiftningen beaktas (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkterna 50 och 51 och där angiven rättspraxis).

167 För att skilja mellan tillämpningsområdet för etableringsfriheten respektive friheten att tillhandahålla tjänster måste det fastställas huruvida den aktuella ekonomiska aktören är etablerad eller inte i den medlemsstat i vilken denne erbjuder tjänsten i fråga. Begreppet etablering avser en faktiskt bedriven ekonomisk verksamhet genom ett fast driftsställe i värdmedlemsstaten på obestämd tid (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punkterna 34 och 35, dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet), C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 364 och där angiven rättspraxis).

168 Tillhandahållande av tjänster, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, avser alla tjänster som inte erbjuds stadigvarande och kontinuerligt från ett driftsställe i destinationsmedlemsstaten (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 53 och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkt 245).

169 I förevarande fall föreskrivs det i artikel 38.4 och 38.5 ZVO-2 särskilda skyldigheter för vissa producenter av produkter som omfattas av utökat producentansvar till följd av att deras ekonomiska verksamhet på den slovenska marknaden är särskilt omfattande. I detta avseende anser domstolen att producenter som driver en ekonomisk verksamhet, som är av en sådan betydelse på den nationella marknaden, som huvudregel gör detta på ett stadigvarande och kontinuerligt sätt från ett driftsställe i den berörda medlemsstaten. Av detta följer, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning av de berörda producenternas situation, att denna bestämmelse till övervägande del omfattas av etableringsfriheten.

170 Även om medborgare i andra medlemsstater som kan omfattas av nämnda bestämmelse inte är förhindrade att etablera sig på slovenskt territorium för att bedriva sin ekonomiska verksamhet, kan skyldigheten att i förekommande fall bilda en enhet etablerad i Slovenien med uppgift att kollektivt fullgöra deras skyldigheter avseende utökat producentansvar och skyldigheten att äga en andel i den enda organisationen medföra administrativa och ekonomiska bördor utöver dem som är knutna till utövandet av deras egen ekonomiska verksamhet.

171 Av detta följer att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet kan göra det mindre attraktivt för medborgare i andra medlemsstater att etablera sig i den berörda medlemsstaten, vilket utgör en inskränkning av den etableringsfrihet som garanteras i artikel 49 FEUF.

172 Vidare utgör villkoret att endast producenterna får äga andelar i den enda organisationen ett krav som rör företagets kapitalinnehav, i den mening som avses i artikel 15.2 c i direktiv 2006/123. Den bestämmelsen avser nämligen samtliga krav som rör den aktuella enhetens juridiska form och vem som får inneha kapital i den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 77, dom av den 26 juni 2019, kommissionen/Grekland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 63, och dom av den 29 juli 2019, kommissionen/Österrike (Civilingenjörer, patentombud och veterinärer), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 84).

173 För det tredje, beträffande den nationella lagstiftning som avses i frågorna 7–9, föreskrivs det i artikel 38.6–38.9 ZVO-2, å ena sidan, ett förbud för producenter som är delägare i den enda organisationen att bedriva verksamhet i form av insamling och behandling av avfall, dels ett förbud mot ägar- eller släktskapsband mellan denna organisation, ledamöter i dess ledningsorgan och producenter som äger andelar i organisationen, och, å andra sidan personer som är verksamma inom insamling och behandling av avfall samt personer med rösträtt i samma organisations förvaltnings- eller tillsynsorgan.

174 Med hänsyn till den definition som det erinrats om i punkt 172 ovan, vilken avser krav som rör den aktuella enhetens juridiska form och vem som får inneha kapital i den, finner domstolen att en sådan lagstiftning utgör ett krav som rör företagets kapitalinnehav, i den mening som avses i artikel 15.2 c i direktiv 2006/123.

175 I enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 98–110 ovan ska det prövas huruvida dessa inskränkningar ändå kan vara motiverade.

176 Såsom konstaterats i punkt 119 ovan är det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet tillämpligt på samtliga producenter som släpper ut produkter på marknaden i Slovenien, utan att göra någon direkt eller indirekt åtskillnad på grund av nationalitet eller, när det gäller bolag, den ort där de har sitt stadgeenliga säte. Härav följer att de aspekter av detta system som avses i punkterna 162–174 ovan inte är direkt eller indirekt diskriminerande.

177 Såsom framgår av handlingarna i målet syftar samtliga krav som åläggs den enda organisationen och de producenter som äger andelar i organisationen till att stärka producenternas organisatoriska ansvar inom systemen för utökat producentansvar, att säkerställa de processuella garantierna för monopolet att tillhandahålla tjänster för kollektivt fullgörande av skyldigheterna på detta område samt att förhindra intressekonflikter mellan de berörda aktörerna. Dessa krav tjänar således mer allmänt till att effektivisera systemet för hantering av avfall från produkter som omfattas av utökat producentansvar i Slovenien genom att komma till rätta med de avfallshanteringsproblem som hade konstaterats enligt ZVO-1. Sådana mål ingår i strävan att förverkliga målen att skydda miljön och folkhälsan, vilka, såsom framgår av punkterna 120–122 ovan, utgör tvingande hänsyn av allmänintresse som kan motivera inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.

178 Såvitt den slovenska regeringen även har åberopat målet att minska producenternas kostnader och således grundar sin argumentation på ekonomisk effektivitet, ankommer det på den hänskjutande domstolen, såsom det erinrats om i punkt 123 ovan, att kontrollera huruvida de aktuella inskränkningarna i slutändan syftar till att skydda miljön och folkhälsan.

179 Beträffande kravet att den enda organisationen ska bedriva sin verksamhet utan vinstsyfte, finns det inget i handlingarna i målet som tyder på att en sådan åtgärd inte skulle vara ägnad att säkerställa ett effektivt system för avfallshantering och följaktligen att förverkliga de mål att skydda miljön och folkhälsan som den slovenska lagstiftaren eftersträvar. Såsom den slovenska regeringen har gjort gällande kan kravet på att den verksamhet som består i kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar ska bedrivas utan vinstsyfte se till att kostnaderna för en sådan tjänst faktureras producenterna enbart med beaktande av de faktiska kostnaderna för att fullgöra dessa skyldigheter, eftersom dessa kostnader fastställs med hänsyn till den berörda produktens hållbarhet, reparerbarhet, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. En sådan åtgärd är bland annat förenlig med den unionsrättsliga principen att förorenaren ska betala, såsom det har erinrats om i punkt 81 ovan.

180 Beträffande åtgärderna för att bilda och äga andelar i den organisation som har ansvar för det kollektiva genomförandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, ska det erinras om att, såsom framgår av definitionen i artikel 3 led 21 i direktiv 2008/98, är syftet med de system för utökat producentansvar som införts i enlighet med artiklarna 8 och 8a i direktivet att säkerställa att producenter av produkter som omfattas av skyldigheter avseende utökat producentansvar inte bara bär det ekonomiska ansvaret för hanteringen av avfallet från dessa produkter, utan även, i förekommande fall, det organisatoriska ansvaret för denna verksamhet.

181 Både skyldigheten för producenter med utökat producentansvar som på marknaden släpper ut minst 51 procent av den totala mängden inom en och samma kategori av produkter som omfattas av sådant ansvar, att bilda en organisation som kollektivt fullgör deras skyldigheter på detta område och att äga en andel i organisationen, och skyldigheten för dem som innehar andelar i organisationen att vara producenter, ingår direkt som en del av detta syfte och framstår således som ägnade att säkerställa att målen att skydda miljön och folkhälsan förverkligas. Detta gäller i än högre grad eftersom dessa regler i praktiken gör det möjligt att göra det obligatoriskt för de producenter som har de största marknadsandelarna på den relevanta marknaden att inte bara bära det ekonomiska ansvaret, utan även det organisatoriska ansvaret för hanteringen av avfallsfasen i en produkts livscykel.

182 För det tredje, beträffande bestämmelserna om förbud mot vertikala kopplingar mellan organisationer som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar, ägare av andelar i dessa organisationer, ledningsorganen för dessa organisationer och leverantörer av avfallshanteringstjänster, framgår det av skäl 22 i direktiv 2018/851 att de minimikrav som föreskrivs i artikel 8a i direktiv 2008/98 bland annat syftar till att garantera lika villkor och att minska risken för intressekonflikter mellan dessa organisationer och de organ för avfallshantering som dessa organisationer anlitar.

183 Såvitt dessa regler syftar till att förhindra intressekonflikter i förhållandena mellan de olika aktörer som verkar inom det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet och, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 76 i sitt förslag till avgörande, innebär att det är möjligt att minska risken för att den organisation som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, i samband med offentlig upphandling av avfallshanteringstjänster, tar i beaktande irrelevanta kriterier vid valet av anbudsgivare och väljer anbudsgivare som inte uppfyller de ekonomiska eller miljömässiga kraven. Även denna aspekt av det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet framstår som ägnad att säkerställa att målen att skydda miljön och folkhälsan förverkligas.

184 Beträffande kravet på att den enda organisationen ska bedriva sin verksamhet utan vinstsyfte, har den slovenska regeringen hävdat att det incitament att göra en vinst som följde av ZVO-1 hindrade förverkligandet av målet att uppnå ett adekvat miljöskydd. Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den slovenska lagstiftaren hade tillgång till mindre restriktiva åtgärder som gjorde det möjligt för den att lika effektivt uppnå de eftersträvade målen.

185 Beträffande frågan huruvida de aktuella åtgärderna är proportionerliga i strikt bemärkelse ska den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkt 104 ovan, även pröva huruvida dessa åtgärder är oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen att skydda miljön och folkhälsan. I detta sammanhang kan den hänskjutande domstolen bland annat beakta de brister som, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, kännetecknade det system för utökat producentansvar som föreskrevs i ZVO-1 och som inte gjorde det möjligt att ordna en effektiv avfallshantering.

186 Beträffande åtgärderna rörande bildandet av organisationen med ansvar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar samt ägandet av andelar i denna organisation, har den slovenska regeringen påpekat att dessa åtgärder syftar till att säkerställa att endast en enda organisation kan bildas för respektive kategori av produkter som omfattas av utökat producentansvar. Den slovenska regeringen har dessutom angett att dessa åtgärder syftar till att komma till rätta med de brister som hade konstaterats i samband med tillämpningen av regelverket i ZVO-1 vad gäller de organisatoriska banden mellan producenterna och de organisationer som ansvarar för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar samt till att maximera producenternas inflytande över driften av organisationen. Ett ökat inflytande över organisationens förvaltning, ledning och egenkontroll skulle få producenterna att känna sig ansvariga, eftersom organisationen, i deras namn och för deras räkning, ska se till att hanteringen av avfall från produkter som omfattas av utökat producent ansvar sker på ett adekvat sätt.

187 Domstolen påpekar i detta hänseende att åtgärderna syftar till att göra det möjligt att bilda den organisation som är ansvarig för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar för de producenter som släpper ut minst 51 procent av den totala mängden av den berörda produkten på marknaden. De är således ägnade att få producenterna att känna större ansvar och därmed göra driften av de system för utökat producentansvar som införts genom ZVO-2 effektivare.

188 Med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid valet av åtgärder för att förverkliga målen att skydda miljön och folkhälsan för att säkerställa en särskilt hög skyddsnivå, får den nationella lagstiftaren i princip anse att det finns en risk för att, om ekonomiska aktörer som inte är producenter som verkar på den relevanta marknaden kan påverka förvaltningen av den organisation som är ansvarig för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, kan dessa aktörer fatta förvaltningsbeslut som kan äventyra de mål som eftersträvas av denna organisation (se, analogt, dom av den 1 mars 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 82).

189 Beträffande reglerna om förbud mot vertikala kopplingar mellan organisationer som ansvarar för kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar, ägare av andelar i dessa organisationer och leverantörer av avfallshanteringstjänster, har den slovenska regeringen hävdat att dessa regler är nödvändiga för att säkerställa konkurrenskraften inom avfallshanteringssektorn. I synnerhet skulle bildandet av en enda organisation för samma typ av produkter kunna leda till en koncentration av efterfrågan på vissa tjänster, vilket skulle ge organisationen en sådan stark förhandlingsposition att den skulle kunna rubba den ekonomiska och konkurrensmässiga jämvikten på avfallshanteringsmarknaden. Reglerna om förbud mot vertikala förbindelser syftar också till att minska intressekonflikterna mellan organisationer som fullgör skyldigheter avseende utökat producentansvar på producenternas vägnar och leverantörer av avfallshanteringstjänster med vilka organisationer ingår avtal.

190 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den slovenska lagstiftaren hade möjlighet att vidta mindre restriktiva åtgärder som skulle ha gjort det möjligt att lika effektivt uppnå de eftersträvade målen, med beaktande av att det är av särskild betydelse i samband med genomförandet av artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98 att det upprätthålls skäliga konkurrensvillkor inom avfallshanteringssektorn och att den marknaden fungerar väl. I detta sammanhang ankommer det på den hänskjutande domstolen att beakta det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna, med beaktande av punkt 134 ovan, har att välja de åtgärder som är ägnade att förverkliga dessa mål.

191 I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 105–110 ovan ska det även prövas huruvida det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet är förenligt med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, i förevarande fall näringsfriheten som garanteras i artikel 16 i stadgan.

192 Av samma skäl som de som anges i punkterna 179–190 ovan finns det inget i handlingarna i målet som tyder på att inskränkningar i näringsfriheten inte kan motiveras i enlighet med kraven i artikel 52.1 i stadgan.

193 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen, med förbehåll för att proportionalitetsprincipen iakttas, att artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, artikel 15 i direktiv 2006/123, artikel 49 FEUF och artikel 16 i stadgan inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som

194 Den hänskjutande domstolen har slutligen ställt fråga 10 för att få klarhet i huruvida det är förenligt med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF samt med artikel 16 i stadgan att det är obligatoriskt för producenter av produkter avsedda för inhemsk användning, som önskar få tillträde till den slovenska marknaden, att anlita den enda organisationen för att kollektivt fullgöra skyldigheter avseende utökat producentansvar.

195 Beträffande den lagstiftning som avses i fråga 10 föreskrivs det i artikel 35.3 ZVO-2 att en producent i princip kan fullgöra sina skyldigheter avseende utökat producentansvar individuellt, såvida inte de produkter som producenten släpper ut på marknaden i Slovenien är avsedda för hushållsbruk. Enligt artikel 37.3 och 37.4 ZVO-2 åläggs dessutom de producenter som sålunda är skyldiga att kollektivt fullgöra sina skyldigheter avseende utökat producentansvar att för detta ändamål ingå ett avtal med den enda organisationen. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande kan en vägran att ingå ett sådant avtal medföra påförandet av en straffavgift.

196 Sådana bestämmelser kan omfattas av såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster, beroende på om den berörda ekonomiska aktören bedriver sin verksamhet i Slovenien från ett fast driftsställe, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 167 och 168 ovan, eller inte.

197 Beträffande frågan huruvida det obligatoriska anlitandet av en viss tjänsteleverantör utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, erinrar domstolen om att direktiv 2008/98, såsom påpekats i punkt 51 ovan, i princip gör det möjligt för producenter av produkter som omfattas av system för utökat producentansvar att välja om de vill fullgöra sina skyldigheter på detta område individuellt eller kollektivt. Om en medlemsstat väljer att göra kollektivt fullgörande obligatoriskt för en viss kategori av produkter, kan de anpassningar som berörda producenter måste göra för att uppfylla ett sådant krav medföra ytterliga administrativa och ekonomiska bördor för dem som kan göra det mindre attraktivt att försöka få tillträde till den slovenska marknaden. Detta gäller i än högre grad eftersom den aktuella lagstiftningen även är tillämplig på producenter som endast sporadiskt tillhandahåller tjänster på den slovenska marknaden och en underlåtenhet att följa lagstiftningen är förenad med en ekonomisk påföljd.

198 Domstolen har slagit fast att en kontraheringsplikt som åläggs ekonomiska aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster när den begränsar de berörda aktörernas möjligheter att effektivt konkurrera med aktörer som redan är verksamma i denna stat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2009, kommissionen/Italien, C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 70). Det framgår således av domstolens praxis att en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster kan följa av nationella bestämmelser som innebär att villkoren för en ekonomisk aktörs tillträde till den relevanta marknaden och de villkor under vilka denna kan bedriva ekonomiska är beroende av ingripanden från konkurrerande aktörer som redan finns på den relevanta nationella marknaden, vilka medför att de sistnämnda aktörerna riskerar att få konkurrensfördelar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 2002, kommissionen/Italien, C‑439/99, EU:C:2002:14, punkt 39 och dom av den 1 juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punkterna 38 och 51).

199 I förevarande fall föreskrivs i artikel 38.10 ZVO-2 att den enda organisationen ska ha ett organ som utöver tillsyn över det aktuella systemet för utökat producentansvar, vilket består av tre företrädare för producenterna, som äger andelar i denna organisation, tre företrädare för de producenter som ansluter sig till den redan bildade organisationen samt en företrädare för miljöministeriet. Bland de befogenheter som detta organ har enligt artikel 38.11 ZVO-2 ingår bland annat befogenheten att få tillgång till viss information från producenterna angående de produkter som omfattas av det utökade producentansvaret och befogenheten att, enligt föreskrivet förfarande, välja de personer som är ansvariga för att samla in och behandla avfall för den enda organisationens räkning.

200 Det framgår således att den verksamhet som bedrivs av den enda organisationen, med vilken varje producent som vill få tillträde till den slovenska marknaden är skyldig att ingå avtal, huvudsakligen bestäms av producenter som redan är verksamma på den slovenska marknaden. Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande är det inte heller uteslutet att företrädarna för dessa producenter utövar sitt uppdrag genom att söka tillvarata deras egna ekonomiska intressen och att, med hänsyn till de befogenheter som organisationen har, ger dessa producenter konkurrensfördelar på grund av deras delaktighet i organisationen. Det framgår visserligen av beslutet om hänskjutande att, när det gäller de producenter som är företrädda i tillsynsorganet, är de producenter som äger andelar i organisationen och de som inte äger någon andel i denna likställda och har samma beslutsrätt. Samtliga dessa producenter är emellertid ekonomiska aktörer som konkurrerar med de producenter som önskar få tillträde till den slovenska marknaden.

201 Under dessa omständigheter kan en skyldighet att anlita en viss tjänsteleverantör göra det mindre attraktivt för medborgare i andra medlemsstater att utöva friheten att tillhandahålla tjänster i den medlemsstat som föreskriver en sådan skyldighet och utgör således en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 56 FEUF. Av liknande skäl kan de bestämmelser som avses i punkterna 197–199 ovan göra det mindre attraktivt för medborgare i andra medlemsstater att etablera sig i den berörda medlemsstaten, vilket innebär att de även utgör en inskränkning av den etableringsfrihet som garanteras i artikel 49 FEUF.

202 I enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 98–110 ovan ska det prövas huruvida dessa inskränkningar ändå kan vara motiverade.

203 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande, syftar den skyldighet som åläggs producenter som vill få tillträde till den slovenska marknaden att ingå avtal med den enda organisationen för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar till att stärka producenternas organisatoriska ansvar inom det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet och följaktligen till att, i Slovenien, förbättra effektiviteten i systemet för hantering av avfall från produkter som omfattas av detta system. Sådana mål ingår i strävan att förverkliga målen att skydda miljön och folkhälsan, vilka, såsom framgår av punkterna 120–122 ovan, utgör tvingande hänsyn av allmänintresse som kan motivera inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.

204 Beträffande frågan huruvida en åtgärd som föreskriver att det är obligatoriskt att anlita en bestämd aktör för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar är ägnad att uppnå de miljö- och hälsoskyddsmål som eftersträvas med ZVO-2, uppfyller både det obligatoriska anlitandet av en bestämd leverantör och skyldigheten för de producenter som omfattas av utökat producentansvar att ingå avtal med en organisation som har ensamrätt att bedriva denna verksamhet, detta krav.

205 Det finns nämligen inget i handlingarna i målet som tyder på att ett kollektivt fullgörande av skyldigheterna avseende utökat producentansvar skulle kunna medföra nackdelar i förhållande till ett individuellt genomförande av dessa skyldigheter, i synnerhet vad gäller avfallsflöden. Tvärtom kan, såsom den nederländska regeringen har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande, skyldigheten för producenter av produkter avsedda för hushållsbruk att kollektivt fullgöra sina skyldigheter genom en enda organisation bidra till att förhindra eller åtminstone minska visst missbruk från producenternas som omfattas av utökat producentansvar, som skulle kunna använda sig av de system för återtagande, insamling eller återvinning som inrättats inom ramen för detta kollektiva fullgörande, men utan att betala de föreskrivna avgifterna i förhållande till den mängd och den typ av avfall som de producerar.

206 Vidare är, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, den skyldighet att ingå avtal som åläggs producenter som omfattas av utökat producentansvar en del av ett systematiskt och konsekvent tillvägagångssätt i samband med inrättandet av ett monopol för det kollektiva fullgörandet av skyldigheter avseende utökat producentansvar. Införandet av ett obligatoriskt system för kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar, uppbyggt kring en enda organisation, skulle under alla omständigheter, såsom den slovenska och den nederländska regeringen har hävdat under förfarandet vid domstolen, kunna underlätta inrättandet av ett effektivt system för avfallshantering, särskilt i små och medelstora medlemsstater.

207 Beträffande frågan huruvida målen att skydda miljön och folkhälsan skulle kunna uppnås genom mindre restriktiva åtgärder, förefaller det, såsom framgår av punkterna 132–134 ovan och med förbehåll för att den nationella lagstiftaren verkligen har önskat uppnå en särskilt hög miljö- och hälsoskyddsnivå, som om att det obligatoriska anlitandet av en bestämd leverantör för det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar kan anses nödvändigt för att uppnå dessa mål.

208 Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att kontrollera att den slovenska lagstiftaren inte hade möjlighet att anta åtgärder som var lika effektiva för att uppnå de eftersträvade målen, men mindre restriktiva, bland annat såvitt den utsträckte det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet till att omfatta producenter som endast sporadiskt tillhandahåller tjänster på den slovenska marknaden.

209 Såsom framgår av punkt 104 ovan ska den hänskjutande domstolen dessutom pröva huruvida de åtgärder som är aktuella i det nationella målet är oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen att skydda miljön och folkhälsan. I detta sammanhang kan den hänskjutande domstolen bland annat beakta de brister som, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, kännetecknade det system för utökat producentansvar som föreskrevs i ZVO-1.

210 I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 105–110 ovan ska det även prövas huruvida det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet är förenligt med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, i förevarande fall näringsfriheten som garanteras i artikel 16 i stadgan.

211 Det framgår av domstolens praxis att varje åtgärd som kan ha en tillräckligt direkt och betydande inverkan på de berörda ekonomiska aktörernas rätt att fritt driva yrkes- och affärsverksamhet utgör en begränsning av utövandet av näringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 23 september 2004, Springer, C‑435/02 och C‑103/03, EU:C:2004:552, punkt 49).

212 Domstolen har funnit skyddet enligt artikel 16 i stadgan innefatta friheten att välja affärspartner, såsom en del av avtalsfriheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 43 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 januari 2023, TP (Audiovisuell redigerare för statlig television), C‑356/21, EU:C:2023:9, punkt 74) och att åläggandet av en kontraheringsplikt utgör en väsentlig inskränkning av den avtalsfrihet som i princip alla ekonomiska aktörer har (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2009, kommissionen/Italien, C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 66).

213 I förevarande fall kan såväl skyldigheten för producenter av hushållsprodukter att kollektivt fullgöra sina skyldigheter som skyldigheten för dessa producenter att ingå avtal med den enda organisationen, såvitt de utgör inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, ha en tillräckligt direkt och betydande inverkan på producenternas rätt att fritt utöva yrkesverksamhet, vilket innebär att de utgör begränsningar av utövandet av deras näringsfrihet som är garanterad i artikel 16 i stadgan. Såsom det har erinrats om i punkt 108 ovan kan sådana begränsningar emellertid vara motiverade.

214 Beträffande motiveringen av kravet att det är obligatoriskt fullgöra skyldigheterna avseende utökat producentansvar för avfall från produkter avsedda för hushållsbruk kollektivt och av den kontraheringsplikt som åläggs producenter av sådana produkter, är det, för det första, utrett att dessa skyldigheter föreskrivs i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet.

215 För det andra är dessa begränsningar av näringsfriheten förenliga med det väsentliga innehållet i den frihet som garanteras i artikel 16 i stadgan. Dessa krav hindrar nämligen inte all företagsverksamhet som sådan, utan utgör åtgärder för att reglera de berörda ekonomiska aktörernas yrkes- eller affärsverksamhet. Såsom framgår av punkt 141 ovan, ska villkoren för denna reglering bedömas inom ramen för prövningen av åtgärdernas proportionalitet.

216 För det tredje syftar dessa begränsningar, såsom konstaterats i punkt 120 ovan, till att säkerställa ett effektivt system för avfallshantering och följaktligen till att uppnå målen att skydda miljön och folkhälsan, så att de faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen.

217 För det fjärde, framgår det, beträffande iakttagandet av proportionalitetsprincipen, av punkterna 204–206 ovan att det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet i sig framstår som ägnat att uppnå de eftersträvade målen och är nödvändigt för att uppnå dessa mål. Det kan emellertid utläsas av domstolens praxis att respekten av avtalsfriheten även kräver att ingrepp som en medlemsstat, genom lag eller annan författning, gör i avtalsförhållandena mellan en ekonomisk aktör och andra ekonomiska aktörer ska utformas på ett sådant sätt att inverkan på aktörens intressen minimeras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Alemo-Herron m.fl., C‑426/11, EU:C:2013:521, punkterna 34 och 35).

218 Det följer på samma sätt av Europadomstolens rättspraxis att vid stora inskränkningar av avtalsfriheten genom lagstiftning, måste dessa vara åtföljda av sammanhängande processuella garantier för att förhindra att det uppstår orimliga bördor för berörda personer och för att se till att systemets funktion och dess inverkan på dessa personers rättigheter varken är godtycklig eller oförutsebar (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 19 juni 2006, Hutten–Czapska mot Polen, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 och 168, Europadomstolen, 14 oktober 2008, Maria Dumitrescu och Sorin Mugur Dumitrescu mot Rumänien, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 och 54, Europadomstolen, 28 januari 2014, Bittó mot Slovakien, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).

219 Av detta följer att när en medlemsstat obligatoriskt kräver att producenter av produkter som omfattas av utökat producentansvar ska anlita en enda organisation för att kollektivt fullgöra sina skyldigheter på detta område, ankommer det på medlemsstaten att se till att denna skyldighet åtföljs av tillräckliga processuella garantier, bland annat vad gäller eventuella intressekonflikter eller konkurrensnackdelar, som gör det möjligt att förhindra orimliga bördor för de berörda producenterna vid drivandet av deras ekonomiska verksamhet till följd av godtyckliga eller oförutsebara effekter på deras avtalsförhållanden. Såvitt en sådan nationell lagstiftning som den som aktuell i det nationella målet måste utformas på ett sådant sätt att inverkan på de berörda ekonomiska aktörernas intressen minimeras, ska den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkt 109 ovan, även kontrollera att betydelsen av de mål av allmänintresse som eftersträvas med nämnda begränsning står i proportion till hur allvarligt det ingrepp är som denna begränsning innebär.

220 Under dessa omständigheter finner domstolen, med förbehåll för att proportionalitetsprincipen iakttas, att artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, artikel 56 FEUF och artikel 16 i stadgan inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att det kollektiva fullgörandet av skyldigheterna avseende utökat producentansvar är obligatoriskt för producenter av produkter som omfattas av utökat producentansvar och ålägger dessa producenter att ingå avtal med en organisation som har ensamrätt att bedriva denna verksamhet, under förutsättning att dessa skyldigheter är förenade med tillräckliga processuella garantier, särskilt beträffande eventuella intressekonflikter eller konkurrensnackdelar, vilka gör det möjligt att förhindra orimliga bördor för de berörda producenterna i samband med bedrivandet av deras verksamhet, till följd av godtyckliga eller oförutsedda effekter på deras avtalsförhållanden.

221 För det fall den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av svaret på fråga 1, för det första finner att den verksamhet som består i kollektivt fullgörande av skyldigheter avseende utökat producentansvar ska kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i artikel 15.4 i direktiv 2006/123 och artikel 106.2 FEUF, och, för det andra, finner att en eller flera bestämmelser i det system för utökat producentansvar som är aktuellt i det nationella målet inte är förenliga med artikel 15.1–15.3 i direktivet, eller artiklarna 49 och/eller 56 FEUF, i förekommande fall tolkade mot bakgrund av de fri- och rättigheter som anges i artiklarna 16 och 17 i stadgan samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, ankommer det på den nationella domstolen att pröva huruvida dessa inskränkningar kan motiveras med tillämpning av artikel 15.4 i direktiv 2006/123 eller artikel 106.2 FEUF.

222 I artikel 15.4 i direktiv 2006/123 föreskrivs nämligen att punkterna 1–3 i den artikeln endast ska tillämpas på lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att den särskilda uppgift som tilldelats det berörda företaget fullgörs. Den artikeln utgör inte hinder för en nationell lagstiftning i vilken det uppställs ett krav, i den mening som avses i artikel 15.2, som inte uppfyller de villkor om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet som föreskrivs i artikel 15.3, i den mån detta krav är nödvändigt för att den aktuella särskilda uppgiften att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska kunna fullgöras på ekonomiskt bärkraftiga villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punkt 73, och dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 85).

223 Artikel 106.2 EG, jämförd med punkt 1 i samma artikel, gör det möjligt att motivera att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, beviljas särskilda rättigheter eller ensamrätter av en medlemsstat i strid med bestämmelserna i fördragen, när fullgörandet av den särskilda uppgift som företaget har tilldelats inte kan ombesörjas på annat sätt än genom att sådana rättigheter beviljas och såvitt utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 maj 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punkt 74, dom av den 18 december 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, punkt 78 och dom av den 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punkt 44).

224 Enligt vad den hänskjutande domstolen själv har funnit, ankommer det på den domstolen att kontrollera huruvida de villkor som det erinrats om i punkterna 222 och 223 ovan är uppfyllda. För att skyldigheter som åläggs ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna anses ingå i den särskilda uppgift som det har tilldelats, krävs det att skyldigheterna har ett samband med föremålet för den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och att de direkt syftar till att bidra till att tillgodose det allmänt ekonomiska intresset (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 68).

225 Det ankommer under alla omständigheter på de nationella myndigheter som gör gällande att det är fråga om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse att utförligt redogöra för skälen till varför frånvaron av inskränkningar i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster rättsligt eller i praktiken skulle hindra fullgörandet av en särskild uppgift att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som anförtrotts det berörda företaget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 maj 2003, kommissionen/Spanien, C‑463/00, EU:C:2003:272, punkt 82, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 75). Detta krav kan dock inte sträcka sig så långt att behöriga nationella myndigheter konkret måste visa att ingen annan upptänklig åtgärd gör det möjligt att fullgöra detta uppdrag på samma villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Nederländerna, C‑157/94, EU:C:1997:499, punkt 58).

226 Mot bakgrund av det anförda ska frågorna 2–10 besvaras enligt följande. Artiklarna 8 och 8a i direktiv 2008/98, i dess lydelse enligt direktiv 2018/851, artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, artiklarna 49, 56 och 106 FEUF, artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör, inte under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas hinder för en nationell lagstiftning som:

227 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: slovenska.