Domstolens dom (nionde avdelningen) den 19 juni 2025
Hänvisat till av
I mål C‑200/24, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 13 mars 2024,
DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden N. Jääskinen samt domarna A. Arabadjiev och R. Frendo (referent), generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. EUF-fördraget
2. Direktiven 98/34 och (EU) 2015/1535
3. Direktiv 2000/31
4. Direktiv 2001/83/EG
5. Direktiv 2006/123/EG
B. Polsk rätt
II. Det administrativa förfarandet
III. Prövning av talan
A. Den första anmärkningen: Åsidosättande av artikel 8.1 i direktiv 2000/31
1. Parternas argument
2. Domstolens bedömning
B. Den andra och den tredje anmärkningen: Överträdelse av artiklarna 49 och 56 FEUF
1. Huruvida det föreligger en inskränkning
a) Parternas argument
b) Domstolens bedömning
2. Huruvida de konstaterade inskränkningarna är motiverade
a) Parternas argument
1) Överkonsumtion av läkemedel
2) Apotekarnas yrkesmässiga oberoende
b) Domstolens bedömning
1) Överkonsumtion av läkemedel
2) Apotekarnas yrkesmässiga oberoende
Rättegångskostnader
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel) (EGT L 178, 2000, s. 1) och enligt artiklarna 49 och 56 FEUF, genom att anta artikel 94a.1 i Ustawa – Prawo farmaceutyczne (läkemedelslagen) av den 6 september 2001 (Dz. U. nr 126, position 1381).
2 Artikel 49 FEUF har följande lydelse:
3 Artikel 56 har följande lydelse:
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1025/2012 av den 25 oktober 2012 (EUT L 316, 2012, s. 12) (nedan kallat direktiv 98/34), upphävdes genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 (EUT L 241, 2015, s. 1), vilket trädde i kraft den 7 oktober 2015.
5 I artikel 1.1 b första stycket i direktiv 2015/1535 föreskrivs följande:
6 Artikel 10 andra stycket i direktiv 2015/1535 har följande lydelse:
7 Det framgår av denna tabell att artikel 1.1 b första stycket i direktiv 2015/1535 motsvarar artikel 1 första stycket led 2 första stycket i direktiv 98/34.
8 Artikel 2 i direktiv 2000/31/EG har följande lydelse:
9 I artikel 8 i direktivet föreskrivs följande:
10 Artikel 87.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EGT L 311, 2001, s. 67) har följande lydelse:
11 I skäl 100 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) anges följande:
12 I artikel 4 led 12 i detta direktiv föreskrivs följande:
13 Artikel 24 i nämnda direktiv har följande lydelse:
14 Läkemedelslagen ändrades genom Ustawa o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (lag om ersättning för läkemedel, livsmedel för särskilda näringsändamål och medicintekniska produkter) av den 12 maj 2011 (Dz. U. nr 122, position 696) (nedan kallad den ändrade läkemedelslagen).
15 I artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen föreskrivs följande:
16 Artikel 129b.1 i den ändrade läkemedelslagen har följande lydelse:
17 Ändringarna i läkemedelslagen trädde i kraft den 1 januari 2012. I artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen förbjuds reklam för apotek, läkemedelsförsäljningsställen och deras verksamhet. I denna bestämmelse preciseras att meddelanden om öppettider och belägenhet för apotek och försäljningsställen för läkemedel inte utgör reklam. Det nämnda förbudet kan leda till böter på upp till 50000 PLN (cirka 12000 euro).
18 Den 25 januari 2019 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Polen, i vilken kommissionen gjorde gällande att nämnda bestämmelse strider mot artikel 8.1 i direktiv 2000/31 om användning av kommersiella meddelanden som ingår i en av informationssamhällets tjänster som tillhandahålls av en utövare av en reglerad yrkesverksamhet, samt mot artiklarna 49 och 56 FEUF, vilka rör etableringsfriheten respektive friheten att tillhandahålla tjänster.
19 Republiken Polen svarade genom skrivelse av den 25 mars 2019 att tillämpningsområdet för den inskränkning av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som följer av artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen endast avser meddelanden vars uttryckliga syfte är att öka försäljningen av produkter som erbjuds på apotek. Republiken Polen förklarade vidare att denna bestämmelse eftersträvar det allmänna målet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan. Slutligen gjorde Republiken Polen gällande att nämnda bestämmelse inte strider mot direktiv 2000/31, eftersom en mycket stor del av de apotekstjänster som apotekare tillhandahåller inte ingår i den verksamhet som bedrivs av apotek eller försäljningsställen för läkemedel och således inte omfattas av det aktuella förbudet.
20 Kommissionen ansåg inte att Republiken Polens svar var tillfredsställande och sände därför, den 3 juli 2020, ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och uppmanade den att inom tre månader från mottagandet av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter. Kommissionen vidhöll den ståndpunkt den framfört i den formella underrättelsen och angav i yttrandet att de beslut som fattats av förvaltningsmyndigheterna och rättspraxis från domstolarna i Republiken Polen visar att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen har ett betydande tillämpningsområde.
21 Republiken Polen besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 1 oktober 2020 och redogjorde för omständigheterna kring antagandet av denna bestämmelse, vilka kännetecknades av negativa företeelser på den polska läkemedelsmarknaden. Denna medlemsstat angav dessutom att den var beredd att överväga att ändra bestämmelsens lydelse.
22 Efter fruktlösa meningsutbyten beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
23 Kommissionen har anfört tre anmärkningar till stöd för sin talan. Den första avser åsidosättande av artikel 8.1 i direktiv 2000/31, den andra åsidosättande av artikel 49 FEUF och den tredje åsidosättande av artikel 56 FEUF.
24 Kommissionen har inledningsvis, med stöd av domen av den 4 maj 2017, Vanderborght ( C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 42), påpekat att syftet med artikel 8.1 i direktiv 2000/31 är att ge utövare av reglerad yrkesverksamhet möjlighet att utnyttja informationssamhällets tjänster för att främja sin verksamhet. Kommissionen har erinrat om att domstolen, i punkterna 43 och 44 i den domen, fann att de kommersiella meddelanden som avses i artikel 2 f i direktivet ska följa de yrkesetiska regler som är tillämpliga inom det berörda yrket, vilka emellertid inte allmänt och ovillkorligt får förbjuda varje form av reklam online.
25 I förevarande fall omfattas reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras verksamhet, som görs till exempel via en webbplats som skapats av en person som utövar ett reglerat yrke, av nämnda artikel 8.1.
26 Artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen förbjuder emellertid alla former av kommersiella meddelanden, även på elektronisk väg, bland annat via en webbplats som skapats av en apotekare som arbetar på ett apotek eller ett försäljningsställe för läkemedel. Denna bestämmelse strider således mot nämnda artikel 8.1.
27 Kommissionen har följaktligen bestritt de argument som Republiken Polen anförde i sitt svar på det motiverade yttrandet.
28 För det första, vad gäller medlemsstatens argument att det ska göras åtskillnad mellan apotekare, i egenskap av yrkeskategori, och de inrättningar där de arbetar, vilka inte är begränsade till apotek och försäljningsställen för läkemedel, har kommissionen gjort gällande att ett mycket stort antal apotekare arbetar på apotek eller på dessa försäljningsställen.
29 Kommissionen har i detta hänseende påpekat att det år 2021, enligt en rapport från Główny Urząd Statystyczny (Centrala statistikbyrån, Polen), fanns 37300 personer som var behöriga att utöva apotekaryrket i Polen och att 26000 av dem, det vill säga cirka 69,7 procent arbetade på ett apotek eller ett försäljningsställe för läkemedel.
30 Kommissionen har tillagt att artikel 8.1 i direktiv 2000/31 avser samtliga utövare av ett reglerat yrke, vilket innebär att den nationella rätten inte kan anses vara förenlig med denna bestämmelse enbart av det skälet att vissa utövare av det berörda reglerade yrket kan göra reklam för sig själva.
31 För det andra har kommissionen, vad gäller Republiken Polens påstående att reklamförbudet endast är tillämpligt på driften av apotek och försäljningsställen för läkemedel och inte på de tjänster som tillhandahålls av apotekare, gjort gällande att en sådan åtskillnad är konstlad. Enligt polsk rätt ska apoteken nämligen ägas och drivas av apotekare eller åtminstone ledas av apotekare.
32 Kommissionen anser att begreppet kommersiellt meddelande, i den mening som avses i artikel 2 f i direktiv 2000/31, omfattar meddelanden som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster som tillhandahålls av utövarna av ett reglerat yrke eller av ett företag eller en organisation i vilken dessa utövar ett sådant yrke.
33 För att säkerställa att artikel 8.1 i direktivet iakttas är medlemsstaterna således i princip skyldiga att tillåta alla kommersiella meddelanden av detta slag. Apotekare bör således kunna göra reklam inte bara för sig själva och för de tjänster de erbjuder, utan även för de apotek som de driver eller där de är anställda.
34 För det tredje och slutligen anser kommissionen att Republiken Polens påstående, att apoteken och försäljningsställena för läkemedel enligt den ändrade läkemedelslagen bland annat får sälja receptfria läkemedel på distans, är en annan fråga än de som är relevanta i förevarande fall. Möjligheten att sälja dessa läkemedel på distans, bland annat genom att driva en webbplats, ska nämligen skiljas från möjligheten att göra reklam för ett apotek och för de tjänster som apoteket erbjuder, vilket särskilt kan inbegripa distansförsäljning av sådana läkemedel. Artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen innehåller emellertid ett förbud för apotek att marknadsföra sina distansförsäljningstjänster, vilket bekräftas av flera beslut av de polska myndigheterna.
35 Kommissionen har tillagt att nämnda bestämmelse, även om det antas att den inte anses förbjuda kommersiella meddelanden avseende produkter som säljs via internet, likväl medför ett allmänt och absolut förbud mot reklam, vilket strider mot artikel 8.1 i direktiv 2000/31. Enligt detta antagande skulle vissa kommersiella meddelanden nämligen visst vara tillåtna. Andra kommersiella meddelanden skulle emellertid vara förbjudna.
36 Kommissionen har hänvisat till flera beslut från polska förvaltningsmyndigheter och domstolar av vilka det framgår att de meddelanden som anses strida mot artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen även avser information om de tjänster som apoteken tillhandahåller och information om produkternas priser, även när informationen ges via internet.
37 Förbudet mot kommersiella meddelanden avseende nämnda information är allmänt och absolut, eftersom det inte krävs att de ska vara föremål för en individuell bedömning. Kommissionen anser således att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen, även om det inte är tillämpligt på viss verksamhet som bedrivs av apotekare, ändå utgör ett totalförbud, i den mening som avses i domen av den 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable ( C‑119/09, EU:C:2011:208, punkt 29), avseende artikel 24 i direktiv 2006/123, som är analogt relevant.
38 Republiken Polen har till sitt försvar gjort gällande att artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen förvisso förbjuder reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras verksamhet, men den förbjuder inte reklam för apotekstjänster. Förbudet i nämnda bestämmelse riktar sig således såväl till dem som driver apotek, vilka inte uteslutande är apotekare, som till dem som kan göra reklam, såsom tidningar och reklambyråer.
39 Republiken Polen har i detta sammanhang lämnat flera uppgifter från Centrala statistikbyrån och från Rejestr Aptek (registret över apotek, Polen) rörande antalet aktiva apotek och antalet licenser som utfärdats till apotekare eller apotekarbolag. Republiken Polen har av dessa uppgifter dragit slutsatsen att utövandet av apotekaryrket och driften av ett apotek inte kan anses vara likvärdiga.
40 Republiken Polen har vidare angett att nära en tredjedel av apotekarna den 31 december 2022 var anställda utanför apotek eller försäljningsställen för läkemedel enligt uppgifter från Naczelna Izba Aptekarska (Högsta läkemedelskammaren, Polen). Denna medlemsstat har preciserat att apotekare bland annat kan vara anställda vid universitet, vetenskapliga institut, sjukhus, kliniker, institutioner med ansvar för kontroll och tillsyn över tillverkning och försäljning av läkemedel, institutioner för registrering av läkemedel samt icke-statliga organisationer.
41 Av detta följer att artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen inte är tillämplig på alla aspekter av apotekarverksamhet i egenskap av reglerat yrke, utan endast på verksamheten i ett apotek eller ett försäljningsställe för läkemedel, vilken inte nödvändigtvis måste utövas av en apotekare. Det förbud som följer av denna bestämmelse är således inte absolut och avser endast en av de möjliga formerna för att utöva apotekaryrket.
42 Republiken Polen har dessutom bestritt att rättspraxis avseende artikel 24.1 i direktiv 2006/123 är relevant i förevarande fall för tolkningen av artikel 8.1 i direktiv 2000/31.
43 I artikel 8.1 i direktiv 2000/31 fastställs principen att medlemsstaterna ska se till att användningen av kommersiella meddelanden som ingår i eller utgör en av informationssamhällets tjänster som tillhandahålls av en utövare av reglerad yrkesverksamhet är tillåten.
44 Syftet med nämnda artikel 8.1 är att ge utövare av reglerad yrkesverksamhet möjlighet att utnyttja informationssamhällets tjänster för att främja sin verksamhet (dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 42).
45 Det framgår förvisso av denna bestämmelse att kommersiella meddelanden enbart är tillåtna om de yrkesetiska reglerna följs, särskilt beträffande yrkesverksamhetens oberoende, värdighet och heder samt tystnadsplikt och ärlighet gentemot kunder och andra utövare av yrket. Denna bestämmelse skulle emellertid förlora sin ändamålsenliga verkan och det mål som unionslagstiftaren eftersträvar skulle äventyras om yrkesetiska regler generellt och ovillkorligt kunde medföra ett förbjud mot varje form av reklam online som syftar till att främja verksamheten för en person som utövar ett reglerat yrke (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkterna 43 och 44).
46 Denna tolkning stöds av den omständigheten att det i artikel 8.2 i direktiv 2000/31 föreskrivs att medlemsstaterna och kommissionen ska uppmuntra till utarbetandet av uppförandekoder, vilka inte syftar till att förbjuda denna form av reklam, utan snarare till att bestämma vilken information som får lämnas i kommersiella meddelanden i enlighet med dessa yrkesetiska regler (dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 45).
47 Av detta följer att innehåll och form för de kommersiella meddelanden som avses i artikel 8.1 i direktiv 2000/31 med giltig verkan kan regleras i de yrkesetiska reglerna, men att sådana regler inte kan medföra ett allmänt och ovillkorligt förbud mot denna form av meddelanden (dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 46).
48 För det första har det i förevarande fall inte bestritts att apotekaryrket är ett reglerat yrke i Polen.
49 För det andra har Republiken Polen gjort gällande att inte alla apotekare arbetar på ett apotek, eftersom deras studier ger dem tillträde till andra verksamheter. Denna medlemsstat har emellertid inte bestritt kommissionens påstående att det, enligt en rapport från Centrala statistikbyrån, år 2021 fanns 37300 personer som var behöriga att utöva apotekaryrket i Polen och att 26000 av dem, det vill säga cirka 69,7 procent, arbetade på ett apotek eller ett försäljningsställe för läkemedel.
50 Dessa uppgifter överensstämmer dessutom med uppgifterna från Högsta läkemedelskammaren, som Republiken Polen har hänvisat till, enligt vilka nästan en tredjedel av apotekarna den 31 december 2022 var anställda utanför apotek eller försäljningsställen för läkemedel.
51 I detta sammanhang räcker det att påpeka att det förhållandet att artikel 8.1 i direktiv 2000/31 avser samtliga utövare av ett reglerat yrke innebär att den nationella rätten inte kan anses vara förenlig med denna bestämmelse enbart av det skälet att vissa utövare av det aktuella reglerade yrket inte omfattas av det reklamförbud som föreskrivs i denna nationella rätt.
52 Om så vore fallet skulle medlemsstaterna nämligen kunna kringgå nämnda bestämmelse genom förbud som skulle gälla med undantag för ett mindre antal verksamheter som utövas av utövare av ett reglerat yrke.
53 För det tredje och slutligen kan det, med hänsyn till Republiken Polens argument att artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen inte förbjuder apotek att sälja receptfria läkemedel på distans eller att lämna information om priser och leveranssätt för dessa läkemedel, konstateras att apoteken emellertid inte har rätt att göra reklam för sina distansförsäljningstjänster.
54 Dessutom har Republiken Polen inte bestritt den omständigheten att det förbud som följer av denna bestämmelse har tillämpats i flera polska administrativa beslut och domstolsavgöranden, vilka kommissionen hänvisade till i det motiverade yttrandet, på spridning av information om de tjänster som apoteken tillhandahåller och om priserna på de varor som erbjuds, även när informationen getts via internet. Tvärtom har denna medlemsstat, i sitt svar på det motiverade yttrandet, medgett att den olyckliga formuleringen [i nämnda bestämmelse] har föranlett läkemedelsmyndigheterna och domstolarna att vid upprepade tillfällen anse att varje annan åtgärd än den att lämna ut information om var ett apotek eller ett [försäljnings]ställe för läkemedel är beläget eller dessas öppettider utgör reklam.
55 Även om förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen inte är tillämpligt på all verksamhet som kan bedrivas av apotekare som arbetar på ett apotek, utan endast på en del av denna verksamhet, är detta förbud under alla omständigheter inte mindre allmänt och absolut och strider följaktligen mot artikel 8.1 i direktiv 2000/31.
56 Vad gäller artikel 24 i direktiv 2006/123 framgår det av rättspraxis att varje förbud för utövarna av ett reglerat yrke att använda sig av kommersiella meddelanden strider mot denna bestämmelse, även om det aktuella förbudet endast avser vissa slag av kommersiella meddelanden och inte samtliga slag av kommersiella meddelanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C‑119/09, EU:C:2011:208, punkt 29).
57 Republiken Polen har gjort gällande att den rättspraxis som rör artikel 24.1 i direktiv 2006/123 inte kan tillämpas analogt på artikel 8.1 i direktiv 2000/31.
58 EU-domstolen erinrar i detta sammanhang inledningsvis om att artikel 8.1 i direktiv 2000/31 tillåter kommersiella meddelanden, under förutsättning att vissa yrkesetiska regler följs.
59 I artikel 24.1 i direktiv 2006/123 föreskrivs att alla totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken ska upphävas och i artikel 24.2 anges att marknadskommunikationen ska följa vissa yrkesetiska regler.
60 Att tillåta kommersiella meddelanden under förutsättning att vissa yrkesetiska regler följs eller att upphäva totalförbud mot marknadskommunikation under förutsättning att liknande regler följs leder till ett likartat resultat, särskilt som de kommersiella meddelandena definieras på samma sätt i de två berörda direktiven, såsom framgår av punkterna 8 och 12 ovan.
61 Vidare saknar den av Republiken Polen åberopade omständigheten att direktiv 2000/31 inte innehåller något skäl som motsvarar skäl 100 i direktiv 2006/123, vilket domstolen grundade sig på i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 56 ovan, relevans. Nämnda skäl 100 syftar nämligen endast till att klargöra räckvidden av uttrycket totalförbud, som inte förekommer i artikel 8.1 i direktiv 2000/31, eftersom sistnämnda bestämmelse rör tillstånd för kommersiella meddelanden, och inte upphävande av förbud mot sådana meddelanden.
62 Slutligen följer det av rättspraxis att båda direktiven konkretiserar friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF (dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe, C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkterna 46 och 47).
63 Republiken Polens invändningar mot en analog tillämpning av den rättspraxis som avser artikel 24.1 i direktiv 2006/123 vid tolkningen av artikel 8.1 i direktiv 2000/31 kan således inte godtas.
64 Under dessa omständigheter ska talan bifallas såvitt avser den första anmärkningen.
65 Enligt fast rättspraxis ska nationella åtgärder inom ett område där det har skett en harmonisering bedömas mot bakgrund av harmoniseringsbestämmelserna och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, kommissionen/Tyskland, C‑463/01, EU:C:2004:797, punkt 36, dom av den 30 april 2009, Lidl Magyarország, C‑132/08, EU:C:2009:281, punkt 42, och dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe, C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkt 86).
66 Eftersom förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen inte endast avser kommersiella meddelanden som ingår i en av informationssamhällets tjänster och därmed omfattas av den harmonisering som följer av direktiv 2000/31, utan även alla former av reklam, ska domstolen även pröva kommissionens andra och tredje anmärkning, vilka avser påståenden om inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, vilka stadfästs i artiklarna 49 respektive 56 FEUF. Det är lämpligt att pröva dessa anmärkningar tillsammans.
67 Vad gäller etableringsfriheten har kommissionen gjort gällande att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen innebär att personer som är etablerade i Polen, men även personer som är etablerade i andra medlemsstater och som önskar öppna ett apotek eller ett försäljningsställe för läkemedel i Polen, fråntas möjligheten att informera sina nuvarande och potentiella kunder om sin verksamhet. Kommissionen har påpekat att denna situation är särskilt skadlig för den andra personkategorin, för vilken tillträdet till marknaden försvåras.
68 Vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster har kommissionen gjort gällande att detta förbud gör det svårare för apotekare som är etablerade i Polen att tillhandahålla tjänster till mottagare som är etablerade i andra medlemsstater och för apotekare som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i Polen. Kommissionen har även gjort gällande att förbudet begränsar möjligheten för kunder i Polen att utnyttja de tjänster som tillhandahålls av apotekare från andra medlemsstater och för apotekare som är etablerade i Polen att dra nytta av reklamtjänster.
69 Kommissionen har preciserat att Republiken Polen under det administrativa förfarandet inte bestred att det omtvistade förbudet medför inskränkningar av såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster. Enligt kommissionen vidhöll denna medlemsstat bara att dessa inskränkningar var motiverade med hänsyn till behovet av att skydda folkhälsan.
70 Republiken Polen har vid domstolen inte anfört något argument för att bestrida förekomsten av inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, men har vidhållit att dessa inskränkningar är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse rörande skyddet för folkhälsan.
71 Enligt fast rättspraxis ska alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF anses som inskränkningar i etableringsfriheten och/eller i friheten att tillhandahålla tjänster (dom av den 8 juni 2023, Fastweb m.fl. (Faktureringsperiod), C‑468/20, EU:C:2023:447, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
72 Begreppet inskränkning omfattar bestämmelser som antas av en medlemsstat och som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för näringsidkare från andra medlemsstater (dom av den 8 juni 2023, Fastweb m.fl. (Faktureringsperiod), C‑468/20, EU:C:2023:447, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
73 För det första kan en nationell lagstiftning som allmänt och ovillkorligt förbjuder varje form av reklam för en viss typ av verksamhet begränsa möjligheten för de personer som utövar denna verksamhet att göra sig kända hos en potentiell kundkrets och främja de tjänster som de önskar erbjuda kundkretsen. En sådan nationell lagstiftning ska följaktligen betraktas som en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster (dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkterna 63 och 64).
74 Detta gäller i förevarande fall artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen, vilket framgår av det sätt på vilket denna bestämmelse tillämpades i de polska administrativa beslut och domstolsavgöranden som kommissionen grundade sig på i det motiverade yttrandet, vilka nämns i punkt 54 ovan, och vilka, såsom det har erinrats om i den punkten ovan, inte har bestritts av Republiken Polen. Det är således styrkt att friheten att tillhandahålla tjänster har inskränkts i förevarande fall.
75 För det andra hindrar nämnda bestämmelse varje person som önskar driva ett apotek i Polen från att informera potentiella kunder om detta. Det reklamförbud som föreskrivs i bestämmelsen medför bland annat att det blir svårare för nya apotek att få tillträde till marknaden.
76 En sådan situation kan medföra större skada för näringsidkare som är etablerade i andra medlemsstater än Republiken Polen, vilka måste anstränga sig mer för att göra sig kända för kunder som är bosatta i Polen. Reklamförbudet utgör således ytterligare ett hinder för aktörer från andra medlemsstater som önskar etablera ett apotek i Polen (se, analogt, dom av den 17 juli 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punkt 33).
77 Artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen medför således även en inskränkning av etableringsfriheten.
78 Kommissionen har erinrat om att Republiken Polen under det administrativa förfarandet gjorde gällande att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen skyddar folkhälsan dels genom att minska överkonsumtionen av läkemedel och kosttillskott, dels genom att skydda apotekarnas yrkesmässiga oberoende. Kommissionen medger att skyddet för folkhälsan utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. I förevarande fall har Republiken Polen emellertid inte visat att de inskränkningar som följer av detta förbud var motiverade av ett sådant skäl.
79 Republiken Polen har vid domstolen vidhållit den ståndpunkt framfördes under det administrativa förfarandet.
80 Kommissionen har gjort gällande att det ska göras åtskillnad mellan två typer av reklam, nämligen reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras verksamhet, å ena sidan, och reklam för läkemedel, å andra sidan.
81 Vad gäller den första typen av reklam har kommissionen hävdat att Republiken Polen inte har visat att det finns ett samband mellan reklamförbudet och minskningen av överkonsumtionen av läkemedel.
82 Vad gäller den andra typen av reklam har kommissionen anfört att reklam för läkemedel inte är förbjuden, förutsatt att den uppfyller särskilda villkor, såsom att iaktta förbudet mot marknadsföring av receptbelagda läkemedel eller skyldigheten att presentera läkemedlet på ett objektivt och icke missledande sätt samt att tillhandahålla information om läkemedlets ändamålsenliga användning, i enlighet med artikel 87.3 i direktiv 2001/83.
83 Åtgärder som definierar dessa villkor i samband med läkemedelsreklam kan således anses ha samband med det mål till skydd för folkhälsan som består i att bekämpa överkonsumtion av läkemedel.
84 Även om det är riktigt, såsom Republiken Polen har hävdat, att reklamverksamheten i princip syftar till att locka nya kunder och behålla de gamla kunderna, leder denna verksamhet, enligt kommissionens mening, emellertid inte nödvändigtvis till att kunderna köper fler läkemedel. Däremot kan reklam för ett apotek leda till att detta apoteks marknadsandel ökar till nackdel för andra apotek och andra försäljningsställen för läkemedel.
85 Kommissionen har vidare gjort gällande att vissa receptfria läkemedel finns tillgängliga i Polen utanför apotek eller försäljningsställen för läkemedel, nämligen i butiker, livsmedelsaffärer, kiosker eller på bensinstationer. Försäljningen av dessa läkemedel i sådana inrättningar kräver varken anmälan eller godkännande och är – även om den utgör en mindre andel i förhållande till försäljningen på ett apotek – inte försumbar, vilket framgår av en studie som genomfördes år 2015 och som Republiken Polen har nämnt. Försäljning av läkemedel i dessa inrättningar skulle emellertid kunna medföra en ökad hälsorisk på grund av en eventuell överkonsumtion eller olämplig användning.
86 Det har i detta sammanhang föga betydelse att endast vissa receptfria läkemedel finns tillgängliga utanför apotek, eftersom antalet sådana läkemedel är relativt stort och överkonsumtion av dem kan leda till allvarlig förgiftning.
87 Kommissionen har av detta dragit slutsatsen att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen inte är ägnat att uppnå det angivna målet att minska överkonsumtionen av läkemedel. Tvärtom skulle detta förbud kunna strida mot detta mål, eftersom vissa läkemedel är fritt tillgängliga för försäljning i inrättningar där kunderna inte får professionell rådgivning om hur de ska användas.
88 Kommissionen anser under alla omständigheter att det, även om det antas att det förbud som följer av denna bestämmelse vore ägnat att uppnå detta mål, skulle vara möjligt att uppnå samma resultat med mindre restriktiva åtgärder.
89 Republiken Polen har invänt att apotekens kommersiella meddelanden syftar till att uppmuntra potentiella kunder att använda deras tjänster och att öka försäljningen av varor, huvudsakligen receptfria läkemedel och kosttillskott. Apotekens kunder utgör emellertid en typ av konsumenter som är särskilt sårbara för reklam och som bör skyddas mot tekniker som syftar till att uppmuntra dem att öka sina inköp. Användningen av apotekstjänster bör därför inte vara en följd av reklam, utan bör vara kopplad till patientens hälsobehov. Med hänsyn till behovet av att skydda hälsan bör konkurrensen mellan apoteken inte grunda sig på reklam, utan på högsta möjliga kvalitet på de tjänster som tillhandahålls och på det anseende som därigenom uppnås.
90 Republiken Polen har tillagt att förbudet mot reklam för verksamheten på apotek och försäljningsställen för läkemedel ska ses i förening med läkemedelsreklamen. Enligt artikel 87.3 första strecksatsen i direktiv 2001/83 ska marknadsföringen av ett läkemedel främja en ändamålsenlig användning av läkemedlet genom en objektiv presentation som inte innehåller några överdrifter beträffande dess egenskaper. Denna reklam kan inte skiljas från reklamen för apotek och försäljningsställen för läkemedel. Det är således svårt att föreställa sig reklam för ett apotek som inte innebär att patienten associerar till läkemedel eller vissa tjänster som är direkt eller indirekt knutna till dessa.
91 Republiken Polen har preciserat att det, innan artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen infördes, var de allmänna nationella bestämmelserna om reklam som var tillämpliga på apoteksverksamheten. Resultatet var otillfredsställande, eftersom de som drev apotek vidtog marknadsföringsåtgärder som enbart var inriktade på ekonomiska mål. Detta ledde till en överkonsumtion av bland annat receptfria läkemedel och kosttillskott.
92 Republiken Polen har anfört att det är omöjligt att bevisa effektiviteten av det förbud som följer av denna bestämmelse, åtminstone i form av sifferuppgifter. Överkonsumtion av läkemedel och kosttillskott är dock fortfarande vanligt förekommande i Polen, vilket framgår av statistiska uppgifter där Polen jämförs med andra medlemsstater.
93 Republiken Polen har dessutom angett att även om andra inrättningar än apotek och försäljningsställen för läkemedel, såsom hälsokostaffärer, butiker specialiserade på försäljning av medicinsk utrustning och detaljhandel, har rätt att sälja vissa läkemedel, avser denna försäljningsmetod endast vissa receptfria läkemedel.
94 Kommissionen har medgett att vissa nationella åtgärder som ger medicinska yrkesutövare kontroll över beslut som rör skyddet av folkhälsan kan vara motiverade.
95 Ett absolut förbud mot reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras verksamhet är emellertid varken ägnat att säkerställa apotekarnas yrkesmässiga oberoende eller nödvändigt för detta ändamål.
96 Kommissionen anser att det mål med artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen som Republiken Polen angav i sitt svar på det motiverade yttrandet, nämligen att säkerställa apotekarnas yrkesmässiga oberoende mot följderna av reklambeslut som fattas av ägare som inte är apotekare, inte är tillämpligt för apotek som drivs av apotekare.
97 Även när det gäller apotek som inte ägs eller kontrolleras av apotekare är ett absolut förbud mot reklam, enligt kommissionens mening, inte alltid är ägnat att säkerställa apotekarnas beslutsautonomi i situationer som påverkar patienternas hälsa. Frågan huruvida sådana apotek kan bli föremål för reklam skiljer sig helt från frågan om apotekarnas eventuella exponering för de påtryckningar som apoteksägare som inte är apotekare kan utöva på apotekarna för att de, i apotekets ekonomiska intresse, ska fatta beslut som är skadliga för patienternas hälsa.
98 Enligt kommissionen går artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen under alla omständigheter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet om apotekarnas yrkesmässiga oberoende. Även om det antas att en begränsning av reklamen är ägnad att säkerställa detta mål, skulle en mindre restriktiv åtgärd nämligen kunna bestå i att tillåta reklam för apotek på vissa villkor.
99 Republiken Polen har vidhållit ståndpunkten att det förbud som följer av denna bestämmelse skyddar apotekare mot eventuella påtryckningar från ägare av apotek eller försäljningsställen för läkemedel i syfte att öka försäljningen av vissa varor.
100 Enligt fast rättspraxis kan en inskränkning i etableringsfriheten eller i friheten att tillhandahålla tjänster endast vara motiverad om den, för det första, är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse och, för det andra, iakttar proportionalitetsprincipen, vilket innebär att den ska vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster, dom av den 18 juni 2019, Österrike/Tyskland, C‑591/17, EU:C:2019:504, punkt 139 och där angiven rättspraxis, och, vad gäller etableringsfriheten, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 178 och där angiven rättspraxis).
101 Det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att dessa kumulativa villkor är uppfyllda (dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 179 och där angiven rättspraxis).
102 I förevarande fall ingår skyddet för folkhälsan, som Republiken Polen har åberopat som motivering för de inskränkningar i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster som följer av artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen, bland de mål som kan anses utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en sådan begränsning av de fria rörligheter som garanteras i EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, kommissionen/Italien, C‑531/06, EU:C:2009:315, punkt 51, och dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
103 Det ska emellertid prövas huruvida Republiken Polen, genom sina argument avseende dels överkonsumtion av läkemedel, dels apotekarnas yrkesmässiga oberoende, har visat att det förbud som följer av denna bestämmelse är förenligt med proportionalitetsprincipen, vars innehåll det erinrats om i punkt 100 ovan.
104 Det ska inledningsvis påpekas att apotek kan erbjuda tjänster, såsom screeningkampanjer, som inte är knutna till försäljning av läkemedel och som likväl omfattas av tillämpningsområdet för förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen, såsom framgår av den bevisning som kommissionen lagt fram och som nämns i punkterna 54 och 74 ovan. Kommissionen har särskilt hänvisat till ett avgörande från en polsk domstol enligt vilket reklam avseende anordnande av screeningkampanjer ansågs vara olaglig.
105 I det sammanhanget har ett sådant förbud inte något samband med det mål att skydda folkhälsan som består i att bekämpa överkonsumtion av läkemedel, och förbudet kan därför inte anses vara motiverat.
106 För det första, i den mån förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen avser reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras tjänster knutna till försäljning av läkemedel, kan denna reklam, i motsats till vad Republiken Polen har hävdat, gynna personer som kan tänkas köpa läkemedel, eftersom den gör det möjligt för dem att få information om lägre priser eller tilläggstjänster som erbjuds av ett visst apotek. Till följd av reklamen kan dessa personer således besluta att hädanefter köpa sina vanliga läkemedel från ett annat apotek än det som de tidigare var kunder hos, utan att detta leder till en ökning av den mängd läkemedel som dessa personer köper.
107 Förbudet mot sådan reklam riskerar däremot att gynna apotek som är verksamma på marknaden sedan många år tillbaka, till nackdel för apotek som vill träda in på marknaden och där erbjuda fler tjänster eller tjänster av högre kvalitet.
108 För det andra ska det erinras om att det i artikel 87.3 i direktiv 2001/83, såsom Republiken Polen för övrigt har påpekat, föreskrivs att marknadsföringen av läkemedel ska främja en ändamålsenlig användning av läkemedlen genom en objektiv presentation som inte innehåller några överdrifter beträffande produkternas egenskaper, och att marknadsföringen inte får vara missledande. Unionslagstiftaren har genom denna bestämmelse avsett att göra det möjligt att marknadsföra läkemedel utan att för den skull uppmuntra till överkonsumtion av läkemedel.
109 För det tredje är det, såsom kommissionen har gjort gällande på grundval av en studie från år 2015, som Republiken Polen nämnde i sitt svar på det motiverade yttrandet, möjligt i denna medlemsstat att köpa åtminstone vissa receptfria läkemedel utanför apotek, bland annat i butiker, livsmedelsaffärer, kiosker eller på bensinstationer. Denna möjlighet utnyttjas i en utsträckning som, även om den är mindre i förhållande till inköp på apotek, inte är försumbar. Enligt denna studie uppgav en tredjedel av de tillfrågade att de köpte receptfria läkemedel i en livsmedelsaffär.
110 För det fjärde har Republiken Polen medgett att överkonsumtionen av läkemedel fortfarande är betydande i denna medlemsstat, trots förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen.
111 Republiken Polen har förvisso gjort gällande att överkonsumtionen skulle ha varit ännu högre om förbudet inte hade funnits, men att det är omöjligt att bevisa detta. Denna medlemsstat har emellertid inte redogjort för skälen till att det var omöjligt för den att samla in uppgifter om läkemedelskonsumtionen innan denna bestämmelse trädde i kraft och att jämföra dem med uppgifterna avseende tiden därefter.
112 Av detta följer att Republiken Polen, mot bakgrund av de villkor som uppställs i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 100 ovan, inte har visat att de inskränkningar i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster som följer av nämnda bestämmelse är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål att skydda folkhälsan som består i att bekämpa överkonsumtion av läkemedel.
113 Under alla omständigheter ska det konstateras att detta mål kan eftersträvas genom åtgärder som är mindre restriktiva än förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen, såsom åtgärder som reglerar innehållet i reklamen för vissa apotekstjänster.
114 Det förbud som följer av denna bestämmelse går följaktligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål att skydda folkhälsan som består i att bekämpa överkonsumtion av läkemedel.
115 Det framgår av rättspraxis att medlemsstaterna, med hänsyn till den möjlighet de har att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan, kan vidta åtgärder för att undanröja eller minska risken för att apotekarnas yrkesmässiga oberoende undergrävs (se, analogt, dom av den 16 december 2010, kommissionen/Frankrike, C‑89/09, EU:C:2010:772, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
116 Med beaktande av det förtroende som ska råda mellan apotekaren och dennes kund, som i princip är en patient, kan skyddet för apotekaryrkets oberoende utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse avseende folkhälsan (se, analogt, dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkt 68).
117 Republiken Polen har gjort gällande att förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen skyddar apotekare från eventuella påtryckningar från ägare av apotek eller försäljningsställen för läkemedel i syfte att öka försäljningen av vissa varor.
118 Detta argument kan emellertid inte tillämpas på apotek som drivs av apotekare som äger apoteken.
119 När det gäller övriga apotek är det inte uteslutet att ägare av apotek som inte är apotekare utövar påtryckningar på sina anställda apotekare för att dessa, i apotekets ekonomiska intresse, ska fatta beslut som är skadliga för patienternas hälsa. Kommissionen har emellertid med rätta gjort gällande att denna problematik inte har något direkt samband med frågan huruvida man får göra reklam för apotek.
120 Förbudet mot all slags reklam för apotek, försäljningsställen för läkemedel och deras verksamhet skyddar nämligen inte apotekarna från påtryckningar som apotekens ägare kan utöva för att påverka apotekarnas rådgivning till sina kunder. En sådan påtryckning kan förekomma oberoende av om det görs reklam för dessa apotek eller inte.
121 Under alla omständigheter går förbudet i artikel 94a.1 i den ändrade läkemedelslagen utöver vad som är nödvändigt för att skydda apotekarnas yrkesmässiga oberoende. En mindre restriktiv åtgärd skulle nämligen kunna bestå i att tillåta denna reklam på villkor som gör det möjligt att skydda apotekarnas yrkesetik, genom att – om nödvändigt snävt – reglera formerna och metoderna för sådan reklam (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2017, Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, punkterna 74 och 75).
122 Såsom har påpekats i punkt 108 ovan ska marknadsföringen av läkemedel främja en ändamålsenlig användning av läkemedlen genom en objektiv presentation som inte innehåller några överdrifter beträffande produkternas egenskaper, och den får inte vara missledande. I den mån reklamen avser tjänster, bland annat screeningtjänster, har Republiken Polen inte redogjort för skälen till att dessa skulle äventyra folkhälsan.
123 Under dessa omständigheter ska talan bifallas även såvitt avser den andra och den tredje anmärkningen.
124 Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar domstolen att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.1 i direktiv 2000/31 och artiklarna 49 och 56 FEUF genom att anta artikel 94a.1 i läkemedelslagen.
125 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
1 Rättegångsspråk: polska.