Domstolens dom (tionde avdelningen) den 12 juni 2025

I mål C‑219/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) genom beslut av den 12 mars 2024, som inkom till domstolen den 22 mars 2024, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. Gratsias samt domarna E. Regan (referent) och B. Smulders, generaladvokat: L. Medina, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: A m.fl., genom J. Reilik-Bakhoff och K. Sööt, vandeadvokaadid, Estlands regering, genom M. Kriisa, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Randvere, D. Recchia och F. van Schaik, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 89/391

Direktiv 2000/54

Estnisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1.3, 6.1, 6.2 a och g samt 9.1 a och b i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, 1989, s. 1), artiklarna 1.1, 3.1, 3.2, 14.3 och punkterna 1 och 2 i bilaga VII till Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/54/EG av den 18 september 2000 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för biologiska agens i arbetet (sjunde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391) (EGT L 262, 2000, s. 21), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv (EU) 2020/739 av den 3 juni 2020 (EUT L 175, 2020, s. 11) (nedan kallat direktiv 2000/54), och artiklarna 3.1, 31.1 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan A m.fl., som är flera medlemmar av den operativa personal som ansvarar för akututryckningar vid Tallinna Kiirabi (ambulanstjänsten i Tallinn, Estland), i Tallinna linn (staden Tallinn). Målet rör uppsägningen av deras anställningsavtal på grund av att det saknas bevis för vaccinering mot SARS-CoV-2-virus eller för att det inte föreligger någon kontraindikation mot sådan vaccinering.

3 I första skälet i direktiv 89/391 föreskrivs följande:

4 I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

5 I artikel 3 med rubriken Definitioner i nämnda direktiv anges följande:

6 I artikel 5 med rubriken Allmänna bestämmelser i direktiv 89/391 föreskrivs följande i punkt 1:

7 I artikel 6 med rubriken Arbetsgivarens allmänna skyldigheter i direktivet föreskrivs följande:

8 I artikel 9 med rubriken Arbetsgivarens skyldigheter i övrigt i nämnda direktiv föreskrivs följande i punkt 1:

9 I artikel 16 med rubriken Särdirektiv – ändringar – Generell räckvidd för detta direktiv i direktiv 89/391 föreskrivs följande i punkt 3:

10 Skäl 8 i direktiv 2000/54 har följande lydelse:

11 I artikel 1 med rubriken Tillämpningsområde i detta direktiv föreskrivs följande:

12 I artikel 2 med rubriken Definitioner i direktiv 2000/54 anges följande:

13 I artikel 3 som har rubriken Räckvidd – fastställande och bedömning av risker i detta direktiv föreskrivs följande:

14 Artikel 6 med rubriken Riskreducering i nämnda direktiv har följande lydelse:

15 I artikel 14 med rubriken Hälsokontroll i samma direktiv föreskrivs följande:

16 I bilaga III med rubriken Klassificering på gemenskapsnivå (Artikel 2 andra stycket och artikel 18) till direktiv 2000/54, anges under rubriken Virus den biologiska agensen Severe acute respiratory syndrome-related coronavirus (sars-CoV-2) i riskgrupp 3.

17 Bilaga VII med rubriken Rekommenderad praxis vid vaccinering (Artikel 14.3) till direktivet har följande lydelse:

18 I artikel 13 i tötervishoiu ja tööohutuse seadus (lagen om hälsa och säkerhet i arbetet) av den 16 juni 1999 (RT I 1999, 60, 616), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad TTOS), med rubriken Arbetsgivarens skyldigheter och rättigheter, föreskrivs följande i punkt 2:

19 I artikel 6 – antagen med stöd av TTOS – i Vabariigi Valitsuse määrus nr 144 Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded (republikens regerings förordning nr 144 om krav på hälsa och säkerhet i arbetet i en arbetsmiljö med biologiska riskfaktorer), av den 5 maj 2000 (RT I 2000, 38, 234), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat dekretet om biologiska risker), med rubriken Minskning av hälsorisker, föreskrivs följande i punkt 2 led 7:

20 Den 30 januari 2020 deklarerade Världshälsoorganisationen (WHO) att det förelåg ett internationellt hot mot människors hälsa och utlyste därmed officiellt början på covid-19-pandemin orsakad av spridningen av SARS-CoV-2-viruset.

21 Den 4 mars 2021 gjorde staden Tallinn en utvärdering av riskerna på arbetsplatsen. I den handlingsplan som upprättades föreskrevs bland annat vaccinering av arbetstagare för att minska risken för att bli smittad av en farlig överförbar sjukdom, såsom SARS-CoV-2-viruset, och minska därmed förbundna risker.

22 Den 16 april 2021 ändrade staden Tallinn de regler som var tillämpliga på ambulanspersonalen genom att kräva vaccinering mot farliga överförbara sjukdomar som ett villkor för att utöva yrket. Staden Tallinn fastställde en tidsfrist för klagandena inom vilken de skulle inkomma med bevis på att de vaccinerats mot SARS-CoV-2-viruset, alternativt ett intyg om att det föreligger en kontraindikation mot vaccineringen, och påpekade i samband med detta att underlåtelse att inge ett sådant bevis kunde medföra att anställningsavtalet sades upp.

23 Då klagandena inte inkom med sådant bevis, fattade staden Tallinn beslut om extraordinära uppsägningar av klagandenas anställningsavtal i juli 2021. Skälet till uppsägningarna var att det till följd av ambulanspersonalens arbetes särskilda karaktär är nödvändigt och motiverat att de som utövar yrket vaccineras. Endast vaccinerad personal får arbeta som ambulanspersonal, eftersom inga andra åtgärder är tillräckliga för att skydda patienternas, övriga arbetstagares och även arbetstagarens hälsa.

24 Klagandena i det nationella målet överklagade beslutet om uppsägningen av deras anställningsavtal till Harju Maakohus (Förstainstansdomstolen i Harju, Estland) och yrkade om ersättning från staden Tallinn för uppsägning utan saklig grund. Den domstolen biföll delvis överklagandet genom dom av den 29 september 2022. Nämnda domstol fann att uppsägningen var ogiltig, eftersom staden Tallinn inte ensidigt kunde ålägga en vaccineringsskyldighet i avsaknad av en lag eller ett dekret från den verkställande makten som tillät detta. Nämnda domstol förpliktade följaktligen staden Tallinn att betala skadestånd, även om skadeståndsbeloppet var lägre än det som klagandena i det nationella målet hade yrkat.

25 Klagandena i det nationella målet och staden Tallinn överklagade detta avgörande till Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland). Genom dom av den 26 maj 2023 fann den domstolen, samtidigt som den delvis upphävde Harju Maakohus (Förstainstansdomstolen i Harju) beslut om skadeståndsbeloppet, att staden Tallinn inte ensidigt kunde ålägga en vaccineringsskyldighet och underströk i detta avseende särskilt att varken artikel 13.2 TTOS eller artikel 6.2 led 7 i dekretet om biologiska risker ger staden Tallinn möjlighet att införa en sådan skyldighet.

26 Staden Tallinn överklagade detta avgörande till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland), som är den hänskjutande domstolen.

27 Den hänskjutande domstolen anser att det för att avgöra det nationella målet bland annat är nödvändigt att besvara frågan huruvida staden Tallinn, som villkor för att klagandena i det nationella målet ska kunna fortsätta sin yrkesverksamhet vid ambulanstjänsten, kunde kräva att de skulle vaccineras mot viruset SARS-CoV-2 eller om en sådan vaccinering förutsatte att parterna i anställningsavtalet var överens om detta. Enligt den hänskjutande domstolen beror svaret på denna fråga bland annat på huruvida vaccineringen ska betraktas som ett krav avseende hälsa och säkerhet i arbetet eller som en ensidig åtgärd från arbetsgivarens sida i ett sammanhang som kännetecknas av att det saknas nationella bestämmelser som definierar de verksamhetsområden eller yrken för vilka vaccinering mot viruset SARS-CoV-2 är obligatorisk.

28 Den hänskjutande domstolen har erinrat om att arbetsgivaren enligt estnisk rätt ska garantera arbetstagarna arbetsvillkor som uppfyller kraven på hälsa och säkerhet i arbetet, och att det i artikel 13.2 TTOS i detta syfte föreskrivs att arbetsgivaren får införa strängare krav än de som föreskrivs i den nationella lagstiftningen. I förevarande fall ålade staden Tallinn, efter att ha gjort en riskutvärdering, klagandena i det nationella målet att låta vaccinera sig mot viruset SARS-CoV-2 med stöd av artikel 13.2 TTOS, genom vilken bestämmelserna i direktiven 89/391 och 2000/54 införlivades med estnisk rätt.

29 I detta sammanhang hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida en nationell lagstiftning som gör det möjligt för en arbetsgivare att ålägga sina arbetstagare vaccineringsskyldighet utan deras samtycke, som ett villkor för att anställningsförhållandet ska fortsätta, är förenlig med dessa direktiv, även med beaktande av människans rätt till integritet som garanteras i artikel 3 i stadgan.

30 Vaccinering av arbetstagare i syfte att säkerställa hälsa och säkerhet i arbetet regleras i direktiv 2000/54. Av artikel 14.3 i och bilaga VII till detta direktiv är det emellertid möjligt att dra slutsatsen att vaccinering är frivillig, eftersom arbetsgivaren endast är skyldig att säkerställa att det finns en möjlighet till vaccinering och att informera arbetstagarna om för- och nackdelarna både med vaccinering och icke-vaccinering. På samma sätt framgår det av artikel 3.2 a i stadgan att det i medicinskt hänseende krävs ett fritt och informerat samtycke från den berörda personen.

31 Vidare framgår det av artikel 1.1 i direktiv 89/391 och artikel 1.1 i direktiv 2000/54 att dessa direktiv endast fastställer minimikrav i fråga om säkerhet och hälsa i arbetet. Nämnda direktiv utgör således inte hinder för att tillämpa mer förmånliga nationella bestämmelser på området. Det är således möjligt att göra en tolkning enligt vilken arbetsgivaren kan tvinga arbetstagarna att låta vaccinera sig utan deras samtycke, såsom en åtgärd för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen som är mer gynnsam för skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet än de minimikrav som fastställs i nämnda direktiv.

32 För det fall arbetsgivarens åläggande av en vaccineringsskyldighet skulle strida mot direktiven 89/391 och 2000/54, anser den hänskjutande domstolen att TTOS och dekretet om biologiska risker ska tolkas i enlighet med dessa direktiv, på så sätt att de inte ger arbetsgivaren möjlighet att ensidigt ålägga sina arbetstagare en vaccineringsskyldighet, vilket innebär att uppsägningen av klagandenas anställningsavtal helt saknar rättslig grund.

33 Mot denna bakgrund beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

34 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 och 6.2 samt artikel 9.1 i direktiv 89/391, artikel 14.3 i direktiv 2000/54, jämförd med punkterna 1 och 2 i bilaga VII till samma direktiv, samt artiklarna 3.1 och 31.1 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en arbetsgivare kan ålägga de arbetstagare med vilka denne har ingått ett anställningsavtal att låta vaccinera sig om de utsätts för en biologisk risk.

35 Vad för det första gäller direktiv 89/391 erinrar domstolen om att det direktivet enligt dess artikel 1.1 och 1.2 – för genomförandet av åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet – innehåller allmänna principer bland annat för att förebygga yrkesbetingade risker och för arbetarskydd.

36 Såsom domstolen redan har konstaterat följer det i detta avseende av artiklarna 5.1 och 6 i det direktivet att arbetsgivarna är skyldiga att bedöma och förebygga sådana risker för arbetstagarnas säkerhet och hälsa som är kopplade till deras arbetsmiljö (dom av den 9 mars 2021, Radiotelevizija Slovenija (Jour på en avlägsen plats), C‑344/19, EU:C:2021:182, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

37 I artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 89/391 föreskrivs närmare bestämt att arbetsgivaren inom ramen för sina skyldigheter ska vidta tillräckliga åtgärder till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, inbegripet förebyggande av risker i arbetet enligt definitionen i artikel 3 d i direktivet, på grundval av allmänna principer för förebyggande arbete. Enligt artikel 6.2 a, b och g i nämnda direktiv består dessa allmänna principer bland annat av att undvika risker, att utvärdera risker som inte kan undvikas samt att utveckla en enhetlig övergripande policy för det förebyggande arbetet, vilken omfattar teknik, arbetsorganisation, arbetsbetingelser, sociala relationer och påverkan från faktorer i arbetsmiljön.

38 Enligt artikel 9.1 a och b i direktiv 89/391 ska arbetsgivaren således göra en bedömning av riskerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet och besluta om de skyddsåtgärder som ska vidtas för att undvika eller minska dessa risker.

39 Det kan däremot konstateras att direktiv 89/391 inte innehåller någon bestämmelse om vaccinering av arbetstagare, vilket innebär att det inte går att dra några slutsatser av detta direktiv vad gäller medlemsstaternas möjlighet att föreskriva en vaccineringsskyldighet.

40 Vad för det andra gäller direktiv 2000/54 ska det påpekas att syftet med detta direktiv, enligt artikel 1.1 första stycket i direktivet, är att skydda arbetstagarna mot och att förebygga hälso- och säkerhetsrisker, som uppstår eller kan uppstå vid exponering för biologiska agenser i arbetet, vilka dels definieras i artikel 2 första stycket a i nämnda direktiv, dels klassificeras i enlighet med artikel 2 andra stycket. Enligt bilaga III till direktiv 2000/54 klassificeras SARS-CoV-2 som en sådan biologisk agens i riskgrupp 3, i den mening som avses i artikel 2 andra stycket led 3 i samma direktiv.

41 Enligt artikel 16.3 i direktiv 89/391 och artikel 1.2 i direktiv 2000/54 ska de strängare och/eller mer specifika bestämmelserna i sistnämnda direktiv tillämpas på samtliga områden som omfattas av direktiv 89/391.

42 Det ska i detta sammanhang särskilt påpekas att det i artikel 3.2 och artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 2000/54, i likhet med artikel 6.1 och 6.2 samt artikel 9.1 a och b i direktiv 89/391, föreskrivs att arbetsgivaren, för all verksamhet som kan medföra risk för exponering för biologiska agenser, är skyldig att fastställa arten, graden och varaktigheten av arbetstagarnas exponering för att göra en bedömning av riskerna för deras hälsa eller säkerhet och att vidta nödvändiga skyddsåtgärder för att undvika eller, om det inte är praktiskt möjligt från teknisk synpunkt, minska dessa risker.

43 I artikel 14.1 och 14.3 i direktiv 2000/54 föreskrivs dessutom att denna bedömning, för att säkerställa en relevant hälsokontroll av de arbetstagare för vilka resultaten av bedömningen visar att det föreligger en risk för arbetstagarnas säkerhet eller hälsa, ska identifiera de arbetstagare för vilka särskilda skyddsåtgärder kan krävas. I artikel 14.3 preciseras i detta avseende, i andra respektive tredje stycket, att [v]id behov skall effektiva vaccin erbjudas de arbetstagare som inte redan är immuna för det biologiska agens som de är exponerade för eller kan komma att exponeras för och att [n]är arbetsgivare erbjuder vaccinering bör de beakta den rekommenderade praxis som anges i bilaga VII [till detta direktiv].

44 I punkterna 1 och 2 i nämnda bilaga VII anges närmare att om det finns en risk för arbetstagarnas hälsa och säkerhet beroende på exponering för biologiska agenser mot vilka det finns verksamma vacciner bör deras arbetsgivare erbjuda dem vaccinering. Vidare bör vaccinering utföras i enlighet med nationell lagstiftning och/eller praxis. Arbetstagarna bör dessutom informeras om fördelarna och nackdelarna både med vaccinering och icke-vaccinering.

45 Av detta följer att artikel 14.3 i direktiv 2000/54, jämförd med punkterna 1 och 2 i bilaga VII till direktivet, visserligen ålägger arbetsgivarna en skyldighet att, när det finns ett verksamt vaccin, ge de berörda arbetstagarna tillgång till ett sådant vaccin och, på motsvarande sätt, ger de sistnämnda rätt att få tillgång till vaccinet. Det föreskrivs emellertid inte i direktivet huruvida och under vilka omständigheter arbetsgivarna får kräva att en sådan vaccinering genomförs för att skydda de berörda arbetstagarna eller andra personkategorier och, i samband härmed, huruvida och under vilka omständigheter sådana arbetstagare kan åläggas en skyldighet att underkasta sig vaccineringen eller om de tvärtom kan vägra att låta sig vaccineras.

46 Härav följer att unionslagstiftaren genom direktiven 89/391 och 2000/54 inte har haft för avsikt att fastställa vilka villkor som ska vara uppfyllda för att medlemsstaterna ska ha rätt att föreskriva en vaccineringsskyldighet, såsom den som är aktuell i det nationella målet.

47 Det ska i detta hänseende erinras om att i enlighet med artikel 153.2 b FEUF fastställer såväl direktiv 89/391, såsom framgår av första skälet i det direktivet, som direktiv 2000/54, såsom anges i artikel 1.1 andra stycket i det direktivet, endast minimikrav när det gäller skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

48 En vaccineringsskyldighet, såsom den som är aktuell i det nationella målet, kan emellertid, i den mån den läggs till arbetsgivarens skyldighet att ge tillgång till vaccinering, inte i sig påverka eller begränsa det minimiskydd som garanteras genom artikel 14.3 i direktiv 2000/54, jämförd med punkterna 1 och 2 i bilaga VII till det direktivet, eller undergräva andra bestämmelser i direktivet, dess enhetlighet eller de mål som eftersträvas med det (se, analogt, dom av den 19 november 2019, TSN och AKT, C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:981, punkt 51).

49 Vad för det tredje gäller artiklarna 3.1 och 31.1 i stadgan, vilka avser människans rätt till fysisk och mental integritet respektive varje arbetstagares rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden, erinrar domstolen om att stadgans tillämpningsområde definieras i artikel 51.1 i stadgan. I den artikeln anges att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.

50 Det ska härvidlag erinras om att begreppet tillämpning av unionsrätten, i den mening som avses i den artikeln, innebär att det måste finnas en koppling mellan en unionsrättsakt och den berörda nationella åtgärden, varvid det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära varandra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat (dom av den 10 juli 2014, Julián Hernández m.fl., C‑198/13, EU:C:2014:2055, punkt 34, och dom av den 3 april 2025, Swiftair, C‑701/23, EU:C:2025:237, punkt 29).

51 Av detta följer, enligt domstolens fasta praxis, att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19, och dom av den 13 juni 2024, Monmorieux, C‑380/23, EU:C:2024:500, punkt 29).

52 Domstolen har bland annat slagit fast att de grundläggande rättigheter som garanteras av unionen inte var tillämpliga i förhållande till en nationell lagstiftning när de unionsrättsliga bestämmelserna på det berörda området inte ålade medlemsstaterna någon specifik skyldighet med avseende på en viss situation (dom av den 10 juli 2014, Julián Hernández m.fl., C‑198/13, EU:C:2014:2055, punkt 35, och dom av den 28 november 2024, PT (Överenskommelse mellan åklagaren och gärningsmannen), C‑432/22, EU:C:2024:987, punkt 36).

53 I ett sådant fall kan den nationella lagstiftning som en medlemsstat inför vad gäller en sådan situation inte anses omfattas av stadgans tillämpningsområde och den aktuella situationen kan då inte bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2022, Curtea de Apel Alba Iulia m.fl., C‑301/21, EU:C:2022:811, punkt 75 och där angiven rättspraxis).

54 Det framgår av punkterna 35–48 ovan att en vaccineringsskyldighet, såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken enligt den hänskjutande domstolen följer av artikel 13.2 TTOS, inte omfattas av direktiven 89/391 och 2000/54. Denna vaccineringsskyldighet utgör således inte en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, punkt 44).

55 Härav följer att en nationell bestämmelse, såsom artikel 13.2 TTOS, inte omfattas av stadgans tillämpningsområde och följaktligen inte kan bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i stadgan, bland annat artiklarna 3.1 eller 31.1 i densamma.

56 Tolkningsfrågorna ska således besvaras enligt följande. Artikel 6.1 och 6.2 samt 9.1 i direktiv 89/391, och artikel 14.3 i direktiv 2000/54, jämförd med punkterna 1 och 2 i bilaga VII till samma direktiv, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en arbetsgivare kan ålägga de arbetstagare med vilka denne har ingått ett anställningsavtal att låta vaccinera sig om de exponeras för en biologisk risk.

57 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: estniska.