1) Artiklarna 3.1 och 5.4 i rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 4 juni 2026( 1 )
Mål C ‑ 33/25
T V.O.F.
mot
Stichting Bloembollenkeuringsdienst
(begäran om förhandsavgörande från College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 98/56/EG – Tillämpningsområde – Plantering av blomsterlökar som är smittade med ett virus – Verkställighet – Böter – Bevarande av den genetiska mångfalden ”
I. Inledning
1. Under åren 1636 och 1637 upplevde Konungariket Nederländerna den så kallade tulpanmanin, som allmänt betraktas som den första finansbubblan i historien. Under denna period kunde priset för en tulpanlök överstiga priset för fast egendom eller konstverk. Denna bubbla förefaller ha orsakats av en våldsamt stigande efterfrågan på så kallade broken tulips , som var sällsynta, mystiska tulpaner med vackert tvåfärgade blommor. Det var först 1928 som det upptäcktes att blommornas färger orsakades av ett virus, som fick benämningen tulpanmosaikvirus (TBV).( 2 )
2. I det nationella målet upptäcktes att flera tulpanpartier var smittade med TBV. Den behöriga myndigheten förbjöd återplantering av dem, oberoende av huruvida de därigenom erhållna lökarna var avsedda för saluföring.
3. Den hänskjutande domstolen vill att EU-domstolen ska klargöra tillämpningsområdet för direktiv 98/56/EG.( 3 ) Den vill få klarhet i huruvida de sundhets- och kvalitetskrav som fastställs i det direktivet är tillämpliga endast på saluföringsstadiet eller även på planteringsstadiet, och huruvida medlemsstaterna, om nämnda krav endast är tillämpliga på saluföringsstadiet, får utvidga kraven till planteringsstadiet.
4. Det kan sägas att det här målet illustrerar nämnda tulpaners fall, från att ha varit en lyxartikel till att bli en oönskad eller till och med förbjuden produkt.( 4 )
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. Skälen 3, 8, 9 och 10 i direktiv 98/56 har följande lydelse:
”(3) Ett införande av harmoniserade villkor på [EU-]nivå kommer att säkerställa att inköpare i hela [Europeiska unionen] får tillgång till förökningsmaterial av god sundhet och kvalitet.
…
(8) Ansvaret att se till att produkterna uppfyller villkoren i detta direktiv ligger i första hand hos leverantörerna av förökningsmaterial.
(9) Det är nödvändigt att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i samband med kontroller och besiktningar ser till att leverantörerna uppfyller dessa villkor.
(10) Kontrollåtgärder på [unions]nivå bör införas för att säkerställa enhetlig tillämpning i samtliga medlemsstater av de standarder som fastställs i detta direktiv.”
6. I artikel 1.1 föreskrivs att ”[d]etta direktiv skall gälla för saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter inom [Europeiska unionen]”.
7. I artikel 2.2 och 2.3 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
2. Leverantör : fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig saluföring eller import av förökningsmaterial.
3. Saluföring : försäljning eller leverans från en leverantör till en annan person. Försäljning inbegriper att hålla tillgängligt eller i lager, att förevisa i försäljningssyfte och att utbjuda till försäljning.”
8. I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Leverantörer får saluföra förökningsmaterial endast om det uppfyller kraven i detta direktiv.
2. Punkt 1 skall inte gälla för förökningsmaterial som är avsett för
…
c) bevarande av den genetiska mångfalden.
3. Närmare föreskrifter för tillämpningen av punkt 2 får antas i enlighet med förfarandet i artikel 17.”
9. I artikel 5.1, 5.2 och 5.4 i direktivet föreskrivs följande:
”1. … skall förökningsmaterial när det saluförs
– åtminstone vid visuell besiktning i allt väsentligt vara fritt från skadegörare som försämrar kvaliteten och tecken eller symtom på sådana, vilka gör förökningsmaterialet mindre användbart,
…
– om det saluförs med en hänvisning till en viss sort i enlighet med artikel 9, ha tillräcklig sortäkthet och sortrenhet.
2. Förökningsmaterial som visar synliga tecken eller symtom på att inte i allt väsentligt vara fritt från skadegörare skall behandlas på lämpligt sätt eller vid behov avlägsnas.
…
4. När det gäller blomsterlökar skall även följande krav uppfyllas:
– Förökningsmaterialet skall härstamma direkt från sådant material som redan på odlingsstadiet har kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana.”
10. I artikel 7.1 och 7.2 i direktivet anges följande:
”1. Leverantörer som bedriver produktion av förökningsmaterial skall
– kartlägga och övervaka sådana kritiska moment i sin produktionskedja som inverkar på materialets kvalitet,
– bevara uppgifter om den övervakning som avses i den första strecksatsen så att det ansvariga officiella organet kan granska uppgifterna om det begär det,
– vid behov ta prover för analys i ett laboratorium med lämplig utrustning och expertis,
– se till att olika partier av förökningsmaterialet hålls åtskilda och kan identifieras under produktionen.
2. Om någon av de skadegörare som förtecknas i direktiv 77/93/EEG( 5 ) eller i någon bestämmelse som fastställts i enlighet med artikel 5.5 förekommer på en anläggning som tillhör en leverantör som bedriver produktion av förökningsmaterial skall leverantören anmäla detta till det ansvariga officiella organet samt vidta de åtgärder som föreskrivs av detta organ.”
11. I artikel 8.1 och 8.2 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Förökningsmaterial skall saluföras i partier. …
2. När förökningsmaterial saluförs skall det åtföljas av en etikett eller annan handling utfärdad av leverantören.”
12. I artikel 12 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall kräva att leverantörerna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kraven i detta direktiv uppfylls. I detta syfte skall medlemsstaterna sörja för att förökningsmaterial besiktigas officiellt,
– åtminstone genom stickprovskontroller, och
– åtminstone i fråga om saluföring till personer som bedriver yrkesmässig produktion eller försäljning av prydnadsväxter eller förökningsmaterial,
för att kontrollera att kraven uppfylls. …”
13. I artikel 13 föreskrivs följande:
”1. Om det vid de officiella besiktningar som avses i artikel 12 … visar sig att förökningsmaterialet inte uppfyller kraven i detta direktiv, skall det ansvariga officiella organet se till att leverantören vidtar lämpliga korrigeringsåtgärder eller, om detta inte är möjligt, förbjuda saluföring av detta förökningsmaterial i [Europeiska unionen].
2. Om det visar sig att förökningsmaterial som saluförs av en viss leverantör inte uppfyller kraven i detta direktiv, skall den berörda medlemsstaten se till att lämpliga åtgärder vidtas beträffande den leverantören.
3. Alla åtgärder som vidtas enligt punkt 2 skall återkallas så snart det med tillräcklig säkerhet har fastställts att det förökningsmaterial som är avsett att saluföras av leverantören framdeles kommer att uppfylla kraven och villkoren i detta direktiv.”
14. I artikel 15 i direktivet föreskrivs att ”[s]aluföringen av förökningsmaterial som uppfyller kraven i detta direktiv skall inte underkastas några andra begränsningar med avseende på leverantör, kvalitet, växtskydd, märkning och förpackning än de som föreskrivs i detta direktiv”.
B. Nederländsk rätt
15. Genom artikel 1 i Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (2007 års förordning om kvalitetskrav för jordbruksprodukter) har vissa definitioner i artikel 2 i direktiv 98/56 införlivats med nederländsk rätt. Definitionen av saluföring motsvarar den som föreskrivs i direktivet.
16. I artikel 9 i nämnda förordning anges att ”förökningsmaterial av blomsterlökar får endast saluföras om det uppfyller kraven i artiklarna 3–9 i direktiv 98/56 och i de bestämmelser som fastställs i eller i enlighet med denna förordning”.
III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
17. T.V.O.F (nedan kallad klaganden) är ett vennootschap onder firma (handelsbolag) vars verksamhet består i att odla blomsterlökar. Det är anslutet till Stichting Bloembollenkeuringsdienst (stiftelsen för kontroll av blomsterlökar) (nedan kallad BKD).
18. Våren 2020 upptäckte BKD i samband med fältbesiktningar vid klagandens anläggningar att fem partier med tulpaner, alla av olika sorter, var smittade med TBV (nedan kallade de berörda partierna). Dessa partier underkändes följaktligen.
19. Vid 2021 års Registratie voorjaarsgewassen (2021 års registrering av vårgrödor) angav klaganden att bolaget hade återplanterat de berörda partierna.
20. Genom en skrivelse av den 20 januari 2021 begärde BKD klargöranden i frågan. Genom e‑postmeddelande av den 21 januari 2021 svarade klaganden att bolaget hade registrerat mer än 400 sorter och att de fem berörda partierna hade slunkit genom nätet. Bolaget ansökte vidare om dispens för att plantera dessa partier.
21. Den 25 januari 2021 förpliktade BKD klaganden att destruera tre av de berörda partierna och angav att vid underlåtenhet skulle ärendet överlämnas till Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (disciplinnämnden för blomsterlökssektorn, Nederländerna). BKD beviljade dispens för plantering av de återstående två partierna vid ett tillfälle, förutsatt att vissa villkor var uppfyllda. Vidare underrättade BKD klaganden om att ärendet, på grund av den förtida planteringen och underlåtenheten att lämna in ansökan i tid, skulle överlämnas till disciplinnämnden för bedömning.
22. Följande dag ansökte klaganden om tillstånd att rensa partierna genom att identifiera och avlägsna de tulpanlökar som var smittade med TBV, vilket BKD avslog. Efter att följaktligen ha grävt upp blomsterlökarna identifierade klaganden de lökar som var smittade med TBV i två av de berörda partierna och avlägsnade dessa lökar samt destruerade de övriga tre partierna.
23. I sitt disciplinutlåtande angav BKD att klaganden hösten 2020 hade planterat eller åtminstone odlat tulpanlökar ur de berörda partierna i syfte att skörda eller åtminstone kommersiellt producera dessa lökar, trots att de inte härstammade direkt från material som på odlingsstadiet hade kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana, såsom det krävs enligt artikel 9 i 2007 års förordning om kvalitetskrav för jordbruksprodukter samt enligt artiklarna 3.1 och 5.4 i direktiv 98/56.
24. Den 13 januari 2022 förklarade Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (disciplinnämnden för blomsterlökssektorn) att anklagelserna hade styrkts och ålade klaganden böter om 12 500 euro.
25. Klaganden överklagade detta beslut vid College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), som är hänskjutande domstol.
26. Vid den domstolen gjorde klaganden gällande att bolaget är den enda odlaren som odlar sorterna i fråga och att det endast finns ett väldigt litet antal lökar tillgängliga av dessa sorter. Att destruera lökarna skulle följaktligen innebära att sorten destrueras. När sjukdomar upptäcks i en så sällsynt tulpansort försöker odlaren identifiera och avlägsna de smittade lökarna, i syfte att förhindra att sorten utrotas. Av rent kommersiella skäl skulle det vara rimligare att destruera alla smittade lökar eller åtminstone att inte återplantera dem, eftersom kostnaderna för att identifiera och avlägsna dem ofta är större än de erhållna intäkterna. Även om klaganden planterade de berörda partierna 2020 saluförde bolaget dem inte efteråt och hade inte heller för avsikt att göra det.
27. BKD å sin sida hävdade att plantering av partier som har underkänts strider mot artikel 3.1 i direktiv 98/56, jämförd med artikel 5.4 i samma direktiv. Enligt dess mening inbegriper definitionen av saluföring i artikel 2.3 i direktivet att ”hålla tillgängligt”. Klaganden höll blomsterlökar i de partier som avses i förevarande mål ”tillgängliga” genom att odla dem och således saluföra dem. Detta innebär att de krav som förökningsmaterial måste uppfylla enligt artiklarna 3–9 i direktiv 98/56 (vilka det hänvisas till i artikel 9 i 2007 års förordning om kvalitetskrav för jordbruksprodukter) är tillämpliga.
28. Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1. Ska formuleringen ’hålla tillgängligt eller i lager’ i artikel 2.3 i [direktiv 98/56] tolkas så, att detta även inbegriper när förökningsmaterial som blomsterlökar har planterats men ännu inte har skördats, så att även plantering av blomsterlökar gör att dessa saluförs i den mening som avses i denna bestämmelse?
2. Omfattar undantaget i artikel 3.2 c i [direktiv 98/56] även en situation där en odlare av blomsterlökar planterar blomsterlökar i syfte att bevara en viss namnsort?( 6 )
3. Kan undantaget i artikel 3.2 c i [direktiv 98/56] åberopas även om det inte har fastställts några närmare föreskrifter i den mening som avses i artikel 3.3 i [direktiv 98/56]?
4. Innebär [direktiv 98/56], även med beaktande av skäl 10 däri, att medlemsstaterna i nationella bestämmelser som syftar till att införliva [direktiv 98/56] – och vilka hänvisar till artiklarna 3–9 i [direktiv 98/56] – får ge begreppet saluföring en vidare betydelse än definitionen i artikel 2.3 i [direktiv 98/56], så att även plantering av blomsterlökar betraktas som saluföring och vite kan utdömas vid överträdelse av dessa nationella bestämmelser?”
29. Skriftliga yttranden har inkommit från den grekiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Samtliga dessa samt klaganden närvarade vid förhandlingen den 5 mars 2026.
IV. Bedömning
A. Den första och den fjärde frågan
1. Inledande anmärkningar
30. Det ska inledningsvis erinras om att det framgår av fast rättspraxis att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga.( 7 )
31. Den omständigheten att den hänskjutande domstolen i sina frågor formellt sett har hänvisat till vissa bestämmelser i unionsrätten utgör dessutom inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, genom att mot bakgrund av samtliga uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet.( 8 )
32. Med beaktande av den första frågans lydelse avser den endast huruvida definitionen av saluföring i artikel 2.3 i direktiv 98/56, särskilt formuleringen ”att hålla tillgängligt eller i lager”, inbegriper plantering av blomsterlökar som ännu inte har skördats. För det fall att denna fråga besvaras nekande, har den hänskjutande domstolen ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida en medlemsstat får utvidga denna definition så att den inbegriper plantering av blomsterlökar, så att vite kan utdömas vid överträdelse av nationell lagstiftning i vilken det hänvisas till artiklarna 3–9 i direktiv 98/56.
33. Av handlingarna i målet vid domstolen och de argument som anförts under förhandlingen står det emellertid klart att problematiken i det nationella målet är bredare än vad frågornas lydelse anger, eftersom den även avser omfattningen av den harmonisering som införts genom direktiv 98/56, särskilt artikel 5.4.
34. Enligt den hänskjutande domstolen är frågan i själva verket huruvida det var rätt av Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (disciplinnämnden för blomsterlökssektorn) att konstatera att klaganden hade överträtt artikel 3.1 i direktiv 98/56, jämförd med artikel 5.4 däri, genom att återplantera de berörda partier som underkänts på grund av förekomsten av TBV.
35. Den hänskjutande domstolen förefaller vidare tolka definitionen av saluföring i artikel 2.3 i direktiv 98/56 så, att saluföring inte inbegriper verksamhet som äger rum på produktionsstadiet, det vill säga när blomsterlökarna planteras,( 9 ) eftersom de i detta skede ännu inte är en färdig produkt. Denna ståndpunkt delas av den grekiska regeringen och kommissionen. Vid förhandlingen medgav den nederländska regeringen att planteringsstadiet i strikt mening inte omfattas av saluföring . Den vidhöll dock att det i direktiv 98/56 fastställs bestämmelser som är tillämpliga på planteringsstadiet.
36. Genom att nämna skälen 10 och 18 i direktiv 98/56 i sin fjärde fråga respektive i skälen i beslutet om hänskjutande vill den hänskjutande domstolen vidare få klarhet i graden av harmonisering som åläggs genom direktivet och medlemsstaternas befogenhet att reglera området för förökningsmaterial av prydnadsväxter.
37. Av detta följer således att den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 3.1 och 5.4 i direktiv 98/56 ska tolkas så, att de utgör hinder för återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, oberoende av huruvida det därigenom erhållna förökningsmaterialet är avsett för saluföring enligt definitionen i artikel 2.3 i direktivet.
38. Om denna fråga besvaras nekande har den hänskjutande domstolen ställt sin fjärde fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 98/56 ska tolkas så, att det ger medlemsstaterna möjlighet att förbjuda återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, oberoende av huruvida det därigenom erhållna förökningsmaterialet är avsett för saluföring.
2. Den första frågan
a) De inledande bestämmelserna i direktiv 98/56 fokuserar på ”saluföring” av förökningsmaterial
39. I direktiv 98/56 fastställs de krav som ska uppfyllas av själva förökningsmaterialet (avdelning III) och av leverantörerna av förökningsmaterial (avdelning IV) samt de krav som ska uppfyllas vid saluföringen och märkningen av förökningsmaterial (avdelning V).
40. Dessa krav är avsedda att ha ett visst tillämpningsområde. Enligt artikel 1.1 i direktiv 98/56 (som återfinns i avdelning I, med rubriken ”Tillämpningsområde”) ska direktivet gälla för saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter inom Europeiska unionen.
41. Saluföring definieras i artikel 2.3 i direktiv 98/56 som ”försäljning eller leverans från en leverantör till en annan person. Försäljning inbegriper att hålla tillgängligt eller i lager, att förevisa i försäljningssyfte och att utbjuda till försäljning”. Med leverantör avses enligt artikel 2.2 i direktivet en ”fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig saluföring eller import av förökningsmaterial”.
42. Enligt artikel 3.1 i direktiv 98/56 får leverantörer saluföra förökningsmaterial endast om det uppfyller kraven i direktivet.
43. Av dessa inledande bestämmelser framgår enligt min mening att tillämpningsområdet för direktiv 98/56 är begränsat till saluföring av förökningsmaterial och att produktion av sådant material således inte omfattas.
44. Enligt artikel 5.4 i direktiv 98/56 krävs emellertid att förökningsmaterial kontrolleras på odlingsstadiet, vilket således föranleder frågan huruvida de sundhetskrav som fastställs i direktivet är tillämpliga även på produktionsstadiet.
45. I syfte att svara på den hänskjutande domstolens fråga är det därför nödvändigt att beakta sammanhanget för ovannämnda bestämmelser och målen med direktiv 98/56. Även ursprunget till unionsrättsliga bestämmelser kan ge information som är relevant för tolkningen av dem.( 10 )
b) Utvecklingen från direktiv 91/682/EEG till direktiv 98/56
46. När det gäller ursprunget till direktiv 98/56 följer det av skälen 19–23 i detta direktiv att det syftar till att förenkla det system som hade inrättats genom dess föregångare, direktiv 91/682/EEG( 11 ), nämligen genom att klargöra vilka personer som ska kontrolleras enligt denna rättsliga ordning.( 12 )
47. För detta syfte ändrades definitionen av leverantör så, att den omfattar betydligt färre verksamheter.( 13 ) Medan denna definition enligt artikel 3 c i direktiv 91/682 inbegrep ”förökning, produktion, bevarande eller behandling och utsläppande på marknaden” av förökningsmaterial av prydnadsväxter, inbegriper definitionen i artikel 2.2 i direktiv 98/56 endast ”saluföring eller import”.
48. Det ska likväl även påpekas att enligt artikel 1.1 i direktiv 91/682 gällde det saluföring av prydnadsväxter och förökningsmaterial av prydnadsväxter.
49. För att fullständigt förstå huruvida direktiv 91/682 hade ett bredare tillämpningsområde än direktiv 98/56 är det nödvändigt att jämföra systematiken i de båda direktiven.
c) Systematiken i direktiv 91/682
50. Vad gäller systematiken i direktiv 91/682 ska det inledningsvis påpekas att liksom i artikel 3 c i det direktivet, avseende definitionen av leverantör , angavs i flera andra av direktivets bestämmelser att de krav som fastställdes i det gällde såväl saluföringsstadiet som produktionsstadiet.
51. I artikel 5.1 i direktiv 91/682 föreskrevs för det första att ”[m]edlemsstaterna skall se till att leverantörer vidtar alla nödvändiga åtgärder för att garantera att de standarder som fastställs i detta direktiv uppfylls i alla steg av produktionen och saluföringen …”( 14 ).
52. I artikel 17 i direktiv 91/682 föreskrevs för det andra att ”[m]edlemsstaterna skall se till att förökningsmaterial och prydnadsväxter kontrolleras officiellt under produktion och saluföring , åtminstone genom stickprovskontroller, för att säkerställa att kraven och villkoren i detta direktiv uppfylls”( 15 ).
53. Alla bestämmelser i direktiv 91/682 i vilka kvalitets- och sundhetskrav för förökningsmaterial fastställdes riktade sig, för det tredje, under alla omständigheter till ”leverantörer” och omfattade således undantagslöst alla de verksamheter som anges i punkt 47 ovan.
54. Detta för mig fram till bedömningen av systematiken i direktiv 98/56.
d) Systematiken i direktiv 98/56
55. Som jag har angett ovan fastställs i avdelning III i direktiv 98/56, som består av artiklarna 3–5, krav som förökningsmaterial ska uppfylla.
56. Artikel 3.1 i direktiv 98/56 är en allmän bestämmelse som fastställer följden av underlåtenhet att uppfylla kraven i avdelning III, nämligen att leverantören i fråga inte får saluföra förökningsmaterialet. Artikel 3.2 å sin sida innehåller ett undantag från artikel 3.1, genom att det föreskrivs att leverantörer får saluföra förökningsmaterial som är avsett för de syften som anges i leden a–c, även om materialet inte uppfyller kraven.( 16 )
57. Artiklarna 4 och 5 i direktiv 98/56 är de centrala bestämmelser i vilka de krav som förökningsmaterial ska uppfylla fastställs. Det kan urskiljas två uppsättningar av krav som är relevanta i förevarande mål: i) krav som är tillämpliga på allt material, vilka fastställs i artiklarna 4 och 5.1, och ii) krav som är tillämpliga på blomsterlökar, vilka fastställs i artikel 5.4. Med beaktande av sistnämnda bestämmelses relevans för förevarande mål, bedömer jag denna bestämmelse separat.
58. Utan att det påverkar skyldigheten att uppfylla relevanta villkor som fastställs i andra unionsrättsakter( 17 ) måste följaktligen allt förökningsmaterial när det saluförs uppfylla kraven i artikel 5.1 i direktiv 98/56, där det i första strecksatsen krävs att förökningsmaterial åtminstone vid visuell besiktning i allt väsentligt ska vara fritt från skadegörare som försämrar kvaliteten och tecken eller symtom på sådana, vilka gör förökningsmaterialet mindre användbart.
59. Enligt artikel 5.2 i direktiv 98/56 ska förökningsmaterial, om det visar synliga tecken eller symtom på att inte i allt väsentligt vara fritt från skadegörare, behandlas på lämpligt sätt eller vid behov avlägsnas.
60. Den nederländska regeringen har i detta sammanhang tolkat artikel 5.2 i direktiv 98/56 så, att det anges att de krav som fastställs i artikel 5 i samma direktiv är tillämpliga oberoende av huruvida materialet är avsett för saluföring.
61. Jag instämmer inte i detta synsätt.
62. För det första, som det framgår av den liknande lydelsen i artikel 5.1 första strecksatsen och artikel 5.2 i direktiv 98/56, så rör båda dessa bestämmelser samma krav; i sistnämnda bestämmelse fastställs en specifik följd av att inte uppfylla kravet i den förstnämnda bestämmelsen. För det andra kan artikel 5.2 i direktivet inte tolkas isolerat från artiklarna 5.1 och 3.1 i direktivet, enligt vilka de krav som åläggs genom direktivet endast gäller förökningsmaterial när det saluförs .
63. Artikel 5.2 i direktiv 98/56 erbjuder således ett alternativ till förbudet mot saluföring. Om materialet behandlas på lämpligt sätt, får det fortfarande saluföras. Denna möjlighet erbjuds endast med avseende på det krav som fastställs i artikel 5.1 första strecksatsen i direktiv 98/56, eftersom detta är det enda krav som kan uppfyllas genom behandling av förökningsmaterialet. De övriga fyra strecksatserna i artikel 5.1 i direktivet avser aspekter som inte kan behandlas framgångsrikt (såsom fel, eller otillräcklig livskraft och storlek, grobarhet eller sortäkthet och sortrenhet). Underlåtenhet att uppfylla dessa sistnämnda krav kan följaktligen endast resultera i förbud mot saluföring av materialet, i enlighet med artikel 3.1 i direktivet.
64. Denna tolkning stöds av artikel 7.2 i direktiv 98/56. I artikel 7, som ingår i avdelning IV avseende de krav som ska uppfyllas av leverantörer,( 18 ) åläggs särskilda krav på leverantörer som bedriver produktion av förökningsmaterial. I artikel 7.2 föreskrivs särskilt att om någon av de skadegörare som förtecknas i förordning 2016/2031( 19 ) eller i någon bestämmelse som fastställts i enlighet med artikel 5.5 i direktiv 98/56 förekommer på en anläggning som tillhör en leverantör som bedriver produktion av förökningsmaterial ska leverantören anmäla detta till det ansvariga officiella organet samt vidta de åtgärder som föreskrivs av detta organ .
65. I artikel 7.2 i direktiv 98/56 föreskrivs således uttryckligen att verkställighetsåtgärder ska vidtas på produktionsstadiet, om de omständigheter som anges däri uppkommer. Enligt min mening får ingen sådan verkställighet äga rum utanför denna ram. I förevarande fall framgår det inte av handlingarna i målet att BKD åberopade tillämpning av denna bestämmelse.
66. Jag ska nu behandla avdelning V i direktiv 98/56, som har rubriken ”Saluföring och märkning av förökningsmaterial”. Denna rubrik skulle kunna ge intrycket att övriga krav, exempelvis de som förtecknas i avdelning III och som förökningsmaterial ska uppfylla, även är tillämpliga på andra stadier. Jag tror emellertid inte att så är fallet. Bestämmelserna i avdelning V kräver i själva verket att förökningsmaterial ska saluföras i partier (artikel 8.1), med uppgift om sort, om villkoren i artikel 9 är uppfyllda, och åtföljda av en etikett (artikel 8.2). Såväl kraven i avdelning III som de i avdelning V avser frågor som således utgör en oskiljaktig del av produkten( 20 ) och är tillämpliga på saluföringsstadiet. Den enda skillnaden är att kraven i avdelning III avser förökningsmaterialets inneboende egenskaper, medan kraven i avdelning V utgör yttre krav.
67. I avdelning VIII i direktiv 98/56, slutligen, föreskrivs kontrollåtgärder och allmänna bestämmelser, varav artiklarna 12 och 13 är särskilt relevanta i förevarande mål. Medan artikel 12 rör besiktning för att kontrollera att kraven i direktivet uppfylls, rör artikel 13 verkställighet.
68. I artikel 12.1 i direktiv 98/56 anges att medlemsstaterna ska se till att leverantörerna( 21 ) vidtar alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kraven i detta direktiv uppfylls. Dessutom, enligt andra strecksatsen i den bestämmelsen, ska medlemsstaterna sörja för att förökningsmaterial besiktigas officiellt, åtminstone i fråga om saluföring till personer som bedriver yrkesmässig produktion eller försäljning av prydnadsväxter eller förökningsmaterial.
69. Alla de som har yttrat sig vid domstolen har fokuserat på begreppen ”åtminstone” och ”i fråga om saluföring” och har gjort gällande att besiktning också kan äga rum på produktionsstadiet. Även om denna tolkning är rimlig anser jag tyngdpunkten ska läggas vid vilken slags saluföring det är fråga om i förhållande till vilken besiktning som är obligatorisk.( 22 )
70. Sistnämnda tolkning stöds av artikel 12.1 andra strecksatsen jämförd med artiklarna 6.2, 8.3 och 8.4 i direktiv 98/56. Enligt dessa bestämmelser ”saluföring av förökningsmaterial för personer som inte bedriver yrkesmässig produktion eller försäljning av prydnadsväxter eller förökningsmaterial” undantagen vissa krav enligt det direktivet. Det tyder på att artikel 12.1 andra strecksatsen ska ses som en helhet, det vill säga i stället för att fokusera på motsättningen mellan saluföring och produktion.
71. Om tillämpningsområdet för direktiv 98/56 också omfattade produktion, skulle besiktning på det stadiet inte vara valfritt.
72. En sak är i alla fall säker: medan artikel 17 i direktiv 91/682 krävde officiell besiktning under produktion och saluföring, hänvisas i direktiv 98/56 endast till saluföring.( 23 )
73. I artikel 13.1 i direktiv 98/56, slutligen, anges de allmänna följderna vid underlåtenhet att uppfylla kraven i direktivet, vilka inbegriper att se till att leverantörerna vidtar lämpliga korrigeringsåtgärder( 24 ) eller, om detta inte är möjligt, förbjuda saluföring. I artikel 13.2 anges att om en leverantör underlåter att uppfylla kraven i direktivet, ska lämpliga åtgärder vidtas beträffande den leverantören, med iakttagande av de villkor som anges i artikel 13.3 i direktivet.
74. Sammanfattningsvis förefaller det som om direktiv 91/682 var tillämpligt på både produktionsstadiet och saluföringsstadiet. Däremot förefaller det som om direktiv 98/56 endast är tillämpligt på saluföringsstadiet, utan att det påverkar artikel 7 däri, som specifikt är tillämplig på leverantörer som bedriver produktion av förökningsmaterial.
75. Denna slutsats sätts dock på prov av artikel 5.4 i direktiv 98/56,( 25 ) där det krävs att blomsterlökar ska kontrolleras på odlingsstadiet. Det är därför nödvändigt att klargöra tillämpningsområdet för denna särskilda bestämmelse.
e) Tillämpningsområdet för artikel 5.4 i direktiv 98/56
76. Av det ovan anförda följer att endast två bestämmelser i direktiv 98/56, nämligen artiklarna 7 och 5.4, förefaller att utmana den i övrigt entydiga slutsatsen att detta direktiv endast är tillämpligt på saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter.
77. När det gäller artikel 7 i direktiv 98/56 är dess ordalydelse ändå ganska klar. De krav som åläggs producenter anges tydligt. Däremot är artikel 5.4 i direktivet inte fullständigt klar, vare sig vad gäller det slag av material som avses eller vad gäller de rättsliga följderna av underlåtenhet att uppfylla de krav som fastställs i den.
78. Det ska erinras om att enligt sistnämnda bestämmelse, som är tillämplig på blomsterlökar, ska förökningsmaterial härstamma direkt från sådant material som redan på odlingsstadiet har kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana.
79. Som kommissionen hävdade vid förhandlingen hänvisas i artikel 5.4 i direktiv 98/56 till två slag av material, nämligen föräldramaterialet (eller källmaterialet) och det erhållna förökningsmaterialet. De kontroller på odlingsstadiet och de sundhetsvillkor som fastställs i denna bestämmelse avser å ena sidan föräldramaterialet. Å andra sidan gäller denna bestämmelse det erhållna förökningsmaterialet när det saluförs.
80. Det är således föräldramaterialet som ska kontrolleras på odlingsstadiet och som ska befinnas vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana, oberoende av huruvida detta föräldramaterial kommer att saluföras eller inte. I linje med systematiken i direktiv 98/56, särskilt artikel 5.1, måste däremot förökningsmaterial som är avsett för saluföring härstamma från föräldramaterial som uppfyller sundhetskravet.
81. Av detta följer således att föräldramaterial som har kontrollerats och inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana inte kan återplanteras i syfte att generera förökningsmaterial som är avsett för saluföring. Om det erhållna förökningsmaterialet inte är avsett för saluföring är kravet i artikel 5.4 i direktiv 98/56 däremot inte tillämpligt på det.
82. Denna tolkning är särskilt i linje med den tolkning av artikel 7.2 i direktiv 98/56 som det hänvisas till i punkterna 64 och 65 ovan. Jag tolkar artikel 7.2 i direktivet som en specialbestämmelse i förhållande till artikel 5.4 däri. Förstnämnda artikel, å ena sidan, avser bland annat planterat material som är smittat med en skadegörare som förtecknas i förordning 2016/2031, i vilket fall leverantören ska vidta alla åtgärder som fastställs av det ansvariga officiella organet, oberoende av huruvida detta material kommer att återplanteras för att generera förökningsmaterial avsett för saluföring. Artikel 5.4 i direktiv 98/56, å andra sidan, avser material som är smittat med ”skadliga organismer och sjukdomar” som inte nödvändigtvis förtecknas i förordning 2016/2031. I detta fall föreskrivs inga åtgärder med avseende på det smittade föräldramaterialet, eftersom denna bestämmelse inte är tillämplig på föräldramaterialet utan på det erhållna förökningsmaterialet, såsom jag har påpekat i punkt 79 ovan.
83. Den tolkning som jag har föreslagit i punkterna 80 och 81 ovan undergräver dessutom inte ändamålsenligheten hos direktiv 98/56, som syftar till att säkerställa att köpare får tillgång till förökningsmaterial av god sundhet och kvalitet.( 26 )
84. I direktiv 98/56 föreskrivs även mekanismer för att spåra källan till förökningsmaterial och således säkerställa att det härstammar från sunt föräldramaterial. Särskilt krävs i enlighet med artikel 6 att leverantörerna är registrerade med avseende på den verksamhet de bedriver.( 27 ) Enligt artikel 8.1 ska leverantörerna dessutom registrera de olika partiernas sammansättning och ursprung. I artikel 8.2 anges vidare att när förökningsmaterial saluförs ska det åtföljas av en etikett eller annan handling utfärdad av leverantören.( 28 )
85. Det här målet ska skiljas från domen i målet Bundesminister für Gesundheit,( 29 ) som den nederländska regeringen har hänvisat till i sina skriftliga yttranden.
86. I begäran om förhandsavgörande i det målet anmodades EU-domstolen att klargöra huruvida artikel 23.2 i direktiv 2014/40/EU,( 30 ) jämförd med artikel 2.40 i samma direktiv, ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att se till att tobaksvaror i styckförpackningar, som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentation av dessa varor, inte släpps ut på marknaden är begränsad till det led där sådana varor säljs av återförsäljningsställen till konsumenter, och således inte gäller med avseende på det led där sådana varor levereras av grossister till återförsäljningsställen.
87. I artikel 23.2 i direktiv 2014/40 anges att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte är förenliga med det direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs däri, inte släpps ut på marknaden. Enligt definitionen i artikel 2.40 i det direktivet avses med begreppet släppa ut på marknaden att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller ej, inbegripet genom distansförsäljning.( 31 )
88. Med stöd av en tolkning av direktiv 2014/40 som gjordes med beaktande av de ifrågavarande bestämmelsernas sammanhang och syfte slog domstolen fast att medlemsstaternas skyldighet att se till att tobaksvaror i styckförpackningar, som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentation av dessa varor, inte släpps ut på marknaden inte är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar varorna till konsumenten.( 32 )
89. Flera aspekter hindrar att detta avgörande tillämpas i förevarande mål. I det mål som avgjordes genom domen i målet Bundesminister für Gesundheit var, för det första, genomförandet av kraven i direktiv 2014/40 i grossistledet avgörande för att förhindra att varor som inte uppfyllde kraven i slutändan gjordes tillgängliga för konsumenterna. Det skulle vara meningslöst att genomföra kraven i det direktivet endast i det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror till konsumenter, eftersom tidigare led oundvikligen leder till att varorna släpps ut på marknaden i den mening som avses i det direktivet.( 33 )
90. Som klaganden i förevarande mål har hävdat leder planteringen av förökningsmaterial av prydnadsväxter inte nödvändigtvis till saluföring, utan kan ha andra syften, såsom att förhindra utrotning av en viss sort.( 34 ) Enligt min mening stöds denna åtskillnad av respektive lydelse i artikel 23.2 i direktiv 2014/40 och artikel 13.1 i direktiv 98/56. I förstnämnda bestämmelse föreskrivs en allmännare skyldighet och för att denna bestämmelse ska vara ändamålsenlig kan ingripanden i andra led i leveranskedjan krävas. I artikel 13.1 i direktiv 98/56 föreskrivs en mer specifik och riktad skyldighet, som begränsar sig till ett förbud mot saluföring. Som jag har angett i punkt 84 ovan säkerställs dessutom ändamålsenligheten hos direktiv 98/56 genom de spårningsmekanismer som fastställs i det.
91. För det andra är förökningsmaterial av prydnadsväxter och tobak i grunden olika varor. Direktiv 2014/40 och direktiv 98/56 har följaktligen olika mål och följer helt olika logik. Framför allt är tobaksvaror inte vanliga varor och med hänsyn till tobakens särskilt skadliga verkningar på människors hälsa, bör hälsoskydd ges hög vikt, särskilt för att minska förekomsten av rökning bland ungdomar.( 35 ) Direktiv 2014/40 antogs därför enligt artikel 114 FEUF och har en hög hälsoskyddsnivå som utgångspunkt. Denna aspekt hade en avgörande roll i domstolens resonemang.( 36 ) Direktiv 98/56 antogs däremot enligt dåvarande artikel 43 i EG‑fördraget om den gemensamma jordbrukspolitiken.( 37 )
92. Jag föreslår följaktligen att den första frågan besvaras så att artiklarna 3.1 och 5.4 i direktiv 98/56 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, förutsatt att det därigenom erhållna förökningsmaterialet inte är avsett för saluföring enligt definitionen i artikel 2.3 i direktivet.
3. Den fjärde frågan
93. Mot bakgrund av det svar som jag har föreslagit på den första frågan är nästa fråga som ska behandlas huruvida medlemsstaterna får utvidga kravet i artikel 5.4 i direktiv 98/56 så, att det omfattar förökningsmaterial som inte är avsett för saluföring, och genomföra det kravet i enlighet därmed.
94. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att skilja mellan graden av harmonisering och området för harmonisering.
95. Vad gäller graden av harmonisering framgår det, som kommissionen har gjort gällande, av artikel 15 i direktiv 98/56 att detta direktiv utgör en åtgärd för maximal (eller fullständig) harmonisering av saluföringen av förökningsmaterial, vilket innebär att medlemsstaterna inte får införa strängare restriktioner än de som följer av det direktivet med avseende på leverantör, kvalitet, växtskydd, märkning och förpackning.( 38 )
96. Graden av harmonisering gör det emellertid inte möjligt att svara på frågan huruvida medlemsstaterna får utvidga kraven i direktiv 98/56 till att omfatta planteringsstadiet. Detta beror på huruvida unionslagstiftaren när direktivet antogs inbegrep hela området för förökningsmaterial av prydnadsväxter.( 39 )
97. Av mitt svar på den första frågan följer härvid med nödvändighet att direktiv 98/56 inte inbegriper hela området för förökningsmaterial av prydnadsväxter, eftersom den inrättade ordningen endast avser saluföring av detta material.( 40 )
98. När medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning fastställer sundhets- och kvalitetskrav som förökningsmaterial som inte är avsett för saluföring ska uppfylla, faller dessa krav följaktligen inom medlemsstaternas befogenhet och regleras inte av direktiv 98/56.( 41 )
99. Icke desto mindre är ytterligare två anmärkningar nödvändiga.
100. För det första ska det påpekas att enligt fast rättspraxis får en medlemsstat inte tillämpa nationella bestämmelser som kan äventyra fullgörandet av målen med ett direktiv och således medföra att det förlorar sin ändamålsenliga verkan.( 42 ) Dessutom måste nationella bestämmelser uppfylla de krav som åvilar medlemsstaterna enligt unionsrätten.( 43 )
101. För det andra har omständigheterna i förevarande mål vissa likheter med sådana omständigheter där regleringen i nationell lagstiftning av situationer som inte omfattas av en viss unionsrättsakt på ett direkt och ovillkorligt sätt har anpassats till den reglering som har valts i denna rättsakt. Domstolen har i detta avseende konsekvent slagit fast att det helt klart ligger i Europeiska unionens intresse att de bestämmelser som har hämtats från unionsrätten ges en enhetlig tolkning. Detta gör det nämligen möjligt att undvika divergerande tolkningar i framtiden och att säkerställa att nationella situationer behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. Det finns följaktligen ett klart intresse av att domstolen uttalar sig om en fråga som ställts under sådana omständigheter.( 44 )
102. Enligt min mening innebär denna rättspraxis att när en medlemsstat beslutar att de sundhets- och kvalitetskrav som anges i direktiv 98/56 ska tillämpas på planteringsstadiet, måste dessa krav tolkas på samma sätt som när de tillämpas på saluföringstadiet.
103. Jag föreslår följaktligen att den fjärde frågan ska besvaras så, att medlemsstaterna får förbjuda återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, oberoende av huruvida det därigenom erhållna förökningsmaterialet är avsett för saluföring, förutsatt att denna lagstiftning är förenlig med unionsrätten.
B. Den andra och den tredje frågan
104. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, som det är lämpligt att pröva tillsammans, för att få klarhet i huruvida undantaget i artikel 3.2 c i direktiv 98/56 ska tolkas så, att det är tillämpligt på vissa sorter av blomsterlökar som är avsedda för bevarande av den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits i enlighet med artikel 3.3 i direktivet.
1. Huruvida dessa frågor behöver besvaras
105. Artikel 3.2 c i direktiv 98/56 är endast tillämplig på situationer som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Syftet med denna bestämmelse är att tillåta saluföring av vissa kvantiteter av förökningsmaterial, trots den omständigheten att de inte uppfyller relaterade sundhets- och kvalitetskrav, om sådan saluföring är avsedd att bidra till att bevara den genetiska mångfalden.( 45 ) Detta undantag kan med andra ord åberopas endast med avseende på material som är avsett att saluföras.
106. I mitt förslag till svar på den första frågan har jag dragit slutsatsen att plantering av blomsterlökar som inte är avsedda för saluföring inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/56. Om domstolen instämmer i det svar som jag har föreslagit, skulle det kunna konstateras att ett svar på den andra och den tredje frågan inte längre är nödvändigt.
107. Av begäran om förhandsavgörande framgår emellertid inte att ett svar på dessa frågor endast begärs i den händelse att domstolen finner att plantering av blomsterlökar omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/56.
108. I det svar som jag har föreslagit på den fjärde frågan har jag dessutom också dragit slutsatsen att medlemsstaterna i princip får utvidga de krav som anges i direktiv 98/56 till planteringsstadiet. Av samma skäl som de som föranledde den slutsatsen måste det tilläggas att medlemsstaterna får tillämpa undantaget i artikel 3.2 c i direktivet på det stadiet.
109. Följaktligen, och mot bakgrund av den rättspraxis som anges i punkt 100 ovan, anser jag att domstolen under alla omständigheter bör besvara den andra och den tredje frågan.
2. Bedömning
110. Vad först gäller frågan huruvida det undantag som föreskrivs i artikel 3.2 c i direktiv 98/56 kan tillämpas inte endast på bevarande av den genetiska mångfalden hos en hel art, utan även hos en viss sort,( 46 ) förefaller inget i denna bestämmelses lydelse utgöra hinder för en sådan tillämpning. Hänvisningen till enbart ”bevarande av den genetiska mångfalden”, utan några ytterligare specificeringar eller krav, anger tvärtom att den ska tolkas så, att den också omfattar bevarandet av en sort.
111. Denna tolkning stöds, för det första, av sammanhanget för artikel 3.2 c i direktiv 98/56. Intresset av att skydda sorter, samt av att säkerställa deras identitet och renhet, framgår tydligt av lydelsen i artikel 5.1 sista strecksatsen och artikel 9 i direktivet samt skäl 11 däri.
112. För det andra förefaller målen med direktiv 98/56, även om det syftar till att säkerställa att inköpare får tillgång till förökningsmaterial av god sundhet och kvalitet, att vara bredare än att enbart säkerställa konsumentskyddet. I detta avseende är det viktigt att erinra om att den rättsliga grunden för antagandet av detta direktiv utgjordes av det som nu är artikel 43 FEUF, vilken avser den gemensamma jordbrukspolitiken.
113. För det tredje skulle det undantag som fastställs i artikel 3.2 c i direktiv 98/56, med beaktande av det betydande antalet sorter av tulpanlökar, varav vissa riskerar att utrotas, fråntas sin ändamålsenliga verkan, om det tolkades så, att det endast omfattar bevarandet av den genetiska mångfalden hos arter och inte hos sorter.
114. Vad vidare gäller frågan huruvida artikel 3.2 c i direktiv 98/56 kan tillämpas även om närmare föreskrifter inte har antagits i enlighet med artikel 3.3 däri, måste, för det första, hänsyn tas till sistnämnda bestämmelses lydelse.
115. I artikel 3.3 i direktiv 98/56 anges att närmare föreskrifter för tillämpningen av punkt 2 ”får”( 47 ) antas i enlighet med kommittéförfarandet i artikel 17 i direktivet. Ordet ”får” visar att det inte är obligatoriskt att anta sådana närmare föreskrifter. Det förefaller som om unionslagstiftaren har överlåtit på kommissionen att bedöma huruvida sådana föreskrifter ska antas.( 48 )
116. Det ska vidare erinras om att den konkreta omfattningen av det genomförande som ett direktiv kräver avgörs av arten av dess bestämmelser. Artikel 3.2 i direktiv 98/56 förefaller vara tillräckligt precis och ovillkorlig för att kunna åberopas utan att behöva specificeras av andra bestämmelser i unionsrätten eller nationell rätt.( 49 ) Denna bestämmelse tillåter att leverantörer saluför förökningsmaterial utan att uppfylla kraven i direktivet, förutsatt att materialet är avsett för ett av de syften som anges i leden a–c i denna bestämmelse.( 50 ) Som det framgår av själva lydelsen av artikel 3.3 i direktiv 98/56 är de närmare föreskrifter som det hänvisas till dessutom endast avsedda att säkerställa en korrekt och enkel tillämpning av det undantag som fastställs i artikel 3.2 i direktivet, utan denna bestämmelses ovillkorlighet ifrågasätts.( 51 )
117. Denna tolkning stöds vidare av en jämförelse av lydelsen av artikel 3.3 i direktiv 98/56 och lydelsen av andra bestämmelser i direktivet som kräver att föreskrifter antas i enlighet med artikel 17 i direktivet. Detta är fallet vad gäller artiklarna 8.3, 11.1, 14.4 och 14.6 i direktivet, i vilka ordet ”skall” används, till skillnad från i artikel 3.3.( 52 )
118. Den grekiska och den nederländska regeringen har icke desto mindre gjort gällande att denna tolkning strider mot målen med direktiv 98/56, eftersom den undergräver uppfyllandet av de krav som fastställs i direktivet. Framför allt anser de att behovet att säkerställa förökningsmaterialets kvalitet och sundhet åtminstone kräver att bestämmelser antas på unionsnivå eller nationell nivå för att reglera var material som omfattas av detta undantag får hållas samt hur det ska hållas separat från annat material som omfattas av kraven i direktivet.
119. Vad gäller antagandet av närmare föreskrifter på unionsnivå räcker det att konstatera att det av fast rättspraxis framgår att när innebörden av en unionsbestämmelse otvetydigt framgår av själva lydelsen i bestämmelsen kan domstolen inte avvika från denna innebörd.( 53 ) Jag upprepar därför mitt konstaterande att unionslagstiftaren inte förefaller att ha ansett det vara nödvändigt att anta dessa föreskrifter på unionsnivå, utan har föredragit att ge kommissionen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.
120. Om en medlemsstat emellertid anser att närmare föreskrifter är önskvärda i syfte att genomföra artikel 3.2 i direktiv 98/56 korrekt, får den enligt min mening anta sådana föreskrifter.
121. I detta sammanhang ska det för det första erinras om att när en unionsrättsakt inte innehåller någon särskild bestämmelse om dess genomförande, ankommer det i första hand på medlemsstaterna att bestämma hur den ska genomföras.( 54 ) I förevarande mål anser jag, med beaktande av att antagandet av närmare föreskrifter på unionsnivå är frivilligt, att sådana föreskrifter i princip får antas på nationell nivå.
122. För det andra ska det erinras om att närmare föreskrifter på unionsnivå ska antas i enlighet med kommittéförfarandet, som är en mekanism för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (artikel 291.3 FEUF). Detta visar enlig min mening att det var lagstiftarens avsikt att säkerställa att medlemsstaterna under alla omständigheter involveras.
123. För det tredje förefaller inte antagandet av närmare föreskrifter på nationell nivå och den avsaknad av enhetliga förfaranden på unionsnivå som detta leder till undergräva målen med direktiv 98/56, eller mer specifikt ändamålsenligheten av undantaget i artikel 3.2 c i det direktivet. Detta tillvägagångssätt kan de facto respektera särskilda nationella krav vad gäller bevarandet av den genetiska mångfalden, såsom nödvändigheten att erhålla ställning som registrerad bevarare för att kunna åberopa den bestämmelsen, såsom den grekiska regeringen har påpekat, eller lokala krav som syftar till att minska smittorisken, såsom den nederländska regeringen har påpekat.( 55 ) De närmare föreskrifter som antas får dock inte medföra en alltför betungande börda för leverantörer som ägnar sig åt att bevara den genetiska mångfalden.
124. För det fjärde handlar en medlemsstat i linje med artikel 4.3 andra stycket FEU, artikel 288 tredje stycket FEUF och artikel 291.1 FEUF när den antar närmare föreskrifter i syfte att genomföra artikel 3.2 c i direktiv 98/56.
125. En medlemsstat som bedömer att närmare föreskrifter är nödvändiga för att genomföra artikel 3.2 i direktiv 98/56, men som ändå inte har antagit sådana föreskrifter, kan däremot inte helt enkelt vägra att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av denna artikel i direktivet till nackdel för enskilda på grundval av att närmare föreskrifter saknas på unionsnivå. I så fall skulle den medlemsstaten bryta mot principen om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU.( 56 )
126. Jag föreslår följaktligen att den andra och den tredje frågan besvaras så, att det undantag som fastställs i artikel 3.2 c i direktiv 98/56 ska tolkas så, att det är tillämpligt på vissa sorter av blomsterlökar som är avsedda för bevarande av den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits i enlighet med artikel 3.3 i direktivet.
V. Förslag till avgörande
127. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) på följande sätt:
1) Artiklarna 3.1 och 5.4 i rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter
ska tolkas på följande sätt:
De utgör inte hinder för återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, förutsatt att det därigenom erhållna förökningsmaterialet inte är avsett för saluföring enligt definitionen i artikel 2.3 i direktivet.
2) Medlemsstaterna får förbjuda återplantering av material som på odlingsstadiet inte har befunnits vara i allt väsentligt fritt från skadliga organismer och sjukdomar, oberoende av huruvida det därigenom erhållna förökningsmaterialet är avsett för saluföring, förutsatt att denna lagstiftning är förenlig med unionsrätten.
3) Artikel 3.2 c och 3.3 i direktiv 98/56
ska tolkas så,
att undantaget i artikel 3.2 c även är tillämpligt på vissa sorter av blomsterlökar som är avsedda för bevarande av den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits i enlighet med artikel 3.3 i direktivet.
1 Originalspråk: engelska.
2 Schipper, C., ”Broken Tulips: The beautiful curse”, Amsterdam Tulip Museums webbplats, den 6 december 2017, som finns på https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/broken-tulips-the-beautiful-curse. För en detaljerad berättelse om tulpanens historia, se Dash, M., Tulipomania, The Story of the World’s Most Coveted Flower & the Extraordinary Passions It Aroused , Three Rivers Press, New York, 2000.
3 Rådets direktiv av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (EGT L 226, 1998, s. 16).
4 Schipper, C., fotnot 2, ”Broken Tulips: The Beautiful Curse”, a.a., och Schipper, C., ”How dangerous is the tulip breaking virus?”, Amsterdam Tulip Museum website, 25 October 2017, som finns på https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/how-dangerous-is-the-tulip-breaking-virus.
5 Rådets direktiv av den 21 december 1976 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till medlemsstaterna (EGT L 26, 1977, s. 20; svensk specialutgåva, område 3, volym 8, s. 6), upphävd och ersatt genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG (EUT L 317, 2016, s. 4).
6 Den hänskjutande domstolen har omväxlande använt begreppen namnsort och sort. I förevarande förslag till avgörande använder jag endast begreppet sort.
7 Dom av den 20 mars 1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, punkt 9), och dom av den 26 mars 2026, Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, punkt 24 samt där angiven rättspraxis).
8 Dom av den 29 november 1978, Redmond (83/78, EU:C:1978:214, punkt 26), och dom av den 26 mars 2026, Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, punkt 25 samt där angiven rättspraxis).
9 För enkelhetens skull ger jag här begreppen produktion och plantering samma betydelse.
10 Dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 50 och där angiven rättspraxis), och dom av den 26 mars 2026, Gonrieh (C‑819/25 PPU, EU:C:2026:252, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
11 Rådets direktiv av den 19 december 1991 om saluföring av prydnadsväxter och förökningsmaterial av prydnadsväxter (EGT L 376, 1991, s. 21).
12 Se skäl 22 i direktiv 98/56.
13 Se bilagan till kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet – SLIM-initiativet (KOM(96) 559 slutlig), Report, s. 7 och bilaga 1D, s. 11.
14 Min kursivering.
15 Min kursivering.
16 Se dom av den 29 september 2021, Società agricola Vivai Maiorana m.fl./kommissionen (T‑116/20, EU:T:2021:632, punkterna 104 och 106).
17 Relevanta växtskyddskrav i förordning 2016/2031 (se artikel 4 i direktiv 98/56 samt punkt 10 och fotnot 5 i förevarande förslag till avgörande) samt de krav som följer av rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, 1997, s. 1 och Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 1994, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266 (se artikel 5.1 i direktiv 98/56, jämförd med andra meningen i artikel 1.1 däri).
18 Enligt definitionen i artikel 2.2 i direktiv 98/56.
19 Se punkt 10 och fotnot 5 ovan.
20 Se, analogt, dom av den 24 november 1993, Keck och Mithouard (C‑267/91 och C‑268/91, EU:C:1993:905, punkt 15).
21 Se rapporten från kommissionen till rådet av den 23 december 2002 om resultaten av tillämpningen av artikel 12 i rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (KOM(2002) 761 slutlig (nedan kallad kommissionens rapport av den 23 december 2002), s. 2, där det betonas att med begreppet leverantör avses en person som bedriver yrkesmässig saluföring eller import av förökningsmaterial.
22 Se även kommissionens rapport av den 23 december 2002, s. 4.
23 Se punkt 52 ovan.
24 Exempel på korrigeringsåtgärder kan inkludera lämplig behandling, lämplig märkning eller utelämnande av uppgift om sort, om villkoren i artikel 9 i direktiv 98/56 inte är uppfyllda.
25 Direktiv 91/682 innehöll inte denna bestämmelse.
26 Skäl 3 i direktiv 98/56.
27 Se bilagan till kommissionens rapport av den 23 december 2002, s. 8.
28 Se kommissionens direktiv 1999/66/EG av den 28 juni 1999 om krav beträffande den etikett eller annan handling som utfärdas av leverantören enligt rådets direktiv 98/56/EG (EGT L 164, 1999, s. 76). Föräldramaterialet bör kunna spåras utifrån den information som krävs på etiketten. Se även kommissionens rapport av den 23 december 2002, s. 4.
29 Dom av den 15 maj 2025 (C‑717/23, EU:C:2025:351) (nedan kallad domen i målet Bundesminister für Gesundheit).
30 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (EUT L 127, 2014, s. 1).
31 Domen i målet Bundesminister für Gesundheit (punkt 34).
32 Domen i målet Bundesminister für Gesundheit (punkt 52).
33 Se domen i målet Bundesminister für Gesundheit (punkt 51) och mitt förslag till avgörande i det målet (EU:C:2025:29, punkt 70).
34 Se punkt 26 ovan.
35 Skäl 8 i direktiv 2014/40.
36 Domen i målet Bundesminister für Gesundheit (punkterna 49–51).
37 Denna bestämmelse återfanns senare i artikel 37 i EG-fördraget. Nu motsvaras den av artikel 43 FEUF.
38 Se, analogt, dom av den 5 april 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkterna 26 och 27). Se, i doktrinen, Barnard, C., The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms , sjunde utgåvan, Oxford University Press, Oxford, 2022, s. 581, och Slot, P. J., ”Harmonisation”, European Law Review , 1996, nr 21(5), s. 378–387, s. 382 och 383.
39 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2026, Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, punkt 41). Se, i doktrinen, Slot, P. J., fotnot 37, ”Harmonisation”, a.a., s. 388, och Weatherill, S., ”Maximum versus minimum harmonization: Choosing between unity and diversity in the search for the soul of the internal market”, i Nic Shuibhne, N. och Gormley, L.W (red.), From Single Market to Economic Union: Essays in Memory of John A. Usher , Oxford University Press, Oxford, 2012, s. 192.
40 Se, analogt, dom av den 5 oktober 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, punkterna 34 och 35), och dom av den 4 oktober 2024, AFAÏA (C‑228/23, EU:C:2024:829, punkt 71).
41 Se, analogt, dom av den 19 mars 2026, Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2019, TSN och AKT (C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:981, punkt 51 och där angiven rättspraxis), och mitt förslag till avgörande i målet Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
43 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 1979, Denkavit Futtermitel (251/78, EU:C:1979:252, punkterna 14–20), dom av den 10 juli 1984, Campus Oil m.fl. (72/83, EU:C:1984:256, punkterna 27–31), och mitt förslag till avgörande i målet Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
44 Dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkterna 36 och 37), och dom av den 5 mars 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
45 Se punkt 56 ovan, särskilt hänvisningen till domen av den 29 september 2021, Società agricola Vivai Maiorana m.fl./kommissionen (T‑116/20, EU:T:2021:632, punkterna 104 och 106).
46 Se punkt 26 ovan. Av begäran om förhandsavgörande framgår att klaganden vill bevara den genetiska mångfalden hos de berörda sorterna som sådana, det vill säga fria från TBV.
47 ” Können ” i den tyska språkversionen, ” podrán ”, i den spanska språkversionen, ” peuvent ” i den franska språkversionen, ” possono ” i den italienska språkversionen, ” można ” i den polska språkversionen och ” podem ” i den portugisiska språkversionen.
48 Se, e contrario , dom av den 16 december 2015, Sverige/kommissionen (T‑521/14, EU:T:2015:976, punkterna 50, 52, 53, och 70).
49 Dom av den 16 december 2015, Sverige mot kommissionen (T‑521/14, EU:T:2015:976, punkt 53).
50 Beträffande den precisa karaktären hos artikel 3.2 i direktiv 98/56, se, analogt, dom av den 19 januari 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punkt 27).
51 Se, analogt, dom av den 19 januari 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punkterna 32 och 33).
52 ” Devem ” i den portugisiska språkversionen av artikel 8.3 i direktiv 98/56. I den portugisiska språkversionen av de två andra nämnda artiklarna samt i den tyska, den spanska, den italienska, den franska och den polska språkversionen av samtliga det tre nämnda artiklarna används uttryck som innebär en skyldighet att vidta åtgärder.
53 Dom av den 29 juli 2024, HDI Global och MS Amlin Insurance (C‑771/22 och C‑45/23, EU:C:2024:644, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
54 Dom av den 23 november 1995, Nutral/kommissionen (C‑476/93 P, EU:C:1995:401, punkt 14). Se, i doktrinen, Lenaerts, K., och Van Nuffel, P., EU Constitutional Law , Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 565.
55 Se punkt 118 ovan.
56 Se dom av den 19 januari 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punkt 33). Se även, analogt, dom av den 5 april 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkt 22), och dom av den 3 september 2014, GMAC UK (C‑589/12, EU:C:2014:2131, punkt 39 och där angiven rättspraxis).