1889-24

HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE

Högsta förvaltningsdomstolen avslår Svenska Naturskyddsföreningens yrkande om att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver inte regeringens beslut som därmed står fast.

BAKGRUND

1 När en ny väg ska anläggas eller en befintlig väg ska byggas om ska en väg-plan upprättas och fastställas. Vägen ska ges ett sådant läge och utformas på sådant sätt att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Vägplanen ska innehålla uppgifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken. Om mark eller annat utrymme behöver tas i anspråk, ska vägplanen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska vägplanen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdena.

2 Det är Trafikverket som prövar frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. Berörd länsstyrelse ska bl.a. godkänna den miljökonsekvensbeskrivning som kommer att ligga till grund för Trafikverkets beslut om att fastställa en vägplan. Trafikverkets beslut får överklagas till regeringen.

3 Trafikverket beslutade den 7 november 2022 att fastställa vägplan för anläggning av väg 259, Tvärförbindelse Södertörn. Beslutet innebär att det fastställs en vägplan för en delvis ny sträckning av väg 259 mellan väg E4/E20 vid Vårby och väg 73 vid Jordbro. Den nya delen av väg 259 ska gå i tunnel genom Masmoberget, under Glömstadalen och under Flemingsbergsskogen. Vägen ska utformas huvudsakligen som en mötesfri motortrafikled med två körfält i vardera riktningen och en hastighet om 80–100 kilometer per timme.

4 Trafikverket angav i beslutet att vägplanen har handlagts i enlighet med reglerna i väglagen (1971:948) och vägförordningen (2012:707) och är förenlig med miljöbalkens allmänna hänsynsregler, hushållningsbestämmelser och bestämmelser om miljökvalitetsnormer.

5 Trafikverkets beslut överklagades till regeringen som ändrade beslutet bara på så sätt att erbjudandet om vissa fastighetsnära bullerskyddsåtgärder skulle innefatta ytterligare några fastigheter.

6 Regeringen fann att framtagandet av vägplanen hade följt väglagens och miljöbalkens bestämmelser och att det inte framkommit några brister i fråga om ärendets handläggning som gav skäl att upphäva beslutet eller återförvisa ärendet. I beslutet uttalades vidare att vid fastställelseprövning av en vägplan ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpas, vilka syftar till att främja en hållbar utveckling. Det angavs även att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen med tillhörande etappmål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär samt att den samlade utvecklingen inom transportsystemet ska leda till att målet för transportsektorns utsläpp nås. 7. Utöver att erbjudandet om fastighetsnära bullerskyddsåtgärder skulle innefatta några ytterligare fastigheter hade det inte framkommit något som föranledde regeringen att göra någon annan bedömning än Trafikverket.

YRKANDEN M.M.

8 AA, BB och CC samt föreningarna Huddinge Naturskyddsförening, Klimataktion Stockholm, Naturskyddsföreningen i Haninge, Skydda Skogen och Svenska Naturskyddsföreningen ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och yrkar att beslutet ska upphävas.

9 Svenska Naturskyddsföreningen yrkar även att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in i frågor som avser vissa av de invändningar som föreningen framför.

10 Invändningar som sökandena framför mot regeringens beslut behandlas under respektive avsnitt nedan där också relevant rättslig reglering redovisas. 11. Högsta förvaltningsdomstolen har hållit muntlig förhandling i målet.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET

Rättsprövning

Rättslig reglering

12 Enligt 1 och 3 §§ lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen) får en enskild ansöka hos Högsta förvaltningsdomstolen om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR.

13 I 2 § anges att en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århuskonventionen.

14 I 4 § tredje stycket föreskrivs att det ska framgå av ansökan om rättsprövning vilken rättsregel sökanden anser att beslutet strider mot och vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta.

15 Enligt 7 § första stycket ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Utgångspunkter för domstolens prövning enligt rättsprövningslagen

16 Rättsprövningsinstitutet tillkom i slutet av 1980-talet för att säkerställa att svensk rätt lever upp till EKMR:s krav på tillgång till domstolsprövning. Rättsprövningen omfattade dels regeringsbeslut i förvaltningsärenden, dels sådana beslut av förvaltningsmyndigheter som inte kunde överklagas i vanlig ordning. År 2006 ersattes den tidigare regleringen av den nu gällande rättsprövningslagen. Prövningen enligt den lagen har begränsats till beslut av regeringen.

17 Tanken vid lagens tillkomst var att rättsprövningsinstitutet framgent endast ska tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimensioner att en fullständig överprövning med möjlighet att ändra det angripna beslutet inte kan komma i fråga. Detta bedömdes regelmässigt vara fallet avseende beslut som fattas av regeringen, även om sådana beslut också kan innefatta en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter. Beslut som fattas av någon annan myndighet än regeringen borde däremot inte ges en sådan begränsad överprövning utan i stället överklagas på vanligt sätt och ges en fullständig domstolsprövning (prop. 2005/06:56 s. 10 f.).

18 En rättsprövning är alltså betydligt mer begränsad än den sakprövning som normalt görs i förvaltningsdomstol. Prövningen är i princip bunden till de skäl som sökanden anför. Rättsprövningen är vidare inriktad på frågor om rättsenlighet, dvs. om beslutet strider mot någon rättsregel (4 och 7 §§).

19 Även om prövningen är inriktad på frågor om rättsenlighet innefattar den, förutom ren lagtolkning, också sådant som faktabedömning och bevisvärdering samt om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Även om domstolsprövningen i princip kommer att gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234).

Väglagen

20 Väglagen innehåller bestämmelser om allmän väg.

21 Enligt 3 a § väglagen tillämpas vid prövning av ärenden enligt lagen 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt väglagen ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

22 När en väg byggs ska den enligt 13 § första stycket ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

23 Det anges i 14 a § första stycket väglagen att den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan.

24 Om vägprojektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram (16 a § tredje stycket 3). En miljökonsekvensbeskrivning ska uppfylla kraven i 6 kap. 35 och 37 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser (16 b § första stycket väglagen).

25 Enligt 18 § första stycket prövar Trafikverket frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. Trafikverkets beslut enligt lagen får enligt 75 § överklagas hos regeringen.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det är bristfälligt motiverat?

Vad som görs gällande

26 AA, BB och CC anför att regeringens beslutsmotivering inte behandlar det som de har framfört i sitt överklagande av Trafikverkets fastställelsebeslut.

27 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför att regeringens beslut är ytterst kortfattat och att regeringen inte har gjort någon egen prövning utifrån de rättsregler som föreningarna anser att beslutet strider mot. Även Svenska Naturskyddsföreningen anför att regeringens beslut är ytterst kortfattat.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

28 I 32 § förvaltningslagen (2017:900) anges vilka krav som ställs på motivering av ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att lagen inte är direkt tillämplig i regeringsärenden. I praxis följs dock de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden (prop. 2016/17:180 s. 27).

29 Regeringens beslutsmotivering är kortfattad men får förstås på så sätt att regeringen instämmer i de bedömningar som Trafikverket har gjort i det överklagade beslutet att fastställa vägplanen. Det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som sökandena anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det förekommit jäv?

Vad som görs gällande

30 AA, BB och CC anför följande. Trafikverket och Huddinge kommun har gemensamt försökt att illegalt framtvinga tvångsinlösen av deras fastigheter i syfte att de skulle berövas möjlighet att klaga på detaljplaneändringar som varit nödvändiga för att bygga vägen. Att Trafikverkets tjänstemän har deltagit i detta agerande innebär att de var jäviga när de var med och tog fram vägplanen, eftersom de har drivits av ovidkommande hänsyn.

Rättslig reglering m.m.

31 Av 16 § första stycket 4 förvaltningslagen framgår att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om det finns någon särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

32 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det inte har framkommit att de tjänstemän som deltagit i handläggningen vid Trafikverket har varit jäviga. Det finns alltså inte skäl för att upphäva regeringens beslut på denna grund.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av den planerade vägens konsekvenser med avseende på buller?

Vad som görs gällande

33 AA, BB och CC anför att de bullerberäkningar som ligger till grund för vägplanen är felaktiga eller manipulerade.

34 Huddinge Naturskyddsförening och Naturskyddsföreningen i Haninge anför följande. Miljökvalitetsnormer för buller överträds. De negativa effekterna av buller tas inte på tillräckligt allvar och flera områden kommer att bli allvarligt störda av trafikbuller. Det är oacceptabelt att de bullernivåer som kommer att orsakas av Tvärförbindelse Södertörn inte tillräckligt skärmas av till godkända nivåer vid de värst drabbade bostadsområdena. Flera av skyddsåtgärderna handlar om åtgärder vid fasad, vilket sänker bullernivåerna inomhus medan utemiljön ändå tillförs ökade bullernivåer.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

35 Vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av väginfrastruktur bör vissa riktvärden för buller normalt inte överskridas, bl.a. riktvärdet 55 dBA ekvivalent ljudnivå vid fasad. Riktvärdena är dock inte rättsligt bindande (prop. 1996/97:53 s. 49 f.).

36 I miljökonsekvensbeskrivningen anges att planförslaget medför att vissa områden får högre trafikbullernivåer till följd av ökade trafikmängder medan andra områden, t.ex. där trafiken flyttas från befintlig väg 259 till tvärförbindelsen och där tvärförbindelsen går i tunnel, får lägre.

37 Enligt Trafikverkets fastställelsebeslut ska bullerskyddsåtgärder vidtas, i huvudsak som vägnära bullerskydd medan kompletterande fastighetsnära åtgärder erbjuds där så krävs för att klara riktvärden inomhus och/eller vid uteplats.

38 Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att det inte har framkommit att bullerberäkningarna är felaktiga eller manipulerade. Eftersom riktvärden för buller vid nybyggnation av väginfrastruktur inte är rättsligt bindande medför inte den omständigheten att vissa fastigheter till följd av den planerade vägen kan komma att drabbas av buller som överstiger angivna riktvärden att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. Inte heller i övrigt framgår det att regeringens beslut i denna del strider mot någon rättsregel. Det finns alltså inte skäl för att upphäva regeringens beslut på denna grund.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att vägplanen strider mot detaljplanen för området Solgård?

Vad som görs gällande

39 AA, BB, CC, Huddinge Naturskyddsförening och Naturskyddsföreningen i Haninge anför att vägplanen inte borde ha fastställts eftersom den stred mot gällande detaljplan för området Solgård.

Rättslig reglering m.m.

40 Enligt 14 § första stycket väglagen får inom område med detaljplan väg inte byggas i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

41 Av handlingarna i målet framgår att vägplanen vid tidpunkten för Trafikverkets beslut stred mot gällande detaljplan för området Solgård. Bestämmelsen i 14 § första stycket väglagen utgör emellertid inte hinder mot att fastställa en vägplan som strider mot detaljplan. En annan sak är att vägen inte får byggas i strid med planen. Vad sökandena anför i denna del utgör således inte skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det strider mot klimatlagen?

Vad som görs gällande

42 Huddinge Naturskyddsförening, Klimataktion Stockholm, Naturskydds-föreningen i Haninge, Skydda Skogen och Svenska Naturskyddsföreningen menar att regeringens beslut strider mot 2 och 3 §§ klimatlagen (2017:720).

43 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Tvärförbindelse Södertörn förväntas innebära ökade utsläpp och leda till att klimatmålen inte nås. Mot denna bakgrund strider regeringens beslut mot kraven på att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga utsläppsmål som riksdagen har fastställt, att regeringens klimatpolitiska arbete ska syfta till att förhindra farlig störning i klimatsystemet, att regeringens klimatpolitiska arbete ska vara inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och att det klimatpolitiska arbetet ska vila på vetenskaplig grund.

Rättslig reglering m.m.

44 I 2 § klimatlagen anges att regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet, bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring, är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter, och vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

45 Av 3 § framgår att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Vidare anges att regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet och att arbetet ska bedrivas på ett sätt som ger förut-sättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

46 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att klimatlagen är avsedd att utgöra ett ramverk för regeringens klimatpolitiska arbete i bred mening och att lagens bestämmelser är allmänt hållna och endast i ett fåtal fall anger specifika krav. Inget av dessa avser konkreta åtgärder eller beslut som riktas mot enskilda, utan gäller regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen. Den kontroll som riksdagen utövar över regeringen enligt 13 kap. regeringsformen har av lagstiftaren bedömts vara tillräcklig för att säkerställa att varje regering fullgör sina åtaganden enligt lagen (prop. 2016/17:146 s. 45). Att mot bakgrund av regleringen i klimatlagen dra slutsatsen att ett regeringsbeslut av nu aktuellt slag står i strid med lagen låter sig inte göras (HFD 2021 not. 18, punkt 27). Vad som anförs av sökandena i denna del utgör alltså inte skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det strider mot rätten till respekt för privatliv m.m.?

Vad som görs gällande

47 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Regeringens beslut strider mot artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Beslutet att tillåta de utsläpp av växthusgaser som Tvärförbindelse Södertörn medför innebär en kränkning av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet såsom det skyddas av artikel 7 i rättighetsstadgan, vilken har sin motsvarighet i artikel 8 i EKMR.

Rättslig reglering m.m.

48 I artikel 7 i rättighetsstadgan anges att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

49 Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig bestämmelserna i stadgan, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. Enligt artikel 52.3 gäller att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av EKMR ska de ha samma innebörd och räckvidd som i EKMR. Bestämmelsen hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

50 I artikel 8 i EKMR anges att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

51 Europadomstolen har i dom den 9 april 2024 i målet Verein KlimaSeniorinnen Schweiz och andra mot Schweiz gjort vissa uttalanden om hur de principer som domstolen utvecklat om miljöstörningar ska tillämpas i tvister om klimatförändringar.

52 Enligt Europadomstolen omfattar artikel 8 i EKMR en rätt för enskilda att på ett effektivt sätt skyddas av staten mot allvarliga negativa effekter av klimatförändringarna på deras liv, hälsa, välbefinnande och livskvalitet (punkt 519). Europadomstolen framhöll vidare att staternas bedömningsutrymme är mer begränsat när det kommer till nödvändigheten att bekämpa klimatförändringarna och att fastställa nödvändiga mål och riktlinjer i detta avseende, medan staterna har ett stort utrymme för bedömningar när det gäller vilka metoder som ska användas för att uppnå målen (punkt 543).

53 Av rättsfallet följer att en stat kan anses kränka enskildas konventions-rättigheter genom att inte anta tillräckliga mål, åtgärdsprogram eller liknande för att minska effekterna av klimatförändringarna. Däremot har enskilda i regel inte något rättsligt skyddat anspråk på att staten ska avstå från respektive vidta en viss åtgärd. Inom fastställda klimatmål har staterna tvärtom ett stort bedömningsutrymme beträffande vilka konkreta åtgärder som ska vidtas.

54 I det överklagade fastställelsebeslutet redogör Trafikverket, i egenskap av ansvarig myndighet, för vägens påverkan på klimatet och anför bl.a. att den tunga trafiken får kortare körväg, vilket sannolikt kompenserar för eventuella ökade utsläpp från personbilstrafiken, och att ett effektivare trafikarbete och en bättre sammankoppling av godstransporterna ger fördelar och inte motverkar klimatmålen. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen får den valda lösningen anses ligga inom det bedömningsutrymme som en stat har för att avgöra vilka konkreta åtgärder inom transport- och kommunikationssektorn som ska vidtas för att uppnå uppsatta klimatmål.

55 Regeringens beslut kan således i detta avseende inte anses strida mot artikel 8 i EKMR. Ett motsvarande bedömningsutrymme får vidare anses föreligga i förhållande till artikel 7 i rättighetsstadgan och beslutet strider således inte heller mot den artikeln. Det som Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del medför därför inte att det finns skäl för att upphäva regeringens beslut. Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det strider mot de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken?

Vad som görs gällande

56 AA, BB och CC anför att bullerberäkningarna och beräkningarna av partikelutsläpp inte uppfyller kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken, försiktighetsprincipen i 3 § eller lokaliseringsprincipen i 6 §.

57 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför följande. Det är ett uppenbart åsidosättande av 2 kap. 2–5 §§ miljöbalken att låta tung lastbilstrafik gå genom ett av Sveriges viktigaste riksintresseområden för friluftslivet, Hanveden, i stället för att förbättra förutsättningarna för godstrafik på järnväg från Norviks Hamn. Vägen kommer att för all framtid åstadkomma oacceptabelt intrång och oacceptabel olägenhet för människors hälsa och för miljön i de viktiga naturreservaten och riksintresseområdet. Vägen kommer att allvarligt skada sju naturreservat, varav sex ligger inom Hanveden. I artportalen finns höga värden identifierade i stora delar av de reservatområden som föreslås upphävas till förmån för att bygga motortrafikleden.

58 Klimataktion Stockholm anför följande. Regeringens beslut strider mot försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken. I stället för en motorväg borde Trafikverket ha utrett en elektrifierad järnväg för godstransporter. Ianspråktagande av mark som fram till helt nyligen har skyddats genom naturvårdsföreskrifter kan inte räknas som minsta intrång och olägenhet för miljön.

59 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. En motortrafikled med referenshastighet 80–100 kilometer per timme kan inte anses vara bästa möjliga teknik för transporter i en storstadsregion. Andra möjligheter och tekniker skulle kunna vara tåg, kollektivtrafik, mitträcke eller sänkta hastigheter. Vägplanen motverkar miljömålet begränsad klimatpåverkan och innebär att omfattningen av de skador och olägenheter för människors hälsa och miljön som nuvarande och framtida generationer kommer att drabbas av ökar. Ökad klimatpåverkan är ett risktagande som är oförenligt med försiktig-hetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken. Projektet har utgått från att en ny motortrafikled ska byggas och är inte förenligt med lokaliseringsprincipen i 2 kap. 6 § så som bestämmelsen ska tolkas i ljuset av 1 kap. 1 §. Ett fullgott underlag saknas därför om alternativa sätt att uppnå ändamålet med projektet. Detta medför att det inte går att pröva om den valda platsen är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Trafikverket och regeringen har gjort en felaktig riksintresseavvägning, vilket innebär att platsen inte kan anses vara lämplig. Rättslig reglering m.m.

60 I 2 kap. miljöbalken finns bestämmelser som ställer allmänna krav på att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet ska ta hänsyn till människors hälsa och till miljön, s.k. allmänna hänsynsregler. Hänsynsreglerna innefattar bl.a. ett kunskapskrav i 2 §, en försiktighetsprincip i 3 § och en lokaliseringsprincip i 6 §. De av riksdagen fastställda miljömålen ger ledning vid tillämpningen av hänsynsreglerna (jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 8).

61 Kunskapskravet i 2 § innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. I förarbetena till bestämmelsen konstateras att kunskapskravet är allmänt hållet och att bestämmelsen sällan kan förväntas direkt komma att läggas till grund för ett ingripande, men att den understryker vikten av att låta kunskap föregå handling (a. prop. del 2 s. 14).

62 Försiktighetsprincipen anges i 3 §. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I förarbetena anges att vad som behövs varierar med dels påverkans farlighet och omfattning, dels förhållandena där påverkan sker. Bedömningen måste ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje särskilt fall (a. prop. del 2 s. 15).

63 Enligt lokaliseringsprincipen i 6 § första stycket ska det för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Av förarbetena framgår att en viss möjlighet till skälighetsavvägning måste finnas även vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen (a. prop. del 1 s. 220). Bestämmelsen har en motsvarighet i 13 § första stycket väglagen, där det anges att när en väg byggs ska den ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

64 I 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken finns bestämmelser om att en rimlighetsavvägning ska göras. Där anges att de krav som ställs upp i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

65 Av utredningen framgår att den valda lokaliseringen för vägen har motiverats av att en genare sträckning mellan E4/E20 och väg 73 bedöms förbättra tillgängligheten mellan de regionala stadskärnorna och förkorta restiden för samtliga trafikslag, ge bra anknytning till kommunal och regional planering samt medföra lägst klimatpåverkan och störst nytta i förhållande till kostnad jämfört med de andra studerade lokaliseringarna. Enligt Trafikverket är de största utmaningarna för den valda sträckningen intrång i bl.a. värdefulla natur-, kultur- och friluftsområden. Intrången bedöms dock begränsas i och med att sträckningen går i tunnel under Flemingsbergsskogen.

66 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att de ovannämnda hänsynsreglerna är allmänt hållna och att tillämpningen av dem ger ett förhållandevis stort bedömningsutrymme. Detsamma gäller 13 § väglagen. Domstolen kan mot bakgrund av det som kommit fram i denna del inte finna att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Det har inte heller kommit fram att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som hänsynsreglerna och 13 § väglagen ger. Det sagda innebär att det inte finns skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av vad sökandena anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det inte framgår om regeringen har gjort en s.k. slutavvägning?

Vad som görs gällande

67 AA, BB och CC anför att varken regeringen eller Trafikverket har prövat vägplanen enligt bestämmelserna i 2 kap. 9 § miljöbalken.

68 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför följande. Den planerade vägen skulle åstadkomma stora skador och olägenheter för både människors hälsa och miljön utefter hela vägens sträckning genom buller, avgaser, vattenföroreningar och irreparabla skador på miljön inom naturreservaten. Regeringen har i sitt beslut inte angett att det finns särskilda skäl för att tillåta verksamheten.

69 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Tvärförbindelse Södertörn befaras, genom dess klimatpåverkan, föranleda skador och olägenheter av väsentlig betydelse för människors hälsa och miljön på ett sätt som är förbjudet enligt stoppregeln i 2 kap. 9 § miljöbalken. Varken Trafikverket eller regeringen har behandlat stoppregeln. Regeringen hänvisar till Trafikverkets bedömning i beslutet om fastställelse där det endast framgår att verket bedömer att vägplanen är förenlig med de allmänna hänsynsreglerna. Påståendet görs utan motivering, vilket innebär att det i det aktuella beslutet inte har gjorts någon slutavvägning. Motortrafikleden kan i sig inte anses vara av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, vilket krävs enligt 2 kap. 9 § andra stycket och 10 §, och kan vidare befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.

Rättslig reglering m.m.

70 I 2 kap. 9 § miljöbalken finns bestämmelser om slutavvägning. Det anges i första stycket att om en verksamhet eller åtgärd kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt miljöbalken, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. Av andra stycket framgår att en verksamhet eller åtgärd inte får bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.

71 Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt kan regeringen enligt 10 § första stycket tillåta denna, även om förutsätt-ningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

72 Stoppregeln i 2 kap. 9 § miljöbalken kan aktualiseras vid all verksamhet och alla åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Av förarbetena framgår följande. Trots att miljöbalkens hänsynsregler ställer höga krav på verksamheter kan det inte uteslutas att en verksamhet som uppfyller dessa krav får sådana verkningar på miljön att den inte kan godtas. Verksamheter ska inte få bedrivas om de får oacceptabla följder. Stoppregeln ska kunna tillgripas i sista hand för att säkerställa att ett godtagbart skydd uppnås för människors hälsa och miljön. Bedömningen av om de oacceptabla skadenivåerna är överskridna ska ske med utgångspunkt i de förhållanden som råder sedan försiktighetsmått har vidtagits enligt balkens övriga bestämmelser. Redan risken för att skador uppkommer är tillräcklig för att bestämmelsen ska vara tillämplig, men risken får inte vara försumbar, utan skada eller olägenhet måste kunna förutses med viss sannolikhet. Vad gäller skada på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in ligga över gränsen för anmälningsplikt för samråd. Om en olägenhet är vanligt förekommande i landet under liknande förhållanden, så är den normalt inte av väsentlig betydelse (prop. 1997/98:45 del 1 s. 237 och del 2 s. 26 f.).

73 Trafikverket anger i beslutet att fastställa vägplanen att trafikmängden på den nya vägen till stor del består av överflyttad trafik och att vägen endast medför en marginell trafikökning. Vidare anges att tvärförbindelsen inte i sig minskar utsläppen av växthusgaser, men att ett effektivare trafikarbete och en bättre sammankoppling av godstransporterna ger tillräckliga fördelar och inte motverkar klimatmålen. Såvitt gäller Hanveden anger Trafikverket i sitt beslut att den ökade utbredningen i fråga om buller, efter genomförda skyddsåtgärder, är acceptabel. Trafikverket anger också att tvärförbindelsen är förenlig med miljöbalkens allmänna hänsynsregler.

74 Det är bara regeringen som kan pröva om det finns särskilda skäl för att tillåta en väg trots att den kan befaras föranleda sådan skada eller olägenhet som anges i 2 kap. 9 § miljöbalken. Trafikverket har i sitt beslut inte behandlat frågeställningen och har inte heller underställt regeringen frågan om prövning enligt paragrafen. Regeringen berör inte 2 kap. 9 § i sitt beslut vilket får förstås på så sätt att regeringen inte ansåg att det krävdes en prövning enligt den paragrafen.

75 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att bestämmelserna i 2 kap. 9 § ger ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar, vilket förarbetena också ger uttryck för. Här kan särskilt framhållas uttalandet i förarbetena om hur olägenheter som i landet är vanligt förekommande normalt bör bedömas. Det har inte kommit fram att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som bestämmelserna ger.

76 Det förhållandet att regeringens beslut inte behandlar 2 kap. 9 § miljöbalken innebär alltså inte att det ska upphävas.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det strider mot hushållningsbestämmelserna?

Vad som görs gällande

77 Huddinge Naturskyddsförening, Klimataktion Stockholm, Naturskydds-föreningen i Haninge, Skydda Skogen och Svenska Naturskyddsföreningen anser att regeringens beslut strider mot 3 kap. 10 § miljöbalken.

78 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför följande. Även om själva vägområdet för Tvärförbindelse Södertörn bara utgör en liten del av Hanvedens totala yta är dess negativa påverkan väsentligt mycket större genom buller, utarmning av skogsmarken utefter vägområdet, dränering av grundvatten ovanför tunnlar och visuell störning. Vid prövningen ska beaktas behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter.

79 Klimataktion Stockholm anför följande. Bevarandet av naturvärdena borde prioriteras hellre än att förstöra dem genom att bygga en motortrafikled. Långsiktig hushållning är att bevara naturen för kommande generationer. Eftersom tvärförbindelsens läge är tätortsnära borde grönområdena ha extra skydd.

80 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Påverkansområdet för buller i Hanveden är långt större än de åtta procent som Trafikverket räknat med och det är fel att sätta 45 dBA som nedre gräns för påverkan. Barriäreffekten av en fyrfilig motortrafikled är något helt annat än befintlig väg 259 med två filer och lägre hastighet. Att fem nya passager anläggs kan inte kompensera för de omfattande störningseffekterna. Även om förutsättningarna för kollektivtrafik, gång och cykling i vissa delar blir bättre så är det ändå biltrafiken som gynnas mest. Eftersom bedömningen ska göras utifrån kravet på en hållbar utveckling ska bevarandeintressena generellt sett ges en större tyngd i riksintresseavvägningen.

Rättslig reglering m.m.

81 Enligt 3 kap. 1 § miljöbalken ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

82 Enligt 6 § första stycket ska mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

83 Enligt 8 § första stycket ska mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribuion, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

84 I 10 § första stycket föreskrivs att om ett område enligt 5–8 §§ är av riks-intresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

85 När miljöbalken trädde i kraft upphävdes lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken motsvarar den tidigare regleringen i 2 kap. naturresurslagen.

86 Av förarbetena till naturresurslagen framgår följande. Beslut om användningen av naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hushållning. Vid valet mellan att bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i princip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den samhällsekonomiska värderingen måste göras bl.a. med utgångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Det innebär att effekterna på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse (prop. 1985/86:3 s. 152).

87 Någon ändring i sak av hushållningsbestämmelserna gjordes inte vid miljöbalkens tillkomst även om det angavs att bedömningen – utöver ekologiska, sociala och samhällsekonomiska hänsynstaganden – även skulle innefatta kulturella hänsynstaganden. Av förarbetena framgår följande. Bestämmelserna i 3 kap. om hushållning med mark och vatten ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Om två eller flera olika intressen, som enligt bestämmelserna i 5–8 §§ är av riksintresse, står emot varandra inom ett och samma område ska den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning ska i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden (prop. 1997/98:45 del 1 s. 239 och 245 samt del 2 s. 35).

88 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att bestämmelsen i 3 kap. 10 § första stycket miljöbalken ger ett förhållandevis stort bedömningsutrymme i ett ärende som det aktuella, där såväl ekologiska, sociala, kulturella och samhällskonomiska aspekter ska beaktas. Det har inte kommit fram att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som bestämmelsen ger. Det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av vad sökandena anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökvalitetsnormer för luft överträds?

Vad som görs gällande

89 Huddinge Naturskyddsförening och Naturskyddsföreningen i Haninge anför följande. Miljökvalitetsnormer för luft överträds. Trafikverkets utredning visar att gränsvärdet för partiklar i luft, PM10, kommer att överskridas längs den planerade vägen. Det finns också stora osäkerheter i de beräkningar av luftföroreningar som har gjorts.

Rättslig reglering m.m.

90 Enligt 5 kap. 1 § första stycket miljöbalken får regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Enligt 3 § ska myndigheter och kommuner ansvara för att miljökvalitetsnormer följs.

91 Regeringen har i luftkvalitetsförordningen (2010:477) meddelat miljö-kvalitetsnormer för utomhusluft. Med utomhusluft avses enligt 3 § utomhus-luften med undantag av arbetsplatser samt vägtunnlar och tunnlar för spår-bunden trafik. För att skydda människors hälsa anges i 10 § gränsvärden för kvävedioxid och i 18 § gränsvärden för partiklar (PM10).

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

92 Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår att den planerade vägen riskerar att medföra att gränsvärdet för partiklar i luft, PM10, överskrids utanför väg-området utmed väg E4/E20 och vid Masmotunnelns västra mynning. Det framgår emellertid också att åtgärder kommer att genomföras för att minska risken för att gränsvärdet överskrids. Gränsvärdet för kvävedioxid kommer enligt miljökonsekvensbeskrivningen inte att överskridas eftersom miljö-prestandan för fordonsflottan förbättras. Trafikverket har i fastställelsebeslutet bedömt att projektet inte medför att gränsvärdet för utomhusluft överskrids.

93 Högsta förvaltningsdomstolen gör bedömningen att det inte har framkommit att vägprojektet, i enlighet med den fastställda vägplanen, medför att någon miljökvalitetsnorm för luft kommer att överträdas. Det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som sökandena anför i denna del. Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det strider mot regleringen om bibehållande av och möjlighet att uppnå god vattenmiljö?

Vad som görs gällande

94 Huddinge Naturskyddsförening och Naturskyddsföreningen i Haninge anför följande. Miljökvalitetsnormer för vatten överträds. Planförslaget innebär en större andel hårdgjord yta jämfört med befintlig väg 259, vilket i sin tur medför en ökad mängd dagvatten. Genom att trafikmängden kommer att vara större på tvärförbindelsen i jämförelse med på befintlig väg 259 bedöms även att föroreningsmängderna i dagvattnet kommer att öka. Utöver de vanliga föroreningar som transporteras i vägdagvatten riskerar kemiska utsläpp vid olyckor att nå ut i naturen i områden där det saknas skyddsåtgärder. De totala föroreningsmängderna, inkluderat de som orsakas av de delar av befintlig väg 259 som kommer att kvarstå efter utbyggnaden av tvärförbindelsen, innebär att föroreningsmängderna till Albysjön kommer att öka. Trafikverkets bedömning att möjligheten att uppnå god kemisk status inte påverkas negativt är lättvindig och summarisk.

95 Svenska Naturskyddsföreningen menar att regeringens beslut strider mot 5 kap. 4 § miljöbalken och anför följande. Planförslaget kommer enligt miljökonsekvensbeskrivningen att generera mer vägdagvatten och medföra ökade föroreningsmängder i dagvattnet på grund av den ökade trafiken. För att vägplanen inte ska äventyra uppnående av gränsvärdesnormen kemisk ytvattenstatus för Albysjön och inte försämra den kemiska ytvattenstatusen krävs åtgärder från två olika kommuner eftersom delar av väg 259 kommer att kvarstå och väghållningen övergår till kommunerna när den nya vägen har öppnats för trafik. Det föreligger därmed en risk för att vägplanen äventyrar att miljökvalitetsnormen för kemisk ytvattenstatus kommer att uppnås eftersom de åtgärder som kommer att krävas åligger aktörer utanför Trafikverkets kontroll och tillståndstiden för vägen är evig. 96. Svenska Naturskyddsföreningen anför vidare följande. Den kemiska statusen för grundvattenförekomsten Tullingeåsen kommer att försämras. Eftersom den redan är otillfredsställande får inte halterna av bly, eller någon av de andra kemiska kvalitetsfaktorerna, försämras. Vägdagvattnet planeras att renas via infiltration. Trafikverket anger i miljökonsekvensbeskrivningen att planförslaget därmed inte bedöms påverka möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormen för Tullingeåsens kemiska status. Någon analys på kvalitetsfaktornivå har emellertid inte gjorts för de ämnen som är vanligt förekommande i vägdagvatten.

Rättslig reglering m.m.

97 I 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken anges att en myndighet eller en kommun inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Av andra stycket framgår att vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.

98 I miljökvalitetsnormer fastställs inte bara vilken kvalitet en vattenförekomst ska ha utan också vid vilken tidpunkt kvalitetskravet senast ska vara uppfyllt. För grundvatten finns normer för vattnets kvantitativa respektive kemiska status. För ytvatten finns normer för vattnets ekologiska respektive kemiska status.

99 I artikel 4 i direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (vattendirektivet) anges de miljömål som medlemsstaterna vid genomförande av åtgärdsprogram ska beakta, däribland att förhindra försämring av ytvatten och grundvatten.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

100 Av EU-domstolens avgörande Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland mot Tyskland (C-461/13, EU:C:2015:433), den s.k. Weserdomen, följer att en myndighet inte får lämna tillstånd till ett projekt när detta antingen kan orsaka en försämring av den aktuella statusen hos en vattenförekomst eller när projektet äventyrar att en god status hos en vattenförekomst uppnås i tid. Frågan om försämring ska bedömas efter status quo-teorin, som innebär att om ett projekt kan medföra att en enda kvalitetsfaktor degraderas till en lägre statusnivå så är det fråga om en försämring av vattenstatusen.

101 Av förarbetena till 5 kap. 4 § miljöbalken framgår att uttrycket ”äventyra” markerar att det handlar om att se till att verksamheten eller åtgärden inte innebär ett allvarligt hot mot möjligheten att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön. I äventyra ligger ett moment av hasard, högt spel, vågspel eller chanstagande, dvs. att man medvetet tar en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel när det gäller möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet eller tillåter att möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet lämnas åt slumpen. Hanterliga risker – dvs. risker som bedöms kunna hanteras på ett sätt som gör att det inom ramen för vattenförvaltningen eller genom andra åtgärder fortfarande är möjligt och sannolikt att rätt kvalitet på vattenmiljön kan uppnås – bör kunna accepteras och inte betraktas som ett äventyrande (prop. 2017/18:243 s. 193 f.). 102. Såvitt gäller Albysjön framgår följande av miljökonsekvensbeskrivningen. Beräkningarna visar att de totala föroreningsmängderna till Albysjön kommer att öka med hänsyn till de delar av befintlig väg 259 som kommer att kvarstå efter utbyggnaden av tvärförbindelsen. Detta gäller för samtliga beräknade föroreningar och det kan därmed inte uteslutas att vattenkvaliteten kan komma att påverkas till följd av belastning från både planförslaget och kvarvarande befintlig väg 259. För att säkerställa att möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna inte påverkas negativt kommer Trafikverket tillsammans med berörd kommun att ta fram omfattning och lämplig placering av tillkommande filtertor för Botkyrkaleden och de delar av Glömstavägen som avrinner mot Albysjön.

103 När det gäller Tullingeåsen anges i miljökonsekvensbeskrivningen att tvärförbindelsens utformning innebär att obehandlat vägdagvatten samt spill i samband med olycka kan förhindras att infiltrera i områdets genomsläppliga jordar och därmed hindras föroreningar från att nå och kontaminera grund-vattnet. Därmed bedöms planförslaget inte påverka möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormen för Tullingeåsens kemiska status.

104 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att vad som anges i miljökonsekvensbeskrivningen måste förstås som att det genom planerade åtgärder bedöms som möjligt och sannolikt att rätt kvalitet på vattenmiljön i Albysjön och Tullingeåsen kommer att nås. Enligt domstolens mening har det inte kommit fram skäl för att ifrågasätta detta. Det finns därmed inte stöd för slutsatsen att vattenmiljön i något av fallen kommer att försämras på ett otillåtet sätt eller att den planerade vägen äventyrar att god status uppnås i tid. Inte heller i övrigt har det kommit fram att vägprojektet, så som det anges i vägplanen, innebär att icke-försämringskravet överträds eller att ett uppnående av rätt kvalitet i tid äventyras.

105 Regeringens beslut kan således inte anses stå i strid med 5 kap. 4 § miljöbalken eller vattendirektivet. Inte heller vad sökandena anför i övrigt i denna del innebär att det finns skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökonsekvens-beskrivningen är bristfällig i fråga om redovisade alternativ?

Vad som görs gällande

106 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför att Trafikverkets åtgärdsvalsstudie är undermålig och att de alternativa lösningar som Trafikverket har studerat synes valda för att inte kunna konkurrera med det alternativ som Trafikverket redan på förhand bestämt sig för.

107 Huddinge Naturskyddsförening och Svenska Naturskyddsföreningen anför följande.

108 Trafikverket har i ett tidigt skede begränsat miljöbedömningsprocessen till att enbart undersöka vägar som utformas som mötesfri motortrafikled med referenshastighet 80–100 kilometer per timme. Alternativ avseende storlek eller omfattning har därför aldrig undersökts. Alternativa sätt att nå syftet med Tvärförbindelse Södertörn har dock undersökts i en åtgärdsvalsstudie 2014 innan planläggnings- och miljöbedömningsprocesserna formellt påbörjades. Kravet på att redovisa undersökta alternativ kan inte inskränkas till att avse alternativ som undersökts efter det att den formella miljöbedömningsprocessen påbörjats. Bristerna i miljökonsekvensbeskrivningens alternativredovisning kan inte anses vara läkta för att alternativen inte har varit undersökta, möjliga eller rimliga. Tvärtom har alternativen undersökts, i de flesta fall av Trafikverket och i andra fall av andra parter.

109 Trafikverket har således i miljökonsekvensbeskrivningen inte redovisat undersökta alternativ som är möjliga i fråga om storlek och omfattning samt alternativa sätt att nå syftet med projektet. Det innebär att kraven i 17 § 3 och 4 miljöbedömningsförordningen (2017:966) inte är uppfyllda. Dessa krav preciserar kraven i 6 kap. 35 § 2 miljöbalken som enligt 16 b § väglagen ska vara uppfyllda. Nämnda lagrum genomför artikel 5.1 d i direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) och bilaga IV till direktivet.

110 Regeringens beslut står i strid med hur artikel 5.1 i MKB-direktivet i sin dåvarande lydelse ska tolkas enligt EU-domstolens avgörande Holohan m.fl. mot An Bord Pleanála (C-461/17, EU:C:2018:883). Om tolkningen av artikel 5.1 i MKB-direktivet i sin nuvarande lydelse bedöms oklar yrkar Svenska Naturskyddsföreningen att EU-domstolen tillfrågas om artikeln utesluter en nationell praxis som innebär att när en motortrafikled ska genomgå en miljö-konsekvensbedömning så behöver inte alternativ i fråga om utformning, storlek och omfattning redovisas trots att de har undersökts av exploatören i ett utredningsskede som föregår miljöbedömningen. Rättslig reglering m.m.

111 Av 16 b § första stycket väglagen följer att en miljökonsekvensbeskrivning ska uppfylla kraven i 6 kap. 35 § miljöbalken och i miljöbedömningsförordningen. Enligt 6 kap. 35 § 2 miljöbalken ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden.

112 I 17 § miljöbedömningsförordningen finns närmare bestämmelser om vad alternativredovisningen ska innehålla. Där anges att den ska avse uppgifter om undersökta möjliga alternativ i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter (17 § 3). Vidare anges att den ska innehålla en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om länsstyrelsen under samrådet har begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning (17 § 4).

113 Enligt artikel 5.1 d i MKB-direktivet ska den information som exploatören ska lämna i en miljökonsekvensbeskrivning åtminstone omfatta en beskrivning av rimliga alternativ som har undersökts av exploatören, och som är relevanta för projektet och dess specifika egenskaper, samt ett angivande av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, med hänsyn till projektets miljöpåverkan.

114 Enligt punkt 2 i bilaga IV till direktivet innefattar de uppgifter som avses i artikel 5.1 en beskrivning av rimliga alternativ (exempelvis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning) som har undersökts av exploatören och som är relevanta för det föreslagna projektet och dess specifika egenskaper, samt angivelse av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, inklusive en jämförelse av miljöpåverkan.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

115 Högsta förvaltningsdomstolen finner att den korrekta tolkningen av den aktuella unionsrättsliga bestämmelsen är så uppenbar i det avseende som nu är aktuellt att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. Det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen när det gäller den väckta frågan och yrkandet om detta ska alltså avslås.

116 Enligt nationell rätt är utgångspunkten att den åtgärdsvalsstudie som Trafik-verket genomförde 2014 inte omfattas av väglagens bestämmelser och därmed inte heller av kravet på att miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning ska tillämpas (jfr prop. 2011/12:118 s. 89 f.). De alternativ som har undersökts inom ramen för åtgärdsvalsstudien omfattas därmed inte av kravet på redovisning enligt 6 kap. 35 § 2 miljöbalken och 17 § 3 miljöbedömningsförordningen.

117 Med alternativa sätt att nå samma syfte enligt 17 § 4 miljöbedömnings-förordningen avses bl.a. andra kommunikationsmedel (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 291). Skyldigheten att redovisa alternativa sätt att nå samma syfte inträder emellertid enligt nationell rätt först om länsstyrelsen har begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning, vilket inte har skett i detta fall.

118 Frågan om alternativa sätt att nå samma syfte kan i vissa fall aktualiseras vid en materiell bedömning av en tillståndsansökan även om länsstyrelsen inte har begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en redovisning i det avseendet (jfr NJA 2009 s. 321). I detta fall har Trafikverket emellertid i miljökonsekvensbeskrivningen redovisat olika alternativ till den planerade vägens utformning och deras inverkan på miljön. Den omständigheten att alternativa sätt att lösa transportfrågan inte redovisas kan inte anses vara en sådan brist att miljökonsekvensbeskrivningen strider mot 17 § 4 miljöbedömningsförordningen.

119 Av MKB-direktivet framgår att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en redogörelse för rimliga alternativ som har undersökts av exploatören, och som är relevanta för projektet och dess specifika egenskaper.

120 EU-domstolen har i avgörandet Holohan uttalat sig om motsvarande bestämmelse i MKB-direktivet i dess tidigare lydelse, som angav att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. EU-domstolen fann att exploatören är skyldig att tillhandahålla uppgifter om miljöeffekter med avseende på såväl den valda lösningen som vart och ett av de huvudalternativ som denne övervägt samt orsakerna till den valda lösningen åtminstone med beaktande av miljöeffekterna, även om ett sådant alternativ förkastats redan på ett tidigt stadium. Domstolen menade att det avgörande vid bedömningen av vilka av alternativen som ska anses utgöra huvudalternativ är vikten av dessa alternativ för projektets inverkan, eller avsaknad av inverkan, på miljön (punkterna 64–67).

121 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det står klart att EU-domstolens praxis innebär att ett alternativ inte kan utelämnas från miljökonsekvensbeskrivningen enbart på den grunden att alternativet har förkastats redan på ett tidigt stadium samt att MKB-direktivets lydelse efter ändringsdirektivet inte kan anses medföra någon förändring i detta avseende.

122 Av direktivbestämmelsens ordalydelse framgår dock klart att inte alla alternativ måste redovisas, utan endast sådana rimliga alternativ som har undersökts av exploatören och som är relevanta för projektet och dess specifika egenskaper. Kravet på redovisning av alternativ begränsas alltså till sådana som bedöms relevanta för projektet. Det bör i sammanhanget framhållas att Högsta förvaltningsdomstolen i linje med detta har funnit att det finns en viss handlingsfrihet för hur alternativa lösningar ska beaktas och redovisas (HFD 2023 not. 21).

123 I det aktuella fallet avser projektet byggandet av en motortrafikled. De övriga alternativ som har undersökts i Trafikverkets åtgärdsvalsstudie är enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning inte relevanta alternativ givet den avgränsning av projektet som har gjorts. Högsta förvaltningsdomstolen finner därmed att artikel 5.1 i MKB-direktivet inte kräver att några ytterligare alternativ redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen.

124 Sammanfattningsvis finner Högsta förvaltningsdomstolen att tillämpliga bestämmelser, inklusive artikel 5.1 i MKB-direktivet, lämnar ett bedömnings-utrymme när det kommer till vilka alternativ som ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning. Det strider således inte mot någon rättsregel att alternativ som har undersökts i en åtgärdsvalsstudie inte redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen om alternativen inte bedöms vara rimliga och relevanta för det planerade projektet. Den bedömning som har gjorts i det avseendet får anses ligga inom det bedömningsutrymme som bestämmelserna ger. Det finns därmed inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som sökandena anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen är bristfällig i fråga om redovisad klimatpåverkan?

Vad som görs gällande

125 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller inte kravet på en identifiering, beskrivning och bedömning av Tvärförbindelse Södertörns miljöeffekter i den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för en samlad bedömning av den klimatpåverkan som projektet kan antas medföra och uppfyller därmed inte kraven i 6 kap. 35 och 37 §§ miljöbalken. Redovisningen av klimatpåverkan är kortfattad och beskrivningen i denna del är framför allt kvalitativ samt ter sig svepande. Det går inte att utläsa ur miljökonsekvensbeskrivningen vilka antaganden som Trafikverket har gjort i samband med sin beräkning av växthusgasutsläppen.

Rättslig reglering m.m.

126 Enligt 6 kap. 35 § 4 miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.

127 Enligt 6 kap. 37 § miljöbalken gäller att de uppgifter som ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen enligt 35 § ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder, och behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra.

128 Av 18 § 7 miljöbedömningsförordningen framgår att miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 4 miljöbalken ska omfatta sådana miljöeffekter som kan förväntas uppkomma till följd av verksamhetens klimatpåverkan.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

129 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att de tillämpliga bestämmelserna lämnar ett förhållandevis stort bedömningsutrymme vad avser innehållet i de uppgifter som ska lämnas i en miljökonsekvensbeskrivning (jfr t.ex. HFD 2024 not. 59).

130 Miljökonsekvensbeskrivningen innehåller en redovisning av klimatpåverkan kopplad till byggande och drift av vägen samt påverkan från trafiken på vägen. Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att det inte har kommit fram annat än att miljökonsekvensbeskrivningen i denna del uppfyller de krav som uppställs i miljöbalken. Det saknas alltså skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökonsekvens-beskrivningen är bristfällig i fråga om redovisning av energibehov?

Vad som görs gällande

131 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Miljökonsekvensbeskrivningen innehåller uppgifter om projektets energianvändning avseende anläggandet, driften och underhållet av vägen men inga uppgifter om vilken energianvändning som trafiken på vägen kommer att ge upphov till. Detta står i strid med 6 kap. 2 § miljöbalken som kräver att även indirekta effekter redovisas. Miljökonsekvensbeskrivningen innehåller inte heller de uppgifter om vad som utmärker Tvärförbindelse Södertörn i fråga om energibehov och energianvändning som behövs för en samlad bedömning av den miljöpåverkan som projektet kan antas medföra. Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller därmed inte kraven i 6 kap. 35 och 37 §§ miljöbalken samt 16 § miljöbedömningsförordningen.

Rättslig reglering m.m.

132 Enligt 6 kap. 35 § 1 miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen. När det gäller vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla i fråga om sådana andra egenskaper som avses i 6 kap. 35 § 1 miljöbalken anges i 16 § 3 miljöbedömningsförordningen att den ska innehålla relevanta uppgifter om vad som utmärker verksamheten eller åtgärden i fråga om energibehov, energianvändning samt arten och mängden av de material och naturtillgångar som används.

133 Enligt 6 kap. 37 § miljöbalken gäller att de uppgifter som ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen enligt 35 § ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder, och som behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

134 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att energianvändningen som trafiken förväntas ge upphov till inte redovisas särskilt, utan i stället redovisas trafikprognoser i form av ökningar av antalet fordonskilometer och ökningar av växthusgasutsläpp.

135 Tillämpliga bestämmelser ger ett förhållandevis stort bedömningsutrymme i fråga om innehållet i de uppgifter som ska lämnas. Det finns också ett bedömningsutrymme när det kommer till frågan om vilka uppgifter om energibehov och energianvändning som är relevanta att redovisa. Högsta förvaltningsdomstolen finner att det inte har kommit fram annat än att miljökonsekvensbeskrivningen i denna del uppfyller de krav som uppställs i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen. Det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som Svenska Naturskydds-föreningen anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det i miljökonsekvens-beskrivningen beaktas skyddsåtgärder som inte fastställs i vägplanen?

Vad som görs gällande

136 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Av Trafikverkets fastställelsebeslut framgår att det finns skydds- och kompensationsåtgärder som föreslagits av Trafikverket i egenskap av exploatör som inte kan fastställas i vägplanen, t.ex. lägre hastighet än vad vägen har dimensionerats för på del av sträckan, biotopvårdande åtgärder och skapandet av nya miljöer till förmån för fridlysta arter. Det strider mot 6 kap. 35 § miljöbalken att miljökonsekvensbeskrivningen utgår från att skyddsåtgärder som inte fastställs i vägplanen faktiskt kommer att genomföras.

137 Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen inhämtas för att klargöra om artikel 5.1 i MKB-direktivet utesluter att exploatörens redogörelse för projektets betydande miljöpåverkan utgår från att åtgärder för att uppfylla kraven enligt artikel 4 i vattendirektivet eller artikel 5 i direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) kommer att genomföras trots att det inte är rättsligt möjligt att med tvingande verkan föreskriva att åtgärderna ska vidtas inom ramen för tillståndsförfarandet.

Rättslig reglering m.m.

138 Det anges i 16 a § andra stycket 1 väglagen att en vägplan ska innehålla uppgifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen.

139 Enligt 18 § första stycket väglagen ska Trafikverket pröva frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. I tredje stycket anges följande. När frågan om att fastställa planen avgörs ska en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffekterna göras om planen avser ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning och resultatet av samråd och yttranden beaktas.

140 Vilka uppgifter som artikel 5.1 i MKB-direktivet kräver i det avseende som nu är aktuellt framgår av punkt 7 i bilaga IV till direktivet. Där anges att uppgifterna ska avse en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, förebygga, minska eller om möjligt motverka sådana konstaterade betydande negativa miljöeffekter och i förekommande fall en beskrivning av föreslagna kontrollförfaranden (exempelvis utarbetande av en efterhandsanalys). Beskrivningen bör innefatta i vilken utsträckning betydande negativa miljöeffekter undviks, förebyggs, minskas eller motverkas och bör omfatta både uppbyggnads- och driftsfasen.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

141 Högsta förvaltningsdomstolen finner att den korrekta tolkningen av den aktuella unionsrättsliga bestämmelsen är så uppenbar i det avseende som nu är aktuellt att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. Det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen beträffande den väckta frågan och yrkandet om detta ska alltså avslås.

142 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det varken i de svenska eller i de unionsrättsliga reglerna kan utläsas något krav på att planerade skyddsåtgärder slutligt ska fastställas i tillståndsbeslutet. I sammanhanget bör framhållas att EU:s medlemsstater har olika förvaltningstraditioner där utformningen av förvaltningsbeslut kan skilja sig åt i olika avseenden. En unionsrättslig bestämmelse av det aktuella slaget måste tolkas mot den bakgrunden.

143 För att skyddsåtgärder ska kunna beaktas i en miljökonsekvensbeskrivning är det enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening tillräckligt att åtgärderna är genomförbara i rättsligt och praktiskt hänseende. Det har inte framkommit att de skyddsåtgärder som miljökonsekvensbeskrivningen och fastställelsebeslutet utgår ifrån inte skulle vara rättsligt eller praktiskt genomförbara. Det som Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del medför därmed inte att det finns skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen utgår från ett felaktigt nollalternativ för miljökvalitetsnormerna för vatten?

Vad som görs gällande

144 Svenska Naturskyddsföreningen menar att Trafikverket har tillämpat ett felaktigt nollalternativ för att beskriva hur miljöförhållandena förväntas utveckla sig om vägen inte byggs och anför följande. Trafikverket har bedömt att grundvattnets status förbättras genom motortrafikleden, trots ökad trafik, eftersom Trafikverket planerar skyddsåtgärder, exempelvis infiltration av förorenat dagvatten, som troligen kommer att ta upp de ökade föroreningsmängderna från vägen. Trafikverket – som i egenskap av exploatör fortfarande kommer att vara ansvarig myndighet 2027 – har dock ett ansvar för att de vägar som verket är huvudman för klarar icke-försämringskravet och inte äventyrar uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna till 2027. Nollalternativet borde därför ha utgjorts av befintlig väg 259 men med de skyddsåtgärder som krävs för att uppnå normen till 2027 genom exempelvis infiltration av dagvatten. Vid en jämförelse med detta nollalternativ skulle det ha blivit uppenbart att Tvärförbindelse Södertörn kraftigt försämrar befintlig status och även äventyrar uppfyllandet av god ekologisk och kemisk status till 2027.

145 Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in beträffande frågeställningen om artikel 5.1 i MKB-direktivet utgör hinder för att referensscenariot inte utgår från att sådana åtgärder genomförs som krävs för att uppnå statusen för en vattenförekomst i en situation som den aktuella.

Rättslig reglering m.m.

146 I 6 kap. 35 § 3 miljöbalken anges att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas.

147 Enligt 5 kap. 1 § första stycket miljöbalken får regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Enligt andra stycket får regeringen överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i EU. I 3 § anges att myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Enligt 7 § första stycket ska, om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller för att skydda kvaliteten på dricksvatten, regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.

148 Av 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660) framgår att varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i vattendistriktet.

149 Enligt artikel 5.1 b i MKB-direktivet ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra.

150 Enligt punkt 3 i bilaga IV till direktivet innefattar de uppgifter som avses i artikel 5.1 en beskrivning av relevanta aspekter av det rådande miljötillståndet (referensscenario) och en översiktlig redogörelse för hur detta väntas utveckla sig om projektet inte genomförs, i den mån naturliga avvikelser från referensscenariot rimligen kan bedömas på grundval av tillgänglig miljöinformation och tillgängliga vetenskapliga rön.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

151 Högsta förvaltningsdomstolen finner att den väckta unionsrättsliga frågan saknar relevans för avgörandet av målet. Yrkandet om att förhandsavgörande från EU-domstolen ska inhämtas när det gäller denna fråga ska därför avslås.

152 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att enligt miljöbalken och MKB-direktivet ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en prognos för hur miljöförhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas. I sammanhanget kan noteras att länsstyrelsen som godkänt miljökonsekvensbeskrivningen inte har haft några synpunkter på hur nollalternativet beskrivits.

153 Trafikverket ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs men regleringen i miljöbalken lämnar ett utrymme för bedömningar när det kommer till vilka konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå dessa.

154 Svenska Naturskyddsföreningen gör gällande att Trafikverkets miljökonsekvensbedömning ska utgå från ett på annat sätt beräknat nollalternativ med utgångspunkt i att det skulle finnas en skyldighet att – oavsett om den nya vägen byggs eller inte – vidta vissa åtgärder för att uppnå miljökvalitetsnormerna till 2027.

155 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att föreningen inte har angett på vilket sätt förhållandena avseende den befintliga vägen kommer att äventyra att en viss miljökvalitetsnorm för vatten uppnås 2027 eller hur dessa förhållanden ger upphov till en skyldighet att vidta åtgärder. Högsta förvaltningsdomstolen finner mot den bakgrunden att det av vad sökanden anför inte framgår att miljökonsekvensbeskrivningen såvitt avser det angivna nollalternativet strider mot någon rättsregel. Vid denna bedömning saknar den EU-rättsliga frågställning som sökanden väckt relevans för att avgöra frågan om regeringens beslut strider mot bestämmelserna i miljöbalken och MKB-direktivet.

156 Av det sagda följer att vad Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del inte utgör skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att miljökonsekvens-beskrivningen är bristfällig i fråga om påverkan på skyddade arter?

Vad som görs gällande

157 Huddinge Naturskyddsförening, Naturskyddsföreningen i Haninge och Skydda Skogen anför att Trafikverkets underlag för hanteringen och bedömningar av artskyddet när det gäller tvärförbindelsen bygger på den felaktiga praxis som svenska domstolar tillämpade före 2021 och som har underkänts av EU-domstolen (domstolens avgörande Föreningen Skydda Skogen m.fl. mot Länsstyrelsen i Västra Götaland m.fl., förenade målen C-473/19 och C-474/19, EU:C:2021:166).

Rättslig reglering m.m.

158 Frågor om artskydd är föremål för en unionsrättslig reglering genom två direktiv. Dels direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet), dels fågeldirektivet.

159 Båda direktiven är minimidirektiv. Art- och habitatdirektivet gäller endast vissa utpekade arter. Fågeldirektivet skyddar däremot samtliga naturligt förekommande fågelarter (artikel 1).

160 Artikel 5 i fågeldirektivet innehåller, liksom artikel 12 i art- och habitat-direktivet, ett antal förbud som ska införas av medlemsstaterna som en del av ett generellt skyddssystem. Direktivens skyddsbestämmelser skiljer sig dock åt i vissa avseenden. Såvitt nu är av intresse anges i fågeldirektivet att det är förbjudet att avsiktligt störa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån störningarna inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet (artikel 5 d). Något förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser – motsvarande det förbud mot detta som gäller enligt art- och habitatdirektivet – finns inte i fågeldirektivet.

161 Bestämmelser om artskydd har genomförts i artskyddsförordningen (2007:845).

162 I sin lydelse före den 1 oktober 2022 genomförde 4 § artskyddsförordningen såväl artikel 5 i fågeldirektivet som artikel 12 i art- och habitatdirektivet. Detta innebar att det i förordningen inte gjordes någon åtskillnad, med avseende på förbudens omfattning, mellan arter som omfattas av det ena eller det andra direktivet och att art- och habitatdirektivets förbud mot att skada och förstöra parningsplatser eller rastplatser även omfattade fåglar i det nationella genomförandet.

163 Sedan den 1 oktober 2022 gör artskyddsförordningen i likhet med vad som gäller enligt de båda direktiven åtskillnad mellan fåglar och andra fridlysta djur.

164 Såvitt gäller fåglar anges i 4 § första stycket, i den lydelse som gällde när Trafikverket och regeringen fattade sina beslut, att det är förbjudet att avsiktligt fånga eller döda vilda fåglar (1), avsiktligt förstöra eller skada vilda fåglars bon eller ägg eller bortföra sådana fåglars bon (2), samla in vilda fåglars ägg, även om de är tomma (3) och avsiktligt störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, om inte störningen saknar betydelse för att bibehålla populationen av fågelarten på en tillfredsställande nivå, särskilt utifrån ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller återupprätta populationen till den nivån (4). 165. Enligt 4 a § första stycket är det sedan den 1 oktober 2022 förbjudet att, i fråga om vissa vilt levande djurarter, avsiktligt fånga eller döda djur, avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, och skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Förbudet gäller enligt andra stycket alla levnadsstadier hos djuren.

166 Länsstyrelsen får enligt 14 § under vissa förutsättningar i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 4 och 4 a §§.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

167 För att en miljökonsekvensbeskrivning ska kunna möjliggöra en samlad bedömning av de planerade åtgärdernas inverkan på bl.a. miljön måste den i förekommande fall behandla förekomsten av skyddade arter och det eventuella behovet av hänsynstagande till deras fortplantnings- och viloplatser samt förutsättningarna för eventuell dispens från artskyddsföreskrifterna (RÅ 2005 ref. 44). Det finns dock inte något krav på att eventuellt behövliga dispenser enligt artskyddsförordningen måste ha erhållits innan beslut fattas om fastställande av en vägplan (RÅ 2009 not. 89).

168 EU-domstolen har i avgörandet Skydda Skogen uttalat att artikel 12.1 a–c i art- och habitatdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Bestämmelserna ska vidare tolkas så, att skyddet inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus (punkt 78).

169 EU-domstolen inskränkte sin prövning i denna del till artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet, eftersom den hänskjutande domstolen hade konstaterat att 4 § artskyddsförordningen i dess dåvarande lydelse var utformad så att förbuden som anges i nämnda bestämmelse i art- och habitatdirektivet i den nationella regleringen även innefattade fåglar (punkt 48). Någon prövning av i vilken utsträckning som artikel 5 i fågeldirektivet utgör hinder för en sådan nationell praxis som beskrivs ovan skedde därmed inte i EU-domstolens mål.

170 Av EU-domstolens avgörande Skydda Skogen framgår således att skyddet enligt artikel 12.1 a–c i art- och habitatdirektivet inte upphör att gälla för arter som uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det framgår dock inte av avgörandet att skyddet enligt artikel 5 i fågeldirektivet skulle kvarstå om arten uppnår en gynnsam bevarandestatus.

171 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att 4 § första stycket 4 artskydds-förordningen i dess lydelse vid tidpunkten för Trafikverkets fastställelsebeslut i november 2022 innebär att en störning av vilda fåglar inte är förbjuden om den saknar betydelse för att bibehålla populationen av fågelarten på en tillfredsställande nivå eller återupprätta populationen till den nivån. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att av avgörandet från EU-domstolen kan inte dras slutsatsen att den regleringen skulle vara oförenlig med artikel 5 d i fågeldirektivet.

172 Trafikverket har utrett förekomsten av skyddade arter och behovet av hänsynstagande till deras fortplantnings- och viloplatser. Vissa utpekade fågelarter har i Trafikverkets PM Artskydd, som ligger till grund för miljökonsekvensbeskrivningen, avförts från vidare utredning eftersom de bedömdes uppnå gynnsam bevarandestatus.

173 Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att varken artikel 5 i fågeldirektivet eller 4 § artskyddsförordningen, i dess lydelse vid tidpunkten för Trafikverkets fastställelsebeslut, krävde att de fågelarter som har gynnsam bevarandestatus skulle ha behövt utredas närmare i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen. Vad sökandena anför beträffande EU-domstolens avgörande Skydda skogen innebär alltså inte att regeringens beslut att fastställa vägplanen strider mot en rättsregel.

174 I miljökonsekvensbeskrivningen och PM Artskydd behandlas det planerade vägprojektets inverkan på miljöer med förekomst av skyddade arter och ett antal skyddsåtgärder beskrivs. Ambitionen är att åtgärder ska genomföras på ett sådant sätt att artskyddsdispens inte behöver sökas.

175 Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att det inte har kommit fram annat än att miljökonsekvensbeskrivningen i denna del uppfyller de krav som följer av tillämpliga bestämmelser.

176 Sammanfattningsvis har det i denna del inte framkommit skäl som ger anledning att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att alternativredovisningen under samrådet har varit bristfällig och att samråd inte har skett på ett tidigt stadium då alla alternativ stått öppna?

Vad som görs gällande

177 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Artikel 6.4 i MKB-direktivet kräver att allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i beslutsprocesser och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna. Trafik-verket har redan vid det första samrådet och genom hela samrådsprocessen avgränsat projektet till att endast avse en mötesfri motortrafikled med referenshastighet 80–100 kilometer per timme. Det är uppenbart att alla alternativ inte har stått öppna när allmänheten fått vara delaktig. Inom ramen för åtgärdsvalsstudien har Trafikverket undersökt andra alternativ för att lösa transportproblemen men de har inte redovisats i miljökonsekvensbeskrivningen. Under arbetet med att ta fram åtgärdsvalsstudien anordnade Trafikverket något som benämns som samråd. Förfarandet med åtgärdsvalsstudien är dock inte en del av det svenska genomförandet av MKB-direktivet varför samråden under studien inte läker de brister som belastar de formella samråden inom planläggnings- och miljöbedömningsskedena.

Rättslig reglering m.m.

178 I 14 b § första stycket väglagen anges att den som avser att bygga en väg ska, under arbetet med att upprätta en vägplan, samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan.

179 Samrådet ska enligt 14 c § första stycket inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet.

180 Enligt artikel 1.1 i MKB-direktivet ska direktivet tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Projekt definieras i artikel 1.2 a som utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet.

181 Enligt artikel 2.2 kan bedömningen av miljöpåverkan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas.

182 Enligt artikel 6.4 ska den berörda allmänheten på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och ska för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

183 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att skyldigheten att hålla samråd enligt väglagen inträder för den som planerar att bygga en väg och att samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Regleringen innebär att allmänheten ska ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen från och med när det står klart att en väg behöver byggas, vilket är en ordning som av lagstiftaren har bedömts vara förenlig med MKB-direktivet (prop. 2011/12:118 s. 96 f.).

184 Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening tar kravet i artikel 6.4 i MKB-direktivet på att den berörda allmänheten ska ha rätt att yttra sig till ansvariga myndigheter när alla alternativ för det aktuella tillståndsförfarandet står öppna endast sikte på de alternativ som är relevanta (jfr punkt 122 ovan).

185 Högsta förvaltningsdomstolen finner att Trafikverket under samrådet på ett godtagbart sätt har redovisat de alternativ som är relevanta för tillstånds-förfarandet enligt väglagen där utgångspunkten är att en väg behöver byggas. Det som Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del innebär därför inte att samrådet har genomförts i strid med någon rättsregel och det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på den anförda grunden.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att samråd inte har ägt rum avseende miljökonsekvensbeskrivningen?

Vad som görs gällande

186 Svenska Naturskyddsföreningen menar att granskningen, där allmänheten fått möjlighet att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen, inte kan anses utgöra en del av samrådet och anför följande. Eftersom granskningen enligt 3 kap. 15 § vägförordningen äger rum efter det att miljökonsekvensbeskrivningen är godkänd av länsstyrelsen är samrådet då avslutat. Att samrådet är avslutat innan allmänheten ges möjlighet att yttra sig i samband med granskningen framgår även av väglagen där samrådet regleras i 14 b–15 c §§ medan granskningen regleras i 17–17 b §§ under en egen rubrik.

187 Granskningen sker när länsstyrelsen har godkänt miljökonsekvensbeskrivningen enligt 16 b § andra stycket väglagen. Av Trafikverkets fastställelsebeslut avseende Tvärförbindelse Södertörn framgår tydligt att verket inte gör någon egen bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller lagstiftningens krav utan förlitar sig helt på länsstyrelsens bedömning.

188 Det svenska genomförandet av artikel 6.7 i MKB-direktivet brister på så sätt att samråd inte sker med allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningar.

189 Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in för att klargöra om det är i strid med direktivbestämmelserna att samrådet med allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningen sker först efter det att den ansvariga myndigheten har godkänt denna.

Rättslig reglering m.m.

190 Enligt 16 b § första stycket väglagen ska en miljökonsekvensbeskrivning uppfylla kraven i 6 kap. 35 och 37 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska enligt 16 b § andra stycket väglagen godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 17 §.

191 I 17 § första stycket väglagen anges att den som avser att bygga en väg ska kungöra förslaget till vägplan och underlaget till denna och låta det granskas. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats, ska denna kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten enligt 6 kap. 39 § första stycket och 40 och 41 §§ miljöbalken samt föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser.

192 I 3 kap. 15 § första stycket vägförordningen anges att när samrådet enligt 14 b–15 c §§ väglagen är avslutat, ska den som avser att bygga vägen kungöra sitt förslag till vägplan och underlaget till detta och låta handlingarna granskas under en viss tid (granskningstid).

193 Enligt artikel 5.1 i MKB-direktivet ska exploatören, om det krävs en miljö-konsekvensbedömning, utarbeta och inlämna en miljökonsekvensbeskrivning. I artikel 6.3 a anges att medlemsstaterna inom rimliga tidsramar ska se till att den berörda allmänheten får tillgång till all information som har samlats in i enlighet med artikel 5. Av artikel 6.7 följer att det ska genomföras ett samråd med den berörda allmänheten om de miljökonsekvensbeskrivningar som avses i artikel 5.1.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

194 Högsta förvaltningsdomstolen finner att den korrekta tolkningen av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna är så uppenbar i det avseende som nu är aktuellt att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. Det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen när det gäller den väckta frågan och yrkandet om detta ska alltså avslås.

195 Inledningsvis finner Högsta förvaltningsdomstolen att det inte har kommit fram annat än att Trafikverket i enlighet med bestämmelserna i väglagen, miljöbalken och vägförordningen har kungjort miljökonsekvensbeskrivningen och hållit den tillgänglig för allmänheten. Frågan är om det förfarande som den nationella regleringen föreskriver står i strid med MKB-direktivet på det sätt som sökanden gör gällande. 196. Artikel 6 i MKB-direktivet förutsätter ett samråd med den berörda allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningar. Den svenska lagstiftningen gör en uppdelning mellan samråd och granskning, där allmänheten under det sistnämnda skedet ges möjlighet att ta del av miljökonsekvensbeskrivningen och även att lämna synpunkter på den.

197 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att syftet med länsstyrelsens prövning enligt 16 b § andra stycket väglagen är att den miljökonsekvens-beskrivning som allmänheten ska få del av ska ha en godtagbar kvalitet. I förarbetena framhålls särskilt att länsstyrelsens godkännande inte innebär ett ställningstagande till om miljökonsekvenserna kan godtas eller om projektet bör genomföras, utan att godkännandet innebär att länsstyrelsen anser att miljökonsekvensbeskrivningen utgör ett tillräckligt underlag för en samlad bedömning av den planerade verksamhetens inverkan på exempelvis miljö, hälsa och hushållning med naturresurser (prop. 1997/98:90 s. 179).

198 Vidare konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att länsstyrelsens beslut om godkännande – som inte går att överklaga – inte utgör hinder för att en myndighet, i detta fall Trafikverket, eller en domstol vid en efterföljande prövning av en tillståndsansökan gör bedömningen att miljökonsekvens-beskrivningen i något avseende är bristfällig. Ett godkännande av länsstyrelsen utesluter heller inte att miljökonsekvensbeskrivningen skulle kunna kompletteras eller justeras på grund av synpunkter som framkommer under granskningen enligt 17 § väglagen.

199 Mot den bakgrunden bedömer Högsta förvaltningsdomstolen att den formella uppdelningen i samråd och granskning inte innebär att förfarandet är i strid med artikel 6 i MKB-direktivet utan granskningen måste ses som ett samråd i den mening som avses i direktivet. Enbart den omständigheten att ett nationellt förfarande delas upp och i det senare skedet ges en annan benämning fråntar inte det senare skedet – i detta fall granskningen – dess karaktär av samråd när samrådsfunktionen kvarstår. Det utgjorde alltså inte ett fel i förfarandet enligt MKB-direktivet att Trafikverket inte erbjöd allmänheten ett samråd om miljökonsekvensbeskrivningen innan den godkändes av länsstyrelsen.

200 Det sagda innebär således att det inte finns skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som Svenska Naturskyddsföreningen anför i denna del.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att tidsramarna för samråden med allmänheten inte har varit skäliga?

Vad som görs gällande

201 AA, BB och CC anför att Trafikverket har brustit i sin samrådsskyldighet genom att 2020 inte ha utlyst ett nytt samråd och ånyo övervägt vägens lokalisering eftersom det då stod klart att fler bostadsfastigheter skulle bli olämpliga för bostadsändamål.

202 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. De tidsramar som gällt för tre av samråden under miljöbedömningsprocessen har varit 23, 24 och 32 dagar. Dessa tidsramar som Trafikverket, i egenskap av exploatör, har fastställt för sitt eget projekt kan inte under några omständigheter anses vara rimliga för att allmänheten ska anses ha fått tillräckligt med tid för att förbereda sig och på ett effektivt och reellt sätt delta i beslutsprocessen. Denna brist i miljöbedömningsprocessen belastar även regeringens beslut som därför ska upphävas. Möjligheten för allmänheten att yttra sig under granskningen fanns under 30 dagar. För de allra största projekten kan inte den minimitid som MKB-direktivet stadgar anses vara en rimlig tidsram.

Rättslig reglering m.m.

203 Enligt 14 c § första stycket väglagen ska samrådet inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet.

204 Enligt 3 kap. 5 § vägförordningen ska antalet samrådstillfällen anpassas så att samrådskretsen ges möjlighet att förstå och påverka projektets inriktning. Formerna för samrådet och antalet samrådstillfällen får anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Ägare till fastigheter där mark eller utrymme kan komma att tas i anspråk för vägen ska dock alltid erbjudas minst ett samrådsmöte på orten.

205 Av 3 kap. 15 § vägförordningen framgår att granskningstiden för förslaget till vägplan och underlaget till detta ska vara minst 30 dagar. I förarbetena till den bestämmelse i miljöbalken som anger att allmänheten ska få minst 30 dagar att yttra sig över en miljökonsekvensbeskrivning (6 kap. 39 §) anges att det i vissa mål och ärenden kan finnas skäl att ge allmänheten mer än 30 dagar att yttra sig för att tiden ska anses skälig och att prövningsmyndigheten bör anförtros uppgiften att bestämma om tiden bör löpa längre än den stadgade minimitiden om 30 dagar (prop. 2016/17:200 s. 141).

206 Enligt artikel 6.6 i MKB-direktivet ska det för de olika etapperna fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att bl.a. informera myndigheter och allmänheten. Enligt artikel 6.7 ska tidsramarna för samråd med den berörda allmänheten om de miljökonsekvensbeskrivningar som avses i artikel 5.1 inte vara kortare än 30 dagar.

207 Av skäl 36 i ingressen i 2014 års ändringsdirektiv till MKB-direktivet (direktiv 2014/52/EU om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) framgår att medlemsstaterna, för att främja ett effektivare beslutsfattande och öka rättssäkerheten, bör se till att de olika etapperna i miljökonsekvensbedömningen av projekt genomförs inom en rimlig tidsram, beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering och omfattning. Dessa tidsramar får under inga omständigheter äventyra uppnåendet av en hög nivå på miljöskyddet, särskilt inte i fall som följer av krav i annan unionslagstiftning på miljöområdet än detta direktiv eller krav på allmänhetens möjlighet till effektivt deltagande i beslutsprocesser eller tillgång till rättslig prövning.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

208 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att de tillämpliga bestämmelserna ger Trafikverket ett bedömningsutrymme beträffande frågan om de närmare tidsramarna och formerna för samråden. Bedömningsutrymmet är dock inte större än att tidsramarna och formerna måste anpassas så att allmänheten ska få möjlighet till effektivt deltagande i miljöbedömningsprocessen.

209 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det inte har kommit fram annat än att tidsramarna och formerna för samråden har legat inom det bedömnings-utrymme som nationell lagstiftning och MKB-direktivet medger. Vad sökandena anför i denna del medför således inte att det finns skäl för att upphäva regeringens beslut. Ska regeringens beslut upphävas på grund av att det underlag som Trafikverket har gjort tillgängligt vid samråden har varit bristfälligt?

Vad som görs gällande

210 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande.

211 Det underlag som Trafikverket har gjort tillgängligt i samband med samråden lever inte upp till kraven i 8 § miljöbedömningsförordningen som enligt 3 kap. 8 a § vägförordningen även gäller för miljöbedömningsprocessen för projekt som bedöms enligt väglagen. Samrådsunderlaget måste innehålla uppgifter som gör att myndigheter och allmänhet kan bilda sig en uppfattning om projektets klimatpåverkan såsom utsläppsmängder, trafikmängder eller energiåtgång.

212 Samrådsunderlagen har konsekvent saknat den typen av uppgifter. Det är uppenbart att det i samråden saknades utredning om föroreningshalter i dagvatten och hur dessa föroreningar påverkar möjligheterna att uppnå beslutade miljökvalitetsnormer för berörda vattenförekomster. Dagvattenutredningen har inte ingått i något av samråden. Granskningen av vägplanen och miljökonsekvensbeskrivningen är inte ett samråd i MKB-direktivets mening. Att dagvattenutredningen fanns tillgänglig vid granskningen läker därför inte bristen. Denna slutsats stöds av att EU-domstolen i den s.k. Bielefelddomen (IL m.fl. mot Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18, EU:C:2020:391) uttalat att sådan information ska göras tillgänglig i ett tidigt stadium av beslutsprocessen och i samband med ett samråd som ska hållas innan tillstånd för ett projekt beviljas.

Rättslig reglering m.m.

213 Enligt 8 § första stycket 1 miljöbedömningsförordningen ska samråds-underlaget enligt 6 kap. 24 § första stycket 1 och 30 § andra stycket miljö-balken innehålla uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning.

214 Av 3 kap. 8 a § vägförordningen framgår att innan frågan om betydande miljöpåverkan enligt 15 § väglagen lämnas till länsstyrelsen för beslut, ska den som avser att bygga vägen genom brev, kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig. Det ska också framgå var handlingar om projektet hålls tillgängliga. De handlingar som hålls tillgängliga och som lämnas till länsstyrelsen för beslut i frågan om betydande miljöpåverkan ska uppfylla kraven i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

215 Högsta förvaltningsdomstolen finner att de tillämpliga bestämmelserna medger ett bedömningsutrymme för vilka närmare uppgifter som samrådsredogörelsen ska innehålla. Enligt domstolens mening har det inte framkommit att samrådsunderlaget inte lever upp till de krav som de förhållandevis allmänt hållna bestämmelserna ställer. Det finns således inte skäl att upphäva regeringens beslut på grund av det som sökanden anför i den delen.

216 Beträffande Svenska Naturskyddsföreningens invändning att dagvatten-utredningen inte fanns tillgänglig förrän vid granskningen av vägplanen och miljökonsekvensbeskrivningen gör Högsta förvaltningsdomstolen följande bedömning.

217 Högsta förvaltningsdomstolen har ovan (punkt 199) gjort bedömningen att den granskning av vägplanen och miljökonsekvensbeskrivningen som regleras i 17 § väglagen utgör ett samråd i MKB-direktivets mening även om granskningen sker efter det att länsstyrelsen har godkänt miljökonsekvensbeskrivningen.

218 EU-domstolen har i Bielefeld framhållit att MKB-direktivet innebär att den information som ska göras tillgänglig för allmänheten i samband med det samråd som ska hållas innan tillstånd för ett projekt beviljas ska innehålla nödvändiga upplysningar för att bedöma projektets inverkan på vattnet mot bakgrund av de kriterier och skyldigheter som föreskrivs bl.a. i artikel 4.1 i vattendirektivet (punkt 84).

219 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det inte framgår annat än att dagvattenutredningen i detta fall har hållits tillgänglig i samband med granskningen, som är att betrakta som ett samråd i MKB-direktivets mening, och som har ägt rum innan vägplanen har fastställts av Trafikverket. I detta avseende har allmänheten alltså haft möjlighet att delta i beslutsprocessen. Det finns mot den bakgrunden inte skäl för att upphäva regeringens beslut på grund av det som Svenska Naturskyddsföreningen anför beträffande tidpunkten då dagvattenutredningen hölls tillgänglig för allmänheten.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av hur Trafikverket har motiverat sin bedömning när det gäller klimatpåverkan och annan miljö-påverkan?

Vad som görs gällande

220 Svenska Naturskyddsföreningen menar att Trafikverkets beslut att fastställa vägplanen inte lever upp till de krav på beslutsmotivering som MKB-direktivet ställer och att den bristen även belastar regeringens beslut samt anför följande.

221 I länsstyrelsens beslut om att projektet kan antas medföra en betydande miljö-påverkan har klimatpåverkan pekats ut som ett område som måste beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen till följd av de ökade trafikmängder som motortrafikleden medför. I det överklagade fastställelsebeslutet redogör Trafikverket, i egenskap av ansvarig myndighet, för vägens påverkan på klimatet och anför bl.a. att den tunga trafiken får kortare körväg, vilket sannolikt kompenserar för eventuella ökade utsläpp från personbilstrafiken, och att ett effektivare trafikarbete och en bättre sammankoppling av godstransporterna ger tillräckliga fördelar och inte motverkar klimatmålen.

222 Trafikverket har, i egenskap av exploatör, beskrivit den betydande miljö-påverkan på klimatet i vägplan- och miljökonsekvensbeskrivningarna. Av vägplanbeskrivningen framgår att vägen inte bidrar till att minska en negativ klimatpåverkan, eftersom ökade trafikflöden och byggandet av vägen ger ökade klimatutsläpp. Vidare framgår att vägen motverkar det nationella miljömålet begränsad klimatpåverkan. Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår att vägen inte kommer att kunna bidra till att uppfylla detta miljömål och att motortrafikleden motverkar det nationella målet om att Sverige ska vara klimatneutralt till 2045.

223 Trafikverkets slutsats i fastställelsebeslutet om projektets klimatpåverkan saknar alltså stöd i miljökonsekvensbeskrivningen och i övriga underlag till beslutet. Detta framgår av vad Göran Finnveden, professor i strategisk miljöanalys vid Kungliga tekniska högskolan, uppgett vid den muntliga förhandlingen om att det inte finns stöd i miljökonsekvensbedömningen för att kortare körväg för den tunga trafiken sannolikt kompenserar för ökade utsläpp från personbilstrafiken och inte heller för att ett effektivare trafikarbete och bättre sammankoppling av godstransporterna ger tillräckliga fördelar och inte motverkar klimatmålen. Det framgår också av vad Håkan Johansson, forskare och konsult inom hållbara transporter, uppgett om att tvärförbindelsen motverkar uppfyllandet av klimatmålet då den ökar utsläppen genom inducerad trafik och höjd hastighet för biltrafiken samt genom utsläpp från byggnation och framtida drift och underhåll av vägen.

224 Enligt artikel 1.2 g iv i MKB-direktivet ska den motiverade slutsatsen beakta resultaten i miljökonsekvensbeskrivningen. Av EU-domstolens praxis framgår att för att den ansvariga myndigheten ska kunna anses ha fullgjort sina skyldigheter kan den inte begränsa sig till att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande vissa faktorer, utan den ska i varje enskilt fall utföra bedömningen på ett lämpligt sätt. Det ifrågasätts om Trafikverket på ett lämpligt sätt bedömt motortrafikledens klimatpåverkan när slutsatsen i fastställelsebeslutet går tvärsemot slutsatsen i miljökonsekvensbeskrivningen, planbeskrivningen och kostnadsnyttoanalysen utan att alls redovisa skälen för avvikelsen.

225 Annan miljöpåverkan än klimatpåverkan som tas upp i beslutet nämns i kort-fattade och svepande beskrivningar som inte lever upp till MKB-direktivets krav på en motiverad slutsats.

Rättslig reglering m.m.

226 Av 18 § tredje stycket väglagen framgår att när frågan om att fastställa en vägplan avgörs ska en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffekterna göras om planen avser ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning och resultatet av samråd och yttranden beaktas.

227 Enligt artikel 1.2 g i MKB-direktivet är miljökonsekvensbedömning ett förfarande som består av bl.a. den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten av den granskning som avses i led iii och, i tillämpliga fall, dess egen kompletterande granskning (led iv). Den granskning som avses i led iii är den ansvariga myndighetens granskning av den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuell kompletterande information, om så krävs, från exploatören i enlighet med artikel 5.3 samt all relevant information som inhämtas via samråden enligt artiklarna 6 och 7. 228. Enligt artikel 8a.1 a ska beslutet att bevilja tillstånd åtminstone innehålla den motiverade slutsats som avses i artikel 1.2 g iv.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

229 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att nationell lagstiftning och MKB-direktivet uppställer vissa krav på Trafikverkets prövning av en planerad vägs miljöpåverkan. Bestämmelserna ger Trafikverket ett bedömningsutrymme beträffande hur beslutet ska utformas, men av EU-domstolens praxis följer att bedömningsutrymmet begränsas av att miljöeffekterna ska bedömas på ett lämpligt sätt (Kommissionen mot Irland, C-50/09, EU:C:2011:109, punkterna 36 och 37).

230 Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår följande. Enligt prognoserna för trafikflöden på Tvärförbindelse Södertörn samt övriga vägar på Södertörn och i södra Stockholm, samt genom de klimatgasutsläpp som byggandet av vägen kommer att leda till, kommer den nya motortrafikleden inte kunna bidra till att uppfylla det nationella miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan. Planförslaget motverkar även det nationella målet om att Sverige ska vara klimatneutralt till 2045. Den trafikökning som tvärförbindelsen medför är dock inte av den storleksordningen att den hindrar arbetet med att uppnå klimatmålet 2045. Utbyggnaden av vägen ligger i linje med Trafikverkets uppdrag att flytta om gods från väg till sjöfart. När hamnen i Norvik vid Nynäshamn öppnar kommer Frihamnens containerterminal i centrala Stockholm att stängas, vilket flyttar om godstrafiken på vägnätet i regionen. Hamnen i Norvik kommer att ha större kapacitet än Frihamnen och därmed beräknas antalet långväga lastbilstransporter från kontinenten att minska. Möjligheter till cykelpendling saknas i dagsläget på stora delar av sträckan, men möjliggörs i och med ett nytt sammanhållet gång- och cykelstråk. Beräkningar för kollektivtrafik visar att tvärförbindelsen kan bidra till att restider med buss överlag halveras.

231 Inledningsvis konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att ett beslut om fastställelse av en vägplan innefattar en avvägning mellan ett flertal olika intressen där många olika aspekter av ett projekt bedöms och beaktas.

232 Vidare konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att det i miljökonsekvensbeskrivningen anges att motortrafikleden inte kan bidra till att uppfylla det nationella miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan, men också att den trafikökning som tvärförbindelsen medför inte är av den storleksordningen att den hindrar arbetet med att uppnå klimatmålet 2045. Det framgår också att hamnen i Norvik kommer att ha större kapacitet än Frihamnen och att antalet långväga lastbilstransporter från kontinenten därmed beräknas minska.

233 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det inte framgår att Trafikverket vid sin bedömning av vägens klimatpåverkan och övrig miljöpåverkan inte har beaktat den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen eller relevant information som inhämtats via samråden eller att bedömningen inte har gjorts på lämpligt sätt. Vad som anförs av sökanden i detta avseende medför alltså inte att det finns skäl för att upphäva regeringens beslut.

Ska regeringens beslut upphävas på grund av att redovisningen av villkor och kontrollåtgärder i fastställelsebeslutet strider mot MKB-direktivet?

Vad som görs gällande

234 Svenska Naturskyddsföreningen anför följande. Trafikverkets beslut att fastställa vägplanen för Tvärförbindelse Södertörn lever inte upp till kraven i artikel 8a.1 b i MKB-direktivet. Enligt artikel 8a.1 b ska tillståndsbeslutet i sig innehålla alla miljövillkor som bifogas beslutet. Det framgår inte av Trafikverkets fastställelsebeslut vilka villkor som bifogas beslutet. Dessutom saknas en redogörelse för hur den betydande miljöpåverkan ska begränsas. Bristerna belastar även regeringens beslut. Artikeln har inte genomförts i svensk rätt, men uppfyller kriterierna för att ha direkt effekt.

235 I fastställelsebeslutet görs hänvisningar till plankartor och en bilaga som Trafikverket, i egenskap av exploatör, har upprättat. Detta kan dock inte anses vara ett korrekt sätt att leva upp till det krav som artikel 8a.1 b ställer.

236 Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in beträffande frågan om det är förenligt med direktivbestämmelsen att den ansvariga myndigheten i sin motiverade slutsats i beslutet utgår från att de åtgärder som enligt exploatörens miljökonsekvensbeskrivning planeras för att uppfylla kraven enligt artikel 4 i vattendirektivet och artikel 5 i fågeldirektivet kommer att genomföras trots att åtgärderna inte omfattas av myndighetens prövning och därför inte med rättsligt bindande verkan kan bifogas beslutet. Det finns även skäl att få ett klarläggande om det är tillräckligt för att uppfylla kraven i artikeln att miljövillkoren framgår av vägplanen och att villkoren inte bokstavligen behöver bifogas beslutet.

Rättslig reglering m.m.

237 I 16 a § väglagen finns föreskrifter om vad en vägplan ska innehålla. I andra stycket 1 anges att planen ska innehålla uppgifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen.

238 Enligt artikel 8a.1 b i MKB-direktivet ska beslutet att bevilja tillstånd åtminstone innehålla alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

239 Högsta förvaltningsdomstolen finner att den korrekta tolkningen av den tillämpliga unionsrättsliga bestämmelsen är så uppenbar i de avseenden som nu är aktuella att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. Det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen när det gäller de väckta frågorna och yrkandet om detta ska alltså avslås.

240 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar inledningsvis att det i denna del inte har gjorts gällande att beslutet strider mot någon rättsregel i svensk lagstiftning. När det gäller frågan om beslutets förenlighet med artikel 8a.1 b i MKB-direktivet gör Högsta förvaltningsdomstolen följande överväganden.

241 Det kan konstateras att bilagorna till Trafikverkets fastställelsebeslut inte innehåller några miljövillkor. Däremot hänvisas i fastställelsebeslutet till Trafikverkets vägplanbeskrivning, som innehåller en utförlig beskrivning av projektets särdrag och planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan. Som Högsta förvaltningsdomstolen framhållit tidigare har EU:s medlemsstater olika förvaltningstraditioner där utformningen av förvaltningsbeslut kan skilja sig åt i olika avseenden, vilket innebär att en unionsrättslig bestämmelse av det aktuella slaget måste tolkas mot den bakgrunden (se punkt 142). Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att fastställelsebeslutet genom hänvisningen till vägplanbeskrivningen uppfyller de krav som följer av artikel 8a.1 b.

242 Slutligen har Högsta förvaltningsdomstolen som framgår ovan (se punkt 143) bedömt att det är tillräckligt att skyddsåtgärder är genomförbara i rättsligt och praktiskt hänseende för att åtgärderna ska kunna beaktas i en miljökonsekvens-beskrivning. Det finns inte anledning att göra en annan bedömning beträffande vad som krävs vid det efterföljande beslutet att fastställa vägplanen.

243 Vad som anförs av Svenska Naturskyddsföreningen innebär således inte att regeringens beslut strider mot en rättsregel och det finns därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut på denna grund.

Övriga invändningar mot regeringens beslut

244 Svenska Naturskyddsföreningen anför att regeringen är ett politiskt organ. Enligt föreningen kan det därför ifrågasättas om regeringen är en förvaltningsmyndighet i MKB-direktivets mening och om det kan anses vara ett rättvist förfarande att Trafikverkets beslut om fastställelse av vägplan överklagas till regeringen. Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in avseende frågeställningen om det är förenligt med artikel 11.4 i MKB-direktivet att Trafikverkets beslut överklagas till regeringen.

245 Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att den korrekta tolkningen av den aktuella unionsrättsliga bestämmelsen är så uppenbar i det avseende som nu är aktuellt att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. Det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen beträffande den väckta frågan och yrkandet om detta ska alltså avslås.

246 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att regeringen vid sin prövning av förvaltningsärenden ska följa gällande rätt samt iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allas likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen). Härtill kommer att de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning tillämpas vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden (se punkt 28 ovan). Den omständigheten att regeringen, enligt svensk rätt, i formell mening inte är en förvaltningsmyndighet medför inte att förfarandet med regeringen som prövningsinstans kan anses strida mot MKB-direktivet. Det som anförs av Svenska Naturskyddsföreningen i denna del innebär därför inte att regeringens beslut ska upphävas.

247 Föreningen menar också att regeringens beslut strider mot artikel 11.5 i MKB-direktivet, artikel 9.5 i Århuskonventionen, artikel 47 i rättighetsstadgan och artikel 6 i EKMR på grund av att det inte innehåller information om möjligheten att ansöka om rättsprövning. Föreningen yrkar att förhandsavgörande från EU-domstolen som tar sikte på denna fråga ska hämtas in.

248 Högsta förvaltningsdomstolen finner att det faktum att regeringens beslut inte innehåller information om möjligheten att ansöka om rättsprövning saknar betydelse för den prövning som ska ske inom ramen för ett mål om rätts-prövning. Det som Svenska Naturskyddsföreningen anför innebär därför inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på ett sådant sätt att beslutet ska upphävas.

249 Vid den bedömningen saknar den väckta unionsrättsliga frågan relevans för att avgöra målet och det finns därför inte anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen när det gäller den frågan. Yrkandet om detta ska alltså avslås.

250 Vad sökandena anför i övrigt – bl.a. att miljökonsekvensbeskrivningen inte har tagits fram med den sakkunskap som krävs och att Trafikverket inte har haft kompetens att granska denna samt att Trafikverkets kommunikation har varit undermålig – utgör inte heller grund för att regeringens beslut ska upphävas.

Utfallet av rättsprövningen

251 Vad sökandena har invänt innebär inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel och utgör därmed inte skäl för att upphäva regeringens beslut. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför inte upphävas utan ska stå fast.

I avgörandet har deltagit justitieråden Kristina Ståhl, Per Classon, Leif Gäverth, Ulrik von Essen och Magnus Medin. Föredragande har varit justitiesekreteraren Ragnar Fahlin Strömberg.