Överklagandeproceduren i asyl- och migrationshanteringsförordningen och i svensk rätt

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1. Bakgrund

Den 11 juni 2024 antogs EU:s migrations- och asylpakt som syftar till att etablera ett gemensamt och harmoniserat system för asyl och migration inom EU. Asyl- och migrationshanteringsförordningen (hädanefter AMMR) är en av de tio rättsakter som antagits inom EU:s migrations- och asylpakt. Den 12 juni 2026, efter en övergångsperiod på två år, börjar förordningen tillämpas fullt ut. AMMR ersätter Dublinförordningen som upphört att gälla från och med den 12 juni 2026.

Med anledning av att AMMR börjat gälla finns anledning att skriva ett nytt rättsligt ställningstagande om överklagandeproceduren i AMMR och i svensk rätt utifrån vad som gäller i och med de nya bestämmelserna, liksom utifrån kompletterande nationella bestämmelser.

Även om en ny förordning har antagits innebär det inte att samtliga tidigare avgöranden från Migrationsöverdomstolen och EU-domstolen som tolkat den tidigare gällande Dublinförordningen har förlorat relevans. Tidigare domstolsavgöranden och grundläggande EU-rättsliga principer kan således fortsatt ha relevans vid tillämpning av den nya förordningen. Om det däremot finns nya bestämmelser som ändrar rättsläget kan det innebära att det som tidigare gällt i äldre avgöranden inte längre kan anses vara giltigt. De avgöranden som kommit sedan tidigare behöver därför tolkas i ljuset av de nya bestämmelserna för att bedöma huruvida de fortfarande gäller i förhållande till den nya förordningen.

2. Överklagande av överföringsbeslut

2.1 Bestämmelser i AMMR

I art. 43 AMMR regleras rätten till överklagande av ett överföringsbeslut.

Av artikeln framgår att en sökande eller en annan person som avses i art. 36.1 b och c ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller ett beslut om överföring.

I art. 43.1 begränsas omfattningen av rätten till rättsmedel genom att överprövningen endast ska avse om överföringen skulle medföra en verklig risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i art. 4 i stadgan , eller om det finns omständigheter efter beslutet om överföring som är avgörande för en korrekt tillämpning av denna förordning, alternativt om artiklarna 25–28 och 34 har överträtts, när det gäller personer som övertagits i enlighet med artikel 36.1 a.

I art. 43.2 anges att medlemsstaterna ska föreskriva en tidsperiod om minst en vecka, men högst tre veckor för när den berörda personen får utöva sin rätt till effektivt rättsmedel.

Art. 43.3 reglerar att den berörda personen har rätt att inom en skälig tidsperiod (men inte längre tidsperiod än den som föreskrivits av medlemsstaterna enligt art. 43.2) begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet. Medlemsstaterna får i nationell rätt föreskriva att denna begäran ska lämnas in tillsammans med överklagandet. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att inte verkställa överföringen förrän ett beslut har fattats om första begäran om uppskov. Om en person inte begär suspensiv verkan avbryts inte verkställigheten av ett beslut om överföring vid överklagande eller omprövning.

2.2 Bestämmelser i nationell rätt

Av 1 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) framgår att beslut om överföring enligt AMMR är att jämställa med beslut om utvisning och avvisning.

I 12 kap. 9 a § utlänningslagen anges att om en utlänning har överklagat ett beslut som Migrationsverket eller Polismyndigheten har fattat om överföring enligt AMMR, och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett sådant yrkande om inhibition ska vara motiverat.

I 12 kap. 13 § utlänningslagen föreskrivs att Migrationsverket får besluta om inhibition om det finns särskilda skäl till det.

Av 14 kap. 1 a § utlänningslagen följer att ett överklagande av ett beslut om överföring enligt AMMR ska ha kommit in till den beslutande myndigheten inom en vecka från den dag då den som överklagar fick ta del av beslutet.

2.3 Överklagande av överföringsbeslut enligt AMMR

I 14 kap. 1 a § utlänningslagen har tiden för överklagande av ett överföringsbeslut reglerats i svensk rätt. Genom den nya bestämmelsen ändras tidsperioden för överklagande av överföringsbeslut från tidigare gällande tre veckor till sju dagar. Tidsperioden för överklagande börjar löpa från den tidpunkt då sökande fick del av beslutet. Av art. 43.3 första stycket AMMR följer att medlemsstaterna i nationell rätt får föreskriva att begäran om inhibition ska lämnas in tillsammans med överklagandet. Lagstiftaren har valt att behålla 12 kap. 9 a § utlänningslagen i dess nuvarande lydelse vilket innebär att begäran om inhibition fortsatt kan ske inom hela överklagandetiden.

Överföringsbeslut som fattas i enlighet med AMMR är omedelbart verkställbara (förutsatt att de inte inhiberas). Det medför att om en sökande överklagar ett överföringsbeslut och begär att det ska inhiberas så avbryts verkställigheten automatiskt i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 9 a § utlänningslagen fram till att migrationsdomstolen tar ställning till yrkandet. Migrationsverket behöver därför inte fatta något separat beslut om att avbryta verkställigheten eftersom det följer av lag.

Om den enskilde i samband med överklagande däremot inte begär inhibition så är överföringsbeslutet fortsatt verkställbart. Om en inhibitionsbegäran skulle inkomma efter överklagande av beslutet men inom överklagandetiden får beslutet på samma sätt inte verkställas eftersom det följer av 12 kap. 9 a § utlänningslagen.

Av art. 43.3 andra stycket AMMR följer att om den berörda personen inte har utövat sin rätt att begära suspensiv verkan, ska överklagandet eller omprövningen av ett beslut om överföring inte avbryta verkställigheten av beslutet om överföring. Det innebär att det utrymme som tidigare funnits för Migrationsverket att på egen hand besluta om inhibition vid ett överklagande i väntan på utfallet av ett överklagande försvinner genom den nya förordningen.

Migrationsverket har oaktat det fortfarande en möjlighet att vid särskilda skäl besluta om inhibition med stöd av den nationella bestämmelsen i 12 kap. 13 § utlänningslagen.

2.4 När uppstår suspensiv verkan enligt AMMR och hur påverkas fristerna för överföring?

Som nämnts ovan är beslut om överföring omedelbart verkställbara, förutsatt att de inte inhiberas. Av EU-domstolens dom i mål C-60/16 följer att vid tillämpningen av alternativ ”c” i art. 27.3 Dublinförordningen, som motsvaras av art. 43.3 i AMMR, så uppstår den suspensiva verkan först i samband med domstolens beslut om inhibition, trots att verkställigheten avbryts vid ett tidigare tillfälle. Fristen för att genomföra överföringen som regleras i art. 46.1 AMMR börjar i sådana fall löpa från och med den dag då det slutliga beslutet i fråga om överklagande av överföringsbeslutet med suspensiv verkan fattades. Den överförande medlemsstaten ska i de fall ett överklagande har suspensiv verkan utan dröjsmål informera den mottagande medlemsstaten om detta.

EU-domstolen har i mål C-560/23 uttalat sig om hur överföringsfristerna påverkas i det fall där en nationell domstol, till vilken ett överklagande med suspensiv verkan har ingetts, upphäver ett första beslut om överföring och återförvisar ärendet till den behöriga myndigheten för förnyad prövning. Frågan domstolen tog ställning till var om sexmånadersfristen för överföring börjar löpa – den dag då det andra överföringsbeslutets lagenlighet slutligt avgjordes, eller – den dag då det första överföringsbeslutet upphävdes. Domstolen uttalar att eftersom båda dessa på varandra följande beslut har till syfte att överföra samma person som har ansökt om internationellt skydd, ska dessa beslut anses ingå i ett och samma förfarande och att sexmånadersfristen för överföring börjar löpa den dag då det andra överföringsbeslutet slutligt avgjordes. För att säkerställa att handläggningstiden för förfarandet avseende överföringen av den berörda personen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med förfarandet, ska det andra beslutet om överföring och det slutliga beslutet i fråga om överklagandet av detta beslut fattas utan dröjsmål.

Som nämnts ovan har Migrationsverket möjlighet att besluta om inhibition i 12 kap. 13 § utlänningslagen om det uppkommit särskilda skäl till att beslutet inte bör verkställas. En sådan inhibition kan dock inte ha suspensiv verkan.

Detta eftersom en sådan inhibition inte följer direkt av AMMR:s bestämmelser, varför det i sådana fall inte kan uppstå suspensiv verkan till följd av en inhibition enligt nationella bestämmelser.

Det innebär att om Migrationsverket inhiberar ett överföringsbeslut enligt 12 kap. 13 § utlänningslagen så avbryts inte fristerna för överföring. Verkställigheten avbryts dock till dess att fristen för överföring har löpt ut, om inte verket upphäver inhibitionsbeslutet innan dess.

Mot bakgrund av ovanstående måste Migrationsverket därför fortsatt göra en noggrann bedömning av om den enskilde verkligen begär inhibition eller inte i samband med sitt överklagande och ange rätt grund för att beslutet inhiberas. Denna bedömning ska vara generös men det innebär inte att utgångspunkten bör vara att inhibitionsyrkanden i princip alltid kan ”tolkas in” i överklagandet. Istället måste det göras en individuell bedömning av om den enskilde uttryckt något konkret i överklagandet som kan uppfattas just som en begäran om inhibition.

I sådana fall där en person överklagar och yrkar inhibition efter att överklagandefristen har löpt ut, avvisas överklagandet. Däremot måste man ta ställning till inhibitionsyrkandet.

2.4.1 Slutligt beslut och suspensiv effekt i överklaganden där det finns två överklagandeinstanser

EU-domstolen har i ett avgörande den 30 mars 2023 i mål C-556/21 uttalat sig om vad som utgör ett ”slutligt beslut” i Dublinförordningens mening och hur överföringsfristerna påverkas av om det finns två överklagandeinstanser i en medlemsstat, såsom det finns i Sverige.

AMMR, liksom Dublinförordningen, kräver endast att det ska finnas ett effektivt rättsmedel mot ett överföringsbeslut.

I ovan nämnda avgörande anges att ett beslut är ”slutligt” (final) efter det att alla de rättsmedel som föreskrivs i den berörda medlemsstatens rättsordning har uttömts (after all remedies provided for by the legal order of the Member State concerned have been exhausted). När ett beslut är slutligt skiljer sig alltså mellan olika medlemsstater, beroende på hur instansordningen i en medlemsstat har bestämts i dess nationella lagstiftning. I Sverige, som har två överklagandeinstanser för denna process, är ett beslut alltså slutligt i AMMR:s mening när det har vunnit laga kraft.

När det gäller överföringsfristerna uttalar EU-domstolen i mål C-556/21 även att en interimistisk åtgärd (t.ex. ett beslut om inhibition i samband med ett överklagande) som medför att fristen för överföring avbryts i väntan på resultatet av ett överklagande i andra instans endast kan vidtas när verkställigheten av överföringsbeslutet har avbrutits i väntan på resultatet av överklagandet i första instans. Om suspensiv verkan inte har inträffat i samband med överklagande till första instans enligt art. 43.3 kan fristen inte stoppas vid överklagande av överföringsbeslutet till andra instans. Vid ett tvåinstansförfarande avbryts fristen alltså endast om den avbrutits med stöd av art. 43.3 AMMR i samband med överklagandet i första instans.

Sammanfattningsvis innebär detta att om verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts i avvaktan på att överklagandet avgörs i första instans till följd av art. 43.3 ska ”slutligt” beslut i förhållande till art. 46.1 AMMR tolkas som när ärendet har vunnit laga kraft, och överföringsfristen börjar således löpa vid denna tidpunkt.

Om ett överföringsbeslut har överklagats, men migrationsdomstolen inte har beslutat om inhibition enligt den sedvanliga prövningen av yrkandet (som alltså skett med stöd av art.43.3 AMMR, jfrd med 12 kap. 9 a § utlänningslagen), men däremot i ett senare skede beslutar om inhibition, sker detta med stöd av förvaltningsprocesslagens (1971:291) regler. Ett sådant beslut har inte suspensiv verkan och överföringsfristerna avbryts därmed inte.

Detsamma gäller när migrationsdomstolen har avslagit ett överklagande, men Migrationsöverdomstolen vid ett överklagande beslutar om inhibition (t.ex. i samband med att prövningstillstånd meddelas).

3. Överklagande i andra fall än överföringsbeslut

3.1 EU-domstolens dom i C-19/21 och dess direkta effekt

EU-domstolen har i mål C-19/21, som rörde Dublinförordningen, infört en ny grund för överklagande i andra fall än de som angavs direkt i förordningen, dvs. överklagande av överföringsbeslut.

Domen rör situationen att en medlemsstat har avslagit en framställan om övertagande från en annan medlemsstat rörande ett ensamkommande barn som har en släkting i den första medlemsstaten.

EU-domstolen uttalar att när en medlemsstat avslår en framställan om övertagande på denna grund ska barnet ha rätt att få ansvarsfrågan prövad i domstol i denna medlemsstat.

Situationen regleras varken direkt i AMMR eller i svensk rätt och i det följande redogörs för varför och på vilket sätt EU-domstolens dom ska tillämpas i nationell rätt.

Genom Sveriges medlemskap i EU har riksdagen (10 kap. 6 § regeringsformen) överlåtit delar av sin beslutanderätt i rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter till EU.

EU-domstolen har (dom EG 26/62) fastställt EU:s lagstiftnings direkta effekt. I domen uttalar domstolen att EU-rätten inte bara skapar skyldigheter för medlemsstaterna utan även rättigheter för privatpersoner. Privatpersoner kan därför dra fördel av dessa rättigheter och direkt åberopa EU-rätten i nationella domstolar, oberoende av om det finns rättsmedel i den nationella lagstiftningen.

Principen om direkt effekt rör primärrätten men även rättsakter som kommer från sekundärrätten, det vill säga rättsakter som är antagna av EUinstitutionerna, såsom förordningar, direktiv och beslut. Förordningar har alltid direkt effekt och är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. EU-domstolen uttolkar EU-rätten, bl.a. EU:s förordningar och direktiv och dess avgöranden blir en del av EU-rätten.

AMMR har således direkt effekt. Nationell rätt kan därmed bara komplettera förordningen i delar som inte kan anses ingå i förordningens regelverk.

3.2 Tillämpningsområdet för C-19/21

EU-domstolen har i C-19/21 funnit att det, utöver vad som framgår av ordalydelsen i Dublinförordningen , även finns en möjlighet för ett ensamkommande barn som söker internationellt skydd att överklaga en medlemsstats beslut att avslå en framställan om övertagande. Domstolen uttalade att rätten till överklagan härleds direkt från Dublinförordningens bestämmelser om överklagande och EU-stadgan, varför uttalandena i EU-domstolens dom gäller även i förhållande till AMMR.

Överklagandemöjligheten ska därmed tillämpas utan hinder av att nationell lag inte reglerar situationen.

Argumentationen för domslutet gäller i korthet ensamkommande barns särskilt utsatta situation och att barnets intresse bör väga tungt. Artikel 25.2 AMMR rör ett ensamkommande barn som har en familjemedlem inklusive syskon som vistas lagligt i en annan medlemsstat. Art. 25.3 rör om det ensamkommande barnet har släktingar i en annan medlemsstat. Artikel 25.4 rör situationen när ett ensamkommande barn har familjemedlemmar eller släktingar som vistas i mer än en medlemsstat. Då ska ansvarig medlemsstat fastställas utifrån vad som är bäst för barnet.

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2020:4 uttalat att Migrationsverkets beslut att inte samtycka till att ta över ansvaret för en asylsökande efter en framställan enligt Dublinförordningen från en annan medlemsstat inte kan överklagas.

Familjemedlemmar till ett ensamkommande barn i art. 25.2 är närmare än andra släktingar i art. 25.3. Migrationsöverdomstolens avgörande bör fortfarande ha giltighet eftersom det rörde en annan situation än EU-domstolens avgörande och även därför att det inte finns samma syfte, nämligen den utsatta situation som ett ensamkommande barn befinner sig i. Man kan av domen dra slutsatsen att överklagandemöjligheten för en framställan som avslås enligt art. 25 bör ges i AMMR på grund av att det rör sig om ensamkommande barn, som har ett starkare skydd i förordningen.

Utan uttryckligt stöd i domstolsavgörande av EU-domstolen eller Migrationsöverdomstolen bör Migrationsverket inte tillämpa domen i andra avslag på framställningar än de som rör begäran från andra medlemsstater om övertagande med stöd av artiklarna 25.2, 25.3 eller 25.4 AMMR. Rätten att överklaga en framställan som nekats bör alltså inte gälla för andra artiklar än dessa.