Statens roll vid finansiering av export

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

STATENS ROLL ID FINANSIERING AV EXPORT

SMU

1988:42 Betänkande av exportkreditutredningen

Statens offentliga utredningar

www

1988:42 Utrikesdepartementet

Statens roll vid

av

finansiering export

Betänkande av

exportkreditutredningen

Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmärma Förlaget Kundtjänst 106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5

Beställare som är berättigade till temissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08fI63 23 20 Telefontid 81° - 12°° (externt och internt) 08/763 10 05 12°° - 16°° (endast internt)

Graphic Systems AB, Stockholm 1988 ISBN 91-38-10209-9 ISSN O375-250X

Till utrikeshandelsministern

Genom beslut den 28 januari 1988 bemyndigade regeringen statsrådet Gradin att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter. Med stöd av detta bemyndigade förordnades undertecknad som utredare samma dag. Genom beslut den 9 juni uppdrogs åt utredningen att även undersöka förutsättningarna för särskilda kreditgarantier för export av miljöteknik.

Jag får härmed överlämna betänkandet ( ) Statens roll vid finansiering av export.

Som sakkunniga i utredningsarbetet har deltagit departementsrådet Gun-Britt Andersson, kanslirådet Lars Johan Cederlund, departementsrådet Bo Leander, departementssekreteraren Ann-Sofi Löth och departementsrådet Stefan Sjölander. Såsom experter har anlitats direktören Lars Appelgren, professorn Peter Bohm, verkställande direktören Lars Ekengren, bitr. direktören Jörgen Hallsenius, f.d. bitr. direktören Robert Johansson, bankdirektören Gunnar Ljungdahl, verkställande direktören Bo Marking, docenten Marian Radetzki, konsulten Roland Steen och direktören Bo Thomé.

Departementssekreteraren Birgitta Nygren har varit sekreterare.

Stockholm i september 1988

Axel Wallén

/Birgitta Nygren

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMANFATTNING 11

I. EXPERTUTLÅTANDEN

1. VÄRLDSEKONOMINS UTVECKLING FRAM TILL SEKELSKIFTET: MÖJLIGHETER OCH PROBLEM 27 av Marian Radetzki Inledning 27 Världsekonomin under senare hälften av 80-talet: Hur har vi hamnat i det nuvarande läget? 27 Utgångspunkter för framtidsbedömningarna 39 Framtidsutsikterna: Mot en bättre balanserad världsekonomi i början av 90-talet 42

och Roland Steen 2.1 Svensk exportindustris profil 49 2.2 1977 - 1987 51 Investeringsvaruexporten 2.2.1 Investeringsvaruexportens andel av total export 52 2.2.2 Tjänsteexportens betydelse 53 2.2.3 Investeringsvaruexportens produktomrâden 54 2.2.4 Investeringsvaruexportens marknader 57 2.2.5 Investeringsvaruexporten till u-länder och statshandelsländer på produktområden 58 De svenska företagens konkurrenskraft i u-länder och statshandelsländer 60 Investeringsvaruexportens sysselsättningseffekt 63

2.3 Internationaliseringens process 64 2.4 Utvecklingen inom några produktområden 70 2.4.1 Kraftutrustning 70 2.4.2 Telekommunikationer 73 2.4.3 Vissa andra produktområden/företag 76 2.5 Slutsatser 77 2.5.1 Internationaliseringen av svensk industri 77 2.5.2 Finansieringens betydelse 81

FÖRÄNDRINGAR I EXPORTFINANSIERING I ALL- MÄNHET OCH I SVERIGE 89 av Gunnar Ljungdahl Bakgrund 89 Köparmarknadernas krav på exportfinansiering 90 3.2.1 Köpare i i-länder 90 3.2.2 Köpare i u-länder 92 3.2.3 Köpare i statshandelsländer 96 3.3 Förändringar hos aktörerna inom exportfinansieringsområden 97 3.3.1 Exportörerna 97 3.3.2 Statliga exportkreditgarantiinstitut 100 3.3.3 Exportfinansieringsinstituten 102 3.3.4 Bankerna 104 3.3.5 Försäkringsmarknaden 106 3.3.6 Specialinstituten 107 3.3.7 Motköpsmarknaden 109 3.3.8 Sammanfattning 111

REAKTIONER I ANDRA LÄNDER PÅ OMVÄRLDSFÖR- ÄNDRINGARNA OCH FÖRÄNDRINGAR AV DE INTER- NATIONELLA REGLERNA FÖR STATSSTÖDD EX- PORTKREDITGIVNING 112

Förändringar av de internationella reglerna för statsstödd exportkreditgivning 115 Exportkreditgarantiinstitut i andra länder 121 4.4.1 Struktur 121 4.4.2 Marknadsandelar 122 4.4. b) Underskott i verksamheten 125 4.4. Reaktioner på omvärldsförändringar 127 4.4. Nya garantiformer 129

QGSLHA

4.4. Samverkan mellan olika institut 130 4.4. Underskottsfinansiering 131 4.5 Kreditinstitut i andra länder 131 4.5.1 Struktur 131 4.5.2 Anpassning av den statsstödda exportkreditgivningen 133

ARBETE INOM EG PÅ EXPORTFINANSIERINGS-

FINNS SAMHÄLLSEKONOMISKA SKÄL FÖR STATLIGT EXPORTKREDITSTÖD? 149 av Peter Bohm Inledning 149 Stabiliseringspolitiska skäl för exportstöd 154 Allokeringspolitiska skäl för stöd till

Samhällsekonomiska principer för exportkreditgarantigivningen 168 U-krediter - bistånd eller subventionerad export? 171 6.6.1 Prioritering av biståndsmålet 173 6.6.2 Prioritering av andra än biståndsmål 174 6.7 Sammanfattning av huvudinnehållet 175

LIGGER DET I SVERIGES INTRESSE ATT sus- VENTIONERA KREDITGARANTIER FÖR EXPORT AV MILJÖTEKNIK 178 av Peter Bohm Bakgrund 178 Argument för svenskt stöd till användning av miljöteknik i andra länder 179 Sammanfattning 183

ÖVERVÄGANDEN

GENERELLA SYNPUNKTER MED ANLEDNING AV

w EXPORTKREDITGARANTIER 217 w . F* Vissa principiella synpunkter 217 w . F . F Inledning 217 w . F . N Riskgradering och riskbedömning 221 w . 0- . w Gränsen mot den privata marknaden 231 w . N Ett framtida svenskt garantisystem 235 w . N . |- Riskvillighet 235 w . N o Riskpolicy 249 w o w Delvis nya förutsättningar för garantigivning 251 w . w . k Samarbete med den privata marknaden 255 w . w . M Flödesfinansiering 257 w . w . w Försäljning via mellanhand i utlandet 259 w . w o ab Projektfinansiering 263 w a w . U1 Mothandel 266 w o w . Ch Leasing 268 w o 0b Särskilda kundrelationer 271 w u U1 Utveckling av ett garantisystem 274 w 0 ON Skadereglering och återvinning 281 w . \l Miljögarantier 285

överväganden med anledning av systemgenomgången 305 Förslag om vissa justeringar i gällande system 312

5. ORGANISATORISKA FRÅGOR 316 5.1 Exportkreditfinansiering 316 5.2 Exportkreditgarantier 318 5.2.1 Organisationsform 318 5.2.2 Styrning av verksamheten 323 5.2.3 Underskottsfinansiering 327

Mjuka krediter 333

Utveckling av det statsstödda exportkreditsystemet sedan år 1978 337 Exportkreditgarantigivning genom EKN 364 1980 - 1988 409 U-kreditsystemet

SAMMANFATTNING

Utrikeshandeln i världen har undergått stora förändringar mellan 70- och 80-talen. Industriländernas stora export av projekt och kapitalvaror till u- och östländer under 70-talet och början av 80-talet har krympt drastiskt som följd av den internationella skuldkrisen. Denna har påverkat både tillgången och efterfrågan på exportkrediter och exportkreditgarantier. Något tydligt slut på denna förlamning av kredithandeln på u-länderna kan inte skönjas, men det är inte uteslutet att den långsamt återvänder under 90talet. Tills vidare domineras den av biståndsarrangemang bl. a. så kallade blandade krediter. God konjunktur i i-världen har emellertid ökat handeln framför allt med kapitalvaror mellan dessa länder.

Exportfinansiering har som följd av utvecklingen ändrats påtagligt. Den mycket omfattande subventionerade under 1975 - 82 har exportkreditgivningen perioden minskat dramatiskt. Vid sidan av denna kreditgivning har alternativa former för exportfinansiering ökat i betydelse. Bankernas exportkreditgivning har naturligen minskat. Exportföretagen, i synnerhet de största, har byggt upp kompetens att hantera de ökade riskerna på området. Garantiinstituten, som dras med stora underskott som följd av u- och östländernas betalningsproblem, intar en försiktig och avvaktande attityd. Investeringar och finansiering av projekt på dess egna meriter ökar i betydelse. Så gör även försäkring av kommersiella risker på privata köpare bl. a. som följd

av tilltagande privatisering. Finansiärer och försäkrare känner en genuin osäkerhet beträffande den framtida utvecklingen.

Allt detta utgör bakgrund till utredningen, som haft till uppgift att ge en samlad bild av problemen, analysera dagsläget och bedöma den sannolika utvecklingen och hur denna bör mötas såvitt gäller statens engagemang i verksamheten, bl. a. mot bakgrund av en samhällsekonomisk studie.

För analysen har utredningen anlitat ett antal experter på det ekonomiska fältet. Expertisens uppfattningar kan mycket kort summeras på följande sätt: Skuldkrisen får antas vara en ganska unik företeelse, vars konsekvenser för handeln på u-världen sannolikt successivt reduceras under 90-talet. Framtiden bör inte i alltför hög grad bedömas med hänsyn till dagsläget utan i ett mer långsiktigt neutralt perspektiv. U-länderna beräknas få en dubbelt så hög ekonomisk tillväxt som industriländerna. Export är generellt sett av positivt värde för landet men motiverar inga subventioner. Om garantigivningen bedrivs så att den långsiktigt går i hop bidrar den till en bättre resursallokering i samhället. De stora svenska exportföretagen är inne i en internationaliseringsprocess men har alltjämt sin viktigaste produktion av kvalitativt och teknologiskt högtstående projekt- och kapitalvaror förlagd till Sverige. För denna produktion är avsättning på u-landsmarknader i praktiken oumbärlig, bl. a. med hänsyn till den begränsade hemmamarknaden. Företagen och landet har ett intresse av att denna produktion och export fortsätter för ett bibehållande av företagens och industrins konkurrenskraft och för utveckling av väsentlig kompetens.

Det förefaller troligt att kreditkonkurrensen på ilandsmarknaderna kommer att öka under de kommande

åren. Mer flexibla finansieringslösningar anpassade till den enskilda kundens behov och de objekt/projekt som skall finansieras kommer att behöva utformas. Krav på längre kredittider kan väntas. När det gäller uländerna kan efterfrågan på traditionella exportkrediter återkomma men även där finns behov av alternativa lösningar som projektfinansieringar och mothandel.

Företagens internationalisering ställer krav på mer omfattande samarbete mellan såväl kredit - som garantiinsitut i olika länder i syfte att kunna erbjuda smidiga finansieringspaket. Behovet av samarbete ökar i ljuset av den pågående EG-integrationen.

Utredningen drar på grundval av expertisens uppfattningar den generella slutsatsen att staten bör fortsätta att driva stödverksamhet för svensk export i ungefär samma utsträckning som för närvarande. Mer specifikt vilar slutsatsen på de resonemang som förs i det följande för envar av sektorerna finansiering, garantiverksamhet och stöd via mjuka krediter.

Staten är engagerad i expgrtfinansiering framför allt som delägare i AB SEK och genom det s. k. SEK-systemet, som infördes 1978 för att bereda svenska exportörer i huvudsak samma stöd till exportkrediter i form av räntesubvention, som tillämpades i utlandet. Detta stöd har successivt reducerats genom internationella överenskommelser och berör idag endast en mindre del av SEK:s nya engagemang. Huvuddelen av kreditgivningen nu - som före 1978 - inom SEK:s marknadsmässiga ligger verksamhet. Statsstödet har dock alltjämt betydelse framför allt genom det kostnadsfria finansieringslöfte som kan inom men även - fastän i ges systemet, ringa - räntesubvention för export till fattiga grad genom länder.

SEK kom ursprungligen till som ett mellanhandsinstitut

för att bereda svensk export långfristig finansiering via avlyft från bankerna. Det är osäkert om detta motiv för statligt engagemang har större relevans idag, sedan möjligheten till långfristig finansiering på marknaden ökat. Om det statsstödda SEK-systemet ansågs ha spelat ut sin roll kunde frågan om statens ägarroll i SEK ha kommit i ett nytt läge. Utredningen anser emellertid att SEK-systemet alltjämt är viktigt för svensk export, och detta till en såvitt man kan bedöma låg kostnad.

I SEK-systemet tillämpas idag påslag på räntorna i syfte att begränsa statens kostnader. Vidare är SEK:s möjligheter att låna upp kronor begränsade. Mot bakgrund av att nyutlåningen i SEK-systemt sammantaget inte antas medföra någon subvention och på grund av de problem som påslagen innebär i förhållande till lån. tagarna m. m. anser utredningen bl. a. att det generella påslaget bör omprövas. Utredningen anser också att SEK borde få viss möjlighet att låna upp kronor.

I några länder bedrivs statlig exportkreditgivning och garantigivning av en och samma institution. Utredningen anser inte att en sådan organisatorisk lösning bör prövas.

Genom EKN bereder staten svensk export ett stöd i form av garantigivning mot politisk ooh kommorsioll risk för kreditaffärer av skiftande - max 1 år längd (ST), 1 - 5 år (MT) och längre (LT). Ifråga om ST- och kortare MT-affärer sker garantigivningen i konkurrens med den privata marknadens institut (banker, försäkringsbolag), i övrigt och framför allt inom LT-fältet finns ingen tillgång till privat försäkring. Detta beror på att riskperioderna inte kan överblickas med någon rimlig grad av förutseende, varför premiesättningen blir mer slumpartad än såvitt avser korta kreditperioder. Dessutom är LT-affärer ofta stora - vid projekt mycket

som kraftverk och fabriksanläggningar - och riskobjekten får därigenom karaktär av försäkringsmässiga solitärer i riskportföljen. Anledningen till att staterna ger stöd i form av garanti är just att viss export förutsätter sådana långa krediter. Det har vid utredningens kontakter med företag och banker emfatiskt understrukits att dagens största problem ligger i de begränsade möjligheterna att få risktäckning. Andra finansieringsproblem förbleknar vid sidan härav.

Under de senaste 10 åren har från Sverige exporterats varor och tjänster till ett värde av ca 115 miljarder kr. som sannolikt inte skulle ha exporterats utan EKN:s medverkan. Det är inte troligt att export till motsvarande värde skulle ha skett till andra marknader om EKN-garanti inte funnits att tillgå. Under samma tid har premier på 2,6 miljarder kr. erhållits. Ca 7 miljarder kr. har utbetalats i skadeersättning, ca 2,7 miljarder kr. har återvunnits och ett ackumulerat underskott på ca 1,7 miljarder kr. har uppstått. Sannolikheten för att detta underskott minskar under de närmaste åren är inte stor.

Utredningen analyserar utförligt de problem som finns vid garantistöd för långa krediter (›5 år). Den aktuella skuldkrisen illustrerar dessa vältaligt. Inte ens med den bästa tänkbara analysapparat skulle många av de skadefall som inträffat ha kunnat undvikas. Den försiktighet som nu karakteriserar både köpare i uvärlden och exportörer m. fl. i i-världen gör det mindre sannolikt att man under den kommande l0-årsperioden får en utveckling som liknar den vi sett under 80-talet. Likväl står det klart, att garanti för långa och stora krediter typiskt sett är betydligt “farligare” än annan kreditförsäkring. Det ligger så att säga i sakens natur att skadefall kan drabba denna verksamhet i sådan omfattning att underskott eller förluster uppstår. Dessa kan i sin tur innebära belastningar på

statsbudgeten.

Det anförda leder till slutsatsen, att i den mån garantier bör ges för stora affärer med långa kredittider, detta måste ske med full insikt om de okalkylerbara förlustriskerna och som resultat av en process, genom vilken viljan att stödja väsentlig export till detta pris kommer till uttryck. Utredningen anser därför att vid sidan av vederbörlig riskbedömning en behovsprövning bör göras med hänsyn till samhällets intresse av garantigivningen såvitt avser LT-affärer, som är besvärande i riskportföljen antingen på grund av sin storlek eller därför att en matchningsituation föreligger.

Vilka argument från en sökande bör då resultera i positivt garantibeslut? Utredningen har sökt att med ledning av expertis analysera vilka effekter ett uteblivet garantistöd för LT-affärer skulle få. Det vill synas som detta huvudsakligen skulle drabba ett antal storföretag, som befinner sig i en internationaliseringsprocess, som sannolikt fortgår oavsett utformningen av och villkoren i de svenska exportfinansieringssystemen. För dessa företag kommer u-landsmarknaderna sannolikt att få en växande betydelse. Fortsatt möjlighet att exportera högkvalitativa projekt och kapitalvaror kan ha betydelse för företagens generella konkurrenskraft och för bevarande eller utvecklande av kompetens inom centrala fält av verksamheten. Det kan vara viktigt för landet att långsiktigt stödja dessa företag i deras exportansträngningar till undvikande av att verksamhet läggs ned eller flyttas ut, som har betydelse för industrins utveckling.

I krislägen av skiftande slag som inte kan bemästras på annat sätt, kan andra intressen rycka i förgrunden, såsom regionala sysselsättningsproblem. Även om det är angeläget att ett garantisystem har så klara och lätt

avläsbara villkor som möjligt för bifall till ansökningar, är det inte möjligt att uttömmande redovisa alla de argument som i sådana lägen bör kunna leda till beslut om garanti för stora LT-affärer. Utredningen har initierat ett konsultarbete för att få fram ett praktiskt underlag - en manual - som kan underlätta behovsprövningen i de enskilda fallen och klarlägga samhällets intresse av stöd.

Utredningen konstaterar att EKN-systemet idag är utsatt för stora spänningar i diametralt motsatta riktningar. Å ena sidan talar den nyssnämnda okalkylerbara risken av belastning på statsbudgeten vid garantigivning för att beslutsfattandet i sådana ärenden knyts nära den politiska makten. Man kan t. 0. m. överväga att som i Förbundsrepubliken eller Frankrike ha avgörandena generellt förlagda till regeringskansliet. Å andra sidan föranleder förändringarna i förutsättningarna för exportfinansiering behov av kompetensuppbyggnad på områden där den privata marknaden har företräden, vilket kunde tala för att i varje fall den konkurrensutsatta delen av verksamheten knoppades av från EKN eller bedrevs i samarbete med privata aktörer, kanske i bolagsform.

Mot denna bakgrund har utredningen granskat E§n;§_nuvarande Qrganisatignsfgrm. Ett enhetligt system under en statlig huvudman med viss självständighet har stora fördelar och kan rätt utnyttjat innebära en koncentration av kunskap, stabilitet och kontinuitet på de viktigaste områdena, som annars är svår att erhålla. Även om det i vissa lägen kan vara befogat att hänskjuta svåra avgöranden till regeringen passar det inte heller den svenska konstitutionen att lägga det omedelbara ansvaret för ett stort antal garantiärenden i regeringskansliet. Utredningen förordar därför bibehållande i princip av nuvarande ordning med EKN:s styrelse som beslutsfattande i fråga om LT-affärer under en

särskild ram med målet att hålla denna verksamhet så litet förlustbringande som möjligt med hänsyn till omständigheterna. I fråga om ST- och MT-verksamheten anser utredningen att den bör kunna drivas ungefär som nuvarande n-garantiverksamhet i EKN, med målet att vara självbärande även i ett relativt kort perspektiv. Inom ramen för denna sistnämnda verksamhet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunna tillgodoses. Man kan dock inte räkna med att verksamheten på det korta fältet kan hjälpa upp resultatet i verksamheten som helhet.

Även om man inte bör överdriva betydelsen av nya finansieringsformer kan man måhända räkna med ökad finansiering av projekt på deras egna meriter och växande behov av täckning av kommersiell risk. Den privata marknadens aktörer har, som antytts, sannolikt vissa företräden på dessa områden och utredningen diskuterar därför för- och nackdelar av olika modeller för samarbete i ett med privata intressenter samägt bolag, som skulle kunna driva affärsmässig kreditförsäkring på det område som lämpar sig därför. Utredningen anser att övervägande skäl för närvarande talar för ett uppbyggande av erforderlig kompetens inom EKN i dess nuvarande form.

De möjligheter till riskavlyft som ett EKN-system generellt inbegriper utgör en viktig form för samhällets långsiktiga stöd till industri och export. Garantisystemet bör därför utmärkas av utveckling och en vilja att göra innovationer. I den mån verksamheten behöver förändras i en för kunderna önskvärd riktning och detta inte innebär betydande principiella svårigheter, 0skälig risk eller allvarliga tekniska problem bör man vara öppen att pröva dem. Utredningen diskuterar mot denna bakgrund ett antal lösningar rörande projektfinansiering, mothandel, leasing, självrisk och premier. Olika idéer för att öka riskkapaciteten hos institutet

och möjligheter till vidgat samarbete med utländska institut diskuteras också.

Utredningen ifrågasätter behovet av att upprätthålla en gräns för EKN:s engagemang vid f. n. 10 - 15% per land vilken enbart kan överskridas efter regeringsbeslut. Utredningen anser dock att EKN skall ha rätt att i särskilt problematiska fall hänskjuta ärenden till regeringen.

De av riksdag och regering fastlagda riktlinjerna för verksamheten bör vara preciserade vad beträffar målinriktningen men ge EKN betydande handlingsutrymme i vad avser verksamhetens omfattning, utformning av garantiformer, garantivillkor m. m.

En allt större del av EKN:s verksamhet har under senare år ägnats åt skadereglering gçh återvinning av utestående fordringar. Utredningen understryker det ansvar som EKN generellt bör känna i fråga om att driva en effektiv fordringsförvaltning. Även om bl. a. utrikespolitiska skäl motiverar att Sverige i görlig mån ansluter sig till samordnade internationella lösningar på området bör intresset att återvinna fordringsbelopp utan alltför lång tidsutdräkt föranleda rationella bilaterala åtgärder så snart det står klart att samordnade lösningar inte blir aktuella eller slår slint. En effektiv fordringsförvaltning innebär självfallet förlustrisker men också vinstchanser, särskilt om inte tid förspills och tillfällen försitts.

Nuvarande system för underskottsfinansiering har ifrågasatts. Utredningen diskuterar olika alternativ som en återgång till den ordning som gällde före år 1977 då EKN hade rätt att rekvirera erforderliga medel från riksgäldskontoret. En annan ordning skulle innebära att EKN fick dra räntefritt på den rörliga krediten i riksgäldskontoret för sådana fordringar vilka

sannolikt inte kan återvinnas i sin helhet.

Utredningen har enligt tilläggsdirektiv haft att överväga frågan om exportkreditgaranti som lämpligt instrument för förbättring av svensk miljö via installation av svensk teknik i grannländer. Idén bakom förslaget synes vara att länder som idag inte anses kreditvärdiga skulle stimuleras att importera tekniken från svenska företag vilkas förlustrisk skulle täckas genom särskilda garantier från staten. Dessa kunde uppenbarligen inte tecknas till riskavspeglande premier, om det avsedda syftet skulle uppnås. Utredningen anser att en sådan ordning skulle utgöra ett olämpligt inslag i EKN:s verksamhet. Det vore sannolikt mer rationellt att direkt bära kostnaden för installationen genom någon form av bidrag om man har uppfattningen att Sverige skulle få fördelar av tekniköverföreingen.

Sedan ett tiotal år innefattar svenskt bistånd system för s. k. Q-krediter, bundet till svensk export. En sådan “blandad kredit skall enligt internationella ha ett minsta av 35 - 50%. Det regler gåvoelement svenska systemet skiljer sig från flertalet utländska system för bundet bistånd. Dessa utgörs oftast av två delar, en gåva och en kommersiell transaktion (tvåkomponentsystem). Biståndet kan också utgå i form av en mjuk kredit från ett system för bundna biståndskrediter. Det svenska systemet är däremot ett enkomponentsystem, dvs. en enhetlig kredit med “inbakat gåvoelement. Man är emellertid nu beredd att pröva tvåkomponentlösningen i viss tappning (kombinationskredit).

Utredningen har att bedöma u-krediterna från exportfrämjandesynpunkt och med hänsyn till deras effektivitet men inte från biståndspolitisk synpunkt. De problem för företagens utnyttjande av systemet som kan sammanhänga med det biståndspolitiska urvalet av länder, sektorer, utvecklingsstrategi etc. omfattas allt-

så inte av direktiven och utredningens uppdrag.

Utredningen analyserar effektiviteten i systemet mot bakgrund av att det inte utnyttjas till fullo. Detta beror troligen i rätt hög grad på den allmänna projekttorkan i u-världen men kan också bero på andra förhållanden, som att systemet inte ger tillräckligt konkurrenskraftig flexibilitet. Utredningen vågar det generella påståendet att de länder som har ett bredare sortiment av system för mjuka krediter har ett företräde framför Sverige från exportfrämjandesynpunkt. Här nämns framför allt möjligheten att använda bundna (och obundna) biståndskrediter för projektoch samfinansiering.

Finansiering av u-kredit sker via SEK och vållar inga påtagliga problem. Garantifrågorna i BITS-systemet har däremot inneburit komplikationer. Dessa beror på att att det är EKN som i praktiken bestämmer en rad viktiga förhållanden som landrisken, premien, självrisken, förskottet etc. men lämnar det formella beslutet åt BITS. Sålunda skiljs på detta område beredning och kompetens från beslutsfattande och budgetansvar, vilket bäddar för friktioner.

En ordning som den i utlandet vanliga där ett organ (motsvarande BITS) beslutar om gåvoelementet utan inblandning, ett annat (motsvarande EKN) om den kommersiella delen - inkluderande alla garansjälvständigt - är klarare och redigare än det tifrågor systematiskt i Sverige tillämpade.

Sammanfattningsvis förordar utredningen från sina utgångspunkter att man överväger införande av ett tvåkomponentsystem och ett system för bundna biståndskrediter. För det fall så väsentliga ändringar inte skulle anses motiverade föreslår utredningen vissa mindre genomgripande åtgärder på området. Tillämpandet

av principerna i EKN:s nuvarande premiesystem på biståndsgarantierna har vållat problem i fråga om premieuttag för mycket långa u-krediter. Detta gäller oavsett om de är av en- eller tvåkomponentsmodell. Premiesystemet för biståndsgarantierna torde därför behöva revideras på ett eller annat sätt i vad avser premie för kredit som är längre än 10 år.

Ett studium av utredningens resultat kan föranleda reflektionen att det mesta förutses bli vid det gamla, särskilt i fråga om SEK och EKN. Utredningen har som nämnts övervägt mer långtgående reformer som skulle inbegripa större organisatoriska förändringar. Fördelen med sådana har dock inte tett sig så betydande att utredningen velat lägga bestämda förslag i denna riktning. Verksamheten i organisationerna har bedrivits på ett sådant sätt att den successivt anpassats till de nya krav som förändringar i omvärlden ställt. Det är därför naturligt att utredningen huvudsakligen inriktat sig på en presentation av de problem som verksamheten möter idag och de justeringar som dessa kan föranleda inom ramen för en i det väsentliga bibehållen struktur.

På vissa områden föreligger otvivelaktigt behov av studier till fullföljande av sådant arbete som utredningen inlett men inte kunnat fullfölja på grund av tidsbrist. Delvis är det områden där utredningsarbete redan bedrivs inom organisationerna.

Förutom de studier av förutsättningarna för LT-garanti som utredningen initierat med särskild konsult vill utredningen peka på behovet av - närmare studier av kreditförsäkring; utveckprivat ling och metodik, former, teknik och ekonomi, möjligheter till samarbete om inte i bolagsform så t. ex.

via återförsäkring, - ytterligare studium av möjligheter till kapacitetsutvidgning bl. a. genom riskdelning av olika slag inom EKN-systemet, - studium av möjligheter till fördjupat samarbete för riskutjämning, kreditbedömning och återvinning.

Utredningen sammanfattar sina viktigare förslag och rekommendationer på följande sätt:

A. AB Svensk Exportkredit

- anser att bör bibehållas då utredningen SEK-systemet det alltjämt fyller en viktig funktion, framför allt via det kostnadsfria finansieringslöftet;

- de räntepåslag utöver consensusmatrisen som uttas i SEK-systemet på kronor och andra valutor förefaller inte längre fylla någon betydelsefull funktion och föreslås därför slopade; SEK bör också ha möjlighet att i någon utsträckning låna i svenska kronor;

- finns f. n. kommenorganisatioriskt ingen anledning tera SEK; utredningen avvvisar tanken på en sammanslagning med EKN.

B. Exportkreditnämnden

- eventuella med avseende organisatoriska förändringar på den konkurrensutsatta delen (framför allt ST K-risk) bör övervägas omgående; om - såsom utredningen förordar - EKN behålls i huvudsak som f. n. bör det där byggas upp kompletterande kompetens för garantigivning för projekt och på privata köpare samt närmare studeras förutsättningarna för garanti vid mothandel och leasing; verksamheten bör utmärkas av kontinuitet och konsekvens men också av en vilja till utveckling och förändringar när rimliga behov därav föreligger;

- ett mer och realistiskt mål för nyanserat huvuddelen av LT-verksamheten bör uppställas i enlighet med förda resonemang;

- behovet av för stora LT-krediter garanti (solitärer) och i matchningsfall bör prövas särskilt (kan sägas ersätta prövning av s-kriterier) med hänsyn till rekvisit som angetts av utredningen och som preciseras genom särskild studie;

- anser att s. k. utredningen globalgarantiavtal med storföretag i nuvarande form bör avtrappas och överges; överenskommelser om engagemang och förbindelsetak bör dock behållas; frågor om stora och riskfyllda affärer bör lösas separat;

- för såväl “svåra” LT-risker ST Kpremiesättning som risker bör kunna differentieras på sådant sätt att individuella premier kan tas ut (t. ex. inom ramtariff);

samarbete med utländska institut för att underlätta samordnade garantier m. m. bör forsätta och utvecklas med tanke framför allt på de problem som kan följa av den pågående EG-integrationen;

- en aktiv bör drivas under EKN:s fordringsförvaltning ansvar och initiativ; det bör övervägas om de bilaterala förhandlingarna som följer Parisklubbsöverläggningar i normalfallen bör tas om hand av EKN;

- ett alternativ med en mindre EKN-styrelse, huvudsakligen med representanter från statsdepartementen, bör övervägas liksom möjligheten att ha ett särskilt rådgivande organ knutet till styrelsen;

- i möjligheten att problematiska fall hänskjuta ärenden till regeringen bör alltjämt finnas men nuvarande begränsning med avseende på landengagemang (10 15%)

ifrågasättas;

- underskott bör kunna finansieras antingen genom återgång till det system som gällde till 1977, dvs. rätt att rekvirera behövliga medel hos riksgäldskontoret, eller genom ett system med räntefria lån för ersättning avseende skadefall där det är osannolikt att fordringsbeloppet i dess helhet kommer att återvinnas; fordringar bör ej avskrivas förrän det är uppenbart att inga ytterligare medel på en fordran kommer att inflyta;

- anser inte att det är utredningen lämpligt att införa särskilda garantier för miljökrediter.

C. BITS

- från exportfrämjande och effektivitetssynpunkt förefaller det utredningen angeläget att bygga ut nuvarande u-kreditsystem med såväl ett renodlat tvåkomponentsystem som ett system för bunda (och obundna) biståndskrediter; skulle detta inte anses möjligt bör gällande system revideras i vissa detaljer;

- under alla förhållanden bör EKN:s premiesystem för mycket långa krediter (längre än tio år) revideras så att premieuttagen inte får prohibitiva effekter.

Åi» .me-z U§@›33f_üy§n$§3j§t,$§ ackaåma3aåsVa-.$p:lé§

ivláffaáwxâçüánáiâa wäâiz-?øgâgüåáákk-“aátø Vránri-.iáâsáé maiyeözea ?samm aemmwma-xsaga,âu:aga:ma:3 ,taxi äáørâtáxerána :Vw

nya .› *çzvçt izifäilá_ Vâaizäg måwüi :phi vxiåå i äüiáaáäâiâ

1 VÄRLDSEKONOMINS UTVECKLING FRAM TILL SEKELSKIFTET: MÖJLIGHETER OCH PROBLEM

av Marian Radetzki

1.1 Inledning

Syftet med detta kapitel är att bedöma den världsekonomiska utvecklingen fram till sekelskiftet. Det börjar med en bakgrundsteckning till den aktuella ekonomiska situationen i världen. I denna granskas och analyseras en rad centrala problem som påverkat det ekonomiska skeendet under gångna år, och som kan få inflytande också över den framtida utvecklingen. Därefter följer en diskussion av de metoder, förutsättningar och källor som utgjort grund för analysen av framtiden. Kapitlet avslutas med en presentation av framtidsbedömningarna. Dessa är uppdelade i en kortsiktig prognos - omfattande perioden fram till början av 1990-talet, och en lång- - som sträcker ända till seklets slut. Husiktig sig vuddelen av siffermaterialet, såväl historiska data som prognoser, har samlats i en statistisk tabellbilaga (bil. 6).

1.2 Världsekonomin under senare hälften av 80talet: Hur har vi hamnat i det nuvarande läqet?

1973 utgör en skarp vattendelare i världens ekonomiska utveckling sedan andra världskriget. Fram till dess var

den ekonomiska tillväxten historiskt mycket snabb och relativt jämn. Perioden från 1974 har karaktäriserats av ryckighet och en betydligt långsammare takt i den ekonomiska expansionen. Tabell 1 illusterar utvecklingen sedan 1960, uppdelad på tre kategorier av länder. Samtliga tre uppvisar kraftigt avtagande tillväxt efter 1973. Stagnationen har blivit ännu mera accentuerad under 80-talet.

Det saknas en heltäckande förklaring till den skarpa trendändringen i början av 70-talet. Ett flertal faktorer har uppenbarligen påverkat utvecklingen, och deras inverkan på de tre ländergrupperna har varit olika.

Investeringskvoten, relationen mellan bruttoinvesteringarna och BNP, har traditionellt betraktats som en avgörande bestämningsfaktor för tillväxten. I-ländernas bruttoinvesteringar har sedan början av 60-talet varierat mellan 20 och 22% av BNP, utan någon entydig trend; i u-länderna noterades en stark uppgång, från 18% i slutet av 60-talet till 25% under 70-talets senare hälft, följd av en obetydlig nedgång, till omkring 23%

under första hälften av 80-talet1( källor se bil. 5).

Dessa förändringar visar föga samband med den ekonomiska expansionen, och man måste följaktligen avfärda investeringskvoten som förklaring till tillväxtens variationer.

I industrilängerna, som svarar för nära två tredjedelar av världsekonomin, sjönk den ekonomiska tillväxten efter 1973 till ungefär hälften av den tidigare nivån. Avkastningen på de oförändrat stora investeringarna måste ha fallit radikalt. Ett flertal faktorer hjälper att förklara dessa förändringar.

Tidpunkten för trendändringen tyder på att oljeprishöjningarna haft stor betydelse, både direkt och indirekt, för tillväxtförutsättningarna i i-länderna. Oljan är den utan jämförelse största råvaran i internationell

handel. Före prishöjningarna svarade den ensam för omkring 10% av total i-landsimport. Efter 1973 har andelen legat på drygt 20%.

Den första oljeprishöjningen 1973-74, flyttade över mycket stora resurser från OECD-länderna till OPECgruppen. De flesta av oljekartellens medlemmar hade dock inte förmåga att absorbera den plötsliga rikedomen. En betydande del av resurserna steriliserades därför till en början i det internationella banksystemet. Den globala effekten påminde om en köpkraftsindragande skattepålaga. Resultatet blev en djup, om än kortvarig, recession 1974-75.

Industriländerna kunde ha motverkat konjunkturnedgången genom expansiva åtgärder för att kompensera den krympande efterfrågan. I-landspolitiken fick dock inte någon expansiv utformning. Den präglades i stället av önskan att dämpa oljekrisens stora inflationseffekter. Utformningen av den ekonomiska politiken efter 1973 berodde inte bara på oljepriserna. Inflationstakten i i-länderna hade varit stigande ända sedan slutet av 60-talet. En viktig orsak till ökande inflationstendenser var USA:s finansiering av Vietnamkriget med hjälp av sedelpressarna. Inflationen fick ytterligare fart under den starka boom 1972-73 som föregick oljekrisen. Dessa omständigheter bidrog också till den restriktiva politiken under åren efter den första oljekrisen.

Tillväxten i OECD-området återhämtade sig märkbart under perioden 1976-78, men föll åter till mycket låga tal i slutet av decenniet. De nya stora oljeprishöjningarna 1979-80 utlöste igen en serie åtstramande ekonomisk-politiska åtgärder, återigen i syfte att få bukt med den förnyade stegringen i inflationstakten. Särskilt penningpolitiken blev mycket restriktiv, och realräntorna steg kraftigt i början av 80-talet (tabell - den 3). Inflationsbekämpningen lyckades genomsnitt-

liga ökningen i konsumentpriserna gick ned från 12,8% 1980 till under 6% från 1984 - men till av en priset mycket utdragen recession. För treårsperioden 1980-82 stannade den genomsnittliga årliga tillväxten i OECDområdet på 0,7%.

Under 1986 sjönk oljepriset drastiskt, till genomsnittligt 14 USD från 27 USD året innan. Det lägre priset förväntades utgöra en stark stimulans till snabbare ekonomisk tillväxt i i-länderna, men förväntningarna blev inte uppfyllda. Inflationen föll, men BNP-expansionen blev lägre än 3% både 1986 och 1987.

Den svaga ekonomiska tillväxten trots fallande oljepriser understryker möjligheten att andra faktorer än höga oljepriser minskat OECD-ländernas långsiktiga tillväxtpotential sedan början av 70-talet.

En möjlig hypotes är att var och en av de tre stora förändringarna i oljepriserna lett till en betydande kapitalförstöring. En stor del av kapitalutrustningen i i-länderna blev ekonomiskt föråldrad av de annorlunda relativpriser som förändringarna på oljemarknaden medförde. Efter oljeprishöjningarna blev det ekonomiskt att ersätta gammal, energislukande utrustning med ny, energibesparande, men processen var mycket utdragen, och pågår kanske fortfarande. När oljepriserna föll, kan det åter ha blivit ekonomiskt att byta till utrustning som passar de nya relativpriserna. Dessa anpassningar kan möjligen förklara varför tillväxten dämpats trots att investeringskvoten varit oförändrat hög. Förändringarna i oljepriset, snarare än den absoluta nivån, skulle enligt detta argument ha hämmat den ekonomiska tillväxten.

Av oljemarknaden oberoende och mycket mera långsiktigt verkande faktorer har med all säkerhet också påverkat den ekonomiska tillväxten i industrialiserade länder.

Det har t.ex. hävdats att den ekonomiska utvecklingen i i-länderna under 50- och 60-talen var exceptionell och icke uthållig, eftersom den påverkades av Västeuropas och Japans återuppbyggnad efter andra världskriget. Avsaktningen kan då i någon mån bero på att denna process fullbordades i början av 70-talet.

Ett närbesläktat argument är att utflyttningen från lågproduktivt jordbruk till högproduktiv industri i OECD-länderna skyndat på den ekonomiska tillväxten under 50- och 60-talen. I början av 70-talet hade jordbrukets andel av total sysselsättning i industrialiserade länder blivit så liten, att denna process därefter saknat betydelse för tillväxten.

Från slutet av 60-talet nådde Japan imponerande och kvantitativt viktiga exportframgångar. Tio år senare fick flera andra länder i Östasien motsvarande genombrott. Konsekvensen har blivit en skarpt ökad konkurrens för flera viktiga i-landsindustrier, som tvingat fram besvärande anpassningar. Dessa utvecklingsmönster har otvivelaktigt varit utvecklingshämmade för de “gamla” industriländerna.

Under 80-talet har Västeuropas tillväxt allvarligt försvagats av en politiskt och sociologiskt betingad oförmåga till ekonomisk flexibilitet och anpassning. Många menar att denna företeelse, som går under namnet Euroskleros, orsakats av gradvisa institutionella förändringar, som kommer att hämma kontinentens ekonomiska utveckling även i ett längre tidsperspektiv.

Långsiktigt verkande förändringar minskade sålunda iländernas tillväxtförutsättningar under 70-talet, helt oberoende av oljekriserna. Detta betyder att också den framtida tillväxtpotentialen för denna ländergrupp är mycket mindre än vad den var under decennierna omedel-

bart efter det andra världskriget, även om det blir jämnare och lägre oljepriset i framtiden.

Under 80-talet har USA fört en ekonomisk politik som avvikit från den i andra ledande industriländer. Resultatet har blivit skarpt stigande realräntor, kraftiga fluktuationer i växelkurserna mellan ledande industriländer, och ett mycket stort underskott i USA:s utrikeshandel. Dessa obalanser påverkar knappast den långsiktiga tillväxten, men kräver besvärande anpassningar som förväntas dämpa konjunkturen under de närmaste åren.

USA:s finanspolitik har sedan början av 80-talet varit relativt expansiv, med stigande underskott i statsbudgeten. Penningpolitiken har varit stram, med höga nominella, men framförallt reala, räntenivåer. Räntegapet i förhållande till andra länder bidrog till en kraftig appreciering av US-dollarn, från 1,82 DEM per USD 1980 till 2,94 år 1985 (årsgenomsnitt), vilket starkt urholkade USA:s internationella konkurrenskraft.

Apprecieringen av US-dollarn tillsammans med underskottet i USA:s statsbudget och ett lågt och fallande sparande i den privata sektorn skapade ett starkt efterfrågesug i USA på varor och tjänster från resten av världen. USA:s politik i detta avseende bidrog verksamt till att hålla världskonjunkturen uppe kring mitten av decenniet. Resultatet blev ett snabbt expanderande underskott i landets bytesbalans, från nära noll 1980 till 118 miljarder USD 1985 och och 150 miljarder 1987 (tabell 4). USA:s utlandsägda tillgångar krympte snabbt. Under senare hälften av 80-talet redovisar landet världens utan jämförelse största nettoskuld till utlandet.

Under våren 1985 passerade US-dollarn sin höjdpunkt. Den höga växelkursen och den stigande utlandsskulden minskade omvärldens vilja att finansiera underskotten i

USA:s bytesbalans. Från en högsta nivå på 3,30 DEM i mars 1985 har US-dollarn fallit till bara 1,66 DEM i april 1988. Detta har minskat lönsamhet och konkurrenskraft i bl.a. Förbundsrepubliken och Japan, vilkas valutor stigit i förhållande till US-dollarn. Underskottet fortsätter dock högt, och USA:s utlandsskuld expanderar. Den restriktiva finanspolitiken i Förbundsrepubliken, och i viss mån också i Japan, bidrar till USA:s svårigheter att komma till rätta med obalansen. Det bestående underskottet utgör ett uppenbart problem för världens ekonomiska tillväxt under resten av 80-talet.

Q-ländernas tillväxtprofil skiljer sig i väsentliga avseenden från den i industriländerna (tabell 1). För det första har den totala BNP-tillväxten i tredje världen kontinuerligt varit högre än i OECD-området. Detta förklaras framförallt av den snabba folkökningen i dessa länder. Mätt per capita, har tillväxtsiffrorna varit mer jämförbara. För det andra inträffade den kraftiga decelerationen mycket senare än i OECD-länderna. U-1ändernas ekonomiska expansion förblev tämligen snabb under hela 70-talet.

Att konjunkturen i tredje världen saktade av först en bit in på 80-talet, sammanhänger med u-ländernas internationella upplåning. Trots den drastiskt höjda oljenotan kunde dessa länder under hela 70-talet vidmakthålla en snabb ekonomisk tillväxt med hjälp av ökande upplåning utomlands. Det var främst OPEC:s överskott som via det internationella banksystemet sökte sig till tredje världen. De totala skulderna steg från 68 miljarder USD 1970 till 550 miljarder 1982. Skuldernas andel av ländergruppens BNP fördubblades under perioden (tabell 5).

Den ökande skuldsättningen sammanhängde också med de vitt spridda nationaliseringarna av utlandsägda företag

och med de mycket låga reala räntenivåerna under perioden. För de utländska investerarna framstod lånen som politiskt säkrare. För u-landsregeringarna utgjorde de en mycket billig finansieringsform. Låneflödet ökade följaktligen, på direktinvesteringarnas bekostnad.

1982 utbröt den internationella skuldkrisen på allvar. Det började med att Mexico, ett oljeexporterande land, inte klarade av sina internationella skuldåtaganden. svårigheterna spred sig sedan i snabb takt till många andra u-länder, som drabbades med varierande kraft. Krisungar, där enskilda länder råkade ut för betalningsproblem, hade förekommit sedan slutet av 70-talet. Det nya i situationen 1982 var banksystemets allmänna att omsätta gamla och bevilja nya lån. Det var ovilja denna ovilja som knäckte den dittills snabba expansionen i tredje världens ekonomier.

Krisen var självklart ett resultat av en alltför stor upplåning som användes improduktivt. Bankerna var angelägna att låna ut och trugade på. Regeringarna i fattiga länder förlorade kontrollen över låneflödet och dess användning. Den ökande skuldsättningen i sig var dock mindre betydelsefull för krisens utlösning, än troligen utvecklingen av US-dollarkurserna och de reala räntorna, jämte den mycket svaga konjunkturen i i-länderna i början av 80-talet.

UD-dollarn väger tyngre i u-ländernas utlandsskulder än i deras exportintäkter. När US-dollarn steg i förhållande till andra valutor, gick en större andel av exportintäkten åt för skuldtjänsten.

Realräntan 1980-87 blev sex gånger så hög som under 70talet 3), och detta ledde till en drastiskt ök- (tabell ad belastning på skuldsatta u-länder. svårigheterna inte enbart på makronivå. Projekt med låg kapiuppstod talavkastning, som kunde klara räntebördan medan rän-

torna var låga, fick i många fall akuta svårigheter vid de högre räntenivåerna.

Den utpräglat svaga konjunkturen i i-länderna i början av 80-talet dämpade kraftigt efterfrågan på u-ländernas export. Detta gällde såväl färdigvaror som råvaror. De förra fick se sina marknader krympa bl.a. till följd av skärpta protektionistiska åtgärder i OECD-området. Priserna på de senare föll på grund av goda skördar och vikande industriefterfrågan. År 1982 var de reala priserna för råvaror utom bränslen 26% lägre än 1970 (tabell 7).

Utvecklingen på oljemarknaden bidrog också till framväxten av skuldkrisen. Från början av 80-talet fick de importerande u-länderna ånyo en kraftig höjning av sin oljeräkning, vilket bidrog till svårigheterna att sköta ut1andssku1derna. I kontrast till situationen i mitten av 70-talet, anpassade OPEC-länderna efter 1979 snabbt sina utgiftsnivåer till de högre inkomster som följde på den andra oljeprishöjningen. Men de höga priserna tillsammans med krigshandlingarna i Mellanöstern och den svaga världskonjunkturen reducerade exportvolymen från OPEC med mer än en tredjedel under treårsperioden 1979-82. Överskottet i OPEC:s bytesbalans krympte snabbt i början av 80-talet (tabell 4). Flera oljeexporterande länder blev stora nettoupplånare på den internationella finansmarknaden. Oljeexportörernas situation blev ännu mer prekär från 1985, när kartellen förlorade kontrollen över priserna. Oljepriset halverades utan någon ökning i den exporterade volymen. Sedan 1986 redovisar hela OPEC-gruppen ett betydande underskott i sin bytesbalans.

Den sammanlagda effekten av dessa utvecklingstrender blev att en rad u-länder började framstå som dåliga kreditrisker. När de internationella bankerna reagerade genom att vägra omsätta gamla lån och genom att strypa

nyutlåningen, var skuldkrisen ett faktum. För många länder var det helt enkelt omöjlig att nettoamortera i den takt som banksystemet krävde.

Till en början var risken betydande att skuldkrisen kunde leda till ett sammanbrott i det internationella banksystemet. Trots att u-landsskulderna fortsatt att växa sedan krisen utbröt, framstår den risken i slutet av 80-talet som mindre överhängande. valutafonden och Världsbanken har fungerat som effektiva finansiella buffertar, och har bidragit till ökande realism och minskande förtroendegap mellan parterna. De privata banker som varit mest engagerade i u-länderna har skrivit av en del lån och kraftigt ökat reserverna mot framtida lånefallissemang.

Flera av de hårt drabbade u-länderna har vidtagit drakoniska inhemska åtstramningar för att skapa de överskott som skuldservicen kräver. Dessa åtgärder har inte alltid varit framgångsrika. Den restriktiva politiken i Brasilien efter 1982, t.ex., har resulterat i fallande BNP/capita och investeringskvot. De utländska bankerna har varit mycket ovilliga att bevilja landet nya lån. Ändå har utlandsskulderna fortsatt att växa.

Den något förbättrade konjunkturen för u-landsexporten jämte fallande US-dollarkurser och reala räntor sedan mitten av 80-talet har också bidragit till att mildra skuldkrisens konsekvenser.

Krisen har drabbat skilda u-länder på olika sätt. En grupp länder, särskilt i Afrika, har utlandsskulder som uppgår till små absoluta belopp, men som väger mycket tungt i deras ekonomier (tabell 6). Utan hjälp utifrån får denna ländergrupp svårt att klara av sina skuldåtaganden. Men dessa skulder väger lätt i den internationella ekonomin. En del av dem har redan skrivits av, och flera avskrivningar lär följa. En annan ländergrupp

är den med skulder som uppgår till mycket stora absoluta belopp. Skuldkrisen utgör inget allvarligt problem för vissa medlemmar i den gruppen. Sydkoreas ekonomi växer så snabbt att ingen tvivlar på landets förmåga att sköta amorteringar och räntebetalningar. Indiens skuld är liten i förhållande till landets ekonomi. Men i flera av de andra länderna utgör de stora skulderna en hämmande faktor för den internationella utvecklingen.

objektivt sett borde ett välskött u-land ledigt klara en skuldsättning som motsvarar 50% av BNP. Om lånen kan omsättas så att nettoamorteringen (realt) är noll, och om realräntan motsvarar historiskt normala 3%, kommer den årliga skuldservicen att motsvara 1,5% av BNP. Mindre än en tredjedel av det årliga resurstillskottet måste då avsättas för att sköta skulderna, om den ekonomiska tillväxten uppgår till 5%. Om landets export motsvarar 20% av BNP, blir den s. k. skuldkvoten (räntor och amorteringar dividerade med exportintäkten) blott 7,5%.

Med dagens alltjämt höga realräntor, med den inhemska oreda som anpassningen till de utländska betalningskraven skapat på många håll, och med rådande brist på förtroende och oviljan att omsätta befintliga lån, framstår dock u-landsskulderna alltjämt som ett svårt internationellt problem. Skuldkrisens mest allvarliga konsekvens är att kapitalflödet till u-länderna blivit strypt. Många länder tvingas nettoamortera, inte bara realt utan också nominellt, och skuldkvoten hamnar då lätt på nivåer högt över 20%. Konsekvensen blir kraftigt försämrade tillväxtförutsättningar.

Privata direktinvesteringar framstår under detta decennium som en mera attraktiv metod för internationell kapitalöverföring till u-länderna. På 60- och 70-talen var de flesta u-landsregeringarna nya och oerfarna, och föll lättare till föga för politisk demagogi. I slutet

av 80-talet har de en mycket längre administrativ erfarenhet, och är ekonomiskt betydligt mera sofistikerade. De något urskillningslösa nationaliseringarnas period synes avslutad. Regeringarna har nu en större förståelse för de positiva bidrag som utländska direktinvesteringar kan medföra. Konstruktiva långsiktiva samarbetsarrangemang mellan regeringar och utländska företag blir allt vanligare. De höga reala räntorna har också verkat till förmån för direktinvesteringar. Sådana investeringar framstår som ett attraktivt substitut för kapitalinförsel när utlåningen från utländska banker sinat.

S. k. “debt-equity swaps är ett resultat av dessa omprövningar. Metoden innebär att utländska direktinvesterare erbjuds lokal finansiering på förmånliga villkor mot att de lättar regeringens betalningsbörda genom att ta över ansvaret för en del av utlandsskulden.

Diskussionen av Sovjetunionens ggh Qstegrggas ekonomiska utveckling sedan början av 60-talet blir mycket schematisk. Det beror framförallt på bristande informationer och dataunderlag. Tabellerna i bilaga 00 redovisar blott den ekonomiska tillväxten och bytesbalansutvecklingen för denna ländergrupp. BNP-talen utgör grova uppskattningar baserade på dessa nationers annorlunda utformade nationalräkenskaper. Ett flertal observationer kan dock göras.

Ländergruppen domineras av Sovjetunionen och utgör en relativt liten del av den globala ekonomin. 1980 svara- _de dessa länder för blott 14% av världens BNP (tabell 1). Sovjetunionens och östeuropas ekonomiska struktur är dessutom relativt autarkisk. Andelen av total världshandel var blott 4%. Exportvärdet utgjorde 9% av ländergruppens BNP. Motsvarande siffra var 17% för OECD

och 24% för u-ländernaz. Av dessa skäl kan man dra

slutsatsen att vad som händer i dessa länder har en begränsad betydelse för världsekonomin.

Trots områdets relativa isolering i förhållande till resten av världen, har dess BNP-utveckling löpt överraskande parallellt med industriländernas, med en mycket kraftig avsaktning efter 1973, och en ytterligare nedgång under 80-talet. Ländergruppen är nettoexportör av olja, och kan följaktligen inte ha drabbats av de två oljeprishöjningarna på 70-talet på samma sätt som OECD-länderna.

En möjlig förklaring till likheten med OECD är att Sovjetunionen och de östeuropeiska länderna trots sin relativa isolering ändå påverkats negativt av den ekonomiska avsaktningen i ledande marknadsekonomier. Den parallella utvecklingen kan också bero på att Östeuropa, i likhet med Västeuropa och Japan, fullbordade återuppbyggnaden efter andra världskriget i början av 70-talet. Den avsaktande tillväxten från 70-talet till 80talet kan kanske förklaras av att bristerna i det ekonomiska systemet kom allt tydligare i dagen under den senare perioden. Denna tolkning stöds av de omfattande reformer under rubriken Perestrojka som påbörjats i Sovjetunionen och flera östeuropeiska länder, för att komma till rätta med rådande svagheter. Dessa reformer har ännu inte avsatt några synliga ekonomiska resultat. Släktskapet mellan det ekonomiska systemets brister i Östeuropa och den skleros som Västeuropa lidit av under 80-talet är värt att påpeka.

Uppdraget ger inte utrymme för någon närmare prövning av de skilda hypoteser som kan förklara trenderna i Sovjetunionens och Östeuropas ekonomiska tillväxt sedan början av 60-talet.

1.3 utgångspunkter för framtidsbedömningarna

Prognoser är kvalificerade gissningar om framtiden, baserade på tillgänglig aktuell information, och på eta-

blerade samband mellan viktiga ekonomiska variabler. Vår prognos utgör i detta avseende inget undantag.

Det finns högt sofistikerade prognosmetoder, där framtiden förutsägs med hjälp av formella modeller som beskriver de dynamiska relationerna mellan studerade variabler. Graden av sofistikation garanterar dock ingalunda någon större tillförlitlighet. Det finns också enkla, kvalitativa prognosmetoder som försöker beskriva framtiden på bas av historiska trender men med hänsynstagande till speciella aktuella omständigheter som synes särskilt viktiga för den framtida utvecklingen. Den metod som här använts hör till det senare slaget.

Prognoser presenterar ofta knippen av alternativa framtida utfall, där vart och ett utgör resultatet av särskilda utgångsantaganden. Ju större skillnad mellan de prognosticerade utfallen, desto mera sannolikt kommer det verkliga utfallet att ligga inom det intervall som prognoserna omfattar. För detta ändamål har det funnits det mest ändamålsenligt att formulera ett enda utfall, vilket bedömts vara mera realistiskt än något alternativt utfall. Men eftersom oändligt många olika utfall är möjliga, är sannolikheten ändå bara infinitesimal för att just den prognos som här formuleras, träffar rätt.

Prognosen bortser från ett antal ytterlighetsantaganden, av typ omfattande krig, djupa världsdepressioner eller allvarliga naturkatastrofer. Den baserar sig i stället på antagandet om business as usual, där de ekonomiska krafternas tendens att arbeta sig fram mot jämvikter, blir avgörande. Under de tolv år som prognosperioden omfattar, kommer naturligtvis många oförutsedda händelser att bryta denna jämviktssträvan, men deras natur och inflytande på utvecklingen kan inte förutses. Prognosen bortser också från konjunktursvängningar. De siffor som beskriver framtiden, avser genom-

snitt över konjunkturcykeln kring den angivna tidpunkten.

Prognosen består av två delar. Först görs ett försök att bedöma framtiden på relativt kort sikt, fram till det tidiga 90-talet. Den periodens utveckling kommer i vår analys att präglas av strävan att komma tillrätta med rådande obalanser och problem. Dessa har behandlats i föregående avsnitt. I den längre prognosen som omfattar resten av 90-talet, förutsättes att världsekonomin förblir i relativ jämvikt, att den ekonomiska politiken i tongivande länder är någotsånär förnuftig, och att den existerande potentialen för ekonomisk utveckling i huvudsak förverkligas.

Det är komplicerat att prognosticera den globala ekono-

miska utvecklingen. De flesta som försöker, begränsar

sig till den mycket näraliggande framtiden. Bara sällan blickar sådana prognoser mer än 18 månader framåt. Världsbanken är, såvitt oss bekant, den enda institution som regelbundet formulerar sammanhängande prognoser för den globala ekonomiska utvecklingen uppåt tio

år in i framtiden3. Det ekonomiska sekretariatet vid

National Westminster Bank presenterar regelbundet prognoser för den internationella ekonomins utveckling fyra

år fram i tiden4.

Båda studierna utnyttjas intensivt vid formuleringen av vår kortsiktiga prognos. Den långsiktiga prognosen bygger i stora stycken på Världsbankens material. Resultaten från dessa studier kompletteras i många avseenden med egna bedömningar, antingen där det finns en avvikande uppfattning, eller där studierna inte specificerar den variabel eller det år som man vill se belyst.

1.4 Framtidsutsikterna: Mot en bättre balanserad världsekonomi i början av 90-talet

Utvecklingen i världen fram till 1991 kommer att präglas av arbetet med att komma tillrätta med rådande ekonomiska obalanser.

För industriländgrna betyder detta en låg ekonomisk tillväxt under perioden. I USA erfordras en restriktiv ekonomisk politik för att krympa underskottet i landets bytesbalans. Den inhemska efterfrågan måste minskas för att få ned importen och bereda ökat utrymme åt exporten. Åtstramningen av den interna ekonomin kommer att reducera tillväxten, men denna effekt neutraliseras, åtminstone delvis, av exportexpansionen.

Ansträngningarna att minska underskottet i USA:s bytesbalans blir framgångsrika. De inhemska åtstramningarna kommer att bidra till förbättringen. Den mycket stora devalveringen av USA:s valuta (50% i förhållande till DEM mellan april 1985 och april 1988) kommer att ge USA:s industri och tjänstesektor en väsentlig konkurrensförstärkning på den internationella marknaden. Underskottet krymper från 150 miljarder USD 1987 till bara en tredjedel så mycket 1991 (tabell 4).

US-dollarns växelkurs är för närvarande undervärderad. 1991 kommer den att ligga 10-20% högre i förhållande till DEM, men det är möjligt att den amerikanska valutan fortsätter att falla ytterligare en del under sena 80-talet, innan den vänder.

i USA:s bytesbalansunderskott kommer att ha Minskningen klart dämpande effekter på resten av världsekonomin, och då framförallt på Västeuropa och Japan. Industriländerna får uppleva en hårdare konkurrens från USA:s industri både på sina egna inhemska marknader och i

tredje land, samtidigt som USA:s efterfrågan på deras export går ned. Problemen med Eurosklerosen och tendenserna till restriktiv finanspolitik i Förbundsrepubliken dröjer sig kvar, medan de positiva effekterna av arbetet på att bryta ned gränserna mellan EG:s ekonomier ännu inte värkt fram. Mellan 1988 och 1991 inträffar en recession som drar ned periodens genomsnittliga tillväxt, vilken bedöms kommer att uppgå till 2% per år (tabell 1).

Inflationstakten i OECD-länderna under fyraårsperioden blir mera dämpad än genomsnittet för 80-talets första sju år, men väsentligt högre än 1986 och 1987, perioden då de lägre oljepriserna styrde konsumentprisernas utveckling. Nominella och reala räntor blir lägre än hittills under 80-talet.

Q-ländernas BNP-ökning beräknas bli 4,4% per år mellan 1988 och 1991 (tabell 1). Detta är väsentligt under den historiska trenden. Den långsamma expansionen inom OECD, jämte fortsatta skuldproblem utgör orsakerna till den svaga u-landstillväxten.

Tillväxttakten i tredje världen blir ändå betydligt snabbare än under 80-talets sju första år, främst därför att inflödet av kapital åter kommer igång (tabell 4). Vi bedömer att skuldkrisens värsta problem blir lösta genom fortsatt återhållsamhet i u-ländernas inhemska utgiftsexpansion, genom fallande reala räntor, skuldavskrivningar, mjukare villkor för befintliga lån, och genom ökande debt-equity swaps. Processen blir inte smärtfri. Många internationella banker får registrera stora förluster på sin utlåning till tredje världen. Bitterhet och låsta positioner mellan enskilda banker och länder kommer att bestå. Men generellt kommer de inblandade parterna att hantera situationen med ökande realism. Medvetenheten om det futila i att ställa omöjliga krav på de skuldsatta kommer att öka.

Förtroendet mellan bankerna och u-landsregeringarna kommer att förbättras, inte minst på grund av Världsbankens och Valutafondens roll som garanter, medlare och finansiella buffertar. U-ländernas totala skulder kommer att öka (tabell 5), men i en lägre takt än deras BNP.

En dämpande faktor för u-landsutvecklingen blir fortsatta historiskt mycket låga råvarupriser. Orsaken är framförallt en svag efterfrågeökning från OECD-ekonomierna. 1990 års reala priser för råvaror utom bränslen beräknas ligga på samma nivå som 1987, men drygt 20% lägre än 1985 (tabell 5). En aktiv växelkurspolitik med syftet att bevara de konkurrensförstärkningar som vunnits med hjälp av reala devalveringar tidigare under 80-talet, kommer att säkra råvaruproducenterna i tredje världen oförändrade eller växande andelar av världsmarknaden.

överkapaciteten inom OPEC:s oljesektor förväntas bestå, och någon väsentlig uppgång av oljepriset från 1987/88 års nivåer förväntas inte under perioden. De fortsatt låga oljepriserna leder till att OPEC-gruppens bytesbalansunderskott består fram till början av 90-talet.

U-ländernas exportutveckling blir relativt långsam under perioden (tabell 9). Tillväxten i den exporterade volymen av färdigvaror och råvaror utom bränslen dämpas av den svaga ekonomiska expansionen i i-länderna. Efterfrågan på u-ländernas olja ökar i relativt snabb takt på grund av bestående låga priser och en begynnande återhämtning av tidigare förlorade marknadsandelar. Den totala exporterade volymen beräknas stiga med 4,5% per år. Importvolymen bedöms expandera i ungefär samma takt.

Någon väsentlig uppgång i den långsamma tillväxt som Sovjetunionen ooh Östeuropa redovisar för 1980-87, för-_

väntas inte inträffa under prognosperioden (tabell 1). Utvecklingen kommer att präglas av försöken att reformera det ekonomiska systemet. Utfallet av dessa aktiviteter är svårt att bedöma. Hittills initierade program är inte tillräckligt långtgående för att i grunden förbättra det ekonomiska klimatet. Reformförsökens politiska uthållighet är också osäker. ofullständigt genomförda reformprogram kan fungera som grus snarare än som smörjmedel i det ekonomiska maskineriet. Resultaten behöver tid för att mogna fram. De bedöms inte komma att avsätta några klara spår på tillväxten under den period som omfattas av vår kortsiktiga prognos.

Framtidsutsikterna: Den långsiktiga tillväxtpotentialen

I det längre tidsperspektivet, från 1991 och fram till sekelskiftet, bedöms att varken underskott i bytesbalanserna eller skuldkrisen utgör något allvarligt hinder för den ekonomiska utvecklingen. Tillväxtpotentialen begränsas i stället av ökningen i produktivitet och arbetskraft. Den faktiska tillväxten beror också på nationalekonomiernas förmåga att absorbera arbetskraften i produktiv sysselsättning.

För indgstriländerna bedöms den ekonomiska tillväxttakten till 3% per år. Denna tillväxt är högre än de siffror som redovisats efter 1973, men betydligt lägre än resultaten från decennierna dessförinnan (tabell 1), då tillväxten påskyndades av b1.a. återuppbyggnaden och utflyttningen från ett lågproduktivt jordbruk. Tillväxtprognosen grundar sig på en årlig höjning av arbetsproduktiviteten på 1,5%, vilket motsvarar den faktiska produktivitetsökningen mellan 1973 och 1987, och på en ökning i sysselsättningen med likaledes 1,5%. Eftersom arbetskraften i OECD-länderna trendmässigt vuxit med knappt 1,5% per år, betyder vårt antagande en lång-

sam nedgång i arbetslösheten, framförallt i Västeuropa, som för närvarande redovisar historiskt mycket höga arbetslöshetstal.

Såväl produktivitetsökning som tillväxt blir högre i Japan än i USA och Europa. Utvecklingen i Europa är särskilt svår att bedöma. Å ena sidan kan Eurosklerosen dröja sig kvar under 90-talet. Å andra sidan kan skapandet av den inre europeiska marknaden jämte planerade avregleringar väsentligt förbättra resursallokeringen inom regionen, med betydande positiva utslag på tillväxtsiffrorna. Arbetet med att rasera de ekonomiska gränserna mellan EG-länderna är dock knappast fullbordat förrän tidigast i mitten av 90-talet. Dessutom kommer vinsterna av den ekonomiska integrationen att åtminstone till en början delvis uppvägas av reformarbetets omställningskostnader.

Inflationen i industriländerna beräknas stanna på omkring 4,5% (tabell 2). Detta är mer än 1960-68 och 1986-87, men väsentligt mindre än under den långa perioden från 1968 till 1986. De reala räntorna sjunker till historiskt normala nivåer kring 3% (tabell 3), och OECD-området generar ett måttligt överskott i sin bytesbalans, vilket finansierar större delen av tredje världens nettoupplåning.

Q-ländernas tillväxt mellan 1991 och 2000 beräknas till 5,5%, ungefär samma som faktiskt registrerades under 70-talet (tabell 1). Med en årlig sysselsättningsökning på 2,5%, drygt en halv procentenhet mer än folkökningen, antas u-länderna prestera en höjning i arbetsproduktiviteten på 3%, dubbelt så mycket som i-länderna. Denna siffra förefaller realistisk mot bakgrund av den mycket låga produktiviteten i utgångsläget, den höga investeringsnivån och de stora möjligheterna att hämta in en del av teknologigapet i förhållande till industriländerna.

Underskotten i tredje världens bytesbalanser stiger till 50 miljarder USD under den prognosticerade perioden (tabell 4), men de totala utlandsskulderna växer långsammare än både BNP och export. Direktinvesteringar beräknas ge ett ytterligare kapitalinflöde från utlandet.

Teknisk utveckling som förbilligar produktionen och en långsam tillväxt i efterfrågan gör att råvarupriserna också år 2000 kommer att vara låga i jämförelse med de prisnivåer som rådde före 1980. Trots låga priser får dock exporten stigande lönsamhet, på grund av de fallande produktionskostnaderna. Från 1987, då priserna hade nått en historisk bottennotering, och fram till sekelskiftet, blir den reala uppgången för alla råvaror utom bränslen av storleksordningen 12%. Under motsvarande period beräknar vi att oljepriserna ökar realt med ca 30% (tabell 7).

I tabell 8 redovisas en beräkning av de årliga ändringarna i pris, volym och inkomst av u-ländernas råvaruexport mellan 1985 och 2000. Det reala priset beräknas falla för samtliga kategorier utom för jordbruksråvarorna, där det stagnerar. Störst beräknas prisfallet bli för oljan. Den exporterade volymen ökar för samtliga kategorier, och mest för oljan, där OPEC:s omfattande överkapacitet successivt åter tas i bruk. Den genomsnittliga årliga inkomstökningen uppskattas till 1,4% för alla råvaror utom bränslen. För oljan uppgår inkomstökningen till 1,0% per år.

U-ländernas totala exportvolym beräknas öka med ca 6% per år mellan 1991 och 2000, en halv procentenhet mindre än importen (tabell 9). Liksom under tidigare perioder blir färdigvarorna den mest dynamiska komponenten i exportutvecklingen. Volymtillväxten för bränslehandeln blir snabbare än för övriga råvaror, vilket förklaras

av en fortsatt återhämtning av de marknadsandelar som OPEC förlorade under första hälften av 1980-talet.

Prognosen för den ekonomiska tillväxten i sgvjgtunignen gçh Östeuropa mellan 1991 och 2000, 2,5% per år, är inte grundad på någon djupare analys. Den utgår från att de systembrister som hindrat expansionen i de socialistiska länderna under 80-talet, består till seklets slut. Om pågående reformer leder till en genomgripande effektivisering av dessa ekonomier, kan tillväxten bli väsentligt högre, men konsekvenserna härav för resten av världsekonomin blir små.

2. UTVECKLINGEN AV SVENSK EXPORTINDUSTRI

av Carl Fredriksson, Sven Ingemar Erikson och Roland Steen

Finansiering av export på längre tider än 1 - 2 år efterfrågas framför allt vid försäljning av kapitalvaror och projekt till u-länder och statshandelsländer. Som närmare framgår nedan kan denna export beräknas utgöra ca 10% av den totala varu- och tjänsteexporten från Sverige. Några stora och teknikledande företag som ASEA/ABB, Ericsson och Alfa Laval svarar för merparten av nämnda export. Även för andra, mindre företag är denna typ av export i dagsläget mycket viktig. Den fortsatta analysen har därför avgränsats till att huvudsakligen omfatta utvecklingen inom de delar av svenskt näringsliv som allmänt sett återfinns inom området investeringsvaror och därtill hörande tjänster.

2.1 v nsk r in ri r fil

Det är ett välkänt ekonomiskt faktum att exporten i sig inte har något samhällsekonomiskt egenvärde. Den är endast ett medel för att finansiera önskvärd import av varor och tjänster. Handelsutbyte med andra länder ger oss alltså möjlighet att konsumera varor och tjänster som vi saknar förutsättningar för att överhuvudtaget eller till rimliga kostnader producera i Sverige.

Detta gäller generellt och är inte något speciellt för Sverige. Däremot har en av stor lång period och

ökande utrikeshandel medfört att svenskt näringsliv fått en i flera avseenden unik profil. Sålunda är vårt utlandsberoende - i termer av och imexportportandelar - högre än för flertalet andra mindre och medelstora industriländer. Det ökade handelsutbytet har starkt bidragit till att den svenska levnadsstandarden är bland de högsta i världen. Det har också påskyndat strukturomvandlingen och bidragit till en ökad specialisering och ett effektivare resursutnyttjande, där svenskt näringsliv överlag sannolikt har anpassat sig längre till de internationella konkurrensförutsättningarna än vad näringslivet i flertalet andra länder har.

Denna specialiserings- och anpassningsprocess har skett under starkt inflytande av ett antal alltmer internationaliserade koncerner, vilka tillväxt såväl vad avser egen produktion som genom företagsförvärv. Under senare år har de stora svenska företagen intagit en mycket aktiv roll i den internationella strukturomvandlingen. Detta har framför allt gällt stora verkstadskoncerner med ASEA, Ericsson, Volvo och Electrolux i spetsen.

Tjugo storkoncerner svarar för hälften av svensk export. Om man bortser från skogs- och annan råvarubaserad export har så gott som samtliga större exportörer sin bas i verkstadsindustrin, och inom denna framför allt inom de segment som brukar räknas till tung Verkstadsindustri. Kopplingen till samhällets - såsom kommunikationinfrastrukturutbyggnad energi, er och - är transporter påfallande.

På kort sikt anger denna svenska industriella struktur en viktig förutsättning för bedömningar om framtiden, men även andra aspekter måste vägas in. Exempelvis det faktum att Sverige - med sina 8 miljoner invånare - utgör en hemmamarknad, som är en av de

minsta i världen. De europeiska konkurrenterna har 7 - 8 gånger större hemmamarknader. De kommer i ett EG efter 1992 att ha en hemmamarknad på över 300 miljoner människor. De amerikanska företagen har en hemmamarknad på 250 miljoner, de japanska 120 miljoner.

Situationen för de svenska exportföretagen kan därmed sägas vara helt omvänd deras internationella konkurrenter. De tyngsta svenska exportföretagen säljer över 80% av sina produkter utanför hemlandet, medan merparten av deras konkurrenter tvärtom avsätter 80% på sin egen hemmamarknad.

Sammantaget innebär detta att svenskt näringsliv har en, vid en internationell jämförelse, särpräglad profil. I sina huvuddrag kan denna sammanfattas enligt följande:

- en relativt sett hög exportandel och liten hemmamarknad en tyngdpunkt i tung verkstadindustri med starka kopplingar till infrastrukturutbyggnaden i samhället - en dominans av ett tjugotal höggradigt internationaliserade storkoncerner.

2.2 Investgringsvaruexporten 1977 - 1987

Som bakgrund till den fortsatta i framställningen ges detta avsnitt en översiktlig av utveckbeskrivning lingen under de senaste 10 åren av exporten av investeringsvaror, byggnadsentreprenader och därmed förknippade tjänster.

Investeringsvaruexportens andel av total export

Totalt svarar exporten av investeringsvaror och projekt för ca en tredjedel av Sveriges samlade export av varor och tjänster. I huvudsak fördelar sig denna export på två huvudposter.

Inve erin r har under 1977 - 1986 i perioden genomsnitt svarat för 18% av den totala exporten av varor och (reala) tjänster (diagram 1). Andelen har varit i stort sett stabil under perioden.

Diagram 1 91113194 HV VFIIR CDI TJHSIER ISW-lå övriga 58.02 vuur

4JW:öwdg| tihstar

nnüsn LOZEhn1pnru IW* c 18a UC VGFUI Sdâaymmnwnr

Killa: Ut riløillthlstat istila1

Däremot uppvisar exporten av Qyggnadsentreprenader, som i genomsnitt svarat för 1% av den totala exporten av varor och tjänster under perioden ifråga, en klart negativ trend. Som byggexport redovisas i statistiken

de produktionsresurser från byggnadsbranschen (SNI 5) som tas i anspråk av utlandet, dvs. företrädesvis personal. Nära förknippat därmed förekommer betydande leveranser från Sverige av byggmaterial och utrustning i form av maskiner m. m., vilka till svenska går anläggningsprojekt utomlands och som registreras som varuexport. Under 1980-talet har byggmaterial totalt utgjort 9% av exporten av varor och tjänster (inräknat leveranser till såväl svenska som utländska entreprenörer).

2.2.2 Tjänsteexportens betydelse

övervägande delen av tjänsteexporten utgörs av transporter samt utländska turisters utgifter i Sverige. Byggnadsentreprenader har tillsammans med tekniska konsulttjänster svarat för i genomsnitt 17% av tjänsteexporten. Med tjänster avses då prestationer som tar i anspråk reala resurser dvs. som motsvaras av produktion och sysselsättning i samhället. Räntor och andra finansiella tjänster, vilka är ur viktiga bytesbalanssynpunkt, är ointressanta i detta sammanhang.

Exporten från byggsektorn kulminerade åren 1982 - 1984, då den uppgick till drygt 3 miljarder kr. årligen. Tillverkningsindustrins export av tekniska konsulttjänster har ökat trendmässigt, medan exporten från konsultbranschen fluktuerade runt 1 miljard kr under 1980-talet. Exporten från konsultbranschen är av allt att döma i hög grad knuten till och byggnadsanläggningsprojekt utomlands.

De tjänsteprestationer som är med invesförknippade teringsvaruexporten, t. ex. installation, utbildning av driftpersonal, underhåll och dokumentation, produceras huvudsakligen i industriföretagens egen regi och kommer därmed i att som regel registreras varuex-

port i statistiken.

Beskrivningen begränsas i fortsättningen till investeringsvaruexporten. Det finns dessvärre ingen statistik över tjänsteexporten som tillåter en uppdelning på produktgrupper och mottagarländer motsvarande utrikeshandelsstatistiken för varor. Av andra källor framgår dock att en mycket stor del av denna export har gått till länder i Mellanöstern och till vissa u-länder.

Tabell 1 Experten av investeringsvaror, entreprenader och tekniska 1980 konsulttjänster 1986. Miljarder kr. Löpande priser.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

Investeringsvaror 27,8 32,0 36,6 44,0 49,8 53,7 56,8 Entreprenader och 4,2 4,5 6,7 7,3 8,3 6,8 5,7 tekniska konsulttjänster därav från:

tjänstehandelsenkäten Investeringsvaruexportens produktområden I diagram 2 redovisas en uppdelning av investeringsåren 1977 - 1987. varuexporten på produktområden

Diagram 2 & EHHGÄTININ? 1977- 1%? Miljonär kr Izzlövrigt I › i

hxiTrrmort- I

inch] 7 49.8 - lnnu nu

Zlüntor, u 11 xxx

nu x nu xx imt ruin

xlllx

:

1111111!

1 1 u

1111111: 11111111

q 1

IIIIIIIIHI llllxlll

-“ Imint ri- å_ 1 n I

lII1lII1

utnntnim nu nu :un (1111

i:

bi Infrutr. - ?TELE

L- utrutnim g

å? E _

WNEESIQGMSSW

Killa: Utri láurblstat iltildl

gtrustning för industriellt Qruk har under perioden som helhet svarat för en dryg tredjedel av investeringsvaruexporten. Där ingår maskiner för särskilda industrier, metallbearbetningsmaskiner samt ugnar, kylutrustning, pumpar, fläktar, kranar och truckar.

utrustning fgr uggpxggngd av infrastruktur, dvs. kraftverksutrustning och telekommunikationsutrustning, utgjorde knappt 20% av investeringsvaruexporten. Andelarna för såväl utrustning för industriellt bruk som utrustning för infrastruktur har varit i stort sett stabila.

Kontorsmaskiner och instrument, som representerar en lättare utrustningskategori än de hittills nämnda, har ökat sin andel av investeringsvaruexporten från 8% år 1977 till 16% år 1987.

Transpgrtmedlens andel har däremot sjunkit, vilket helt och hållet beror på avvecklingen av varvsindustrin i Sverige. Om man bortser från fartyg har transportmedel, dvs. huvudsakligen lastbilar, svarat för en stabil andel närmare en femtedel av investeringsvaruexporten.

Gruppen vri inv rin var r består i stor utsträckning av vapen och ammunition för huvudsakligen militärt bruk. Andelen vapenexport uppvisar en ökande trend, inte minst till följd av en kraftig uppgång åren 1985 - 1937.

Investeringsvaruexportens tillväxt i värdetermer har varit långsammare än övrig varuexport under de senaste 10 åren. Detta beror på den negativa utvecklingen för fartygsexporten. Investeringsvaruexporten exkl, fartyg har däremot ökat i något snabbare takt än övrig export. I tabell 2 redovisas utvecklingen för olika produktområden inom investeringsvaruexporten jämfört med övrig varuexport, massa och papper samt personbilar.

Tabell 2 Värdetillväxt 1977 - 1987 för olika exportprodukter Värdeäkning i å 1377-§1 1931-§7 1 77- 7 Total varuexport exkl. 75 98 246 investeringsvaror

fartyg

Källa: Utrikeshandelsstatistiken

2.2.4 Investeringsvaruexportens marknader

övervägande delen av investeringsvaruexporten avsätts på OECD-marknaden. Den del som avsätts till u-länder och statshandelsländer har sedan av 1980-talet början sjunkit från 30% till 17% år 1987 I vär- (diagram 3). determer har den i till genomsnitt uppgått 9 miljarder kr. per år under 1980-talet (då inräknas farej tyg). Det motsvarar ca 4% av den totala av exporten varor och tjänster.

Diagram 3 U-UNIEHFB CD1 STFITS-Hülslâiâ FNIEL FN IEN SVEGGI BPUUBI FN INVQIBEIMSVFIU! (SKL. HRTYG)

HZEU-länder

IIIIA

i

Iimstatshmd. 15år

117V

\\

TITI

15 \ \

TTK! \

H11

\

IITT

77 7B 79 Q 81 Qüüäü 3 Kil la: Ut riloshmcblsstat ist ikon Q-ländernas andel av investeringsvaruexporten kulminerade år 1982 då den uppgick till 24%. Sedan sjönk andelen till 13% år 1987. I värdetermer har investeringsvaruexporten till u-länderna sjunkit sedan år 1984.

Även stagshandelsländgrnas betydelse som marknad har minskat under 1980-talet. Tillbakagången har dock inte varit lika markant som för u-länderna.

Investeringsvaruexporten till u-länder och statshandelsländer på produktområden

till u-länderna åren 1977 - Investeringsvaruexporten 1987 (diagram 4) karaktäriseras av en relativt hög andel utrustning för uppbyggnad av infrastruktur. En-

bart telekommunikationsutrustning har svarat för 30%. Andelen har varierat och det är svårt att urskilja någon trend. . INVESTERI . FHQTYG Dla E! ram 4

TILL U-LHNIERBKL

kr

mmharcbr

[Zövrigt m8 IiEIVavan IZFordm Maskiner äTele- _ ut rustning Kraft- Ut rustning

wmvsmaaezasaøsesesa? Källa: Utrikashrtbltatistikatw En stabil tredjedel av investeringsvaruexporten till u-länder bestod av industriell utrustning. Andelen fordon, dvs. huvudsakligen lastbilar, uppgick till i genomsnitt en fjärdedel mellan 1977 och 1984. De därpå följande åren sjönk den dock till 10%. Exporten av vapen och ammunition hade ett markant uppsving 1986 och 1987. sistnämnda år svarade vapen för inte mindre än 17% av investeringsvaruexporten till u-länderna.

Investeringsvaruexporten till statshandelsländerna har under perioden 1977 - 1987 till 70 - 80% utgjorts av industriell utrustning. Andelen infrastrukturutrustning har understigit 10%, bortsett från åren

1985 - 1986 då den ökade av ett på grund kraftigt uppsving i exporten av tele- och radioutrustning.

De svenska företagens konkurrenskraft i u-länder och statshandelsländer

För att belysa hur de svenska företagens konkurrenskraft utvecklats jämförs i diagrammen 5 - 7 Sveriges, Japans, UsA:s, Frankrikes och Förbundsrepubliken Tysklands andel av OECD:s export av verkstadsprodukter till u-länder åren 1980 - 1987. Tre branscher särredovisas: maskinindustri, elektroindustri och transportmedelsindustri exkl. varv (men inkl. personbilar).

Diagram 5 FNIEL FN E3115 BPCRT TILL U-LFFIIER PFGGNINIIBTRI Inhx: maa-un 160 - SNari9i _,»* Jaaa ./. -- a tm 14° -- _ vas:- ,..›----..-.tssklaü __,-- _ Frmkrila

s

_ 120

1a)

ao

1980 19a: :§32 16m :§94 19% 1955 19a?

nam.: SINIID!

Diagram 6 FNIEL HV E!!! BPERT TILL U-UNIER ELBCIWINIISIRI Imhxx 1990-100 160 - *Sunrise - -- Japan - __ um 140-

-Vüt- .-- x

:utan-u

:Frr1kri|0 _/ “m .3-

1a:)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1999 1997

1011.1 911mm

Diagram 7 M21 nv som TILL mmm mwaunzustsxmsrøu 19x1. vmv)

Inchx: 1990=1m lm - *Svan-ia - --- Japan usa 140 _- -- _ västtusklatl Frmkrile _ ,as . _ A /z s* _.I,._:, . . . _ . . __

xx-. -____..-

1-

2:4... h . _ . § . _ . _ .

IEI)

1990 1991 1992 1993 1994 195

Kil la: SINIDH

Den svenska andelsutvecklingen uppvisar överlag en negativ trend. Även för Förbundsrepubliken Tyskland och Frankrike (utom när det gäller transportmedelsindustri) har trenden varit negativ. När det gäller USA är trenden positiv endast för elektroindustrin. Japans andelar har stigit generellt. Mest i ögonfallande är andelsutvecklingen för maskiner.

Andelsutvecklingen på statshandelsländerna företer i stort ett liknande mönster. volymen är dock mindre varför de årliga svängningarna blir kraftigare. Noterbart är vidare att endast USA, vid sidan av Japan, redovisar en genomgående positiv andelsutveckling.

När det gäller den svenska exporten kan det vara värt att notera att man inte kan spåra något systematiskt genomslag av åren 1981 - 1982. Erfadevalveringarna renheterna visar också att devalveringarna främst gynnat råvarubaserad samt specifikt arbetskraftsintensiv produktion. Dessutom får man räkna med att, då andelsutvecklingen innehåller en betydande stokastisk komponent, det kan slumpa sig så att ett antal stora leveranser kan snedvrida resultatet ett visst år.

I diagram 8 har den svenska andelsutvecklingen på ulandsmarknader relaterats till andelsutvecklingen i OECD. En bransch, elektroindustrin, hade positivare andelsutveckling på u-landsmarknaden än på OECD-marknaden. För maskinindustrin var utvecklingen i stort sett ensartad, men för transportmedelsindustrin (inte överraskande) sämre.

Diagram 8 SVERI FNIEL FN E311! DPERT TILL U-U$$ I FCH-ELLER TILL FNIELSJTVECXLIEI I E10 1 SIP 100

Isolübxr

- -Trp modul - ,\ uxkl. varv

z \ Elektro-

140 -r indstri

x

\ Makin-

IEI]

19m 1991 1692 1:533 1954 15k 1955

m1.: 511mm

Motsvarande jämförelse av andelsutvecklingen i statshandelsländerna visar att svensk industri lyckades överlag sämre än på OECD-marknaden.

2 . 2 . 7 Investeringsvaruexportens

sysselsättningseffekt

Den samhällsekonomiska betydelsen av exporten av maskiner och transportmedel till u-länder och statshandelsländer kan mätas i termer av dess andel av produktionen och sysselsättningen i samhället. Exportvärdet kan delas upp i tre komponenter: förädlingsvärdet i de investeringsvaruproducerande branscherna, värdet av inköpt material från inhemska produktionssektorer samt värdet av importerat material. Med hjälp av den senaste input outputundersökningen

(som ovan avser år 1980) beräknas det inhemska förädlingsvärdet av investeringsvaruexporten till u-länder och statshandelsländer direkt och indirekt uppgå till drygt 60%. Under perioden 1980 - 1986 kan alltså denna export beräknas ha motsvarat 4% av industriproduktionen. Omräknat motsvarar detta en sysselsättning på i genomsnitt 34 000 personer.

2.3 Internatignaliseringens prgççss

För Sverige som nation torde exporten av investeringsvaror i dagsläget spela en större roll för bibehållandet av ekonomisk stabilitet än vad motsvarande export gör för flertalet andra industriländer. De företag som bär upp denna export har internationaliserats i snabb takt under 1980-talet.

Vid en tillbakablick kan konstateras att internationaliseringen av svenskt näringsliv har genomlöpt tre vågor:

- För svensk industri Qen_natign§llg_§xpgr;§;§g präglade detta med få undantag internationaliseringen fram till 1950-talets slut. Stora företag var exportörer. Små företag var hemmamarknadsleverantörer.

Den multinatignglle dirgkginvestergren - Internationaliseringen av svensk industri fart under 1960 tog 1980-talen. Stora företag etablerade sig i andra länder och byggde upp starka band med andra nationer. Små företag fungerade som underleverantörer och (i begränsad utsträckning) exportörer.

D n l 1 ak r n - från Internationaliseringen 1980-talet. Stora företag etablerar ett globalt tänkande, baserat på stor rörlighet för människor, kapital, kunskaper och information. Närhet till marknader

och kunder överallt på jordklotet. Många små företag etablerar sig i andra länder eller bygger upp andra former av internationella samarbetsrelationer. Flertalet mindre och medelstora företag förblir dock nationella.

Det är sannolikt att utvecklingen även i fortsättningen kommer att präglas av ett medvetet och strategiskt globalt tänkande även utanför kretsen av de allra största företagen.

För svenska exportörers långsiktiga strategiska tänkande kan därvid i dagsläget en fråga antas väga speciellt tungt: EQ-fråga . Det är endast fyra år kvar tills den europeiska gemenskapens formella utvecklingsprocess mot en samlad ekonomisk och social enhet planeras att vara avslutad. Man kan hysa tveksamhet till att tidsplanen kommer att hålla. Trots detta är nu anpassningsprocessen i full gång. Detta ställer svenska företag inför en rad nya villkor. Två av dem är särskilt viktiga för oss i denna därför analys, att de måste leda till ”strategiska motåtgärder från svenska företags sida.

Svenska företag möter en marknad av i det närmaste enhetlig och nationell karaktär. Det betyder visserligen enhetliga och därmed enklare regelsystem och liknande. Men det betyder också en starkare intern sammanhållning visavi utomstående. Här bör man inte minst jämföra med den amerikanska och den japanska industrins ställning på sina respektive hemmamarknader.

Konkurrenterna inom det nya EG får en ökad styrka att utveckla teknik, att skapa ekonomi i produktion och försäljning. Strukturomvandlingen kommer att påskyndas och ett tidigare svenskt försprång i strukturell effektivitet kan komma att ätas upp. Resultatet blir

inte endast en bättre kostnadsbild hos våra konkurrenter, utan också en möjlig ökad organisatorisk effektivitet.

Konkurrensen för de svenska företagen kommer vidare att under perioden fram till sekelskiftet få nya förutsättningar när det gäller såväl japanska som amerikanska företag,

Den japanska marknaden har inom många områden redan blivit mättad, vilket tvingat tillverkarna ut på export. Under återstoden av seklet kommer emellertid även en av deras - USA viktigaste exportmarknader att vara mättad för japanska produkter. Det betyder att intresset i motsvarande grad kommer att vändas till andra marknader, kanske Europa men framför allt marknader utanför OECD-området.

Samtidigt har japanska företag problemet med en oavbrutet stigande valutakurs. Detta kommer också att bidra till andra former för lokalisering och finansiering. Det är dock osannolikt att Sverige blir någon japansk exportbas av betydande storlek.

För amerikanska företag torde valutaförändringarna stå i fokus. Om det amerikanska balansproblemet skall lösas genom en förändrad dollarkurs över perioden, kommer det att innebära betydande kostnadsfördelar för de från USA levererande företagen. Detta kan på kapitalknappa och priskänsliga marknader spela en viktig roll. Det kan också innebära att den för svenska och europeiska företag så viktiga amerikanska marknaden blir mer svåråtkomlig.

Hur kommer då företag med idag olika internationaliseringsstrategier att agera eller förändra sitt agerande utifrån dessa förutsättningar?

I hög grad avgörande för hur företagens internationalisering fortskrider är världsekonomins utveckling. Om det blir en tillväxt i världsekonomin och var denna äger rum, har största betydelse för hur svenska (och andra) företag kan eller tvingas agera på världsmarknaden.

Enligt det scenario som målats upp i denna utredning finns skäl att anta att den ekonomiska i utvecklingen världen överlag kommer att präglas av tämligen god och stabil tillväxt. Det gäller även i u-länder. En fortsatt avspänning öst-väst kan ge ett ytterligare positivt bidrag till den ekonomiska tillväxten.

För flertalet företag kan antas att detta i kombination med såväl tekniska förändringar, marknadsförändringar etc. som förändringar i konkurrensläge pekar i riktning mot ökad internationalisering. Det betyder ökande möjligheter att hantera en internationell organisation med aktiviteter och fotfäste på flera marknader. Det betyder (såvitt inte protektionismen växer sig stark igen) att landgränser blir av allt mindre relevans och då inte bara för de stora företag som idag svarar för 80% av världshandeln.

Möjligheterna att tillgodose den enskilda marknadens behov kommer att bli allt bättre. Den aktör som i sin internationella bransch inte tar kundnärheten på allvar, kommer inte heller att vara framgångsrik på sikt. IKEA är en av de främsta företrädarna för företag som på kort tid förmått bygga upp en egen image inom ett under lång tid stagnerande marknadsområde och som samtidigt förmått utveckla sin lokala identitet på vitt skilda geografiska marknader. Electrolux är ett annat sådant exempel.

Det finns skäl att anta att under 1990utvecklingen talet kommer att domineras av två utvecklingslinjer

vad gäller den stora volymen av investeringsvaror.

1. En allt starkare koordinering

Informationsteknologi, dataöverföring, beslutsstödsystem etc. innebär dramatiskt sjunkande kostnader för koordinering Korta restider globalt underlättar direkt personlig närvaro jorden runt Bredare global konkurrens nödvändiggör koordinering globalt, eftersom händelser på en lokal marknad snabbt kan slå över i konsekvenser på andra marknader Förmåga att snabbt fånga upp och förmedla signaler inom hela den globala gruppen kommer att vara en nyckelfaktor för flexibilitet och framgång.

En mer spridd konfiguration

Ny automationsteknik i produktionen gör allt mindre skala mer ekonomisk (och ger större flexibilitet inom en anläggning) Inga nya transportkostnadssänkande teknologier i sikte, dvs. koncentration blir relativt sett allt mer oekonomisk från transportsynpunkt Sjunkande arbetsinnehåll i produkter kan göra dem mer lättlokaliserade Växande nationella krav på egen produktion Närhet till kunder allt större betydelse som framgångsfaktor.

Mot detta kan ställas en delvis motstridig tendens, nämligen utvecklingen av det lilla, höggradigt specialiserade nischföretaget. Det finns exempel på sådana komponentleverantörer som valt att koncentrera sig på mycket högkvalitativa tillverkningsmoment och kontrakterat ut andra tillverkningsmoment till underleverantörer. Det finns anledning att utgå ifrån att

förekomsten av sådana homogena” komponentleverantörer kan bli allt vanligare i framtiden i industriländer som Sverige. Dessa företag kommer att vara utomordentligt viktiga komplement till de stora, oftast transnationella, företagen och andra lokala företag.

Villkoren beträffande finansiering av exporten från torde - så av dessa är be- Sverige länge förändringar gränsade i relation till omvärlden - endast i liten utsträckning påverka denna internationaliseringsprocess. Andra yttre ramar är mer avgörande. Situationen kan antas vara assymetrisk. En radikal försämring av finansieringsförutsättningarna torde påskynda en avveckling av mer standardbetonad produktion i Sverige medan en förbättring av villkoren knappast torde innebära någon ökning av produktionen i Sverige.

Det finns samtidigt inget skäl att anta att produktionsbetingelserna i Sverige relativt sett kommer att utvecklas sämre än i omvärlden. Inte heller finns idag skäl att tro att den allmänna ekonomiska utvecklingen i världen skall innebära att planeringsförutsättningarna drastiskt försämras; snarare tvärtom.

På några punkter torde dock utvecklingsbetingelserna innebära radikala förändringar. Det kan gälla utvecklingen inom miljöområdet, det - för gäller speciellt svenskt vidkommande - utvecklingen på energiområdet. Till sist och framför allt gäller det utvecklingen inom EG och de storpolitiska handelsrelationerna EG- USA-Japan.

Hur dessa yttre omständigheter påverkar utvecklingsbetingelserna skiljer sig dock från marknadsområde till marknadsområde.

2.4 utvecklingen ingm några grgduktgmråden

2.4.1 Kraftutrustning

Verksamheten i §verige

Området domineras i Sverige helt av ABB/ASEA, med 37 000 anställda i Sverige (180 000 totalt). ASEA:s omsättning före samgåendet uppgick till 56 miljarder kronor (1987). Utlandsandelen i faktureringen är ca 70% eller 37 miljarder.

Forskning och utveckling engagerar totalt 3 600 personer och en total resursinsats om ca 2 miljarder kr. per år. Det innebär att företaget kan beräknas svara för ca 6 - 8% av näringslivets totala FoU-satsningar i Sverige. Företaget bedriver teknikutveckling inom i första hand områdena elektronik, elkraftteknik, automation, transportteknik och miljövårdsteknik.

Företaget sysselsätter i Sverige ett stort antal underleverantörer. I enskilda större projektleveranser kan fler personer vara engagerade hos underleverantörer i Sverige än i egna företagsenheter.

Brgnsçhens strategiska fgåggr

Marknaden kan i korthet karaktäriseras enligt följande:

- i branschen. överkapacitet Framgång kräver koncentration och strukturering. Strategiska allianser är nödvändiga. - Marknadsnärvaro. Det är nödvändigt att vara stor för att kunna ta sig över marknadsbarriärer. Det är nödvändigt att ha en lokal närvaro på viktiga mark-

nader. Det är nödvändigt att ha en bred hemmamarknad. - måste ha en finansiell Finansiering. Företagen kapacitet att kunna hantera svängningar i efterfrågan och fånga upp enstaka förluster i tunga projekt. Inte minst gäller det allt mer protektionistiska och kapitalsvaga u-länder. - att leverera och finan- Turnkey-projekt. Kapacitet siellt paketera stora projekt är nödvändigt, dvs. att kunna bygga och leda konsortier för turnkey ekonomiskt, tekniskt och finansiellt. - Teknisk Att ha en kompetens. FoU-verksamhet och ett tekniskt renommé som garanterar att man är inbjuden i varje stor internationell anbudstävlan, vilket betyder att man måste följa med på fronten av elektronisk och elektroteknisk utveckling. - U-landsmarknaderna. De en allt större roll. spelar

A§EA4ABB;s internationella position

Inom det tunga elektrotekniska området är idag det sammanslagna ABB världsledande. Närmaste konkurrenter - Hitachi och - Siemens, General Electric har en omsättning motsvarande ca 2/3 av ABB:s inom detta område. Samtidigt är dock inte ABB:s totala marknadsandel mer än drygt 15%.

Genom förvärven av inte minst Elektrisk Byrå i Norge, Strömbergs i Finland, samgåendet med BBC samt uppgörelsen med Westinghouse, har ASEA/ABB tagit ett starkt initiativ i branschen.

Genom ASEA/BBC-fusionen har en Norden-som-hemmamarknadstrategi utvecklats till hemmamarknaden Europa. Samtidigt etableras nu allt mer kraftfullt en strategi för att nå närvaro i Nordamerika och Asien.

D k ella markna rn

U-landsmarknaderna och statshandelsländerna svarade år 1986 för ungefär 15% av ASEA:s försäljning. Samtidigt är utvecklingen mot en allt större betydelse för u-landsmarknaderna entydig i branschen. U-ländernas andel av de årliga investeringarna i effekt uppgick år 1955 till 7%. Den har sedan ökat enligt följande: År 1965 - 1975 - 19% samt 1985 - 31%. 16%,

Under perioden fram emot sekelskiftet väntas u-landsmarknaderna växa ytterligare. Det problem som tornar upp sig gäller dock skuldkrisens effekter. Mot en ökning av BNP på 1% svarar erfarenhetsmässigt en ökning av kraftbehovet på 1,4%.

Avgörande för företag i branschen är att vara med i utvecklingen på u-landsmarknaderna.

Kriterier för framgång pa dessa marknader:

- Lokal närvaro. Att vara etablerad med lokal tillverkning och ingenjörskunnande ger konkurrensförsteg. Ofta måste lokal tillverkning etableras innan projekten kommer. Detta skapar lokal trovärdighet. ABB är etablerade i ett 40-tal länder, vilket ger en stark konkurrensposition.

- Finansiell kapacitet. Att kunna sätta ihop finansiella paket är viktigt. Detta underlättas avsevärt när man globalt kan nyttja större finansiella källor än de svenska. Också att kunna engagera sig i nya typer av finansiella transaktioner - ABB har t. ex. en egen motköpsorganisation.

- Service och Aktiviteter för att underrenovering. lätta för kunden att öka tillgängligheten i existerande kraftanläggningar (ofta bara 30 - 40% mot 80%

i i-länder), skapar trovärdighet och underlättar för kapitalsvaga kunder på kort sikt. Det skapar dock inga varuleveranser.

2.4.2 Telekommunikationer

Verksamheten i Sverige

Området domineras i Sverige av Ericsson, med en total beräknad omsättning år 1988 på 30 miljarder kronor. Av detta säljs ca 80% i utlandet. Av den totala omsättningen faller mer än 40% på publik telekommunikation.

Totalt har företaget 62 000 anställda, varav drygt 30 000 i Sverige. Av det totala antalet anställda arbetar ca 26 000 personer med publik kommunikation.

Ericsson har ett stort antal underleverantörer. De strategiskt viktiga kompetens-underleverantörerna är oftast större internationella företag, medan de svenska företagen ofta är mer enkla kapacitets”underleverantörer.

Företaget investerar i forskning och utveckling drygt 3 miljarder kr. per år, motsvarande ca 10% av omsättningen. Räknat som andel av näringslivets totala FoU i Sverige motsvarar detta ca 8 - 10%.

Bransçhens strategiska frågor

Marknaden kan i korthet karaktäriseras enligt följande:

- Teknologiskt ledarskap. Kunskap om grundläggande teknologi måste finnas inom företaget. Det gäller inte minst halvledarteknik och datorkunnande. I

vissa fall kan det vara möjligt att stödja sig på ett samarbete - det teknologiskt grundläggande frontkunnandet måste finnas i företaget. - av marknader. Avregleringen viktiga Frankrike, Storbritannien, Japan m. fl. minskar liksom Sverige sina regleringar inom telekommunikation. Här kommer slaget att stå om att behålla eller ta marknader som tidigare inte varit öppna. - allianser och samarbete. Branschens le- Strategiska dare har en hög vertikal integration. Samarbete med specialister är dock nödvändigt inom vissa marknadsomrâden för att få erforderlig volym i verksamheten. Förmågan att finna rätt samarbetspartner är en kritisk faktor. Särskilt för tillverkare med liten volym. - marknader. De viktiga marknaderna Nya strategiska för 1990-talet är framför allt USA, Indonesien, Kina och Indien. Långsiktig global framgång kräver att man tar sig in i dessa länder.

Eriossons internationella position

Ericsson har över 10% av världsmarknaden för publik telekommunikation. Företaget var år 1987 på 4:e plats i fråga om installation av linjer. Samtidigt har det dock en storlek som är betydligt mindre än de största företagen såsom & och Alcatel.

Ericssons position stärktes avsevärt genom introduktionen av AXE i slutet av 1970-talet. Efter en rad goda år tappade företaget avsevärt i resultat, främst genom mindre inom dataområdet lyckade satsningar som vid 1980-talets början bedömdes som ett mycket strategiskt område för alla i kommunikationsbranschen.

Under de senaste två åren har positionen återigen stärkts genom dels avyttringen av stora delar av dataverksamheten till Nokia, men framför allt genom

förbättrade marknadsandelar i Västeuropa (ex. vis. Italien, Spanien och Holland) och då speciellt genom två framgångsrika inbrytningar på de öppnade engelska och franska marknaderna.

De aktuella marknaderna

Av den totala försäljningen från Ericsson ca 20% går till u-landsmarknader. inom området Försäljningen publik kommunikation går dock till drygt 30% till dessa marknader.

U-landsmarknadernas betydelse är förhållandevis stabil. Deras andel av installerade linjer/år år uppgick 1975 till 30%. Andelen har sedan ökat enligt följande: År 1980 - 35% och 1985 - 38%. Andelen beräknas fortsätta att ligga kvar på ungefär samma höga nivå eller minska något till år 1990 - 36% och 1995 - 34%.

Kriterier för framgång på dessa marknader:

Ericsson arbetar idag i ett 80-tal länder. Det kommer att ske en koncentration till färre nyckelpunkter.

I korta drag torde de viktiga i stratekomponenterna gin vara följande: Fortsatt stark i Komma in Europa. i Nordamerika. Hålla i Mexiställningarna Brasilien, co och Kina. Komma in i Filippinerna, Indien, Taiwan, Pakistan, Indonesien samt Japan.

Framgång på kort sikt handlar i första hand om att slå vakt om och fortsätta ut marknader där bygga på man redan har gjort teleinstallationer. Detta är den helt dominerande delen av försäljningen. Framgång på längre sikt handlar om att ta sig in på nya strategiska marknader, typ industriländer i Europa under 1980-talet. Att gå in i ett nytt land är dock alltid förknippat med stora kostnader genom allt det nya

systemarbete och förstagångsinvesteringar i mjukvara i det nya landet.

2.4.3 Vissa andra produktområden/företag

fr a r h m a - n D fi r r r tnin

Detta medelstora företag (1 400 anställda och omsättning 1,7 miljarder kr. år 1986) representerar ett för den stora gruppen kapitalvaruexporterande företag intressant exempel på en internationaliseringsstrategi med stark profil.

Företagets strategi har, fullföljd sedan ett tiotal år, varit att koncentrera sig till vissa segment i sin bransch, för att där skaffa sig teknologiskt och marknadsmässigt 1edarskap.Den skandinaviska och den nordamerikanska marknaden torde vara de primära målområdena för nya Sunds Defibrator. En rad leveranser från flertalet av företagets divisioner har emellertid också lett till betydande inbrytningar på den kinesiska marknaden. För bearbetningen av denna marknad har företaget en enhet i Singapore.

för utrustning livsmedelsgmráget Alfa-Laval

Företaget hade år 1986 en omsättning på ca 10 miljarder kr., varav försäljning utanför Sverige 85% och i u-länder ca 20%. Omkring 7% av de 15 000 anställda arbetade i u-länder.

Företagets strategi har samma kännetecken som Sunds Defibrator - och global dominans. specialistkompetens

Företaget har närvaro i ett 40-tal länder, med till-

verkning i 18 länder.

För att bl. a. underlätta finansiering av större ex-

portprojekt, har företaget etablerat ett finansbolag i Belgien. Företaget arbetar också med motköpsaffärer i eget bolag gentemot den sovjetiska marknaden.

- Entreprgnadverksamhet skgnska

Företagets totala omsättning var år 1986 ca 15 miljarder kr. Under de senaste tio åren har utlandsandelen pendlat mellan 15% och 25%. Sedan 1985 har utlandsverksamheten varit svag, inte minst på u-landsmarknaderna. Dessa svarade år 1986 för 10% av företagets omsättning.

Antalet årsanställda svenskar i utlandsverksamheten var 1986 ca 150 personer. Totalt sysselsattes 7 800 personer.

Utlandsverksamheten har en betydelse för företaget på två Den första - och punkter. viktigaste gäller täckande av nedgångar i byggkonjunkturen i Sverige. Den andra gäller bibehållande av kompetens, i samband med att det under vissa perioder i stort sett saknas vissa typer av större anläggningsprojekt inom Sverige.

2.5 lut r

2.5.1 Internationaliseringen av svensk industri

måste tänka internationellt - (i) En liten nation kunna spela på bortaplan

Svenska företag måste, för att överleva och vara framgångsrika, mer än andra tänka och arbeta internationellt. Sverige är en för de flesta leverantörer av investeringsvaror alldeles för liten hemmamarknad. Med en öppen ekonomi där internationell konkurrens

ständigt möter på hemmaplan, är det därför nödvändigt att vidga sin marknad till andra länder.

Denna till synes initiala nackdel har emellertid under åren förbytts i ett försteg och en komparativ fördel för svenska företag i en allt mer integrerad global ekonomi. Tvingande omständigheter har gjort svenska företag mer aktiva utanför sitt eget hemland, skaffat dem ett kunnande i internationella affärer som många konkurrenter först under senare år blivit på det klara med att de behöver. Denna bild av de svenska företagens förmåga att agera på en internationell marknad vidimeras av såväl deras record när det gäller initiativet i deras branscher, som av internationella bedömare.

(ii) Global specialisering genom marknadssäkring

Behovet av att säkra nya marknader utanför den traditionella egna hemmamarknaden har kommit att bli en central drivkraft i de svenska företagens internationalisering. Marknadssäkringen har för många företag och branscher börjat med att man betraktat Norden som sin hemmamarknad, vilket betyder att man kunnat fördubbla sina volymer. I ett nästa steg har företagen sökt sig in med en stark närvaro på den europeiska eller den amerikanska marknaden. För leverantörer av investeringsvaror har u-landsmarknader traditionellt spelat en mycket viktigare roll än för andra exportörer.

Marknadssäkring har i företagens internationalisering långa tider stått för etablering av en stark säljoch serviceorganisation på nya marknader. Under 1980talet och åren framöver spelar en mer utvecklad lokal aktivitet på de nya marknaderna - först produktion, därefter - en roll för framutveckling viktig gång i affärerna.

Uttryck för detta är t. ex. att svenska företag idag kan beräknas producera dubbelt så mycket i Storbritannien som de exporterar dit från Sverige. Och när det gäller etablerings- och uppköpsaktiviteter i utlandet är svenska företag bland de mest aktiva i världen. Behovet att vara ordentligt etablerad i Europa har lett till över 100 företagsförvärv över landgränserna per år under de senaste tre åren. De direkta investeringarna i USA har under de fem sista åren nästan lo-faldigats, medan exporten ökat i betydligt mindre grad.

Ansökningarna till riksbanken om företagsförvärv i utlandet uppgick bara under de första fem månaderna 1988 till 21 miljarder kr. Därmed har de femfaldigats på fem år. Mer än hälften av årets ansökningar gäller förvärv inom EG (drygt 12 miljarder kr).

Behovet av marknadssäkring kommer att fortsätta att vara ledmotivet för den helt dominerande delen av svensk internationell verksamhet under kommande år. Dock kommer den att ta olika vägar. al- Strategiska lianser är nyckelordet som täcker in allt från direkta uppköp, via samgåenden till samverkan i gemensamt ägda bolag.

(iii) Sverige kan förbli hemmabasen - om vi spelar väl på hemmaplan

Denna utveckling antyder såväl en fortsatt stark ambition hos svensk industri att säkra tillgång till större marknader, som en ökad fokusering på lokal närvaro genom förvärv eller samgåenden för också produktion inom den aktuella marknaden.

För nationen Sverige blir då en central huruvifråga da detta kommer att leda till i förändringar exporterat värde.

Det finns fyra viktiga argument som på lång sikt mer andra värnar om en fortsatt svensk hemvist för än och därmed från - även de höggradigt inexport idag ternationaliserade företagen och deras svenska underleverantörer. Och det är också på dessa punkter som staten kan agera för att långsiktigt trygga export från Sverige av internationellt framgångsrika företag:

1) K m n h fr m n k n r Om det finns i Sverige kompetenta och framsynta beställare, som kan bidra till utveckling av produkter och system, finns skäl att behålla Sverige som hemmabas.

2) K n k r i f r knin h h arb kr E Ju bättre tillgång till forskning och högskoleresurser, desto större skäl att ha en bas i Sverige. Ett bra skolsystem och en god yrkesutbildning, tillgång till kompetenscentra blir skäl för bibehållen hemmabas. Kvalificerad arbetskraft och en fungerande arbetsmarknad.

3) En dynamisk miljö för effärsutveekling Goda institutionella förutsättningar att utveckla och driva fram nya idéer, produkter, system och företag, rimliga kostnads- och valutaförhållanden bidrar allt till en konkurrensfördel för Sverige i relation till andra länder som hemmabas.

4) underleverantörer meg speeielkempetens Inhemska underleverantörer som enbart levererar på kapacitet och närhet till lokal (svensk) produktion, lever riskabelt i en internationell miljö. Rena kapacitetsleverantörer är lätt utbytbara. Kompetenta underleverantörer med ett specialistkunnande kommer däremot alltid att prioriteras.

2.5.2 Finansieringens betydelse

Den andra gruppen av slutsatser och hypoteser handlar om det speciella område som dominerat efterfrågan på statsstödda exportkrediter till finansiellt relativt svaga utvecklingsländer. En bedömning av efterfrågans utveckling kan sammanfattas i följande punkter:

1) U-marknadernas roll växer ytterligare

Svensk industri har enligt olika undersökningar på senare år haft några av sina största problem till följd av en otillfredställande ländersammansättning. Sverige har tappat marknadsandelar i världshandeln totalt, helt enkelt därför att man exporterat i för hög grad till stagnerande eller endast svagt växande marknader (framför allt Nordeuropa). För den svenska industrin är det viktigt att i hög grad hitta de mest växande marknaderna.

Det är sannolikt att för de kommande 5 - 10 åren, OECD-länderna kommer att ligga på en fortsatt låg tillväxttakt, medan u-länderna kommer att kunna uppvisa en högre tillväxt.

U-landsmarknaderna svarar idag generellt sett för en mindre andel av den totala försäljningen hos de svenska större företag som arbetar på dessa marknader, jämfört med flertalet av deras internationella konkurrenter. Denna situation har sin naturliga förklaring delvis i de koloniala engagemang som Sverige saknat, men andra länder haft. Från affärsmässiga utgångspunkter kan detta under åren ha varit positivt för svenska företag genom de mindre risker som är förknippade med i-landsaffärer. Men sett i det nämnda tillväxtperspektivet är det önskvärt att svenska företag vinner mer terräng på dessa expanderande umarknader.

För några tyngre och särskilt dominerande produktområden kan konstateras, att u-länderna definitivt svarar för en allt viktigare och den klart expanderande delen av världsmarknaden. Kraftalstrande maskiner och utrustning är en av de största produktgrupperna inom det aktuella området. U-länderna spelar här en allt viktigare roll. U-ländernas andel av de årliga globala investeringarna i effekt har oavbrutet ökat. Under de senaste tio åren har andelen vuxit från 19% till 31%. Under perioden fram till sekelskiftet är det inte otänkbart att dessa marknader kommit att svara för inemot hälften av den globala marknaden.

Telekommunikation är en andra stor produktgrupp. Också här växer u-marknadernas betydelse. Från en andel av det totala antalet installerade linjer i världen på ca 30% för tio år sedan, ligger u-marknaderna idag på ca 45% och beräknas år 1995 ha nått 55% av världsmarknaden.

Krigsmateriel svarar för stora leveranser till u-länderna. Under de senaste tio åren har en rad u-länder tillkommit som köpare och enligt SIPRI har u-ländernas andel av världsmarknaden ökat högst påtagligt. Av andra skäl torde dock denna marknad kunna förväntas minska för svenska exportörer.

2) Aktuella marknader och produkter är viktiga för svenska företag

Totalt sett har u-ländernas andel som mottagare av svensk kapitalvaruexport under tio âr minskat från 25% till 16% (1986). Sett i ett perspektiv tio år framåt i tiden kan emellertid konstateras följande för några av de största produktområdena:

- Kraftutrustning. U-ländernas andel av ASEA/ABB:s samlade försäljning har under 1980-talet legat nå-

gorlunda stabilt runt en sjättedel. Huvuddelen av detta ligger inom kraftområdet, där inemot 50% av produktionen kan bedömas levereras till u-länderna.

- Av den totala Teleutrustning. försäljningen inom Ericsson går ca en femtedel till u-marknader. Försäljningen inom området publik kommunikation går dock till hela 40% till dessa marknader.

- Krigsmateriel. Omkring 45% av den svenska krigsmaterielexporten går till u-länder. svängningarna är dock stora mellan åren och beroende på enskilda orders storlek.

- Livsmedelsteknik. Alfa-Laval säljer ca 20% av sin produktion i u-länder. Den helt dominerande delen av detta är hänförligt till hälften av företagets verksamhet.

För samtliga dessa produktområden gäller för det första att u-landsmarknaderna tar emot produkter inom företagens kärnområden. Det har spekulerats i möjligheten att switcha till andra produktområden för att undgå de speciella och svåra affärsförhållandena på u-marknaderna. Detta kan åtminstone på 5 - 10 års sikt betraktas som helt uteslutet, såvida inte de aktuella företagen helt byter affärsidé och verksamhetsinriktning (vilket får betraktas som orealistiskt).

För det andra är det avsevärda volymer som i dagsläget går till u-länderna, med ett betydande tillväxtperspektiv under åren fram emot sekelskiftet. Det torde för företagen vara helt uteslutet att byta dessa marknader mot andra marknader. Det skulle nämligen kräva att mycket stora marknadsandelar vanns från konkurrerande företag på i-marknaderna, i kamp mot de senares vakthållning om sin hemmamarknad. A1-

ternativet att öka i-landsförsäljningen torde därför i första hand gå via företagssamarbete och företagsköp på dessa marknader med åtföljande risk för utflyttning av produktion från Sverige.

För flera av de viktigaste produktområdena är, för det tredje, under 1990-talet vissa u-landsmarknader av strategisk natur. Den leverantör som tar stora, centrala order, kommer att få fördelar på andra marknader. Inom området telekommunikationer utgjorde under 1980-talet bl. a. Frankrike och England. %audiarabien och Malaysia sådana strategiska marknader. Under 90-talet torde det för dessa system vara USA, Indonesien, Kina och Indien som är speciellt intressanta.

3) Finansiering är förhandlingsfaktorn för att få affär

Att få ett affärsavslut till stånd är en mångfasetterad och långdragen, ibland mångårig process. Tre faktorer synes mer kritiska än andra.

- xgknglggi är den strategiska faktorn för att komma till affär. Endast genom att vara känd för sin teknologi kan man komma ifråga för anbudsgivning. Teknologiskt ledarskap är första-argumentet för en bra position i anbudskonkurrensen.

- Lokal närvaro är nödvändig för att etablera den good-will och den trovärdighet för långsiktigt åtagande i mottagarlandet som köparen kräver. Lokal närvaro långt innan just det aktuella projektet initierats är ett andra-argument för att komma ifråga för slutomgångar. Observera dock att lokal närvaro oftare synes stå för leverantörens långsiktighet och trovärdighet i mottagarlandet, än för mer sysselsättningsmässiga aspekter. Teknologiöver-

- kunskap, - är ett införing utbildning viktigt slag i kravet på lokal närvaro.

- är det centrala i Slutligen finansiering argumentet förhandlingarnas slutskede. Det finns exempel där andra förutsättningar väl uppfyllts men där oförmågan att klara finansiella önskemål från kunden medfört att affären förlorats.

Finansiering har varit en viktig faktor under många år i dessa typer av affärer, men förefaller under kommande år att få än större tyngd. För detta talar följande faktorer.

Skgldkrisen - I vissa länder är helt enkelt bristen på kapital skriande och i andra raskt växande på ett sätt som aldrig tidigare. Denna fråga bedömes av många komma att prägla perioden, även om vissa dellösningar kommer att komma fram.

Tillväxtmålen - För varje procentenhets BNP-tillväxt erfordras vissa tillskott av infrastrukturinvesteringar. De pengar som behövs för dessa investeringar - för att nå den av Världsbanken och andra prognosticerade - finns helt enkelt inte lo- BNP-utvecklingen kalt.

Qverkapagitet gçh kgnkurrens - Inom i stort sett samtliga de områden där de stora svenska företagen idag slåss om stora infraprojekt, föreligger en internationell överkapacitet. För att komma ur denna överkapacitetssituation har få företag agerat effektivt. Detta betyder kommande intensifierade ansträngningar från företagens sida att tillgodose även långtgående krav på finansieringen. Om därpå också den amerikanska marknaden skulle bli mer svårtillgänglig till följd av restriktioner för att få ner underskottet i bytesbalansen, kommer kampen på u-landsmarknaderna

att ytterligare intensifieras.

Problem i i-länderna - Fortsatta arbetsmarknadsproblem i OECD-länderna vidmakthåller intresset att tillse att de egna företagen får affären. Goda ekonomiska konjunkturer i i-länderna under några år som förbyts i en svacka, kan komma att under 1990-talets första hälft prägla en ny protektionistisk stämning såsom under sent 70-tal och tidigt 80-tal. Det kan inte heller uteslutas att biståndspolitik etc. därvid på ett än mer aktivt sätt kommer att användas i försöken att rädda jobben på hemmaplan.

Den sammantagna effekten av detta går i tre riktningar. För det första kan vi komma att få se affärer baserade på allt mer frikostiga finansiella villkor av typen ökad långfristighet, amorteringsfrihet och förmånliga räntevillkor. För det andra kan andra former för finansiering komma att vinna terräng, även om de inrymmer sina speciella problem (BOT, joint ventures, motköp). För det tredje kan det komma att utvecklas en handel Syd-Syd, där särskilda relationer upprättas av ett slag som kan te sig mindre möjliga i Nord-Sydhandeln.

De internationellt verkande företagen har redan rustat sig för denna utveckling. Genom spridning av sin produktion och genom etablering av internationella finanskontakter, skapas successivt en allt större global yta från vilken man kan få en något större frihet att utnyttja andra länders i vissa fall mer förmånliga villkor.

Vidare har företagen genom att pröva sig fram på nya former för engagemang, börjat lära sig hur sådana aktiviteter som BOT, motköp etc. ska kunna hanteras, även om inställningen ännu är kritisk till sådana arbetssätt. Slutligen kan vi också konstatera hur före-

tagen genom lokalisering av enheter till Syd-länder underlättat ett framgångsrikt deltagande i Syd-Sydhandeln.

De stora företagen har sedan lång tid tillbaka tvingats ut på de internationella finansmarknaderna varigenom deras kompetens på området är mycket hög. Storföretagens möjligheter att finna alternativa finansieringsvägar är som en följd härav betydligt större än småföretagens. Ett ställningstagande kring det svenska exportkreditfinansieringssystemets framtid kan därför på lång sikt antas mer påverka de mindre och medelstora företagen än de idag största exportörerna.

4) En fortsatt minskande andel av försäljningen kommer att utgöras av export - men exporten fortsätter att öka

En fortsatt växande andel av de svenska kapitalvarutillverkande företagens försäljning kommer att levereras från anläggningar utanför Sverige. Detta är ofrånkomligt i den internationaliseringsprocess vi ser framför oss.

Men leder då den skisserade fortsatta internationaliseringen till minskad eller ökad export i absoluta tal från Sverige? Och därmed till ett sjunkande eller fortsatt ökande välstånd?

Det står fullt klart, att utan den internationalisering vi nu ser genomföras av svenska företag, skulle dessa inte länge ha kunnat bibehålla sin konkurrenskraft. De skulle tappa marknader och marknadsandelar till konkurrenter, och därigenom förlora volym och i slutänden tappa möjligheterna att hålla den höjd och den omfattning som krävs i det tekniska och affärsmässiga utvecklingsarbetet.

Resultatet skulle högst sannolikt bli företagsförvärv i andra riktningen, dvs. nya affärsmässiga konstellationer där bindningarna till Sverige kanske inte vore större än vad som motsvarar den svenska marknaden och dess (ringa) storlek. Exporten från Sverige sjunker i detta scenario.

Slutsatsen av detta omvända resonemang är alltså, att en internationalisering där svenska företag har ett initiativ, bibehåller konkurrenskraften i företaget och möjliggör fortsatt och växande export från svenska enheter.

Däremot blir den intressanta frågan, vilka typer av verksamheter och vilka produkter som kommer att ligga kvar i Sverige. Därför att i en värld av allt större rörlighet för människor, information och kapital kommer företagen att vara väl så fria att fördela sina resurser i en internationell arbetsfördelning och specialisering.

3 FÖRÄNDRINGAR I EXPORTFINANSIERING I ALLMÄNHET OCH I SVERIGE

av Gunnar Ljungdahl

3.1 Bakgrund

Under den tioårsperiod som förlupit sedan Sverige fick ett sammanhållet statsstött system för exportkreditfinansiering har betingelserna för exportfinansiering förändrats väsentligt. Det svenska systemet var, liksom motsvarande system i de viktigaste konkurrentländerna, väl anpassat till investeringar inom den offentliga sektorn. Särskilt kunde finansiering av exportkrediter till stora projekt i u-länder och statshandelsländer ges enkla lösningar inom ramen för dessa system, baserade på garantier av köparlandet eller dess centralbank. Projektutvärdering förutsattes ha gjorts av köparlandets myndigheter i och med att budgetutrymme allokerats. I den mån stelheten i statliga stödsystemen behövde justeras, t. ex. vad avser kontantdel, amorteringsfrihet och amorteringstid, stod bankväsendet i allmänhet gärna till tjänst med sidokrediter som också innebar Övertagande av den politiska risken för exportören.

Sedan 1978 har en rad förändringar emellertid inträffat som påverkat samtliga aktörers beteende. De viktigaste påverkande faktorerna diskuteras liksom dessas effekter vad avser köpare i i-länder, u-länder och statshandelsländer. Vidare görs ett försök att analysera de förändringar som skett hos exportören, statliga garantiinstitut och finansieringsinstitutioner, hos banker, på den privata försäkringsmarknaden,

hos (leasingbolag och å f0rfait-insspecialinstitut titut) samt på motköpsmarknaden.

3.2 Köparmarknadernas krav på exportfinansierina

3.2.1 Köpare i i-länder

av i industriländer har traditio- Köpare kapitalvaror nellt finansierat sina investeringar på kapitalmarknader eller i bankväsendet med utnyttjande av sin balansräkning. Genom den subventionering som egen de statsstödda exportkreditsystemen i början präglade av 1970-talet kom man i viss utsträckning också att krediter från sina leverantörer för att på så begära sätt förbilliga sin upplåning. När subventioneringsaktiviteten gradvis ströps på grund av successivt skärpta regler inom det s. k. exportkreditarrangemanoch därmed ett starkt argument för av get (consensus) leverantör förmedlade krediter försvann, hade emellertid en alternativ finansieringsväg redan etablerats. också andra skäl kunde åberopas. En kredit från leverantören behövde t. ex. inte belasta köparens kreditutrymme hos dennes bankförbindelser.

Med växande av sofistikering kom köparen att grad studera en rad andra alternativa finansieringskällor. En kunde genom utnyttjande av leasinguppläggning avskrivningsmöjligheter i säljarens elskattemässiga ler land (eller tredje land för den delen) köparens finansieringen och innebar framkraftigt förbilliga för allt inte någon belastning av balansräkningen för Kostnader och svårigheter förenade med höjköparen. av det kapitalet gjorde alla former av fining egna nansiering utan regress på köparen attraktiva. Köparen kom i allt större omfattning att söka vägar för av sitt projekt på dettas egna meriter. finansiering

Sett ur säljarens/exportörens synpunkt har konsekvensen blivit att medan exportkreditgivning fortfarande spelar en viss roll, har andra former av exportfinansiering blivit allt viktigare. Eftersom eget kapital för ett företag alltid är en knapp resurs finns det allt skäl att tro att köparen även i framtiden prövar finansieringsmodeller som inte belastar balansräkningen. Det är därför rimligt att anta att för större investeringsprojekt ren projektfinansiering utan regress mot köparen kommer att bli en allt viktigare form för finansiering av export till i-länder (vad ovan sagts om privata köpare torde mutatis mutandis gälla också offentliga köpare, för vilka privatiseringstendenser och tilltagande behov att minska budgetbelastning få samma effekter som omsorgen om balansräkning hos de privata). Integrationssträvanden liksom kapitalanskaffningsproblem kommer att öka kraven på direktinvestering från leverantörens sida i projektet.

För export av enskilda kapitalvaror kommer olika finansieringsformer innebärande senare äganderättsövergång att få växande betydelse, såsom leasing. Det bör dock observeras att möjligheterna att via leasing arrangera en finansiering som inte belastar köparens balansräkning tenderar att bli alltmer begränsade i i-länderna. I USA har redan skapats regler som tvingar leasetagaren/defacto-ägaren att bokföra den leasade produkten i sin balansräkning. Harmoniseringstendenserna inom EG pekar i samma riktning. Momsproblematiken vid gränsöverskridande leasing är så komplicerad att denna finansieringsform i framtiden torde komma att koncentreras till stora affärer.

För exportören innebär dessa utvecklingstendenser på i-landsmarknaderna en koncentration på förmågan att finna lämpliga refinansieringstekniker (framför allt

sådana som inte ökar köparens behov av egen kapitalinsats) och möjligheter att täcka kommersiella risker medan den politiska riskavsäkringen är av mindre betydelse.

kan det inte uteslutas att - Vad gäller USA-marknaden i den mån de protektionistiska tendenserna i USA får överhanden - krav ökar kraftigt på exportfinansiering som ett sätt att minska det amerikanska betalningsbalansunderskottet.

3.2.2 Köpare i u-länder

För u-länderna har 1980-talet medfört drastiska för- Skuldkrisen har lett till att en lång rad ändringar. u-länder inte längre kan betraktas som kreditvärdiga. Möjligheterna för dessa länder att hos sina leverantörer utvinna exportkrediter har kraftigt begränsats. Krisen har också lett till en krfatig nedskärning av antalet projekt. Fallen i råvarupriser har tvingat också u-länder med bevarad kreditvärdighet att långt strängare än tidigare utvärdera den kalkylmässiga lönsamheten i och genomförbarheten av projektet.

Slutligen har delvis som en följd av skuldkris och fallande råvarupriser men också som en självständig kraft en tendens till privatisering gjort sig märkbar i en rad u-länder. Man har helt enkelt funnit att den offentliga sektorn inte orkar med och/eller är tillräckligt effektiv för att driva projekt.

Trots alla problem finns självklart behoven kvar för rader av projekt och för import av kapitalvaror, reservdelar och know-how. Förändringarna tvingar nu köi u-länderna att söka vägar att finansiera den pare import som dessa behov nödvändiggör. Ju mer tvingad man är, desto friare får fantasin och kreativiteten

spela. Det är omöjligt att lista alla upptänkliga lösningar men några huvudtendenser kan dock skönjas.

Den mest närliggande lösningen för större projekt är ökat utnyttjande av världsbankens, International Finance Corporations (IFC) liksom regionala utvecklingsbankers finansieringsmöjligheter (för nordiska leverantörer NIB:s). Vidare ger naturligtvis i-världens u-landsbistånd, från direkta gåvor till blandade krediter, helt andra möjligheter att finansiera import av kapitalvaror än normala exportkrediter.

En möjlighet att komma runt landets kreditvärdighet är klassisk projektfinansiering, i varje fall för projekt som leder till intjäning av hârdvaluta. Finansieringen bygger på projektets egna meriter och kan knytas till överlåtelse av projektets intäkter till finansiären.

En annan möjlighet är att säkerställa en exportkredit med säkerheter utanför landet. Inom den privata sektorn i många u-länder finns tillgångar utanför landet som kan pantsättas. Detta kan förekomma också inom den offentliga sektorn; det finns exempel på att ett lands nationella flygbolag kunnat säkerställa exportkrediter genom inteckningar i sitt fastighetsinnehav utanför landet. Objekt som fartyg och flygplan kan genom registrering i ett kreditvärdigt land i sig utgöra säkerhet för finansiering.

Import kan finansieras genom en motköpstransaktion, liksom finansiering av en import kan säkerställas genom en motköpstransaktion. I det första fallet kan detta ske genom en ren bartertransaktion (byte av varor) eller via ett spärrat konto utanför importlandet (escrow account). Motköp kan också genom ett generellt varuutbytesavtal delvis finansiera den bilaterala handeln mellan ett u-land och ett i-land. Nor-

malt erfordras för att ett sådant avtal skall kunna fungera praktiskt en s. k. swingkredit, en ömsesidig kreditgivning att utjämna tidsdifferenser i leveranserna från båda länder.

En inte ovanlig finansieringsform är vidare utnyttjande av överskott i ett u-lands bilaterala avtal med en stat i Östeuropa genom en s. k. clearingswitch.

Också för u-länder kan arrangemang med uppskjuten äganderättsövergång, typ leasing, vara ett sätt att minska belastningen av ett kreditutrymme och måhända öka säkerheten för finansiären. Det bör dock noteras att lokala rättsregler i köparlandet kring äganderättsinskränkningar och inteckningsinstitut är av avgörande betydelse för den sistnämnda aspekten.

För att göra en diskussion om framtida utvecklingstendenser inom exportfinansiering till u-länder meningsfylld är det nödvändigt att särskilja olika typer av u-länder med hänsyn till den enorma spännvidden inom denna länderkategori ifråga om ekonomisk utvecklingsgrad. Man kan urskilja tre huvudkategorier: resursstarka u-länder utan betalningsproblem (starka antingen på grund av industrialiseringsgrad eller råvarubas) som Hongkong, Indien, Singapore, Sydkorea och Taiwan; resursstarka u-länder med betalningsproblem som Argentina, Brasilien och Mexico; samt fattiga u-länder.

Den första gruppen skiljer sig i finansieringshänseende inte dramatiskt från i-länderna. Tyngdpunkten ligger för exportören/finansiären mindre på de politiska riskaspekterna än på val av finansieringsteknik och refinansieringsformer liksom på balansräkningshänsyn hos köparen. Det är intressant att notera att medan Sydkorea för 10 år sedan var kraftigt beroende av tillgången på exportkrediter från i-länderna man

på senare år utnyttjar sådana endast i begränsad omfattning och även till stor del förtidsbetalat tidigare lämnade exportkrediter - ett exempel på att exportkreditstöd kan vara ett nödvändigt element för att öppna en marknad som senare betalar kontant eller utnyttjar marknadsfinansiering. Leasing kan för dessa länder komma att bli en viktig finansieringsform under förutsättning att oklarheter i det lokala rättssystemet kan täckas av riskförsäkring.

För den andra länderkategorien med akuta betalningsproblem och eroderad kreditvärdighet men med en potential i form av råvaruresurser och/eller industriell utveckling är det rimligt att anta att en ren projektfinansiering i framtiden får ökande betydelse. Inte minst torde detta gälla projekt inom gen privata sektorn, vars betydelse torde komma att öka genom den kris den offentliga sektorn befinner sig i också i uländerna.

Mothandel som är något av lender of last resort” kan vara en viktig finansieringsform för betalningssvaga länder. En prognos om dess framtida betydelse är beroende av den bedömning man gör av de skuldsatta uländernas förmåga att återvinna sin betalningsförmåga.

Sannolikheten för att leasing och liknande finansieringsformer får någon större betydelse för dessa länder torde vara relativt låg med hänsyn till svårigheten att bedöma möjligheterna för ägaren att fysiskt ta tillbaka det utleasade godset i händelse leasetagare inte sköter leasebetalningarna.

Tyngdpunkten i finansiering av i-ländernas export till dessa u-länder kommer troligen att mer i framtiden förskjutas till biståndssektorn. Detta är så mycket mer sannolikt som i-ländernas finansministerier synes ha en helt annan öppenhet för exempelvis

blandade krediter än för traditionella former för exportstöd.

Slutligen torde som effekt av såväl privatisering som finansieringsbehov liksom ökad realism i projektutvärdering krav på deltagande i ett projekts kapitaldel komma att riktas mot leverantörerna, framför allt i form av joint ventures och temporärt ägande (BOTbuild, operate, transfer). Ett uppfyllande av detta krav kommer att bli en allt viktigare del vid exportfinansiering till dessa länder. Detta är ett komplicerat område där visserligen olika instrument finns tillgängliga för en exportör: garanti från IFC eller från nationellt exportkreditgarantiinstitut, deblockering av lokal valuta eller debt/equity swappar.

3.2.3 Köpare i statshandelsländer

Existerande exportkreditsystem möter relativt väl de förutsättningar som föreligger i dessa länder och torde därför även fortsättningsvis förbli den dominerande formen av exportfinansiering. För betalningssvaga länder har mothandel och i viss mån clearingswitchar varit en traditionell finansieringsmetod och torde så förbli. Den intressanta frågan är vilka förändringar i förutsättningarna som de nyligen under beteckningen perestrojka igångsatta reformerna i Östeuropa kan fâ. Också i statshandelsländer får vi sannolikt räkna med ökande betydelse av projektfinansiering (som redan förekommit inom hotellsektorn i Kina), kanske också krav på (och inte bara möjligheter till) direktinvesteringar från leverantörernas sida, inte minst i form av joint ventures.

Leasing är på vissa statshandelsländer en redan etablerad finansieringsmetod. Inom Östeuropa är det sannolikt att leasingens betydelse kommer att öka väsent-

ligt. Flera skäl talar härför; dels det förhållandet att leaseavgifterna (amortering och ränta) inte betraktas som en investering utan som löpande kostnader, dels att i många länder importavgifter räknas endast på restvärdet av en leasetransaktion eller kan fördelas över leasetiden, vilket inte är möjligt vid en normal exportkredit.

3.3 Förändringar hos aktörerna inom exportfinansierinqsområdet

3.3.1 Exportörerna

Det förhållandet att exportfinansiering i många fall är väl så viktigt som kvalitet, leveransförmåga och pris för framgång i en exportaffär, tillsammans med ökad komplexitet till följd av ovan diskuterade förändringar på köparmarknaderna, har naturligtvis påverkat exportörernas agerande. Den viktigaste effekten torde vara ett ökat medvetande om de finansiella riskerna i en exportaffär och också en förfinad analysförmåga vad gäller dessa risker. Den högre kompetensen har minskat riskvilligheten och tvingat fram en ökad förmåga att täcka dessa risker kalkylmässigt eller genom avsäkring. Därigenom har exportörerna satt ökad press på övriga aktörer för riskavsäkring. Samtidigt har marknaden kunnat erbjuda nya instrument för att säkra eller förändra vissa risker, såsom långa valutaswappar, ränteswappar, fordringsswappar, debt/equity swappar etc.

De stora exportföretagen har i ökande utsträckning tagit hänsyn till riskavsäkringsmöjligheter vid förändringar i sin produktionsapparat, exempelvis genom att förlägga viss produktion i Spanien för att utnyttja detta lands exportkreditgarantiinstituts generösare riskbedömning gentemot Latinamerika, liksom

i exempelvis Brasilien för export till produktion vissa länder i Afrika och Latinamerika.

De stora exportföretagen har bl. a. för att effektivisera riskhanteringen och förbilliga valuta- och reskapat interna banker för finansieringshanteringen intern avräkning av valutabetalningar inom exempelvis en koncern (netting). Samtidigt som decentraliseringstendenserna varit påtagliga inom de stora företagen, har i de flesta fall finansieringsfunktionen kraftigt centraliserats och förstärkts. Detta har minskat storföretagens behov av service från banksystemet och också lett till att storföretagen effektivt konkurrensen inom banksystemet. Till detta utnyttjar kommer vidare det förhållandet att de stora företagen i ökande utsträckning för delar av sin upplåning vänder sig direkt till penning- och kapitalmarknaderna t. ex. genom s. k. commercial paper program.

De stora exportföretagen har också etablerat egna försäkringsbolag, som dock ännu i mycket liten utsträckning försäkrat företagets politiska risker men där man likväl har ett instrument till förfogande som kan fylla denna funktion.

Många exportörer har också dragit den slutsatsen av erfarenheterna från skuldkonsolideringsuppgörelser med u-länder att leverantörskrediter kan vara en bättre finansieringsform än köparkrediter, då de senare lättare kan hamna utanför ett moratorium och en etablerad leverantörs/kundförbindelse kan unlängre derlätta återbetalning. För tio år sedan var det resonemanget att det var bättre låta en bank gängse fronta som fordringsägare, då banker bedömdes ha bättre möjligheter driva in en fordran än den enskilde exportören.

specifikt beträffande svenska storföretag förefaller

det som om man fortfarande inte gärna ser direktinvesteringar som ett element inom en exportaffär. Svenska storföretag har investerat kraftigt i i-länderna under senare år, inte minst i USA. Nyetablering på andra marknader har varit ringa; existerande direktinvesteringar är i huvudsak resultatet av vad som gjordes före andra världskriget. Intresset för engagemang med eget kapital i projekt synes vara ringa, även ifråga om joint ventures och temporära investeringar, typ BOT. Detta är anmärkningsvärt inte minst i jämförelse med den aktiva investeringspolitik som drivits av tysk industri, som dock två gånger under detta sekel fråntagits samtliga utlandsinvesteringar, och av japansk industri, som drabbats på detta sätt en gång.

På de viktigaste marknaderna för svensk export - USA, och Storbritannien - sker Förbundsrepubliken merparten av försäljningen genom lokala dotterbolag som dels marknadsför moderbolagets produkter, dels bedriver sammansättning och lokal produktion. Allt detta är en form av svensk export och rimligen borde svensk exportfinansiering kunna ske också från dotterbolagens fabriksportar.

För större projekt kan man bara konstatera att svensk industri sällan förmår leverera all nödvändig utrustning och know-how. I de flesta fall är det fråga om samarbete över gränserna, vilket med växande internationalisering kommer att öka. Detta leder till skärpta krav på integrerade finansieringslösningar, som i sin tur sätter press på ökad samordning av nationella exportfinansieringssystem.

De ökade komplikationerna i marknadsbilden har försvårat mindre- och medelstora företags agerande på flera exportmarknader. Även om utbudet av finansieringslösningar är omfattande gör komplexiteten i lös-

ningarna det svårt för andra än stora företag att effektivt utnyttja dessa. I Sverige har också en förskjutning av kompetens från bankerna till exportföretagen, som skall närmare diskuteras nedan, gjort svenska små- och medelstora företag mer beroende av storföretagen. De fungerar i ökande omfattning som underleverantörer till storföretagen.

Generellt har i världshandeln skett en förskjutning från u- och statshandelsländer till i-länder. Denna tendens är markant vad gäller den svenska exporten, som framgångsrikt utnyttjat den höga dollarkursen och efterfrågesuget på den amerikanska marknaden. Detta har i många fall skett till priset av tidigare marknadsinvesteringar i u-länder och statshandelsländer. Dessa länders betydelse för svensk export måste rim-

ligen åter öka i takt med fallande dollar, ökande

amerikansk konkurrenskraft, minskande importbehov och/eller ökande protektionism i USA.

3.3.2 Statliga exportkreditgarantiinstitut

Den explosiva utvecklingen av statsstödd exportkreditgivning under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet har försett samtliga exportkreditgarantiinstitut med en betydande stock garantiförbindelser som resulterat i skadefall till följd av skuldkrisen. Detta har lett till skaderegleringar som i många fall långt överskrider premiereserver och som också innefattar tämligen hög sannolikhet för slutliga förluster.

Dessa svårigheter har accentuerat den inbyggda målkonflikten för dessa institutioner. För samtliga gäller att de å ena sidan skall främja sitt lands export, å andra sidan att verksamheten skall på sikt gå ihop. Ökande underskott skapar en politisk risk-

aversion inte minst hos finansministerierna som kan gå stick i stäv med ambitionen att främja export utan att det för den skull är givet att underskotten är slutgiltiga. På många håll pågår en debatt om hur dessa instituts garantiverksamhet skall kunna bedrivas i framtiden så att verksamheten över tiden går ihop. Inte minst i Storbritannien och USA diskuteras möjligheter för de lokala instituten att öka graden av affärsmässighet genom att konkurrera med den privata försäkringsmarknaden på täckning av kommersiella risker, så väl korta som långa.

Diskussioner förs om ökad flexibilitet i garantigivningen utanför de ramar som är uppdragna för exportkreditfinansiering. Sålunda studeras exempelvis garantier för flexibla leasinglösningar, garantigivning för motköpstransaktioner och rent cashflow-anpassad projektfinansiering.

Inte minst ifrågasätts på flera håll idag de consensus-regler, som föreskriver maximalt sex månaders amorteringsfrist från färdigställandet av ett projekt, lika stora halvårsvisa amorteringar och en maximering av kredittiden. Dessa regler utgör det vällovliga resultatet av en internationell strävan att stävja statsstödd kreditkonkurrens. Det torde emellertid endast sällan vara så att ett projekts cashflow lyckats anpassa sig till dessa regler. Det kan till och med hävdas att dessa regler bidragit till skuldkrisens omfattning genom att inte ge projekt en rimlig chans att återbetala sin finansiering.

Vidare synes kraftfullare åtgärder på flera håll vidtas för att återvinna nödlidande fordringar, liksom möjligheterna av ett aktivt asset management studeras, av typ fordringsförsäljningar och fordringsswappar, inom ramen för de begränsningar som uppställts vid Parisklubbsförhandlingar.

3.3.3 Exportfinansieringsinstituten

För många länder har de statliga räntesubventionerna i samband med exportkreditfinansiering varit en syndyrbar affär. De exportkrediter som lämnades nerligen under 1975 - 83 kräver i många länder fortperioden farande sin tribut från statsbudgeten. Framgångarna för de internationella ansträngningarna att genom consensus reducera subventioneringsgraden har emellertid minskat exponeringen.

För Sveriges del har den flexibla utformningen av SEK:s upplåning på ett effektivt sätt minimerat budgetbelastningen. Det förhållandet att SEK till 50% ägs av svenska staten och till 38% av tre av världens 16 AAA-ratade banker och att dessutom en betydande del av SEK:s utlåning säkerställs med svenska statens (EKN och riksgäldskontoret) har givit SEK garantier möjliga rating som låntagare på utländska kahögsta Den volymuppbyggnad som skedde under pitalmarknader. exportkreditfinansieringens skördetid har vidare skapat utomordentliga förutsättningar för ett effektivt debt management, som ytterligare sänkt SEK:s upplåningskostnader.

Å andra sidan ledde koncentrationen av refinansiering av till SEK till en uttunning hos de exportkrediter svenska affärsbankerna, som tidigare i huvudsak svarat för denna verksamhet. Till skillnad från exempelvis de och italienska systemen gav inte det engelska svenska någon kompensation för en förlorad marknadsaktivitet i form av garanterad ersättning för bankernas medverkan. Denna ersättning blev en fråga för med låntagarna och exportörerna och kom förhandling därigenom att pressas ned till en nivå som knappast kan lönsamhet i synnerhet som bankernas roll i skapa av lämnade exportkrediter på intet sätt uppföljningen minskat utan snarare till följd av skuldkonsoliderin-

gar blivit mer resurskrävande. Denna utveckling sammanföll med storföretagens uppbyggnad av kompetens inom exportfinansiering. Den låga lönsamhetsnivån för bankerna medgav inte tillräcklig prioritet för denna verksamhet som kunnat motverka en kompetensuttunning i bankerna.

SEK:s framgångar på upplåningssidan gör också att SEK står väl rustat att - under förutsättning att andra aktörer kan de nödvändiga säkerheterna - erskapa bjuda flexibla finansieringslösningar som i princip kan anpassas till varje projekts specifika behov. Detta gäller emellertid endast så länge SEK kan fortsätta att spela en betydande roll på de internationella kredit- och kapitalmarknaderna, vilket är avhängigt dels av kvaliteten i SEK:s utlåning, dels av att SEK kan hålla en hög upplåningsvolym.

Vidare kan noteras att vissa unika villkor fortfarande belastar det svenska systemet i ljuset av consenbeslut om successiva skärpningar av regsus-gruppens lerna som innebär en avveckling av subventionerna i kat. I och höjningar av räntorna i övriga kategorier, nämligen för Sverige unika påslag utöver consensusräntorna liksom begränsningar i möjligheterna till refinansiering i svenska kronor.

Vad ovan sagts om de relativt sett låga kostnaderna för SEK:s upplåning kan komma att förändras genom de nya harmoniserade reglerna för kapitaltäckning, vilka avses omfatta också SEK.

Det bör för svensk del också noteras att Sveriges Investeringsbank i ökande utsträckning kommit att ägna sig åt exportfinansiering. Investeringsbanken har för sina svenska projekt kunnat bygga upp en projektvärderingskompetens som banken kunnat utnyttja också internationellt. Exportfinansiering, inte minst i form

av projektfinansiering, har därför blivit ett intressant område för bankerna när de svenska projekten minskat.

Bankerna

Den internatinella bankvärlden har traditionellt spelat en viktig roll i exportfinansiering genom sin förmåga att dels arrangera refinansiering av en kredit och dels absorbera politiska och kommersiella risker förenade med en kredit. Bankerna har också på många håll i världen lång erfarenhet av varierande finansieringsformer och -instrument.

Den överlikviditet som uppstod i det internationella banksystemet till följd av den s. k. recycling som följde av den första oljekrisen kom banker att kraftigt expandera sin exponering till tredje världen, internationellt sett mindre på grund av exportfinansiering än direkt betalningsbalansfinansiering till u-länder. Följderna av skuldkrisen har drastiskt minskat bankernas riskbenägenhet vad gäller politiska risker, såväl på grund av de kostnader refinansieringen av nödlidande exponeringar medfört, som till följd av myndighetskrav på avskrivningar etc.

De svenska bankerna deltog, bl. a. på grund av att valutaregleringen lade hinder i vägen, i mycket ringa utsträckning i betalningsbalansfinansiering men de exponeringar bankerna tog på sig i samband med exportkreditfinansiering var likväl betydande.

som ovan anförts medförde införandet av det svenska exportkreditsystemet år 1978 en begränsning i bankernas aktivitet på exportkreditfinansieringsområdet. Genom att all refinansiering av statsstödda krediter koncentrerades till SEK fick bankerna koncentrera sig

på uppläggning av exportkrediter, säkerhetsarrangemang och dokumentation samt agentrollen under kredittidens löptid.

Bankernas utlandsetableringar har fört dem närmare exportörernas kunder. Härigenom har bankernas möjligheter till flexibilitet ökat på de lokala marknader där de är etablerade genom att de på ett helt annat sätt än tidigare kan värdera och hantera lokala risker och acceptera lokala säkerheter. Detta gäller idag blott ett fåtal marknader och en intressant fråga är i vad mån svenska banker kommer att utnyttja pågående avregleringar och internationella harmoniseringar till att utveckla sig till internationella banker, därmed följande företagens internationalisering, eller förbli svenska banker med utlandsverksamhet.

Fortfarande råder starka begränsningar i svenska bankers möjligheter att delta i projektfinansiering. Till skillnad från sina utländska konkurrenter tilllåts inte de svenska bankerna att ingå som delägare i projekt och inte heller att lämna vinstandelslån.

Det kan konstateras att samtidigt som volymen av exportkreditfinansiering minskat kraftigt hos bankerna under senare år har deras verksamhet inom annan exportfinansiering ökat, inte minst i utlandsetableringarna och inom de bankägda finansbolagen.

Kostnaderna för bankernas deltagande inom exportfinansieringsområdet kommer att påverkas av kommande nya kapitaltäckningsregler, inte minst till följd av att dylika avses införas också för transaktioner som inte manifesteras i balansräkningen, exempelvis swappar och stand-by letters of credit. Det blir dyrare att ta risker, vilket leder till ändrad länderprioritet. Dessa förändringar sker emellertid inom

ramen för en internationell harmonisering och bör förhoppningsvis skapa konkurrensneutralitet. (Det förhållandet att exponering på inhemsk bank blir bilän exponering på utländsk bank måste emellerligare tid drabba små finansmarknader mer än stora.)

3.3.5 Försäkringsmarknaden

Den privata försäkringsmarknaden (Lloyds och den s. k. company market) trädde i större skala in i politisk risktäckning i samband med exportfinansiering vid ungefär samma tidpunkt som skuldkrisen började utvecklas och bankernas och exportkreditgarantiinstitutens minskade. Förutom att man här riskbenägenhet identifierade en marknadspotential, ansåg man sig ha delvis andra förutsättningar än bankerna och garantiinstituten att hantera riskerna. Dels förfogade man över en återförsäkringsmarknad, som möjliggjorde dels fäste man avgörande vikt vid riskspridning, etablerade kund/leverantörsförhållanden mellan exportör och som bas för försäkring. Man menade importör att dessa relationer i förening med tidigare positiva erfarenheter av relationerna väsentligt minskade skadefallsrisken. Även försäkringsmarknaden har emellertid fått vidkännas sin beskärda del av skuldkrisens effekter, även om det nog kan hävdas att leverantörskrediter från väl etablerade exportörer med långa relationer till köparna har berörts mindre av skuldkrisen än andra kreditformer.

Sett ur vidlåder ett anexportfinansieringssynpunkt tal försäkringsmarknaden. Marknaden är svagheter tunn med endast ett fåtal aktiva aktörer. Förmycket till maximalt tre år. Även säkringsskyddet begränsas om det kan förlängas om inget negativt inträffat, innebär detta naturligtvis en osäkerhet för längre risker. Till skillnad från ovillkorliga bankgarantier

är försäkringspolicerna sällan heltäckande utan försedda med ett antal undantag och begränsningar varjämte dessa ofta innefattar krav på åtaganden från försäkringstagare, som inte förekommer i bankgarantier. Prissättningen (innefattande premie, täckningsgrad och karenstider) är helt individuell. Inte minst har omfattningen av kundrelationer en avgörande betydelse för prissättningen.

På den privata marknaden finns dock en rad instrument av värde för flexibla exportfinansieringslösningar, exempelvis möjligheten att försäkra köparlandets genomförande av leveransåtaganden under motköpskontrakt, konfiskationsskydd av investeringar etc.

3.3.6 Specialinstituten

a) A forfait-marknaden, som består av ett antal banker och specialinstitut framför allt i London men också i Förbundsrepubliken, Schweiz, Österrike och Italien handlar i exportfordingar och kan erbjuda en form för finansiering av exportkrediter, inkluderande avsäkring av den politiska och kommersiella risken.

Marknaden kännetecknas av hög flexibilitet vad gäller betalningsinstrument, kredittider, återbetalningsstruktur och täckningsgrad. Riskbenägenheten har emellertid i stor utsträckning begränsats på samma sätt som bankernas. Det är emellertid intressant att notera att en rad av dessa institut utvecklat en placeringskapacitet hos investerare med andra riskvärderingar än bankerna, som möjliggör risköverlåtelse av normalt inte försäkringsbara risker.

Marknaden har traditionellt hämtat sitt material från tyska och italienska exportörer. På senare år har exportörer i Storbritannien i ökande utsträckning vänt

sig till denna marknad.

Marknadens struktur gör den mest lämpad för finansiering av enstaka kapitalvaror och mindre ägnad för finansiering av projekt.

b) Leasing-marknaden har vunnit ökande betydelse för exportfinansiering. Ett antal skäl kan åberopas härför. I många länder är det möjligt att bokföra en leasingfinansiering utanför balansräkningen. Detta gäller i minskande grad i-länder, men har stor relevans i Östeuropa och andra i leasinghänseende mindre sofistikerade marknader. På många håll kan beslut om import av en vara fattas på lägre nivå om varan finansieras genom leasing än genom en normal exportkredit. En rad länders lagstiftning gör det möjligt att genom leasingfinansiering undvika eller minimera tullar och importavgifter/-depositioner. Leasing kan genom utnyttjande av leasegivares skattemässiga avskrivningsmöjligheter skapa prisreduktioner som gör export till i-länder möjlig. Slutligen kan det i vissa fall hävdas - beroende utformningen av lokal på - att det förhållandet, att äganderätten lagstiftning genom leasing bevaras hos part utanför importlandet, skapar viss säkerhet i levererad utrustning.

De principiella kraven på för leasing lämpade produkter är att de skall vara mobila, lätt identifierbara, ha lång ekonomisk livslängd och ha en erkänd andrahandsmarknad. Det är därför inte onaturligt att flygplansfinansiering volymmässigt svarar för en stor del av leasingmarknaden. Viktiga objekt är också personbilar, lastbilar, entreprenadmaskiner, tryckmaskiner och fastigheter. Ju högre köparens kreditvärdighet är desto mer avkall kan göras på produktspecifikationen. Med tanke på konkurrenspressen på leasingmarknaden och den allt mer begränsade möjligheten att i USA och EG hålla leasefinansiering utanför köparens balans-

räkning, kan det finnas skäl räkna med att objekten för leasing alltmer kommer att fjärma sig de ovannämnda kriterierna.

c) Institutioner, som är beredda sätta in riskkapital, får växande betydelse i takt med privatiseringsvågen i u-länder jämte behoven för i klassisk mening projektfinansiering av leverantörens åtaganden i form av ägaransvar i projekten. Marknaden är ännu outvecklad, bortsett från statliga och mellanstatliga institut, typ Deutsche Entwicklungsgesellschaft och IFC. Med växande integration kommer venture capital-fonder att få betydelse i gränsöverskridande finansieringar i i-länderna.

För svensk del kan noteras att Swedfund har till uppgift att tillsammans med svenska företag gå in i direktinvesteringar i u-länder och att Sveriges Investeringsbank till skillnad från affärsbankerna är 0förhindrad att genomföra direktinvesteringar. När det är fråga om projekt i annat än i-länder torde Investeringsbankens deltagande kräva väl fungerande investeringsgarantier täckande politiska riskelement.

3.3.7 Motköpsmarknaden

En rad specialinstitut, banker och handelshus opererar på denna marknad som traditionellt vuxit upp kring handeln med statshandelsländerna i Östeuropa. Under senare år har motköp blivit mer frekventa också i förhållande till vissa u-länder. På i-landsmarknaderna är en form av motköp, s. k. offset, vanlig i samband med export av försvarsmateriel.

Motköp kan förekomma i många former. Tre huvudformer kan här nämnas:

dvs. rent byte av varor värderade efter en a) barter, överenskommen mellan köpare och säljare, prisformel

där likvid för varor levererade från b) mothandel, inbetalas till ett spärrat konto köparlandet (escrow account). Medel på detta konto får utnyttjas endast för likvid av de avtalade exportprodukterna,

evidenskonto eller offset, innebärande att exporc) tören åtagit sig att över en period från köparlandet inhandla varor till visst värde eller genomföra en investering eller annan åtgärd som tillför köparlandet hårdvaluta. Uppfyllandet av detta åtaavräknas på ett evidenseller offset-konto. gande

specialiserar sig på att förhandla Motköpsföretagen av motköpsåtaganden för exportören och uppläggningar kan också vara berett att helt övertaga dessa från exportören.

Vidare kan motköpsföretagen skapa exportmöjligheter att med ett organ i köparlandet avtala ett vagenom (dvs. en privat clearing) där varuruutbytesavtal strömmar betalas över ett spärrat konto. I allmänhet förutsätter detta att de två huvudparterna lämnar varandra en kredit (s. k. swing-kredit) för att möjliggöra tidsmässiga diskrepanser i leveranserna.

Motköpsverksamheten närliggande är också utnyttjande av balansbrister i officiella bilaterala clearingavtal mellan två länder. Ett överskott för det ena landet skall i princip utjämnas genom import från det andra. Om lämpliga varor inte står till förfogande och med båda ländernas godkännande kan istället varor från tredje land importeras till överskottslandet. Genom en s. k. clearingswitch förvandlas betalningen under avtalet till hårdvaluta som erläggs till expor-

tören i tredje land.

3.3.8 Sammanfattning

En rad betydande förändringar har skett hos de olika aktörerna på exportfinansieringsområdet. Inte minst kan noteras en ökad riskaversion hos såväl banker och försäkringsbolag som hos statliga exportgarantiinstitut. Vidare har en utbyggnad av kompetensen hos de stora exportföretagen lett till ökad riskmedvetenhet och riskanalysförmåga. Företagen söker därför alltmer metodiskt finna riskavsäkringar resp. finansieringslösningar som minimerar riskexponeringen av en transaktion. Finansieringsmarknaden har besvarat dessa strävanden genom att utveckla instrument som inom ramen för marknadens begränsningar bidrar till dylika lösningar. Exportfinansiering har återigen blivit ett fält som ger spelrum för innovativa lösningar. I det föregående har endast några väsentliga instrument kunnat skisseras. Alltmer har uppgiften för aktörerna blivit att för varje enskild affär finna riskbegränsande lösningar, anpassade till den specifika affärens förutsättningar. Detta innebär stora krav på flexibilitet hos alla aktörer.

Genom det efterfrågetryck den privata marknaden utsätts för sker en ständig anpassning till dessa omvärldsförändringar. också inom det statliga exportkreditstödet pågår i ett flertal länder diskussioner om nya instrument och ökande flexibilitet.

4. REAKTIONER I ANDRA LÄNDER PÅ OMVÄRLDSFÖR- ÄNDRINGARNA OCH FÖRÄNDRINGAR Av DE INTER- NATIONELLA REGLERNA FÖR STATSSTÖDD EXPORT- KREDITGIVNING

av Birgitta Nygren

4.1 Förändrade förutsättningar

Under den senaste 10-årsperioden har förändringarna i den statsstödda exportkreditgivningen varit drastiska. Början av perioden präglades av en enastående kraftig expansion, medan de senaste åren präglats av en minst lika kraftig kontraktion. Under den första delen av perioden konkurrerade företag i i-länder hårt med subventionerade krediter främst om de nyrika oljeländernas gunst. Allt fler u-länder, inkl. oljeländer, drabbades emellertid av betalningsproblem, med bl. a. åstramning av importen som följd. Samtidigt skärptes successivt reglerna för de statstödda krediterna. Subventionsinnehållet har minskat väsentligt. Företagen har i skuldkrisens tecken vänt sig till mer betalningsstarka marknader. Exporten till uländerna har genomgående minskat. En allt större del av denna export finansieras med blandade krediter eller motsvarande.

För garantiinstitutens del har förändringarna betytt att premieintäkter stagnerat medan skadeutbetalningarna fortsätter att växa. För i stort sett alla i OECD-området är underskotten i verksamheten mycket omfattande. Riskvilligheten har minskat. Det verkar

nu råda en mycket stor osäkerhet om vart utvecklingen är på väg.

Skuldtyngda u-länder uppmanas av internationella institutioner som IMF att vara återhållsamma med statliga garantier. Privatisering har blivit ordet för dagen. För exportörernas, finansiärernas och garantiinstitutens del leder detta till nya utmaningar. Förutom att försöka utvärdera landrisker, vilket visat sig mycket svårt, får man också i ökad utsträckning ta sig an kommersiella risker som kan vara än mer svårbedömnda.

Som bakgrund till den beskrivning av hur man i några andra länder reagerat på omvärldsförändringarna ges först en kort beskrivning av u-ländernas försämrade betalningsförhållanden och av utvecklingen av det internationella regelverket på området, nämligen exportkreditarrangemanget, vanligen kallat Consensus.

4.2 U-ländernas försämrade betalningsförhållanden

Antalet omförhandlingar av statsstödda exportkrediter kan ses som en grovt mått på den försämring av u-1ändernas och vissa statshandelsländers försämrade beunder senare år. Under åren 1976 -

talningsförmåga

1980 var det bara åtta länder som vände sig till den den sammanslutning av officiella kreditorer som brukar kallas för Parisklubben. Under år 1983 hade antalet ökat till 16. Under de följande fyra åren nåddes överenskommelser om ca 60 omförhandlingsavtal. I många fall var det fråga om omförhandlingar av redan tidigare omförhandlade förfall.

Tabell 1 Inom Parisklubben omförhandlade belopp under aren 1977 - 1987 samt antal länder som omförhandlat

Vid utgången av 1986 beräknades de utestående statsstödda exportkrediterna till u-länder uppgå till ca 190 miljarder USD, varav ca hälften hos u-länder med betalningsproblem och ca 56 miljarder USD hos de 15 mest skuldsatta länderna. Nedan visas en fördelning av olika ländergruppers utestående skulder på olika källor. som framgår av tabellen beräknas exportkrediter svara för mindre än 20% av u-ländernas skulder. Andelen är dock väsentligt högre i Nordafrika och Mellanöstern medan den för länderna i Latinamerika sammantaget uppgår till mindre än 10%.

Tabell 2 Fördelning av olika u-landsgruppers utestående skulder på olika källor år 1986 (miljarder USD)

ODA Exp.kred. Banker Övrigt Totalt Multi Latinam. 47 51 306 45 449 42% N.Afrika o.

100%

I samband med den stora ökningen av antalet skuldkonsolideringar kom den statstödda exportkreditgivningen betydelse för skuldländernas âterhämntning att uppmärksammas. Diskussioner mellan förträdare för IMF, Parisklubben och exportkreditgruppen inom OECD visade att det skulle kunna vara möjligt för garantiinstituten att återuppta garantigivningen tidigare om man kunde vara säker på att redan omförhandlade krediter inte blev föremål för ytterligare omförhandling. Parisklubben har sedan väl lyckats hävda fasthållande vid s. k. cut-off date. De flesta garantiinstitut är därför numera villiga att medge ny garantigivning under förutsättning att skuldlandet har vidtagit erforderliga externa åtgärder (vanligen uppgörelse med IMF om s. k. stand-by och överenskommelse med Parisklubben samt uppföljning av denna multilaterala överenskommelse med bilaterala avtal med resp. kreditorland) och interna anpassningsåtgärder och att dessutom utsikterna för ekonomisk återhämntning verkar goda.

4.3 Förändringar av de internationella reglerna för statsstödd exportkreditgivning

Samarbete mellan garantiinstitut har länge bedrivits inom en sammanslutning som benämns Bernunionen (BU). Inom denna har bl. a. överenskommelser nåtts om längsta kredittider för vissa varugrupper.

I exportkreditarrangemanget, vanligen benämnt Consensus, (Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits) regleras kreditvillkoren för statsstödda exportkrediter; kontantandel, lägsta refinansieringsränta och maximal kredittid för alla varor och tjänster som säljs med en kredittid överstigande två år. Vissa undantag finns. Krigsmateriel och jordbruksprodukter omfattas inte. Särskilda regler gäller för bl. a. fartyg och flygplan.

Konkurrensen med subventionerade krediter intensifierades efter den första oljeprishöjningen år 1974. Förhandlingar om begränsning av subventionerna ledde till en överenskommelse mellan USA, Japan och flertalet EG-medlemmar år 1976. Följande år utvidgades överenskommelsen och samtliga OECD-medlemmar utom Island och Turkiet anslöt sig. Till en början var minimiräntorna lika för alla valutor men differentierade efter kredittidens längd och på tre landkategorier; högst för i-länder och andra med relativt hög BNP/capita (kat. I) och lägst för de fattigare u-länderna (kat. III).

Efter mycket utredande och förhandlande om möjligheterna att nå minimiräntor som minskade subventioneringen och bättre speglade marknadsräntorna i olika valutor nåddes år 1983 överenskommelse om att den s. k. (ränte)matrisen skulle baseras på ett vägt genomsnitt av statsobligationsräntorna i de valutor som ingår i SDR-korgen och att justering av matrisen skulle ske halvårsvis om detta genomsnitt förändrades med mer än 0,5 procentenheter. Samma år antogs vissa principer för etablering av s. k. kommersiella referensräntor (CIRR) i lågräntevalutor, dvs. sådana i vilka marknadsräntorna var lägre än minimiräntorna i matrisen, i syfte att göra det möjligt att utnyttja dessa valutor i statlig exportkreditgivning.

Konkurrensen med blandade krediter intensifierades; kanske delvis som resultat av att subventionerna i de vanliga exportkrediterna minskat till följd av de successiva skärpning av reglerna som tidigare inträffat. Det blev därför väsentligt att försöka nå överenskommelse om regler för att stävja denna konkurrens. År 1986 nåddes överenskommelse om ett större åtgärdspaket. (Principerna för implementering blev dock klara först under 1987). Detta innebar höjning av förmånlighetsgraden i blandade krediter i två

steg; till 30% den 15 juli 1987 och till 35% den 15 juli 1988. För de fattigaste länderna (MUL) höjdes redan år 1987 till 50%. Samtidigt beslöts att vid beräkning förmånlighetsgraden skulle räntesatser utnyttjas som bättre speglade den verkliga räntekostnaden än den av OECD:s utvecklingskommitté DAC schablonmässigt tillämpade diskonteringsräntan på 10%. Matrisräntorna för kat. I skulle avskaffas den 15 juli 1988 och i stället skulle enbart CIRRar få utnyttjas vilket lett till behov av att etablera CIRRar i samtliga valutor som används i statsstödd exportkreditgivning. Slutligen ingick i paketet att matrisräntorna, dvs. kvarvarande kat. II och III skulle höjas med 0,3 procentenheter den 15 juli 1988. Nedan visas matrisen så som den ser ut fr.0.m. den 15 juli 1988; basräntor samt de räntor som gäller till nästa justeringstillfälle den 15 januari 1989.

Landkategori Maximal kredittid

Kati

(SDR + 20 b.p.) (SDR + 20 b.p.)

I nedanstående diagram visas utvecklingen av matrisräntorna (kat. I och kat. III, dvs högst resp. lägst) och den vägda genomsnitträntan på statsobligationer i SDR-valutorna som kan ses som ett närmevärde för marknadsräntan. Som framgår växte subventionsgapet markant under 1978 - 1981 för att därefter perioden avta. Efter år 1983 följer kat. III-räntan ganska väl SDR-räntan.

Med de ovan beskrivna skärpningarna av reglerna, har subventionerna i de statliga exportkrediterna minskat radikalt och därmed gjort dessa krediter mindre attraktiva. Nedgången i kreditgivningen har under senare tid varit markant. Troligtvis har detta mer att göra

med skuldkrisen än de försämrade villkoren. Syftet med skärpningarna av reglerna har också varit att öka skillnaden mellan den vanliga exportkreditgivningen och krediter med bistândsinslag.

Diagram 1 Utvecklingen av matrisräntorna

MO_ ISS _ ;j I |30 125 20 H5 H0 |05 IOO 95 90 85 BO 75 7.0 65 I l 60 ..| .|..;..1..II .l..1..|..[..:..|..|..|..|..|..| l n.|..|..1..|.| t. |..n..|..1..1.. | .. ... ?IB 80 BI 83 85 BE 87

När den statsstödda exportkreditgivningen (med garantier och/eller räntesubventioner) var som störst år 1982 beviljades nya krediter för drygt 70 miljarder SDR. År 1986 uppgick motsvarande belopp till ca 45 miljarder SDR. Nedgången väntas fortsätta om än inte så drastiskt. Det är framför allt krediter med återbetalningstid överstigande 5 år som har minskat. Samtidigt kan en förskjutning av kreditgivningen från uländer, framför allt de i kat. III, till ioländer noteras. Nedan visas i diagram 2 hur kreditgivningen över 5 år utvecklats sedan slutet av 1950-talet samt i tabell 3 den förskjutning mellan olika kategorier som ägt rum under senare år.

Diagram 2 Statsstödd exportkreditgivning med återbetalningstid över 5 år

25GM,_

ZGMD

:sam

namn

sm»

0 S7 60 63 66 69 72 75 78 BI 8486

Tabell 3 Statstödd exportkreditgivning med återbetalningstid över 5 år under åren 1985 - 1987 (milj. SDR)

1985 1986 1987

kat. I 1 013 844 1 420 kat. II 4 775 4 414 2 591 kat. III 2 480 2 707 1 623

Totalt 8 268 7 965 5 634

Enligt OECD:s statistik har utbetalningarna av blandade krediter under senare år stagnerat. som ovan antytts förklaras detta snarare av att kreditvärdigheten sviktat hos flera av de viktigare mottagarna vilket framtvingat en återhållsamhet med inköp av kapitalvaror och projekt, än av en politisk vilja att vara återhållsam med blandade krediter. Att konkurrensen om kvarvarande projekt skärpts stöds av det faktum att den notifiering som måste göras vid erbjudande av sådana krediter har ökat väsentligt under senare år.

Tabell 4 Utbetalning av blandade krediter och helt eller delvis bundna biståndskrediter under åren 1984 - 1986

helt eller delvis bundna biståndskrediter åren 1982 - 1987 (milj. SDR) Frankrike 2 085 1 321 1 598 1 503 691 1 976 Förbundsrepubliken 292 l 010 l 003 1 286 1 410 1 042 200 100 - 965 1 972 2 751 Japan Storbritan-

skäl. Man har kommit långt när det gäller att avskaffa subventioneringen i den statliga exportkreditgivningen. De kvarvarande subventionerna i kat. II och III är i flertalet valutor små och skulle självfallet kunna elimineras om överenskommelse kunde nås om ett helt differentierat system vilket länge förespråkats av flera tunga länder som USA och Japan samt av de nordiska länderna. Uppladdning pågår nu för en ny förhandlingsomgång. Många länder anser det nu mest angeläget att få till stånd en förlängning av kredittiderna, framför allt i kat. I där ju subventionerna redan eliminerats, i syfte att möjliggöra krediter i vilka återbetalningstiden bättre kan anpassas till projektets ekonomiska livslängd.

4.4 Exportkreditgarantiinstitgt i andra länder

4.4.1 Struktur

Statlig exportkreditgarantiverksamhet bedrivs i huvudsak tre olika former i de länder som tillhör exportkreditgruppen inom OECD: 1) som del av bank eller kreditinstitut som bedriver finansiering av handel, t. ex. Ex-Im-Bank, 2) i privat försäkringsbolag som tar enbart kommersiella risker medan den politiska riskförsäkringen bedrivs på uppdrag av staten och besluten därom fattas på departementsnivå, 3) som ett eget departement eller myndighet

1. Bank 2. privat 3. myndighet/ departement Australien Frankrike Belgien Canada Förbundsrepubliken Danmark Nya Zeeland Holland Finland QSA Grekland Osterrike Irland Italien Japan Luxemburg Norge Portugal Schweiz Storbritannien Sverige Det kan vara av intresse att notera att i de länder i vilka garantigivningen sköts av Exim-Bank eller motsvarande, tenderar garantigivningen att bli behandlad som en andrarangsverksamhet och är därför sällan särskilt innovativ men ibland ganska riskvillig.

En principiellt intressant skillnad föreligger mellan de länder i vilka kreditförsäkring för kommersiella risker sköts av ett privat bolag som också för statens räkning administrerar garantigivning för politiska risker och de länder där garantigivningen sköts

av en statlig myndighet eller liknande. I den förra sker beslutsfattandet på politisk nivå, ofkategorin ta i kommittéer. Även bland de interdepartementala länder som har statliga myndigheter är skillnaderna i deras befogenheter stora. Ganska extrema positioner av de nordiska grannländerna Finland representeras och I Finland är garantigivningen helt dele- Norge. till garantianstalten, VTL. Någon form för hängerad av ärenden till regeringen förekommer inte. skjutande I däremot måste alla ärenden överstigande 50 Norge milj. NOK beslutas av regeringen.

Marknadsandelar

institut täcker en mycket liten andel av expor- Många ten. Det finns dock flera undantag, framförallt och Storbritannien. Instituten i Frankrike, Japan dessa länder täcker i allmänhet drygt 20% av exporten. En mycket stor andel av deras garantigivning avser korta garantier. Höga marknadsandelar förklaras t. ex. av att man haft krav på globalavtal direkt på kund (Storbritannien) eller som i Japans fall varje att överenskommelse finns med ett stort antal om globalavtal för korta. I detta branschföreningar sammanhang kan nämnas att instituten i Frankrike (CO- FACE), Förbundsrepubliken (Hermes), Japan (EID/MITI) och Storbritannien (ECGD) är de i särklass största instiuten mätt i såväl utestående engagemang som i ny Dessa fyra svarade tillsammans för ca garantigivning. 70% av BU-medlemmarnas totala utestående engagemang vid utgången av år 1986. (Bernunionen har 40 medlemmar i 32 länder).

Nedan visas exportens fördelning på i-, u- resp. statshandelsländer i några utvalda länder år 1986. Vidare visas beräkningar av andelen försäkrad export totalt och fördelat på ländergrupper samt garantigivningens fördelning på korta (ST), medellånga (MT) resp. långa (LT) garantier.

Det kan således noteras att flera stora länder har en väsentligt högre u-landsexport än vad Sverige har. Flera institut garanterar också en väsentligt mycket högre andel av denna export än vad EKN gör. EKN skiljer ut sig från de institut med vilka jämförelser skett på så sätt att andelen långa krediter är vä-

mycket högre än andras. Det kan då vara insentligt tressant att med dessa data göra en jämförelse av de genomsnittliga premieuttagen med den genomsnittliga andel garantier för långa krediter som instituten garanterat under de fem senaste åren. I nedanstående diagram görs sådana jämförelser. Det kan därvid konstateras att det klart framgår att institut som länge ansetts ha mycket låga premienivåer såsom EID/MITI och OKB ligger under regressionslinjen. Av diagrammet framgår också att EKN har en väsentligt högre andel garantigivning för långa krediter än övriga institut och premierna ligger väsentligt mycket över regressionslinjen. Det bör då noteras att jämförelsen är gjord på basis av ett genomsnitt av premier och under 1983 - 1987. andel långa garantier perioden EKN:s position i diagrammet påverkas således stakt av de jämförelsevis höga premienivå som tillämpades under 1982 - 1985. perioden

Diagram 3 Jämförelse mellan andel garantigivning för långa krediter och premieuttag

Premieh nivå EKN (%)

1 GERG OEKB l, 5 HERMESx i CESCE x COFACE

10 20 30 40 Andel LT (%)

4.4.3 Underskott i verksamheten

sammanställningar som gjorts inom OECD tyder på att för garantiinstituten i de ovan nämnda länderna har de samlade premieintäkterna legat på en ganska stabil nivå, mellan 1,2 - 1,5 SDR under senare år. miljarder Skadeutbetalningarna har dock ökat drastiskt, från ca 1,4 miljarder SDR år 1981 till ca 4,3 miljarder SDR år 1986. Genomsnittligt sett har skadeutbetalningarna under perioden 1981-1986 överstigit premieinbetalningarna med ca 2 miljarder SDR per år.

Underskotten är ojämnt fördelade. Det är dock ställt utom allt tvivel att de stora instituten samtliga drabbats av stora skadeutbetalningar. Ett grovt mått på den ekonomiska situationen utgörs av relationen mellan premieinbetalningar och skadeutbetalningar. Nedan visas denna för några utvalda länder som genomsnitt under 1981 - 1986: perioden

Diagram 4 Premier (heldragen linje) och skadeutbetalningar (pricklinje) under perioden 1981 - 1986 från 16 med- (baserat på uppgifter lemmar i OECD)

Tabell 10 Relation mellan premier och skadeutbetalunder åren 1981 - 1986 ningar perioden

Frankrike 64,33 % Sverige 63,23 Förbundsrepubliken 49,38 Belgien 42,56 Holland 41,64 Finland 41,39 Storbritannien 37,5 Japan (MITI) 37,29 Italien 28,7 USA 19,59 Norge 16,58

Det bör noteras att skadeersättningar och ackumulerat resultat i tabell 9 liksom relationen mellan premier och skadeutbetalningar i tabell 10 redovisas separat resp. beräknats utan hänsynstagande till omförhandlingsmetod, dvs. om omförhandlade krediter konsoliderats eller refinansierats. Vid refinansiering ordnas ett nytt lån. Inga skadeutbetalnigar behöver då göras. För Frankrikes del är relationen förmodligen

väsentligt lägre om man tar hänsyn till att en del av förfallen refinansierats. Detsamma kan gälla fler länder, t.ex. Japan.

4.4.4 Reaktioner på omvärldsförändringar

Många garantiinstitut bildades på 1920- och 1930- talen. De flesta lyckades driva sin verksamhet med målet att bidra till att främja den nationella exporten under beaktande att verksamheten skulle gå ihop under ungefär ett halvt sekel innan de förändrade omvärldsförutsättningarna inom loppet av ett fåtal år eliminerat de samlade överskotten och fått instituten att uppvisa omfattande underskott. Dessa drastiska förändringar har självfallet lett till anpassningsåtgärder och att mer eller mindre omfattande översyner av verksamhetens inriktning och omfattning inletts i ett flertal länder.

Samtidigt som det kan konstateras att man i flertalet länder nu intar en mer restriktiv hållning till ny garantigivning och prissätter risktagande på ett mer flexibelt sätt, förefaller det som om man också tycks ha en klar insikt om att underskotten är ett resultat av spelets regler. Det är ett politiskt beslut att ge sig in i garantigivning för krediter med återbetalningstid som överstiger fem år. Om riskerna på längre tider går det inte att göra tillförlitliga förutsägelser. Det hjälper inte att begränsa sig till länder som vid beslutstillfället ser bra ut. Det kan gå helt fel ändå. Ett tydligt exempel är Förbundsrepubliken som mycket strikt hållit sig till denna regel med resultat att man fått stora engagemang på länder som Iran, Irak och Brasilien, som vid beslutstidpunkten föreföll ha goda förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. Följden har dock blivit stora skaderegleringar och därmed även underskott.

En första anpassingsåtgärd är självfallet att se över premiestruktur och -nivåer. Här kan noteras att det land som ansetts vara det mest riskvilliga och som även tagit ut låga premier, nämligen Frankrike förmodligen stått för den mest genomgripande förändrinav risktagande och premiesättning. Man har höjt gen drastiskt och differentierat dem mer än tipremierna digare med hänsyn till riskkategori. Det är mycket vanskligt att jämföra premieuttag men man kan våga att de franska premierna nu är bland de hypotesen inom EG. Storbritannien har också justerat sin högsta Däremot har Förbundrepubliken valt premiesättning. att hålla fast vid att ta ut enhetlig premie, dvs. inte differentierad med hänsyn till landrisk.

USA som tidigare tillämpat enhetspremier, har nyligen ändrat sitt system. De amerikanska premierna anses fortfarande vara låga men ett stort steg mot uttagande av riskanpassade premier har ändå tagits.

Schweiz har hittills också tillämpat enhetlig premie. Deras översyn synes bl. a. leda till differentiering av premierna och differentiering av garantitäckningen, dels beroende på risk, dels över kredittidens längd. Även i Österrike överväger man att ändra sitt enhetspremiesystem.

Japan har höjt något men anses fortfarande ta ut låga premier. Det finns dock anledning tro att mycket deras premier kommer att höjas ytterligare.

Det kan i sammanhanget noteras att de svenska premierna mycket drastiskt år 1982. Framtill år höjdes 1985 då en mindre nedjustering gjordes låg premierna sannolikt över lag högst bland garantiinstituten i Bernunionen. De svenska premierna förefaller även efter de uppjusteringar som gjorts i andra länder ligga kanske till och med högst bland i-länderna. högt,

En annan anpassningsåtgärd är att försöka öka garantigivningen för att på så sätt öka prgmigintäkterna. Det är uppenbart att det bland instituten finns olika syn på vad som egentligen är institutens roll och på vad sätt man bäst uppfyller målet för verksamheten. De mest extrema positionerna står nog Storbritannien och Förbundsrepubliken för. Den brittiska linjen går ut på att försöka konkurrera aktivt med den privata marknaden och att öka marknaden genom att försöka att få garantera affärer som annars skulle ha varit oförsäkrade. Den officiella tyska ståndpunkten (som logiskt följer av deras system) är i stället att vara guarantor of last resort, dvs. enbart ägna sig åt risktagande som inte är försäkringsbart på den privata marknaden. I den statliga exportkreditgarantigivningen får man enligt lag inte ägna sig åt sådant risktagande som sker på den privata marknaden. Liknande förbud finns i Schweiz.

Det är i sammanhanget intressant att notera att det inom EG pågår en intensiv diskussion om konkurrensen mellan statliga resp. privata kreditförsäkrare. De privata anser att de missgynnas i konkurrensen med de statliga om de korta garantierna. Mer om detta i kap. I:5.

4.4.5 Nya garantiformer

Många institut har under senare år sett över sina garantiformer med syfte göra dem mer attraktiva och därmed kunna öka sin marknad. En av de mer omtalade förändringarna är den projekt-finansieringsgaranti som det brittiska institutet ECGD infört. Det kan konstateras att denna garantiform i sak inte innebär så många väsentliga förändringar i förhållande till vad som ECGD redan tidigare kunde erbjuda. En viktig

är dock att man mot bakgrund av den ökade anpassning tonvikt som läggs vid projektfinansiering marknadsför sin garanti som något som passar denna nya utveckling.

Garantier för leasing, speciellt för flygplan, synes ha fått en ganska vid utbredning. Flera garantiinstitut har att införa särskilda garantier för övervägt remburser men i de flesta fall inte ha sett ansynes ledning att införa sådana. Detsamma förefaller gälla för garantier för motköpstransaktioner.

4.4.6 Samverkan mellan olika institut

Man skulle kanske ha väntat sig att instituten kommit när det gäller att samverka med eller återförlängre säkra sig hos varandra. Samarbetet förefaller dock, trots förekomsten av det sedan länge etablerade samverkansorganet Bernunionen, inte ha kommit särskilt långt.

Till skillnad från vad som är brukligt på den privata sidan, förekommer i mycket ringa utsträckning återförsäkring mellan instituten. EKN har dock ett begränsat återförsäkringsavtal med det belgiska garantiinstitutet OND. Nyligen har OND ingått ett återförsäkringsavtal med COFACE betr. korta garantier.

Bl.a. som ett svar på företagens internationaliseskulle man kanske väntat att instituten också ring, bedrev ett intensivt arbete på att hitta smidiga former för samordnad försäkring av export från olika länder till tredje land. Även på denna punkt synes vara små. Som exempel kan nämnas att EGframstegen kommissionen sedan många år drivit frågan om en gemensam exportkreditgarantifacilitet - hiteuropiesk tills utan framgång.

4.4.7 Underskottsfinansiering

Det är uppenbart att man i olika länder, trots att man omfattas av samman internationella regler (GATT subventionskoden, illustrativa listan punkt j) har helt olika syn på hur underskott skall hanteras om de uppstår. I länder i vilka garantigivningen sker på departementsnivå (t.ex. Frankrike och Förbundsrepubliken) synes det i flertalet fall vara så att garantigivningen ses som en integrerad del av statens räkenskaper och underskott täcks därför direkt från budgeten. Undantag är Japan där upplåning i systemet sker till marknadsmässig ränta. Det gäller även Schweiz där det viktiga beslutsfattandet sker i utrikeshandelsdepartementet. Något klart mönster går dock inte att urskilja. I såväl Norge som Finland utgår bidrag över statsbudgeten medan underskottsfinansieringen i Sverige i princip sker genom upplåning till marknadsmässig ränta i riksgäldskontoret.

4.5 Kreditinstitut i andra länder

4.5.1 Struktur

Statsstödda krediter, dvs. sådan med räntestöd i enlighet med Consensus-reglerna refinansieras/ förmedlas i huvudsak genom 1. Ex-Im-banker el. liknade 2. specialiserade exportkreditinstitut 3. affärsbanker

Schweiz är det enda land i OECD-kretsen som helt saknar någon form för räntesstöd. Holland har ett system som kan användas vid matchning men inte något generellt verkande. Italien har som framgår av uppställningen såväl ett specialiserat institut som ett system baserat på bankmedverkan.

l. Ex-Im-Bank 2. Specialinstitut 3. Banker Australien Belgien Italien Canada Danmark Storbritannien Frankrike Finland Japan Italien Nya Zeeland Luxemburg USA Norge Österrike Portugal Spanien Sverige Förbundsrepubliken

Den schematiska uppdelningen ger ett förenklat intryck. Olikheterna i strukturerna är ganska stora. En viktig skillnad mellan olika specialinstitut är omfattningen av statligt inflytande. Denna fråga har under senare år varit föremål för ganska stor uppmärksamhet inom Consensus-gruppen och blivit allt viktigare i takt med att subventionerna i de Consensus-baserade krediterna minskar. Flera av instituten erbjuder också krediter till marknadsvillkor. Den sedan tillkomsten av exportkreditarrangemanget olösta frågan om vad som skall anses vara official financing support har därmed fått förnyad aktualitet.

Att helstatliga institutioner knappast kan erbjuda annat än krediter på Consensus-villkor förefaller flertalet eniga om. Detta har dock inte hindrat exemdet kandensiska EDC att öppna ett marknadspelvis fönster. Det stora problemet är de delstatliga instituten. Farhågor har uttalats för att subventioner till deras statsstödda exportkreditgivning skall spilla över på marknadskrediterna och att den i allmänhet betydande andelen statliga garantier i deras portföljer skall leda till att deras upplåningskostnader förbilligas så att de därmed får en konkurrensfördel framför länder där sådana institut saknas eller där de har relativt liten andel av marknaden.

Det förefaller helt uppenbart att länder i vilka specialiserade institut har bildats för exportkreditgiv-

ning, vare sig denna bedrivs direkt eller i samband med eller genom banksystemet, har fått en konkurrensfördel i jämförelse med länder i vilka exportkreditgivning huvudsakligen sker genom bankväsendet. Fördelen ligger såvitt kan bedömas inte i första hand i statligt ägande utan i det faktum att instituten skaffat sig en så stark säkerhetportfölj att de kan få en hög rating vilket möjliggör relativt låga upplåningskostnader och därmed låga utlåningsräntor.

4.5.2 Anpassning av den statsstödda exportkreditgivningen

Flertalet länder som har system för statsstödd exportkreditgivning förefaller erbjuda sådan helt i enlighet med Consensus utan ytterligare påslag eller avgifter. Sverige synes vara det enda land som i syfte att minska subventioneringen infört påslag på consensusräntorna. Det kan dock noteras att Frankrike redan år 1986 avskaffade möjligheterna att ge statsstödda krediter till kat. I-länder. I Italien finns en kvantitativ begränsning för utnyttjande av statsstödda exportkrediter. En liknande begränsning finns i USA.

Som ovan antytts har allt fler institut i takt med att subventionerna i de consensusbaserade krediterna minskat ansett det angeläget att utveckla sin kreditgivning på marknadsvillkor. statsstödda system får då ofta karaktär av komplement från vilka löften om fasträntekrediter utnyttjas under anbuds- och förhandlingsperiod medan marknadslösningar kan visa sig mer attraktiva när det väl är dags att ianspråkta krediten.

Kreditinstituten har kommit till mycket senare än garantiinstituten. Det var ju inte förrän den statligt

subventionerade kreditgivningen började växa i slutet av 60- och början av 70-talet som fördelen med sådana specialiserade institut blev tydlig. Något samarbetsorgan liknande garantiinstitutens BU har inte vuxit fram. Försök har gjorts inom BU att utveckla kreditsamarbetet men några framsteg har inte gjorts. Mellan de nordiska länderna bedrivs emellertid ett nära samarbete vilket bl. a. resulterat i ett gemensamt låneavtal. Utnyttjandet av detta försvårades dock av olika särvillkor i de nationella systemen. I sammanhanget kan också nämnas att SEK i samband med sitt 25årsjubileum tog initiativ till ett nu närmare samarbete på området mellan ett större antal institut.

5. ARBETE INOM EG PÅ EXPORTFINANSIERINGS- OMRÅDET

av Birgitta Nygren

Enligt beslut av regeringen (Dir. 1988:43) har kommittéer och särskilda utredare fått i uppgift att beakta EG-aspekten i sitt utredningsarbete. Bl. a. skall undersökas vilken gemensam ordning som råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet. Vidare skall utredningarnas förslag tillvarata de möjligheter till harmonisering som finns.

Utredningen har i första hand försökt att kartlägga samarbetet inom området statsstödd exportkreditgivning. Utredningen har även försökt att kartlägga utvecklingen på angränsande områden, såsom liberalisering av regler för kreditförsäkring och för finansiella tjänster.

5.1 Statliga exportkreditgarantier och statsstödda exportkrediter

Enligt art. 112 i Romfördraget skall medlemsstaternas stödåtgärder avseende export till tredje land före övergångsperiodens slut (dvs. år 1970) gradvis harmoniseras i den mån så erfordras för att undvika att konkurrensen mellan företagen i gemenskapen förvanskas. För att främja samarbetet på exportkreditområdet tillsattes år 1960 en samordninggrupp för medlemsstaternas politik i fråga om kreditförsäkringar, garantier och finanskrediter (Policy Coordination Group for Credit Insurance, Credit Guarantees and Financial Credits). Gruppen har bl. a. till upp-

gift att utforma förslag till harmonisering av villkoren för exportkreditgarantier och investeringsgarantier samt att utforma förslag till gemensamma positioner vid förhandlingar i internationella organisationer (Official Journal (O.J.) 1960/66)

Som ett första led i samordningen fattade rådet år 1962 beslut om en konsultationsprocedur på förslag av gruppen (O.J. 52/62). Denna procedur har sedan kompletterats och reviderats (O.J. 1965/19 och 0.J. No L 1973/346). I princip går förfarandet ut på att medlemsländerna måste förhandsnotifiera i varje särskilt fall då man avser att stödja en exporttransaktion med kredittid överstigande fem år. Om fem eller fler medlemsländer ogillar transaktionen ifråga måste konsultation äga rum. Sådan sker inom samordningsgruppen.

Förfarandet har säkert lett till att medlemsländerna fått en mycket god kännedom om varandras system vilket bör underlätta samarbetet mellan länderna men någon egentlig harmonisering av systemen har man inte lyckats åstadkomma. Ett av de få påtagliga resultaten av harmoniseringsarbetet är en överenskommelse om att alla garantiinstitut täcker underleveranser från annat EG-land upp till 40% av det totala kontraktsbeloppet. För underleverantörer från tredje land får dock andelen inte överstiga 30% såvida rådet inte medger undantag (O.J. No L 1965/109, 1970/284, och 1982/357). Vidare har en överenskommelse nåtts om garantiinstitutens ömsesidiga skyldigheter vid s. k. joint guarantees (O.J. No L 1984/314).

År 1969 lade kommissionen fram ett förslag om gemensamma allmänna villkor för exportkreditgaranti för leverantörskrediter till offentliga köpare med högst 2 års kredittid. Senare samma år kom ett förslag om gemensam garanti för medellånga och långa krediter till privata köpare. Dessa direktiv antogs av rådet

år 1970. Dessa förslag trädde emellertid aldrig i kraft bl. a. på grund av att enighet inte kunde nås om ett gemensamt premiesystem.

År 1976 framlade kommissionen ett förslag om en europeisk exportbank som skulle kunna ge såväl garantier som krediter (COM(76) 28). Förslaget mötte emellertid stort motstånd från flera medlemsländer. År 1984 antog Europaparlamentet en rapport om exportkreditsubventioner. I denna uppmanas kommissionen att med fullt utnyttjande av sina befogenheter verka för ett mer effektivt gemensamt EG-agerande på området. Vidare föreslogs att en ny studie skulle göras av lämpligheten av att etablera en europeisk exportbank. Det nämns att en sådan skulle kunna bidra till en ökad användning av ECU i exportkrediter. Någon ny utredning har emellertid inte presenterats.

Med referens till vitboken (COM(85) 310 final) och dess förslag om åtgärder i syfte att förverkliga den interna marknaden till år 1992, lade kommissionen år 1987 fram ett förslag om en europeisk exportkreditgarantifacilitet, EECIF, (COM(87) 251 final/2). Det sägs bl. a. i förslaget att när en mer integrerad marknad kommer till stånd, kommer europeiska företag i högre utsträckning att samverka över medlemslandsgränserna, bl. a. i gemensamma exportansträngningar. Man förutser att efterfrågan på arrangemang med vilka man på ett smidigt sätt kan finansiera export med leverenser från mer en ett medlemsland kommer att växa. Existerande arrangemang anses helt otillräckliga. Mot den bakgrunden framläggs förslaget om inrättande av EECIF som i korthet går ut på att bilda en pool för garantigivning vid export som kommer från flera medlemsländer. EECIF skulle inte stå som garantigivare utan enbart koordinera den garantigivning som sker genom poolen. Förslaget är i tekniskt och juridiskt avseende tämligen skissartat.

När det gäller länder utanför EG, sägs i förslaget att när väl EECIF etablerats, bör möjligheterna till reciproka återförsäkringsarrangemang med exportkreditgarantiinstitut i andra industriländer undersökas. Sådana arrangemang bör dock begränsas till exportkontrakt där leveranser kommer från flera länder (multi-source contracts).

Mot bakgrund av den till synes totala avsaknaden av stöd för förslaget, förutom från kommissionen, förefaller det knappast troligt att det i sin nuvarande form kommer att antas av rådet.

Även om det f.n. synes som om samordningssträvandena på garantisidan går mycket trögt, förefaller det troligt att nya försök att samordna och/eller harmonisera garantiverksamheten i EG-länderna kommer att göras inom de närmaste åren. som framgår i andra avsnitt av utredningen, leder företagens internationalisering till ökade krav på samordning av garanti- och kreditvillkor. Det synes som om företagens krav i första hand leder till att de bilaterala kontakterna mellan flera av EG-medlemmarna intensifieras och att mer eller mindre formaliserade samordningsarrangemang växer fram som resultat därav. Det synes rimligt att anta att kommissionen vill driva frågan om samordning och/eller harmonisering av samtliga EG-system vidare av mer principiella skäl. Från deras synpunkt sett kan det vara svårt att acceptera att medlemsländerna inte vill medverka till en längre gående samordning alternativt harmonisering på ett enskilt område.

En förklaring till att samordningen på garantisidan hittills inte kommit längre kan vara att subventionerna i de statstödda exportkrediterna stått i fokus under lång tid. Som framgått av kap. I.4 inmycket tensifierades exportkreditkonkurrensen under 1970-

talet. År 1976 nåddes en första överenskommelse om begränsning av subventioneringen i vilken EG var part. Förhandlingarna om en utvidgad överenskommelse och möjligheter begränsa subventioneringen har varit mycket intensiva fram till helt nyligen. Fram till år 1983, då överenskommelse nåddes om automatisk justering av minimiräntorna, inriktades förhandlingarna huvudsakligen på de statsstödda krediterna. Därefter har konkurrensen med blandade krediter vuxit och intresset har därför fokuserats på att nå överenskommelse om skärpta regler för sådana krediter.

Det kan i detta sammanhang noteras att kommissionen på särskilt mandat från rådet för medlemsländernas talan i internationella förhandlingar på området. Sedan år 1978 då exportkreditarrangemanget (consensus) kom till, har de viktigaste förhandlingarna på området förts inom ramen för den s. k. consensus-gruppen.

Det är känt att medlemsländerna har haft mycket varierande åsikter om de olika förslag till skärpt disciplin som diskuterats genom åren. Några länder har haft en mycket subventionsvänlig inställning medan andra varit starka förespråkare för avskaffande av all exportkreditsubventionering. Det är därför rimligt att anta att samordningsgruppen knappast haft kapacitet att ägna sig åt så mycket annat än att diskutera utformningen av EG:s positioner i olika frågor.

I handeln mellan EG-länderna är emellertid utnyttjande av subventionerade krediter förbjudet. Statsstöd är generellt sett oförenligt med art. 92 i Romfördraget såvida det påverkar handelsutbytet mellan medlemsländerna. Det betyder att EG-länderna har levt med en ordning som inneburit att de medlemmar i Consensus som står utanför EG har kunnat utnyttja krediter med inslag av subvention vid försäljning till köpare i EG, medan konkurrenter från EG-länderna inte

fått erbjuda kredit på motsvarande villkor. Möjlighet till matchning av kreditkonkurrens från icke-med1emsland kan undantagsvis medges av kommissionen. Sådan matchning lär dock ha varit mycket ovanlig. Trots det interna förbudet mot subventioner, avvisade dock EG länge tanken på att eliminera sådana subventioner i kat. I, dvs. huvudsakligen i-länder. Genom beslut i Consensus-gruppen under våren 1986, avskaffades denna subventionering den 15 juli i år. Därmed har frågan om subventionerad exportkreditkonkurrens mellan iländer i huvudsak avförts från dagordningen. Det kan dock noteras att consensus inte omfattar krediter med kredittid understigande två år. Vidare gäller inte överenskommelsen jordbruksprodukter och krigsmateriel. Exportkrediter för fartyg regleras i en särskild överenskommelse inom OECD. I den har något förbud mot subventionerad konkurrens mellan i-länder inte införts.

Man kan uppfatta kommissionens principiella inställningen så att även statliga exportkreditgarantier utgör en form av statsstöd. Det förefaller dock inte som om några åtgärder vidtagits med syfte granska medlemsländernas verksamhet från statsstödssynpunkt eller begränsa den. Det är dock inte osannolikt att de senaste årens stora löpande underskott i exportkreditgarantiverksamheten i flera av medlemsländernas garantiinstitut kan aktualisera frågan om eventuell förekomst av statligt stöd i denna verksamhet. Fråga kan också komma att ställas, i synnerhet i ljuset av de ansträngningar som pågår med syfte att förverkliga den interna marknaden, om det är förenligt med art. 92 att ge statliga exportkreditgarantier för export till andra medlemsländer. Av vitboken framgår också att ambitionen att upprätthålla disciplinen på statsstödsområdet kommer att höjas. Det bör dock nämnas att det inte finns något förslag i vitboken som direkt berör statliga exportkrediter och statsstödda

exportkrediter.

Vidare kan noteras att det i EFTA-konventionen finns ett förbud mot subventioner i den interna handeln i art. 13 som är mer långtgående än art. 92 i Romfördraget. Till skillnad från vad som gällt inom EG lyckades dock inte EFTA-länderna ena sig om att avskaffa exportkreditsubventioner inom EFTA. År 1987 antog EFTA:s råd ett förslag om en ny procedur för notifiering av statsstöd (EFTA/DC 10/87). Enligt denna rapporteras såväl statliga exportkreditgarantier som statsstödda exportkrediter.

För svensk del kan konstateras att vi står utanför det informationsutbyte som sker inom EG. Det förekommer visserligen ett relativt omfattande samarbete och informationsutbyte i olika avseenden mellan garantiinstituten och deras guardian authorities inom Bernunionen resp. exportkreditgruppen inom OECD. Det förefaller dock rimligt att anta att ett deltagande i EG:s arbete kunde ha varit värdefullt speciellt i vad avser samarbete i enskilda projekt och även när det gäller utbyte av synpunkter på utformningen och utveckling av garantisystemen. Däremot är det inte säkert att det hade varit så lätt att påverka de ställningstaganden som EG gör i olika frågor inför förhandlingar i andra fora.

När det gäller samordning av EKN:s garantiverksamhet med EG-länderna, har redan vissa åtgärder vidtagits och arbete pågår med syfte att uppnå en närmare samordning. Som exempel kan nämnas att man vid utarbetandet av EKN:s allmänna villkor för exportkreditgarantigivning sökt beakta olika EG-länders villkor. Särskilt ansågs därvid Belgiens villkor lämpliga som förebild. Dessa hade hade formulerats med utgångspunkt i de förslag om gemensamma villkor som utarbetats av experter i de olika EG-länders.

EKN har i direkta kontakter med institut i några av de länder med vilka samarbete ofta förekommer i tredjelandsexport och i sådana i vilka svenska företag har producerande dotterbolag försökt utveckla samarbetsformerna. S. k. 30%-avtal, varigenom ett garantiinstitut förbinder sig försäkra underleveranser upp till 30% av kontraktsbeloppet, finns redan med flertalet garantiinstitut i EG-länderna. (40%- avtal finns mellan Finland, Norge och Sverige). Med Belgien finns också återförsäkringsavtal. I fall där 30%-avtal inte är tillämpligt kan garantifrågan lösas genom s. k. samordnade garantier. EKN har mer eller mindre formaliserade avtal om sådana garantier med ett flertal EG-länder. Fortsatta ansträngningnar görs i syfte att utveckla samarbetsformerna. Intresset från EGinstitutens sida förefaller dock variera. Möjligtvis kan det svala intresse som vissa visat härröra från det faktum att man inte kommit särskilt långt med utvecklingen av samarbetsformerna inom EG.

Om någon form av gemensam exportkreditgarantifacilitet skulle komma till stånd och om regler för samarbete med utanförstående länder skulle bli av samma karaktär som antyds i det liggande förslaget, kan det finnas risk för att det kan medföra en konkurrensnackdel för svenska exportföretag.

5.2 Kreditförsäkring

I vitboken finns bland de 300 liberaliserings- och harmoniseringsåtgärderna endast ett som berör kreditförsäkringsområdet (O.J. No L 1987/185). Det bör dock noteras att detta direktiv inte omfattar de försäkring av exportkrediter som meddelas eller garanteras av organ. Direktivet, som bygger på ett distatliga rektiv från 1973, syftar till att skärpa de regler som för försäkringsbolags reserveringar mot gäller

förluster. Kreditförsäkring anses vara särskilt riskfylld. Mot den bakgrunden har det ansetts nödvändigt att höja konsolideringsgraden hos de företag som bedriver sådan försäkring.

Det kan noteras att direktivet från 1973 gäller såväl för kreditförsäkring som för annan sakförsäkring. Av direktivet framgår att kreditförsäkring anses vara egen försäkringsgren inom skadeförsäkring som kräver särskilt tillstånd för att få bedriva. Alla EG-medlemmar utom Förbundsrepubliken tillåter att kreditförsäkring bedrivs av skadeförsäkringsbolag med koncession även för andra försäkringsgrenar. Separation har ansett strida mot OECD:s kapitalliberaliseringsstadga och den fria etableringsrätten. En stor del av kreditförsäkringsverksamheten bedrivs dock inom separata bolag främst på grund av att det bedöms mer rationellt och lönsamt att bedriva sådan verksamhet separat.

Vid utformningen av direktivet år 1973 diskuterades möjligheten av att senare låta reglerna även gälla för statliga garantiinstitut. så blev emellertid inte fallet. Det har från de privata företagen riktats kritik mot att de statliga instituten inte omfattas av det nya direktivet. Flera av de statliga har ju som indikerats i kap. I:4 en betydande verksamhet som bedrivs i direkt konkurrens med de privata. Konsumentintresset, dvs. fördelen för exportföretagen av ett brett utbud, anses troligtvis starkare än likabehandlingsprincipen, varför det inte förefaller rimligt anta att direktivets regler, åtminstone inte i ett överblickbart perspektiv, utsträckes till att omfatta även statliga institut. En alternativ, inte helt osannolik utveckling, är att de institut som själva har en omfattande ST-garantigivning, renodlar sin verksamhet på så sätt att garantigivningen för långa krediter bedrivs för sig och den korta antingen

läggs i ett särskilt statligt ägt bolag eller t. 0. m. privatiseras.

För svensk del kan konstateras att frågor avseende regler för kreditförsäkring avhandlats i försäkringsverksamhetskommitténs betänkande SOU 1987:58 Försäkringsväsendet i framtiden. När det gäller kreditförsäkring pekar kommittén på att gängse försäkringstekniska beräkningsmetoder inte kan användas. Kommittén anser dock inte att kreditförsäkring bör särbehandlas utan att sådan försäkring bör kunna meddelas även av andra skadeförsäkringsbolag än specialbolag.

5.3 Liberalisering av finansiella tjänster m.m.

EG har satt som mål att före utgången av år 1992 få till stånd en inre marknad för finansiella tjänster. I praktiken har kapitalliberalisering och avveckling av hinder för finansiell integration haft lägre prioritet än liberaliseringar med syfte att åstadkomma fri rörlighet för personer, varor och andra tjänster än finansiella tjänster. Sedan några år tillbaka har dock ambitionsnivån höjts väsentligt. (Se t. ex. European Economy No 36 May 1988) Det kan i sammanhanget också noteras att den s. k. Cecchini-rapporten (The Benefits of a Single Market) anger att det inom detta område finns särskilt stora vinster att hämta av harmonisering och liberalisering.

Målet är en helt fri marknad på vilken personer inom EG skall ha tillgång till alla tjänster som utbjuds i medlemsländer. Fri etablering av finansinssamtliga titut och fritt utförande av banktjänster förutsätter i sin tur fria kapitalrörelser.

Arbetet bedrivs på basis av tre grundläggande principer

- harmonisering av lagstiftningen på några få, men grundläggande områden, - erkännande av medlemsländernas ömsesidigt krav såvitt avser etablering, tillsyn m.m. - hemlandskontroll, dvs. tillsynen över kreditinstitut och försäkringsbolag skall ske hos en myndighet i institutets hemland även i vad avser dotterbolag och filialer i övriga medlemsländer.

Vissa beslut har redan tagits på vägen mot en European financial area, t. ex. om tillsyn över kreditinstitut på konsoliderad grund, dvs. tillsyn över institut som bedriver verksamhet i flera länder äger rum i det land där institutet har sitt huvudkontor. I förslag till ett andra banksamordningdirektiv (O.J. 1988 C 84) föreslår kommissionen bl. a. att tillstånd att bedriva bankverksamhet som beviljats i ett medlemsland också skall gälla i övriga medlemsländer. En förutsättning för att liberalisering av bankverksamheten skall kunna genomföras är bl. a. att kapitaltäckningsreglerna för banker och andra kreditinstitut harmoniseras. Dessutom måste soliditetskraven höjas. Kommissionen lade under år 1987 fram rekommendationer ang. inlåningsförsäkring och enhandsengagemang. Under år 1988 kom ett direktivförslag om kapitaltäckningsregler (0.J. 1988 C 135).

I sammanhanget kan noteras att den s. k. Cooke-kommittén, som består av representanter för tillsynsmyndigheter i den s. k. tio-gruppens länder, på uppdrag av centralbankscheferna i tio-gruppen utarbetat ett förslag i syfte att stärka kapitalresurserna i internationellt arbetande banker och på så sätt uppnå större stabilitet i det internatioenlla bankssystemet. Samtidigt har ansträngningar gjorts för att åstadkomma en större likhet mellan olika länders kapitaltäckningskrav och på så sätt uppnå mer likartade konkurrensförutsättningar för bankerna. En viktig del

av förslagen avser införandet av krav på kapitaltäckning för s. k. off-balance sheet-åtaganden.

En intressant fråga i detta sammanhang är behandlingen av transfereringsrisker. Kommittéen föreslår som huvudprincip att skillnad skall göras mellan inhemska och utländska risker. Kreditmarknadskommittén (KMK) säger i sitt nyligen överlämnade betänkande (SOU 1988:29) Förnyelse av kreditmarknaden att Cooke-kommittéen har gjort försök att på lämpligt sätt ta hänsyn till att riskgraden i krediter till andra stater eller till banker i andra stater självfallet varierar med den ekonomiska stabiliteten i landet i fråga. Man har velat undvika att varje land gör sin egen indelning i riskklasser av andra länder. Olika försök har gjorts att utsträcka begreppet inhemsk till en redan existerande gruppering av länder. övervägandena influerades mycket av att sju av tiogruppens medlemmar även är medlemmar i EG som väntades besluta att alla fordringar på banker, regeringar och den offentliga sektorn inom EG-länder skall behandlas på samma sätt som fordringar på inhemska institutioner. Vid möte i juli 1988 nådde Cooke-kommittén överenskommelse om att distinktion skall göras mellan OECD resp. icke OECD-länder. Indelningen kan ha betydelse eftersom exempelvis ett lån eller garanti för lån till den egna staten inte anses kräva någon kapitaltäckning medan lån eller garanti till en utländsk stat måste tas upp till 100%. Det bör dock observeras att ovan exemplifierade skillnad inte uppstår vid utlåning till privata subjekt för vilka det alltid krävs den högsta kapitaltäckningen, oavsett om de är inhemska eller utländska.

KMK har i sitt betänkande bl. a. behandlat frågor rörande harmonisering av de svenska regleringarna på området i ett internationellt perspektiv. I betänkandet sägs bl. a. att “det perspektiv med ökad interna-

tionalisering som nu tonar fram för Sverige och för Västeuropa i stort, torde innebära att vi står inför en ny period med snabba omvandlingar på kreditmarknaden. Kommittén bedömer att framväxten av EG:s inre marknad - och utvecklingen av våra egna relationer till denna - kan bli den drivkraften i viktigaste denna strukturomvandling. Samordningsarbetet och utvecklingen i övrigt inom gemenskapen måste därför noga följas. Osäkerheten är dock ännu alltför stor för att det skall te sig meningsfullt att redan nu söka systematiskt anpassa strukturreglerna för den svenska kreditmarknaden till förändringar som planeras eller övervägs inom EG. Kommittén vill vidare understryka att de ställningstaganden som det egna utredningsarbetet lett framt till, allmänt sett har sådan karaktär att de torde underlätta ett fortsatt internationellt samarbete och en harmonisering med EG på det finansiella planet..

Som exempel kan nämnas att KMK föreslår att det skall bli möjligt för svensk bank att medge utländskt ägande till högst 10% av aktiekapitalet och högst 5% av röstetalet. Man säger att med införande av denna möjlighet till utländskt ägande borde det i framtiden bli lättare för svenska banker att etablera sig på utländska marknader, eftersom svenska banker då bättre motsvara utländska reciprocitetskrav. Det kan dock konstateras att även om de förslag genomförs som KMK har fört fram, kommer även fortsättningsvis stora skillnader i inhemska resp. utländska bankers konkurrensförutsättningar att föreligga. På grund av företagens internationalisering och förändringarna på exportfinansieringsområdet ökar de svenska bankernas behov av att stärka sina internationella kontakter bl. a. genom etableringar utomlands. Om bankerna skall kunna vara konkurrenskraftiga parter till de svenska exportföretagen förefaller det angeläget att de bereds möjlighet bedriva verksamhet inom EG på

premisser som så långt möjligt är desamma som för banker som har sitt huvudkontor inom EG.

s. FINNS SAMHÄLLSEKONOMISKA SKÄL FÖR STATLIGT EXPORTKREDITSTÖD?

Av Peter Bohm

6.1 Inledning

Staten har de facto varit finansiellt engagerad i försörjningen av krediter till svensk export på tre olika sätt - genom statsstödda exportkrediter i allmänhet, u-krediter och genom att underskott inom ett av riksdagen medgivet rambelopp uppkommit i exportkreditgarantigivningen. Dessa sätt skiljer sig åt i flera avseenden. Stödet till exportkrediterna och u-krediterna innebär en avsiktlig subventign av i princip förutbestämd storlek. Garantigivning kan, trots att avsikten varit att inte subventionerna verksamheten, ändå leda till en faktisk subventionering ex 995:. Det är dock för tidigt att avgöra om det nu ackumulerade underskottet i garantigivningen verkligen blir bestående.

Det agerande som ligger bakom dessa tre slag av statligt finansiellt engagemang har i stora stycken varit detsamma för alla industriländer. Jag skall här som utomstånde ekonom ställa frågan om och i vad mån detta agerande kan sägas ligga i Sveriges intresse. Två delfrågor kan urskiljas: Är statligt finansiellt stöd av exportkreditgivningen - inkl. att statsmakterna utsätter sig för risken att sådant stöd behövs - motiverat oavsett vad omvärlden gör i detta avseende? Är statligt stöd motiverat just därför att Sveriges konkurrentländer stöder sin exportkreditgivning?

Innan dessa frågor behandlas bör det betonas att Sverige kan vara betjänt av att staten medverkar till att skapa väl fungerande marknader, däribland marknader för exportkrediter och kreditförsäkringar. I den mån ett effektivt utbud av sådana krediter och försäkringar inte automatiskt kommer till stånd föreligger ett ansvar hos statsmakterna, givet att effektivitet och hushållning är en del av deras målsättning, att försöka se till att ett sådant utbud kommer fram. Orsaken till att ofullkomligheter förekommer i dessa avseenden kan vara antingen bristande konkurrens bland producenterna av dessa tjänster eller bristande förmåga hos marknaden att bära de risker det här gäller. I båda fallen kan en bakomliggande orsak vara att Sverige är för litet eller att stordriftsfördelar, som gäller alla länder oavsett storlek, motiverar ett samordnat utbud. Men dessutom - vilket spelar en helt central roll i det - kan statsmakterna följande resonemanget välja att ha en uthållighet i sitt risktagande som överstiger den som existerande privata aktörer kan acceptera. Dvs. statsmakterna kan i motsats till dessa aktörer vilja acceptera ett finansiellt engagemang i en verksamhet som löper stor risk att inte bära sig med en horisont på, säg, tio år men där förlustrisken är liten med en horisont på, säg, 30 år.

Konkret kan detta betyda att staten behöver medverka i den inrättning eller en av de inrättningar som utbjuder exportkrediter resp. exportkreditgarantier. För att bidra till att skapa en väl fungerande marknadsekonomi behöver statsmakterna dessutom se till att det av dem initierade utbudet sker till kostnadsavspeglande priser. Däremot behöver statsmakternas ansvar för denna serviceuppgift i och för sig inte innebära att staten också avsiktligt skall subventionera den. (Vi bortser här tills vidare från försäkringar mot vissa icke försäkringsbara risker av typ världskriser, se vidare nedan.)

I det följande förutsätts att denna marknadskompletterande och effektivitetsinriktade uppgift är väl kartlagd och väl tillgodosedd av statsmakterna inom ramen för ett självbärande system, vars huvudprincip är att utnyttja att staten i vissa här relevanta avseenden är mer riskvillig än den privata sektorn. Med självbärande avses då att avsiktliga subventioner inte förekommer vare sig direkt eller indirekt, dvs. inte heller under någon täckmantel (t. ex. för att undvika brott mot GATT-överenskommelser och liknande). Jag skall här inte försöka räkna upp vad denna omfattande serviceuppgift skulle innebära. Men ett par exempel kan vara på sin plats: 1) Exportaffärer underlättas av att kreditlöften kan erbjudas till given ränta under tillräckligt långa offertperioder (men utan att detta systematiskt medför att den förväntade reella kreditkostnaden underskrids, t. ex. med hjälp av villkorliga löftesavgifter). 2) Om handel med statliga köpare i andra länder förutsätter statlig kredit (offert) från exportlandets sida skall sådana kunna erbjudas också av Sverige (utan något systematiskt inslag av subventioner).

Ett ytterligare exempel har särskild betydelse för fortsättningen och skall utvecklas närmare här. Det gäller försäkringar av vissa kreditrisker på mer än 3-5 år. Betraktat över en lång period av, säg, 30 år kan en tillräcklig riskspridning förväntas även för ett stort antal sådana risker och därmed tillräckliga förutsättningar för ett självbärande garantisystem finnas. Här avses inte bara kommersiella risker utan också natignsepeeifika politiska risker. Sådana risker kan betraktas som oberoende länderna emellan. Dessutom är en nationsspecifik risk för ett land om tre år ofta att betrakta som oberoende av samma typ av risk om fem år. Om risker andra än dessa, dvs. kollektiva risker avseende t. ex. världskriser eller kriser gemensamma för ett större antal länder såsom transnationella na-

turkatastrofer, inte täcktes av garantisystemet utan föll under en force majeure klausul, så skulle systemet således bara omfatta risker som över länder och tiden är oberoende av varandra. vid försök till en riskavspeglande premiesättning skulle ett sådant system tendera mot att bli självbärande på längre sikt. (En riskavspeglande premiesättning innebär i detta sammanhang att premierna bestäms efter att man så gott man kan bedömt riskerna, dvs. utan någon inbyggd tendens till över- eller underskattning.)

Antar vi för ett ögonblick att sådana garantier skulle efterfrågas i stor omfattning av svenska exportföretag och att ingen enskild affär är mycket stor i förhållande till summan övriga affärer över den aktuella be- - sådana affärer måste under alla dömningsperioden förhållanden ta till - så skulle regeringen ställning ett tillfredställande av denna efterfrågan till riskavspeglande premier och därmed en komplettering av det privata marknadssystemet ha ett samhällsekonomiskt värde. Marknadskompletteringen skulle nämligen medge att vissa affärer blir av till kostnadsriktiga premier som annars inte kommit till stånd. Detta gynnar de berörda företagen och därmed samhället som helhet på ungefär samma sätt som en av teknisk utveckling förorsakad prissänkning på insatsvaror i dessa företag skulle göra det. Denna gynnsamma effekt har inget specifikt med export att göra; en effektivisering av försäkringsmarknaderna på ett sätt som stimulerar rena hemmamarknadstransaktioner är ett likartat exempel på den förbättrade resursanvändning det här är fråga om.

Nu torde det dock vara så att exportföretagen i många fall inte är intresserade av affärer där inte också de kollektiva riskerna täcks, helt enkelt därför att de av företagen inte betraktas som försumbara. Eftersom dessa risker närmast kan betraktas som helt oberäkneliga och dessutom enligt definitionen omöjliga att

sprida i nämnvärd omfattning, så skulle ett försök att täcka ifrågavarande skaderisker genom godtyckligt beräknade premier knappast vara meningsfullt. Dessa risker är närmast av samma slag som andra risker som samhället som helhet tar på sig t. ex. i fall som gäller naturkatastrofer inom landet (såsom Tjernobylfallet) och som alltså inte täcks genom uttag av försäkringspremier. Skillnaden är att medan sistnämnda risker typiskt sett inte kan undvikas, så kan “världskrisriskerna för berörda exportaffärer undvikas genom att se till att affärerna inte kommer till stånd. Eftersom vi utgår ifrån att exportföretagen inte i nämnvärd grad skulle efterfråga garantier för berörda slag av affärer om garantierna inte täckte även dessa risker, så blir till sist frågan denna: Är det angivna samhällsekonomiska värdet av ett garantisystem, vars premier baseras på en av - i förekommande fall de bedömning kommersiella samt - de nationsspecifika riskerna och som således på sikt kan förväntas vara självbärande vad avser dessa risker, så stort att statsmakterna är villiga att låta samhället som helhet svara för de skadebetalningar som uppstår till följd av eventuella världskriser? Att döma av faktiska ställningstaganden i det förgångna i såväl Sverige som vår omvärld så skulle svaret på denna fråga även fortsättningsvis kunna förmodas bli ja.

Det är mot denna bakgrund som vi här skall behandla frågan om det finns skäl för ex ante subventionering så att den nu angivna garantiverksamheten eller andra delar av exportkreditgivningen blir avsiktligt (ännu) billigare för köparna. Först skall diskuteras om det finns samhällsekonomiska skäl att subventionera export överhuvudtaget. Sådana skäl kan få direkt tillämpning på exportkreditgivningen om det av politisk eller institutionell anledning skulle vara lättare att förlägga subventionerna just dit. Denna diskussion torde för övrigt också bidra till att förklara den under den

senaste tioårsperioden omfattande - ehuru på sistone - internationella förekomsten av exgradvis avtagande För det andra skall vi ta upp portkreditsubventioner. några specifika argument för stöd till exportkreditområdet som förekommit i riksdagsbeslut på detta område, nämligen behovet av särskilda sysselsättningsstöd resp. särskilda exportfrämjande insatser. Mot denna skall vi till sist - i avsnitt 6.4-6.6 - bebakgrund handla subventionsfrågan för vart och ett av de tre inledningsvis angivna exportkreditrelaterade verksamheterna.

Om det saknas särskilda skäl för stöd till exportkre- (i vid mening) kan det icke desto mindre ditgivning finnas skäl för ett sådant stöd som en näst bästa -politik. Bakgrunden kan t. ex. vara följande. Enligt traditionell ekonomisk teori erhålls för varje land ett bästa utbyte av utrikeshandeln om valutakurserna vid perfekt konkurrens avspeglar reala produktionsföroch efterfrågestrukturer länderna emelutsättningar lan. (Vi bortser då från den självständiga inverkan som och ränteskillnader kan ha.) Om kapitalrörelser länderna misslyckas med att hålla sina inhemska prisnivåer stabila eller i samma förändringstakt måste valutakurserna förr eller senare anpassas till detta. Ett land, som på grund av en bestående relativt hög inflationstakt - eller en av andra skäl försämrad konkurrensposition - upplever en minskning av exporten i förhållande till importen, skulle då normalt behöva höja sina valutakurser. Denna ändring får den direkta innebörden att större reala exportuppoffringar i fortmåste för en given tillförsel av imsättningen göras vilket kan uppfattas som att landet genom portvaror, gör en välfärdsförlust. Dessutom kan deprecieringen av importpriserna i landets valuta bidra höjningen

till en förstärkning av inflationstrycket i landet. Av dessa skäl kan landets regering vilja slippa att höja valutakurserna eller så länge som möjligt skjuta på sådana åtgärder, möjligen i tron att förutsättningarna skall förändras och göra sådana åtgärder obehövliga.

Mot denna bakgrund kan substitut till valutapolitiska åtgärder framstå som attraktiva. Givet att vissa sådana substitut är effektivt bundna av internationella avtal, t. ex. införande av importtullar, återstår endast några få politiskt möjliga alternativ däribland vissa exportstimulerande såsom subventioner av kreditfinansierade exportaffärer och anpassning av biståndspolitiken.

Den nu beskrivna situationen kan vid sidan av att ge ett stabiliseringspolitiskt skäl för exportstöd också fungera som en väsentlig förklaring till den kring 1980 starka tillväxten av sådant stöd internationellt sett. Mer konkret synes förklaringen kunna gälla politiken i några av de länder, framför allt Frankrike och England, som använt sådana stödåtgärder i särskilt stor - i Frankrike tidvis motsvarande mer omfattning än en 0,5% av BNP eller ca. 3% av det totala exportvärdet t. ex. Melitz - 1987 Till (se Messerlin, b). detta kan läggas en annan viktig förklaring som dock saknar rangen av ett möjligt samhällsekonomiskt motiv, nämligen den bland många politiker vanliga merkantilistiska synen på export (se vidare t. ex. Bohm, 1979, och Messerlin, 1986).

Om vissa länder med förklaringar som de nu angivna söker förbättra sin handelsposition och sitt allmänna sysselsättningsläge genom tillåtna eller svårupptäckta former av exportstöd, så uppstår givetvis ett tryck på den närmast berörda delen av omvärlden att vidta motåtgärder. Även den mindre berörda delen av

omvärlden kan tycka sig ha anledning till en sådan ansärskilt om den merkantilistiska synen är passning, framträdande bland politikerna i dessa länder. Men för de länder vars export påverkas klart negativt av konkurrenternas exportstödpolitik finns det samhällsekongmiska skäl att neutralisera denna effekt. Närmare bestämt finns här tvâ skäl. Det ena är att söka återställa den konkurrenssituation som man upplever nu har rubbats (även om den delvis skulle ha rubbats genom den ändring av valutakurserna som exportstödpolitiken här ersätter). Det andra skälet är mer profylaktiskt, nämligen att demonstrera att man inte heller i framtiden stillatigande kommer att acceptera sådana snedvridande stödåtgärder och att de blir verkningslösa när omvärlden retalierar.

Med detta är inte sagt att vedergällning enligt en tand-för-tand princip självklart är i det utsatta landets intresse. Dels kan sådan vedergällning de facto bidra till att exportstödpolitiken i världen befästs och t. 0. m. förstärks av en eskalering och spridning till en tredjepart av länder. Dels kräver subventionspolitiken ett större skatteuttag än annars, varvid hänsyn måste tas till skatternas sannolikt snedvridande (=produktionsförlorande) effekt på resursanvändningen i den inhemska ekonomin, det s. k. excess burden -resonemanget.

Sammanfattningsvis finns det således möjliga praktiskt-stabiliseringspolitiska näst bästa argument för att ersätta valutapolitiska justeringar, effektiv inflationsbekämpning eller allmän sysselsättningspolitik med tillgängliga medel av typ stöd till (kreditfinansierad) export. Sådan politik är dock framgångsrik för initiativtagaren endast så länge omvärlden dröjer med att vidta motåtgärder. Och för omvärlden finns aräven om de inte behöver vara tillräckliga, för gument, att neutralisera de snedvridningar av handeln som upp-

står när något land tar initiativet till att införa exportsubventioner.

I fortsättningen skall vi förutsätta att Sverige inte självständigt söker lösa eventuella problem med importöverskott och allmänna problem med sysselsättningen genom att stödja (kreditfinansierad) export direkt eller indirekt med subventioner. Därmed återstår som möjliga samhällsekonomiska skäl till sådana subventioner, vid sidan av vedergällningsargumentet, att en effektiv utformning av svensk exportpolitik kräver sådana åtgärder. Vi övergår nu till att granska argumenten för att sådana skäl verkligen föreligger.

6.3 Allokeringspolitiska skäl för stöd till (kreditfinansierad) export

Mot bakgrunden av det kring 1980 växande inslaget av exportsubventioner i världen har man på senare tid i den ekonomisk-teoretiska litteraturen börjat intressera sig för att kartlägga möjliga skäl för när ett lands välfärd kan förbättras genom sådana subventioner. Sålunda har Itoh - sökt visa att Kiyono (1987) exportsubventionering har sådana fördelar om den begränsas till en från exportsynpunkt marginell vara, dvs. en som under frihandel skulle exporteras i små mängder eller inte alls men med exportsubventioner skulle kunna exporteras i betydande omfattning. Den praktiska betydelsen av denna insikt reduceras dock av svårigheten att identifiera vilken denna vara eller varugrupp är - vilket f.ö. kan variera över tiden och av att en tillräckligt flexibel sådan politik är svår att förena med bilden av den praktiska politikens förändringsmöjligheter.

Andra bidrag har inriktats bl.a. på det fall då någon av landets exportföretag har en stark oligopolistisk

marknadsposition. Här kan exportsubventioner i princip användas för att bemäktiga sig en del av de utländska vinst Brander konkurrentföretagens (se Spencer, 1985), något som dock synes mer tillämpligt på duopolfall som Airbus - Boeing än på de svenska oligopolföretag som trots allt har en beskedligt stark position på sina marknader. Vidare har diskuterats hur exportsubventioner skulle kunna utnyttjas för att i landets intresse sänka produktionskostnaderna för ett oligopolistiskt företag som arbetar under stordriftsfördelar (se Venables, 1985). Även om argumentets principiella giltighet kan vitsordas så reduceras dess praktiska betydelse av svårigheterna för staten att identifiera var stordriftsfördelarna verkligen finns och hur stora de är samt inte minst risken i detta fall för vedergällning från konkurrentländerna. Dessutom tillkommer att detta argument kan sägas ha hamnat på fel nivå eftersom det är fråga om ett generellt problem som gäller alla potentiella stordriftsfördelar i näringslivet, t. ex. ren hemmamarknadsindustri, och inte bara produktion för kreditfinansierad export (till u-länder).

Det återstår då att kommentera två tänkbara, mer traditionella allokeringspolitiska argument för subventionering av exportföretagens verksamhet, nämligen det som gäller företagens arbetskraftanvändning och det som ytterst gäller information om utbudet av svenska exportvaror:

a) Att vid mer allmänna eller rent regionala sysselsättningsproblem stimulera just arbetskraftanvändningen i exportföretag - och särskilt just sådana som är kreditfinansierade - har kritiskt granskats i ett tidigare sammanhang (se Bohm, 1979). Huvudargumentet var där att man med sådana åtgärder riskerar att inte stimulera sysselsättningen till lägsta statsfinansiella kostnad och att denna politik i stället bör skötas på

ett övergripande sätt så att alla handlingsalternativ kan beaktas. Risken är också stor att subventionering av kreditaffärer är ett alltför trubbigt sysselsättningspolitiskt medel genom att det kan ge en tidsförläggning av den faktiska sysselsättningseffekten som inte överensstämmer med det behov som iakttogs när subventionsbeslutet fattades.

Till bristen på sysselsättningspolitiska argument som talar för att subventionera (kreditfinansierad) export kan läggas förekomsten av ett par argument som visar på direkta nackdelar av en sådan opåkallad subventionering. Ett är givetvis att subventionering av viss verksamhet, i syfte att i önskad omfattning bevara eller skapa sysselsättning i en viss region, effektivt förhindrar att ny verksamhet utvecklas, eventuellt efter viss fördröjning eller efter det att arbetskraft omlokaliserats. Denna nya verksamhet, om vars utseende och hemvist litet är känt i förväg, skiljer sig från den gamla, subventionerade verksamheten genom att (oftare) vara anpassad även till framtida kostnadsoch efterfrågeförhållanden. Med andra ord kan subventioneringen och den därav följande resursanvändningen leda till en sänkt strukturomvandlingstakt och därmed till en lägre realinkomsttillväxt i Sverige. (Detta resonemang förutsätter att subventioner verkligen förmår stimulera arbetskraftsanvändningen. Vid ett selektivt subventionssystem är detta också rimligt att vänta sig; projektet - och den därmed förbundna sysselsättningen - blir av om just (exportkreditgarantierna för) detta projekt subventioneras. Men på lite längre sikt - och detta är en annan nackdel med subventione- - kan sådant stöd leda till att lönerna i det bering rörda företaget blir högre än annars. I den mån subventionering på detta sätt spiller över i prishöjningar på produktionsfaktorer och/eller insatsvaror motverkas givetvis subventionssyftet samtidigt som det bidrar till löneglidning och/eller inflation.)

Detta resonemang hör dock i huvudsak till det redan behandlade stabiliseringspolitiska perspektivet på sysselsättningen. Ett mer allokeringspolitiskt inriktat argument skulle kunna vara att produktionen för den kreditfinansierade kapitalvaruexporten, främst utrustning för energiproduktion, telekommunikationer och liknande, i hög grad anlitar e i 1 il arb kraft som det skulle ligga i landets intresse att stimulera användningen av. Om ett sådant intresse skulle föreligga så är knappast subventionering av just exportkreditfinansieringen ett adekvat medel. Eftersom den berörda typen av arbetskraft används och kan komma att användas vid såväl kapitalvaruproduktion för inhemska industriinvesteringar som annan produktion är inte - och än mindre återigen exporten exportkrediterna - rätt bas för ett statligt stöd. Som exempel på ett mer ändamålsenligt medel kan nämnas att subventionera utbildningen av kvalificerad arbetskraft vilket reducerar kostnaden för att använda den och därmed stimulerar användningen av den.

b) Ett andra möjligt allokeringspolitiskt argument härrör från effektivitetsaspekter på svensk utrikeshandel. Sålunda har framhållits att det enskilda kapitalvaruexporterande företaget kan vara för litet eller för riskobenäget för att helt på egen hand våga satsa på nya marknader, t. ex. genom att skapa referensani u-länder. Tanken är här - som vi observeläggningar rat också i ett annat - att sammanhang exportlandet har ett så långt verksamhetsperspektiv och en sådan riskspridning i sin totala verksamhet att riskkostnaden för landet som helhet är lägre än för företaget och att landet som helhet lättare skulle kunna bära denna typ av risk. I så fall skulle en avsiktlig subventionering av här berörda affärer kunna vara motiverad.

Detta argument kan dock ifrågasättas på flera grunder.

För det första, hur pass lätt är det för någon exportföretaget utomstående part, t. ex. EKN, att göra en någorlunda rimlig kalkyl över de berörda projektens roll och möjliga framgång som referensanläggning? För det andra kan ifrågasättas om avkastningen på sådana satsningar, när de lyckas, enbart skall tillfalla företaget och dess anställda. En lösning som av dessa två skäl synes vara värd ett närmare övervägande är att man i fall av denna typ låter bilda särskilda försäljningsbolag med producenten och staten som delägare. Därmed skulle förutsättningar kunna skapas dels för ett bättre informationsunderlag för statens satsningar, dels för att staten får del i inte bara kostnaderna utan även avkastningen. Detta kan i så fall framstå som en av de - och servicekompletterande på lång sikt icke subventionsberoende statliga åtgärderna som nämndes i inledningen.

Det nu diskuterade argumentet avser stimulans av den framtida marknaden för det enskilda exportföretaget självt. Ett annat är att svenska exportaffärer på nya geografiska marknader eller på nya produktområden kan generera följdaffärer för andra svenska exportföretag. I sådana fall torde staten knappast ha ett stort mycket sämre informationsunderlag än någon annan part. Dessutom är det här också i efterhand svårt att med någorlunda säkerhet avgöra huruvida en ny affär är en direkt följd av vissa tidigare affärer eller ej. Förutsättningarna kan därför framstå som särskilt stora för att man här kan identifiera ett samhällsekonomiskt skäl för att subventionera vissa exportprojekt, nämligen de med förväntat stora spjutspetseffekter (se även Bohm, 1979).

Det torde vara ovedersägligt att det just är export av kapitalvaror av typ kraftprojekt, teleanläggningar samt andra industrianläggningar och produktsystem dvs. typiskt kreditfinansierade svenska exportvaror

som svarar för denna sorts effekter. Men frågan måste ställas hur möjligt det överhuvudtaget är att för olika kapitalvaruprojekt bedöma sannolikheten av spjutspetseffekter. Anses denna möjlighet vara liten och den totala spjutspetseffekten av al; kapitalvaruexport vara beskedlig så bortfaller givetvis en stor del av tyngden i detta argument. Av avgörande betydelse synes det således vara om man kan göra troligt att spjutär möjliga för vissa projekt och att man spetseffekter organisatoriskt kan klara av att särbehandla dessa eventuellt med stöd av varierande storlek. En projekt, väl fungerande organisation här torde dessutom behöva vara öppen så att kriterierna för stöd och tillämpnini det enskilda fallet kan bli föremål för insyn gen och så att tillämpningen också tjänar som information och impulsgivare till exportföretag med potentiella projekt av nu åsyftat slag.

Det kan nämnas här att det anbudskgstnadsstöd (se DsI 1987:2), som sedan en tid används för att bidra till täckande av anbudskostnader främst för nya grupper av samordnade leverantörer, inbrytning på nya marknader och liknande, har väsentliga beröringspunkter med det nu diskuterade argumentet. Detta stöd utgår sedan 1984 /85 i form av garantier för täckande av en tredjedel av kostnaderna och utfaller endast om order ej erhålles. Med denna konstruktion tillfredställer detta stöd också i viss utsträckning det krav på andel i nettoavkastningen, inte bara kostnaderna, som ovan berördes i ett något annorlunda sammanhang.

Skall sammanfattningsvis något samhällsekonomiskt bärkraftigt argument framhållas för subventionering av så synes det vara det här nämnda som är relaexport terat till enskilda affärers allmänna spjutspetseffekter. Flera reservationer har dock gjorts och ytterligare en av potentiellt stor betydelse bör tilläggas: Kan man räkna med att svenskt statligt stöd till ex-

portaffärer genom stödets blotta existens bidrar till att bibehålla eller öka exportsubventionerna i våra konkurrentländer och försvåra aktiva förhandlingsansträngningar att reducera inslaget av sådana subventioner, så minskar givetvis attraktionen hos också denna subventionsgrund. Dessutom: Ifall attraktionen är tillräckligt stark, så kan det ifrågasättas om något mer än just det nämnda anbudskostnadsstödet behövs, t. ex. också ett särskilt hänsynstagande vid garantigivning.

Mot det nu behandlade, och åtminstone i princip väl definierade, stödargumentet skall ställas ett ofta förekommande, men mycket allmänt hållet argument. Det går ut på att Sverige måste bättre bevaka u-landsmarknaden, förbättra sin blygsamma position på denna marknad, beakta att denna marknad är mycket viktig för vissa svenska storföretag e.d. Dessa resonemang måste - för att inte framstå som innehâllslösa - tolkas så att man menar att uppoffringar i form av subventioner krävs som stöd för exporten till dessa marknader. Det är dock uppenbart efter vad som här sagts att det är svårt att finna några sakskäl för att allmänt stödja exporten till u-länder eller någon annan ländergrupp för den delen. Avgörande för svenska exportföretags satsningar och framgångar på i-1andscontra u-landsmarknaderna bör vara sådana faktorer som efterfrågan på det svenska produktsortimentet, reala riskkostnader på olika marknader och framtidsbedömningar av sådana efterfråge- och kostnadsförhållanden. Dessa faktorer torde i allt väsentligt beaktas genom företagens normala verksamhet och underlättas av riskavspeglande garantipremier. Det finns därför knappast något samhällsekonomiskt intresse att subventionera u-landsexporten i största allmänhet.

Vi övergår nu till att diskutera frågan om subventionering i direkt samband med de tre aktuella formerna

av statligt engagemang på exportkreditområdet, nämligen exportkreditförsörjningen, exportkreditgarantierna och u-kreditsystemet.

6.4 Rn ill x r kr i r7

De stora belopp som under de senaste tio åren gått till räntestöd inom SEK-systemets ram är nu på väg att försvinna tack vare den internationella överenskommelsen om statsstödd exportkreditgivning (consensus). Därmed är kanske en fortsatt diskussion av subventioner på detta område överflödig. Visserligen återstår vissa möjligheter att kringgå denna överenskommelse, inte minst genom att på indirekt väg ge stöd till exportkreditfinansierade företag. Men mot bakgrund av vad som sagts ovan saknas samhällsekonomiska skäl att utnyttja sådana möjligheter.

som vi inledningsvis framhöll skall detta inte tolkas så att statlig medverkan i exportkreditfinansieringen är obehövlig. Att medverka till att trygga tillgången till en väl fungerande och flexibel exportkreditmarknad är, som då betonades, en av allt att döma viktig uppgift för statsmakterna. Dessutom kan statsmakterna behöva skapa eller bevara en beredskap för att i framtiden snabbt och effektivt kunna möta, och på så sätt bidra till att avskräcka från, nya ingrepp i marknadsmekanismen från andra länders sida. Men att utforma denna medverkan så att i praktiken ett systematiskt finansiellt stöd skulle bli följden är som vi sett svårt att motivera.

Risker finns givetvis för att de subventioner som genom consensus trängts bort från exportkrediträntorna nu överförs till områden där subventioner och regelefterlevnad är svårare att kontrollera, t. ex. kreditgarantier och blandade krediter. Denna risk finns i bak-

grunden när vi nu övergår till en diskussion av dessa två områden.

6.5 Bör exportkreditgarantigivningen subventioneras?

6.5.1 De samhällsekonomiska argumenten i sammandrag

Argumenten för och emot subventionerade exportkreditgarantier har granskats i ett tidigare arbete (Bohm, 1979). Huvudpunkterna skall här kort sammanfattas och i enstaka fall utvecklas något:

a) Existensen av försäkringsinstrument för exportrisker som inte tas om hand av den privata marknaden är åtminstone i princip av stor betydelse för samhällsekonomin (se även inledningen ovan). Möjligheten till poolning av varandra oberoende risker över tid och rum talar för att bedömning och behandling av dessa speciella risker bör skötas av n n a a li r ani tion (så som också sker i Sverige). En sådan uppläggning bör åtminstone potentiellt minimera kostnaderna för denna verksamhet.

b) För att verksamheten vid ett sådant försäkringsinstitut skall följa samhällsekonomiska riktlinjer krävs en riskavspeglande premiesättning. Detta är en klar princip åtminstone när det gäller entydigt definierade risker som förekommer i stor mängd och är oberoende av varandra, ungefär som risken/sannolikheten för en viss åldersgrupp att inte bli ett år äldre. För unika risker, eller s. k. solitärrisker, saknas detta statistiska frekvensunderlag för att kunna beräkna risken i fråga. Men principen är densamma. Sannolikheten för ett misslyckande vid en affär av unikt slag är normalt

varken 0 eller 1. Att subjektivt bestämma sannolikheten till ett visst värde eller intervall mellan 0 och l har samma praktiska innebörd som att göra detta i förstnämnda objektiva mening, förutsatt att någon tendens till felvärdering saknas. Det bör systematisk vidare observeras att det finns många (av varandra oberoende) solitärrisker, särskilt om man låter denna statliga verksamhet bedömas över en mycket lång period. Med en icke tendentiös riskbedömning så kan även dessa riskavspeglande premier med tiden förväntas täcka skaderegleringarna, med undantag för skador relaterade till s. k. världsrisker. (Som tidigare nämnts måste undantag också göras för enskilda riskfyllda affärer som var och en skulle komma att utgöra en stor del av den totala garantigivningen; sådana mycket affärer bör kunna hänskjutas till regeringen för slutkan alla risker ligt avgörande). Mot denna bakgrund med nu nämnda - i kallas “försäkundantag princip ringsbara och målet för garantiverksamheten sägas vara försäkringsmässig eller affärsmässig, så länge man avser att undvika att bygga in en avsiktlig subventionskomponent i verksamheten. Denna terminologi används fortsättningsvis med den här angivna innebörden.

Den svenska målsättningen för EKN har angivits vara c) att verksamheten skall vara självbärande och i princip försäkringsmässig. Däremot synes vissa undantag ha för extraordinära situationer såsom olika gjorts (l) slag av världskriser (varav den aktuella skuldkrisen torde anses vara en) och (2) risker som regeringen av särskilda skäl ålagt EKN att administrera. Så långt kan lätt uppfattas som förenlig med sammålsättningen hällsekonomisk effektivitet. Några skäl att subventionera med hänsyn till värdet av exportkreditgarantier svensk i allmänhet är, trots förekomsten av export denna av uttalanden i riksdagsbeslut som berör typ inte att finna vara förenligt med sådan EKN, möjligt

effektivitet. Inte heller är särskilda hänsyn till svårbestämda utvecklingseffekter i importlandet eller partiellt bedömda sysselsättningseffekter i Sverige förenliga med en rationell bistånds- och sysselsättningspolitik, som också delvis berörts ovan. Att det skulle finnas några reella möjligheter att med hjälp av s-garantierna överbrygga tillfälliga sysselsättningsproblem till lägsta statsfinansiella kostnad kan starkt ifrågasättas. Dessutom torde det ofta vara svårt att få den faktiska sysselsättningseffekten att inträffa så lämpligt i tiden som man vid beslutstidpunkten hoppas på. Stora risker att effekten hamnar i fel konjunkturfas“ finns alltså. Och att sköta bekämpningen av strukturarbets1öshet“ partiellt med hjälp av s-garantier kan inte heller vara ändamålsenligt.

d) Det enda argument som (då liksom nu) synes mig möjligt som ett generellt giltigt samhällsekonomiskt subventionsmotiv är (det allmänna) epjgtepetearggmentet.

e) Om man subventionerar vissa garantier (vi bortser här från subventionsskälet), så följer av kostnads- - förutsatt att det tas täckningskravet på allvar att högre premier än som är motiverat från risksynpunkt måste tas ut för övriga garantier. Dvs. in a garantier kommer då att få riskavspeglande premier och gruppen övriga kommer de facto att motarbetas genom beskattning. För att undvika sådana kgresubventigneringsproblem måste riskavspeglande premiesättning tillämpas genomgående och förstnämnda subventioneringsbehov, om respektabelt, måste täckas med särskilda anslag. Ett exempel på möjliga idag förekommande subventioner av vissa garantier är när det är exgörande för medgivande av en garanti att särskilda sysselsättnings- eller marknadsskäl föreligger; då ger man en real avsiktlig subvention i den meningen att man annars inte skulle täckt deg risken till deg pre-

mien.

f) Om utbudet av sådana försäkringstjänster som här berörts visar sig komma att utnyttjas enbart av ett fåtal storföretag, så måste statsmakterna ta ställning till angelägenheten i att engagera sig i denna verk- samhet också utifrån ett förgelningspglitiskt perspe tig: Är det sålunda befogat att ta de risker för ex subventionering som här är ofrånkomliga, även när post de samhällsekonomiska vinsterna tillfaller enbart ett fåtal storföretag?

Samhällsekonomiska principer för exportkreditgarantigivningen

Mot bakgrund av vad som här sagts kan tentativt vissa samhällsekonomiska principer preciseras om man vill att sådana skall vara styrande för garantigivningen:

(1) Huvudprincipen för premiesättningen är den försäkringsmässiga (enligt vår tidigare vida definition), dvs. utan något avsiktligt inslag av vinst eller underskott/subventioner. Det innebär givetvis inte att all garantigivning som på sikt går jämnt upp skulle vara samhällsekonomiskt effektiv. Korssubventionering, dvs. att vissa affärer gynnas på andras bekostnad, är ineffektivt. Det kan t.o.m. vara mer ineffektivt än att subventionera vissa affärer utan att beskatta andra, dvs. genom att avvika från kostnadstäckningskravet. Kostnadstäckning är med andra ord inte något självständigt kriterium på en effektiv garantigivning, utan enbart (på sikt) en följd av riskavspeglande premiesättning, vilket däremot utgör ett sådant kriterium.

(2) För att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv från garantigivning måste man utgå den faktiska efte garantier vad gäller länder, risktyper, krefrågan på

ditperioder m. m. Om kostnaderna för att bedöma riskerna för varje efterfrågad försäkring vore obetydlig skulle den offererade premien (i princip egentligen hela uppsättningen av försäkringsvillkor) bli avpassad för varje enskilt fall. Kort sagt, varje efterfrågad garanti skulle i princip representera en unik risk och erbjudas en unik premie. Sådana perfekta riskavspeglande premier förhindras dock av att en noggrann individuell riskbedömning i verkligheten är kostnadskrävande och framför allt med nödvändighet mycket grov. Detta gör att projekten i realiteten endast kan fördelas på riskklasser och därmed att premierna blir schablonmässigt beräknade. Av det här sagda framgår dock att antalet premieklasser bör vara så stort som möjligt och att det optimala antalet i princip bestäms av beräkningskostnader av nu antytt slag.

(3) Av det sagda följer också att, med hänsyn till eventuella beräkningskostnader, de offererade premierna bör anpassas till förändringar i riskbilden för olika projekt. Sådan flexibilitet i riskklassifigeringen kan underlättas av att klassificeringen knyts till en uppsättning etablerade internationella riskbedömares värderingar, inkl. EKN:s egen expertis. Säg att man väljer ut sju sådana från vilka extrembedömningarna tas bort innan genomsnittet beräknas. Riskklassificeringen skulle här således knytas automatiskt till en kollektiv riskbedömning efter offentligt angivna principer. Detta argument måste vägas mot andra såsom att riskportföljens sammansättning sett över en lång period kan variera mellan olika länders institut och att politiska relationer kan göra att garantigivarna i vissa länder har särskilt lätt eller svårt att få betalt. Båda dessa faktorer talar givetvis i och för sig till förmån för en mer landspecifik premiesättning.

(4) Vid efterfrågestyrd offertgivning och riskavspeglande, och även i övrigt kostnadsanpassad, premiesätt-

ning så kommer vissa garantiofferter att accepteras och andra att förkastas. I det senare fallet kan ibland själva exportaffären ändå bli av. Riskavspeglande premier för efterfrågade garantier har således effekten att vissa ibland omintetgöra exportaffärer där en kreditgaranti är en förutsättning som visar sig alltför kostsam - och ibland effekten att göra kredit- - när den inte är nödvändig för garantin överflödig exportaffärens genomförande. Det betyder att en påtvingad paketering av en exportörs alla affärer med olika risker i form av l b l r n iav 1 in enlig med effektivitet. Till detta bidrar också att sådana påtvingade försäkringar skapar ogynnsamma incitament genom att t. ex. stimulera till affärer som tack vare globalavtalet får alltför låga premier. Att söka reducera EKN:s totala risktagande genom att på detta sätt snedvrida garantiutbudet är således knappast förenligt med en samhällsekonomiskt effektiv garantigivning. Det är knappast heller behövligt om försäkringsverksamheten på ovan antytt sätt bedöms över en lång tid så att en tillräckligt stor tillräckligt volym av varandra oberoende risker erhålls.

(5) Givetvis skall ar n i äns erna om h lh ha en effektiv utformning. Detta innebär att s. k. moral hazard skall reduceras genom en tillräckligt stor självrisk, dvs. en begränsning av garantitäckningen, att s. k. adverse selection skall reduceras genom en så fin riskklassificering som kostnadsmässigt är möjligt och försvarbart (se ovan), att incitament till återvinning skapas hos exportören själv genom en tillräckligt lång karenstid, osv. (se även Wallén, 1984).

(6) Avsteg från ovanstående principer skulle vara motiverade (a) om man kunde hävda att exportaffärerna ifråga bör stimuleras genom subventioner och att detta bäst sker just genom subventionerad garantigivning till dessa affärer. En möjlig kandidat till ett sådant

undantag har vi identifierat ovan utan att finna att just EKN är den nödvändigtvis bästa instansen för att ta dessa hänsyn. Avsteg - om omständigheterna i övrigt tillåter det - bör vidare kunna ske (b) så snart belägg finns för att våra konkurrentländer vinner individuellt identifierade affärer just tack vare subventioner. Denna matchningsmöjlighet är främst ett medel att verka återhållande på omvärldens subventionsvilja, men det skall utnyttjas bara i fall då klara skäl talar för att det ligger i Sveriges intresse. Utländska subventioner kan förhindra inte bara en aktuell affär som annars skulle tillfalla ett svenskt företag utan också fortsatta affärer på marknaden ifråga för detta företag och möjligen även andra svenska företag. Bedömningar av möjligheten till en sådan utveckling samt av konkurrentlandets vilja att hålla fast vid en subventionslinje även i framtiden måste spela en stor roll för huruvida matchning i ett enskilt fall skall göras eller ej. Noggranna utredningar bör därför föregå varje beslut om matchning. Det synes motiverat att skilja sådana avgöranden från EKN:s normala verksamhet och dessa - liksom andra eventuella subvenhänskjuta tionsärenden - till en särskild där församling representanter för regeringskansliet är i majoritet.

Sammanfattningsvis kan en samhällsekonomiskt effektiv garantigivning i huvudsak karakteriseras som ett till ordinarie försäkrings- och kapitalmarknader kompletterande serviceorgan som erbjuder riskavspeglande premier.

6.6 U-krediter - bistånd eller subventionerad export?

Tillskyndarna av u-kreditsystemet vill gärna framställa detta som ett medel som samtidigt åstadkommer två goda ting, bistånd och stöd till svensk export. En

mer cynisk beskrivning, sannolikt relevant för de politiker som en gång i tiden introducerat systemet här i världen, är att det helt enkelt använder biståndsmedel för att stödja det egna landets export. En mer neutral och samhällsekonomiskt målorienterad beskrivning är kanske att systemet samtidigt åstadkommer två försämringar: det subventionerar något som inte ligger i landets intresse att subventionera och åstadkommer detta genom att göra biståndet sämre för mottagarländerna. Det senare följer av att mottagarna får antas föredra större valfrihet framför mindre, t. ex. föredra att mottagarlandet kan få välja mellan att använda ett givet belopp (= u-kreditens gåvodel) till u-kreditfinansierad handel och att använda det till kontantköp av varor från samma exportland. Om man sålunda begränsar jämförelsen till olika slag av bilateralt bistånd så kan man inte ens hävda att u-krediter är bäst inom denna alternativmängd. Det betyder också att u-krediter inte har fördelen att vara ett opinionsmässigt unikt bra sätt att hålla uppe biståndsvolymen.

- som det förefaller - enda U-kreditsystemets poäng från samhällsekonomisk synpunkt är att det förhindrar initiativtagarna till detta system (ursprungligen s.k. mixed credits, numera även kallat aid credits) att bli ensamma om att stödja sin export på detta sätt och att det kan bli ett verksamt matchningsinstrument mot kraftiga subventioner av export till u-länder.

Ju mindre gåvo/subventionsdelen är, givet att den fortfarande stimulerar en viss export, desto större exportvärde följer av varje bistånds/subventionskrona. Genom internationella avtal har utvecklingen på senare tid gått i riktning mot att höja den minsta gåvoandelen och därmed har medlets användbarhet som ett renodlat subventionsinstrument minskat. För att helt eliminera denna användning, om man skulle vilja det, krävs dock att gåvoandelen höjs till 100% (från nuvarande 35

- 50%). Så länge detta inte är fallet gäller det att söka identifiera en från samhällsekonomisk synpunkt bästa möjlig utformning av systemet. Två tänkbara versioner av en sådan utformning skall i korthet beröras här, nämligen (1) då biståndsmålet prioriteras och (2) då något samhällsekonomiskt relevant exportfrämjandemål prioriteras. Båda dessa versioner söker undvika den speciella svårigheten med u-kreditsystemet, nämligen ambitionen att försöka slå två flugor i en smäll, något som normalt brukar misslyckas inte bara i bokstavlig mening.

6.6.1 Prioritering av biståndsmålet

Biståndsmålet gynnas givetvis bäst av att gåvo/subventionsandelen överförs till rent bistånd, vilket som redan nämnts bl. a. kan användas till (delvis) kreditfinansierade köp av kapitalvaror. Men givet att systemet skall bibehållas kan det noteras att det har en fördel jämfört med bistånd använt till hundraprocentiga gåvor, nämligen att den av u-landet betalda delen ger ett belägg för att kapitalföremålen ifråga representerar något som mottagaren/importören värdesätter, dvs. åtminstone så mycket som den egna betalningen uppgår till. strängt taget är det ju inte alltid klart att de rena gåvor som u-länderna mottar är särskilt högt värderade av dem eller att man i de fallen ens gjort någon ingående bedömning av gåvans värde.

Samtidigt är dock den nu nämnda fördelen i ett annat perspektiv en nackdel, i och med att de fattigaste länderna ofta diskvalificeras som mottagare av u-kreditfinansierat bistånd. Mottagarlandet skall ju ha råd och möjlighet att ta en marknadsmässig kredit på en inte oväsentlig del av affärens totala belopp. Mot den bakgrunden och med de fattigaste ländernas behov i centrum blir det än mer ett biståndspolitiskt intresse

att verka för internationella regler som medför att uandel av biståndet minskar eller - när så krediternas inte sker - att ändra inriktningen av dessa krediter så att de mest behövande länderna också får praktisk möjlighet att motta denna form av bistånd.

En sådan ändrad inriktning skulle kunna vara att aktivt tillämpa högre gåvoandelar än den minsta möjliga, numera 50% för de fattigaste länderna. Alternativt kan man acceptera stora kreditrisker, dvs. höga garantinär biståndsmål talar för det. I premier, angelägna båda dessa fall minskar uppenbarligen svårigheterna för de fattigaste länderna att komma ifråga för denna biståndsform. Tillåter den politiska opinionen i Sverige att man dessutom ruckar något på kravet på bilateralt bistånd i denna del, så att svenska u-krediter kan användas även helt eller delvis för köp av utländska varor, så kan denna biståndsform bli än mer effektiv. Detta skulle ske dels genom priskonkurrensen mellan svenska och utländska leverantörer, dels genom att i vissa fall utländska produkter t. ex. maskintyper helt enkelt passar mottagarlandet bättre än svenska produkter.

6.6.2 Prioritering av andra än biståndsmål

De andra mål som från samhällsekonomisk synpunkt kan vara aktuella i samband med kreditfinansierad export till u-länder är enligt tidigare resonemang av hanart. Närmare bestämt är det vid sidan av delspolitisk matchning, som vi redan berört, fråga om att stimulera spjutspetseffekter av svensk export av ny generella typ och/eller till nya geografiska marknader. Finns som är förenliga med detta mål så kan många projekt man söka minimera gåvoandelen, vilket f.ö. skulle innebära en satsning på de mindre fattiga u-länderna 35% gåvoandel) så långt spjutspetsargumentet nu (med

är tillämpligt på dessa länder. Kan u-kreditanslaget underskridas med hänsyn till den politiska opinionen, så kan det eventuellt vara motiverat att oavsett tillgången på lämpliga projekt hålla gåvoandelen på lägsta möjliga nivå.

6.7 Sammanfattninq av huvudinnehållet

1. Det finns knappast några generellt giltiga samhällsekonomiska skäl för att avsiktligt subventionera någon del av den svenska exporten, inkl. den här aktuella kreditfinansierade delen. För Sverige torde sålunda exportsubventioner inte utgöra ett effektivt alternativ till valutakursändringar. Att hänvisa till sysselsättningshänsyn är inte heller motiverat i dessa sammanhang som gäller enbart en speciell form av export (kreditfinansierad export /till vissa u-länder/); sådana hänsyn bör ske på ett sätt så att alla sysselsättningsalternativ beaktas. Inte heller är marknadsskäl, spjutspetsresonemang 0.d. hänförbara enbart till denna speciella form av export, varför inte heller dessa eventuella subventionsgrunder kan åberopas med någon större tyngd. (Skulle statsmakterna av någon orsak inte kunna åstadkomma att sysselsättnings- och handelspolitiska beslut fattas på rätt nivå, så är givetvis allt möjligt en tänkbar nästbästa lösning, däribland t. ex. s-garantier med den inriktning de för närvarande tycks ha.)

2. Efterfrågan på exportkrediter till u-länder med längre kredittider än 3-5 år täcks i allmänhet inte av den privata marknaden i frånvaro av statliga garantier. Om staten här skapar ett utbud med hjälp av ett institut av EKN:s typ med direktiv att vara självbärande åtminstone på längre sikt, så föreligger i alla realistiska utformningar av systemet ändå en risk att detta institut kan gå med förlust, dvs. att det måste

subventionernas ex post. För att perspektivet skall bli riktigt bör dock följande noteras: Väljer staten att utsätta sig för en sådan förlustrisk, som åtminstone vad beträffar risker för världskriser och liknande inte balanseras av en motsvarande vinstmöjlighet, så utgör det i realiteten också en avsiktlig subventionering, men av ex ante okänd storlek.

3. Finns då något samhällsekonomiskt skäl för att staten skall bära denna förlustrisk och således ge denna subvention av på förhand okänd storlek? Detta är en fråga som riksdagen ytterst har att besvara. Men svaret bör bli ja med hänsyn taget till det samhällsekonomiska effektivitetsmål som riksdagen får antas ställa sig bakom. Anledningen är (1) att, sett över mycket lång tid, så bör förlustrisken - för världskrisgr bortsett från riskerna tendera mot noll vid en riskavspeglande premiesättning, medan värdet av garantigivningen för berörda svenska och deras anställda exportföretag helhet - är klart och därmed för samhället som positivt; och (2) att det synes märkligt att tillskriva den oberäkneliga risken för “vär1dskriser ett så högt värde att man önskar avstå från denna garantigivning.

Om det visar sig att de samhällsekonomiska intäkterna av sådan garantiverksamhet tenderar att fördelas mycket ojämnt, t. ex. tillfalla enbart några få svenska storföretag vilket för närvarande tycks vara fallet, så måste statsmakterna pröva sitt engagemang även mot en fördelningspolitisk bakgrund.

4. Ett separat skäl för avsiktlig subventionering är att kunna matcha konkurrentländers exportsubventioner i att avskräcka eller åtminstone begränsa sådan syfte subventionspolitik i framtiden. Därmed är inte sagt att det är samhällsekonomiskt motiverat att i varje

fall söka matcha sådana subventioner. Matchningsbehovet i varje enskilt fall måste bedömas utifrân den sannolika uthålligheten i omvärldens subventionsvilja och den sannolika effekten av en affär idag på efterfrågan på svensk export i framtiden.

5. Av det sagda följer att man kan identifiera åtminstone tre olika anledningar till att statsmakterna inte skulle vilja löpa risken att ex post hamna i en faktisk subventionssituation på exportkreditgarantiområdet: (a) Man anser helt enkelt inte risken för världskriser eller risken för långsiktiga underskott i garantigivningen av andra skäl vara tillräckligt liten. (b) Jo, men vinsterna av de engagemang man då ger sig in på är oacceptabelt snedfördelade. (c) Man vill inte ge sig in på att försöka påverka konkurrentländernas eventuella exportsubventionspolitik genom en matchningsberedskap.

7. LIGGER DET I SVERIGES INTRESSE ATT SUBVEN- TIONERA KREDITGARANTIER FÖR EXPORT AV MIL- JÖTEKNIK?

av Peter Bohm

7.1 Bakgrund

har beslutat att utredningen bör undersöka Riksdagen förutsättningarna för att utvidga det statliga exså att den svenska exporten portkreditgarantisystemet av miljöteknik skulle främjas. En sådan ändring skall här granskas främst utifrån samhällsekonomiska aspekter svenska miljöpolitiken. Utgångspunkten för på den den är att ett samhällsekonomiskt effekgranskningen tivt exportkreditgarantisystem, så som motiverats tiannars bör styras utan avsiktliga subventiodigare, ner för att främja exporten, sysselsättningen inom industrin e. d. I subventionsbegreppet inkluderas då av särskilda risker, dvs. garantigivning till tagande med större risker än de EKN med givna affärsexport mässiga riktlinjer utan vidare kan acceptera.

Att det inte finns skäl att med avsiktliga subventioner exportkreditgarantigivningen förhindrar stödja inte att det kan visa sig att vissa specielgivetvis la mål indirekt kan uppnås på ett praktiskt och ändamålsenligt sätt just genom en sådan subventionering. Att detta t. ex. skulle gälla sysselsättningspoliti- - som - starkt kunnat kens mål har dock just antyddes Nu är frågan huruvida det kan finnas ifrågasättas. mål och omständigheter kring deras uppfyllpraktiska nad som motiverar ett stöd till kreditgarantigivningen för viss export, nämligen miljöteknisk utrustning, eller delar av denna export. Dock bör redan nu upp-

märksammas att även om sådana motiv kan identifieras så är därmed inte givet att ett sådant stöd bör införas. Det måste nämligen också beaktas att ett faktiskt hänsynstagande till miljöpolitiska aspekter, som ju saknar varje samband med systemets huvudsyfte, skulle kunna försvåra för systemet att fungera väl just vad gäller dess huvudsyfte.

7.2 Argument för svenskt stöd till användning av miljöteknik i andra länder

Jag utgår här ifrån att syftet med den aktuella subventionsåtgärden inte skulle vara att stödja svensk miljöteknikproducerande industri. Då återstår som möjligt subventionsskäl att bedöma huruvida det skulle finnas ett svenskt intresse att försöka reducera miljöutsläpp i andra länder, så att antingen 1) importlandets egen miljö förbättrades mer än landet självt önskar eller mäktar med, eller 2) miljön förbättrades i andra länder än importlandet och Sverige, genom minskade gränsöverskridande utsläpp, eller 3) miljön förbättrades i Sverige.

Endast fall av sistnämnda typ antas här utgöra ett svenskt intresse; denna tolkning överensstämmer f. ö. med argumentationen i de ursprungliga riksdagsmotionerna (1986/87:Jo 707 och 1986/87:N 311). Det betyder att frågeställningen begränsas i förhållande till den heltäckande formulering som används i utredningsdirektivet och att den avser endast gigs export av miljöteknik, nämligen sådan som gynnar svensk miljö.

Här bör först observeras att en svensk subvention som minskar den miljöförstöring som andra länder annars skulle förorsaka oss, t. ex. svavelnedfall genom förbränning av svavelhaltiga bränslen, innebär ett av-

steg från en princip som Sverige (i OECD-samarbetet) anslutit sig till. Det gäller den s. k. polluter-pays Att avsteg accepteras från principen att principen. förorenaren själv skall svara för de kostnader, som föroreningen ger upphov till eller som ett förhindrande av föroreningen kräver, torde sammanhänga med att man är medveten om att miljöeffekterna i stor utsträckning varit oförutsedda och att därför även den drabbade parten bör vara med och bära en del av dessa kostnader. Så har man i stor utsträckning också resonerat beträffande miljöförstöringen inom Sverige, vilket b1.a. motiverat att allmänna skattemedel använts för att subventionera en övergång till miljöteknik. På det internationella planet, där vänligare sanktionsmöjligheter överhuvudtaget saknas när det andra länders förstöring av luft och vatten gäller inom våra gränser, har det dessutom blivit uppenbart att någon tillräcklig förbättring kanske inte kommer till stånd om man litar enbart till de åtgärder som dessa länder själva har råd med (se t. ex. Karl-Göran Mäler, The Acid Rain Game, Handelshögskolan i Stockholm, 1988).

Mot den angivna bakgrunden framstår det i princip som ett svenskt intresse att köpa en viss minskning av miljöförstöringen inom vårt land från de länder som bidrar till denna miljöstörning och som annars inte skulle företa denna minskning. Om sålunda på marginalen 10% av svavelutsläppen i ett land beräknas nedfalla i Sverige och i vårt land anses medföra miljökostnader om x kr. per kg, så skulle vi i princip kunna vara villiga att betala upp till x kr. per uteblivet nedfall till landet ifråga. Men om det vikg sar sig finnas andra sätt för Sverige att reducera svavelnedfallet och om dessa sätt är billigare, säg att det kostar y kr. per kg nedfall där y är mindre än x, så är Sveriges betalningsvilja till landet ifråga högst y kr. per kg uteblivet nedfall.

En del av de länder som påverkar vår miljö - men långt ifrån alla - kan vara sådana för vilka exportkreditgarantier är av betydelse. En del av dessa länder är samtidigt så problemtyngda att de knappast har några förutsättningar att på egen hand och i nämnvärd omfattning övergå till dyr miljövänlig teknik. Även om det således inte är så att alla relevanta länder är aktuella för exportkreditgarantier så kan det framstå som praktiskt att via garantisubventioner motverka en del av miljöförstörningen i vårt land.

Det praktiskt mest intressanta fallet i dagsläget torde gälla just svavelnedfallet i Sverige som delvis härrör från våra grannländer och även några mer avlägset liggande länder. Eftersom Sverige gått ganska långt i ansträngningarna att minska de svenska svavelutsläppen, så är de inhemska åtgärder som återstår att vidta förhållandevis kostsamma. Det kan därför ligga nära till hands att tänka sig att istället satsa på åtgärder i de av våra grannländer som ännu inte fullt ut kunnat utnyttja ens de billigaste åtgärderna.

Det finns dock åtminstone fyra problem med denna tanke.

1. studier som gjorts beträffande vilka länder som Sverige i så fall borde köpa svavelutsläppsreduktioner ifrån visar att dessa kanske främst är våra nordiska grannländer och överhuvudtaget inte något av de länder som kan vara aktuella för subventionerad exportkreditgarantigivning (se t. ex. Clas Olsson, The Cost-Effectiveness of Different Strategies Aimed at Reducing the Amount of Sulphur Deposition in Europe, Handelshögskolan i Stockholm, juli 1988). Anledningen är helt enkelt att trots relativt låga åtgärdskostnader i sistnämnda länder så är nedfallet i Sverige från dessa trots allt så litet att det inte skulle vara effektivt att köpa utsläppsreduktion därifrån.

2. av effektiv miljöförbättring i ett land be- Köp höver inte sammanfalla med användning av just sådan miljöteknik som förutsätter svensk export till detta land. Givetvis kan man tänka sig att subventionera den svenska exporten så kraftigt att detta miljöförbättringsalternativ alltid blir det erbjudande som importlandet inte kan säga nej till. Men detta skulle bli mer kostsamt för Sverige än att generellt söka medverka till den billigaste miljöförbättrande lösningen, dvs. även då den inte innefattar någon import från Sverige utan enbart import från annat land eller inhemska köp.

3. Svåra incitamentsproblem kan uppstå så att importlandet ifråga minskar sina miljöförbättrande ansträngningar när Sverige nu visat sig villigt att betala kostnaderna för delar av dessa ansträngningar. Det innebär att det t. ex. inte kan uteslutas att det svenska - åtminstone i ett senare skede erbjudandet - inte får som helst ytterligare effekt på milnågon jön, utan enbart får del i kostnaden för en given uppsättning miljöförbättrande åtgärder.

4. Betydande incitamentseffekter kan även uppstå bland andra länder vars miljö påverkas av de berörda importländerna som nu får svenska bidrag. Den svenska åtgärden kan stimulera dessa andra länder till att vidta liknande åtgärder vilket skulle ytterligare gynna Sverige. Men det är också möjligt att dessa länder minskar sina ansträngningar att påverka de gränsöverskridande utsläppen nu när Sverige visar sig villigt att subventionera en reduktion av dessa utsläpp. Nettoeffekten här är givetvis ytterst svår att uppskatta. Dessutom bör uppmärksammas att unilateralt vidtagna åtgärder av här diskuterat slag kan försena de internationella överenskommelser mellan Europas länder som behövs för att lösa problemet med gränsöverskridande föroreningar och som kan förväntas ha

långt större betydelse än unilaterala svenska subventionsåtgärder.

Dessa nu nämnda problem innebär att det långt ifrån kan anses belagt att det är ett svenskt intresse att stödja exporten av miljöteknik via subventionerade exportkreditgarantier. Några egentliga möjligheter att enkelt beräkna när det skulle ligga i Sveriges intresse att subventionera exporten av miljöteknik föreligger heller knappast; problemet är som vi sett bl.a. av komplicerad förhandlingsteknisk natur.

Av detta följer att det är ytterst svårt att se den här behandlade subventionsmöjligheten som ett inslag i en effektiv svensk miljöpolitik. Att bekantgöra att Sverige fortsättningsvis avser att stödja export av och subventioner av - i relation till miljöteknik ge nettoeffekten svensk den faktiska på miljö godtyckligt bestämd storlek till export av svavelreningsutrustning till vissa länder kan mycket väl innebära en förlust för Sverige. Det är bl.a. oklart om verkligen minskade svavelutsläpp blir följden. Och även om man trodde sig ha anledning anta att utsläppen skulle minska så är det oklart hur stor utsläppsminskningen faktiskt skulle bli och därmed hur stora svenska subventioner den skulle vara värd. Detta gäller särskilt när man uppmärksammat behovet av att beakta en rad viktiga detaljer som utsläppens exakta läge, utsläppens storlek vid olika vindriktningar, huruvida utsläpp görs även när reningsutrustningen inte är i funktion osv.

7.3 Sammanfattning

Alla länder som via gränsöverskridande utsläpp kan påverka vår miljö är inte aktuella för kreditgarantier i samband med svensk export. En garantisubven-

tion kan därför inte användas för att påverka alla utifrån kommande effekterna på vår miljö, långt därifrån. (Hade exportkreditgarantier krävts för svensk export av miljöteknik även till i-länder i vår närhet skulle garantipremierna för denna export ändå vara så små att subventionsutrymmet och därmed påverkansmöjligheten blivit helt försumbara.)

Att ge subventionerade exportkreditgarantier vid svensk miljöteknikexport till länder, för vilka sådana garantier spelar (stor) roll, skulle gynna Sverige endast om detta är det billigaste sättet att reducera ifrågavarande typ av miljöförstöring i Sverige. Särskilt med tanke på att nettoeffekten av svenska subventioner av miljöteknikexport av flera skäl är svårbedömd, torde det saknas reella möjligheter att beräkna när denna förutsättning är uppfylld.

Man kan således inte leda i bevis att märkbara subventioner av svensk export av viss miljöteknik till vissa länder verkligen ger Sverige miljöförbättringar netto. Än mindre kan man fastställa huruvida värdet av dessa eventuella förbättringar överstiger den med nödvändighet godtyckligt bestämda subventionsnivån och således huruvida en sådan åtgärd kan vara till fördel för Sverige. Till detta kommer att försök att ta hänsyn till miljöpolitiska aspekter skulle komplicera kreditgarantigivningssystemet och kanske riskera att reducera dess funktionsduglighet i övrigt.

II . ÖVERVÃGANDEN

1. GENERELLA SYNPUNKTER MED ANLEDNING AV EX- PERTUTLÅTANDENA

l.l Inledning

Exportkreditutredningen anser att huvudsyftet med utredningen är att såvitt möjligt ge en samlad bild och bedömning av de förutsättningar och de problem med vilka de svenska exportkreditsystemen inkl. u-kreditsystemet lever mot bakgrund av den utveckling och de förändringar som ägt rum under senare år i landet och utomlands. Utredningen skall också med rimliga antaganden om den framtida utvecklingen på området söka dra vissa praktiska slutsatser för verksamheterna och rekommendera lämpliga åtgärder - eventuellt alternativa.

För att få en tillräckligt god bild av utvecklingen, nuläget och rimliga scenarion för framtiden har utredningen anlitat en rad experter, som i det föregående redovisat sin syn på olika områden: världsekonomins utveckling, den svenska exportindustrins utveckling, exportfinansieringsformernas utveckling, de utländska statliga exportkreditinstitutens utveckling. Ett expertutlåtande behandlar frågan om det samhällsekonomiska intresset av statlig exportkreditverksamhet. I bilagor finns beskrivningar av de aktuella EKN-, SEK- och u-kreditsystemen.

De svenska statliga exportkreditsystemen har sedan

tillkomsten varit inriktade på att komplettera den marknadens finansiering genom att bereda ett privata stöd som denna marknad inte tillhandahåller. Exportkreditnämnden ger visserligen garantier för (EKN) korta krediter (short term, ST) (max ett år) och vis- - 5 sa medelfristiga krediter (medium term, MT) (l år) i konkurrens med privata försäkrare och banker men huvudverksamheten ligger på sådana MT-krediter och långfristiga (long term, LT) (› 5 år) som avser risker för betydande belopp, framför allt politiska på öst- och u-länder och som inte kan försäkras på marknaden. AB Svensk Exportkredit (SEK) skapades för att bereda svenska exportörer långfristig finansieoch kom sedan under åren 1978-83 att hantera de ring betydande räntesubventioner till exporten som under dessa år ansågs nödvändiga av konkurrensskäl. Denna räntesubvention har numera i praktiken huvudsakligen inriktning på de fattigaste u-länderna. När det gäller u-krediterna från Beredningen för Internationellt Tekniskt Samarbete (BITS) är dessa självfallet helt destinerade till u-länder. Det nyss anförda bör tjäna till varför utredningens bedömning av den förklaring framtida utvecklingen till stor del kommer att inrikta sig på öst- och u-länderna som marknader för svensk export.

Svensk upplever för närvarande en högexportindustri Inriktningen på industriländer är mer konjunktur. markant än någonsin med inemot 90% av exporten till dessa länder. Minskningen av exporten till u-länder beror till stor del på skuldkrisen som nu varat i drygt fem år och som dämpar u-ländernas efterfrågan och försvårar exportkreditgivning i vedertagen mening.

Delvis som följd av skuldkrisen visar EKN-systemet ackumulerat underskott - i likhet med ett betydande flertalet utländska system av liknande slag.

Mot denna bakgrund är det naturligt att fråga sig om man behöver driva garantiverksamhet på det sätt som hittills skett med de förlustrisker den uppenbarligen innebär, eller om man i större utsträckning borde inrikta sig på annan verksamhet som till exempel att komplettera marknaden med det stöd till export till i-länder som kan behövas. Sedan räntesubventionerna via SEK-systemet nästan eliminerats genom internationella överenskommelser, kan man fråga sig om SEKsystemet under sådana omständigheter behövs. Sverige har ett nästan unikt system för blandade krediter. Ju mer internationella överenskommelser sätter sin prägel på denna kreditverksamhet desto mer framträdande blir problemen med “den svenska modellen. Systemet utnyttjas inte heller till fullo. Vilka steg bör då tas, radikala eller försiktigt modifierande?

Detta är några huvudfrågor utredningen söker besvara. Det är därvid svårt undvika att se förhållandena i ljuset av det dagsaktuella läget. Man får dock inte bortse från att om några år förutsättningarna för kreditverksamheten kan ha ändrats drastiskt. Vi kan ha drabbats av en lågkonjunktur med de svårigheter detta innebär och problemen med skuldkrisen kan åtminstone delvis vara övervunna. Utredningen söker med expertisens hjälp lägga ett förhållandevis neutralt perspektiv med avseende på de närmaste 5 - 10 åren, väl medveten om osäkerheten i sådana företag.

1.2 Kgrt hi§torik

Fram till 1970-talets första år spelade exportfinansiering en ganska oansenlig roll i industriländernas statliga budgetar. Om man undantar vissa branscher som varvsindustrin t. ex. förekom blott obetydliga statliga subventioner till exportfinansieringen och garantigivningen hade blygsam omfattning och avsåg

huvudsakligen affärer med max 1 års kredittid eller max 5 års kredittid. Skadefallen var få och gällde framför allt smärre affärer på privata köpare (kommersiella risker s. k. K-risker). Med oljeprissteg- 1973 - 74 förändrades läget radikalt. I-länringen derna såg sin enda möjlighet att betala oljenotorna genom att driva en hård exportkampanj på de länder som gynnades av oljepriserna eller som kunde låna av oljeöverskottet för sin import. Följden blev en hård konkurrens som i sin tur gav upphov till räntesubventioner och allt längre kredittider för kapitalvaror. På några år mångdubblades exporten av sådana varor för stora statliga projekt i u- och östvärlden, och de statliga räntesubventionerna nådde allt högre totalvärden. Experten till u-världen fortsatte att stiga även efter den kraftiga andra oljeprishöjningen 1979.

Garantiinstituten upplevde under perioden 1975-1983 en våldsam expansion av utfästelsegivning och även förbindelserna ökade stadigt och kraftigt för engagemang med långa kredittider. Det s. k. exportkreditarrangemanget (consensus), som började tillämpas 1976 - medförde reduktion av räntesub- 77, ingen påtaglig ventionerna förrän i början av 1980-talet, då flertalet industriländer sedan flera år etablerat kostsamma stödordningar av konkurrensskäl. Under de senaste sex åren har dock den automatiska anpassningen inom Consensus-systemet av exporträntorna till en genomsnittlig marknadsränta inneburit att räntestödet i praktiken eliminerats gentemot alla länder utom de fattigaste. I gengäld har stödordningar med kombinationer av bistånd och kommersiella transaktioner (blandade krediter) fått allt större betydelse.

I och med att oljepriserna började falla 1982 och den stora likviditeten i banksystemet försvann blev skuldkrisen ett faktum. U-länderna kunde inte längre

låna i samma utsträckning som tidigare för att betala sina skuldräntor, och genom åren har ett femtiotal u-länder fått begära omförhandling av sina skulder. Många följer de överenskommelser om uppskov med betalning som träffats inom den s. k. Paris-klubben men många länder, framför allt i Latinamerika och Afrika har så stora svårigheter att komma till rätta med sina skuldbördor att man kan fråga sig om de kommer att kunna reglera dessa skulder någonsin.

Skuldkrisen har fått flera viktiga effekter på världshandeln. De senaste 5 åren har i-ländernas export av projekt- och kapitalvaror till u-länderna minskat med ca 50%. U-länderna är i dag nettokapitalexportörer till i-länderna. Exportminskningen beror framför allt på den restriktivitet som de skuldtyngda länderna själva tvingas ålägga sig men också på den motvilja som banker och garantiinstitut visar att täcka risker på länder som inte anses vara kreditvärdiga. Vad som idag exporteras till projekt är huvudsakligen biståndsfinansierat via Världsbanken eller liknande eller via blandade krediter.

Samtidigt som i-ländernas export på u-länderna minskat har den ökat internt mellan i-länderna. som Ljungdahl påpekar är det då inte statliga projekt utan privata projekt som dominerar marknaden. synbarligen kan inte alla produkter finna vägen till nya marknader. I vissa fall - särskilt i om infrafråga struktur - uppstår ett bortfall av produktion om gamla marknader inte kan upprätthållas.

1.3 Da lä e ch fram id ikter

Som Radetzki framhåller domineras världsekonomin av en serie obalanser som också starkt påverkar världshandeln och dess kommande utveckling. De främsta kom-

ponenterna är USA:s bytesbalansunderskott och u-1ändernas skuldproblem. Försök att komma till rätta med bytesbalansunderskottet kommer att få dämpande effekter på resten av världsekonomin, framför allt Västeuropas och Japans men även på u-världens, som därigenom får sina skuldproblem förlängda. Radetzki räknar likväl med att balansproblemen i stort skall vara lösta i början av 90-talet och antar sedan en ganska positiv utveckling under resten av decenniet, låt vakarakteriserad av relativt tillväxttakt - särra låg skilt i i-länderna - och råvarupriser. Han förlåga utser därför också att förtroendet mellan u-länderna och deras finansiärer gradvis återvänder, vilket innebär att även kredithandeln får ett uppsving.

Som Radetzki påpekar är prognoserna för 90-talet inte annat än kvalificerade gissningar och kan inte vara annat (se mer härom nedan i avsnittet om riskgradering). Även om den av Radetzki angivna tidrymden för balansproblemens lösande och det finansiella förtroendets återvändande förefaller optimistiskt, bör man dock sammanfattningsvis kunna säga, att det inte är uteslutet att en rad av de u-länder som idag har påtagliga problem med sina skulder före seklets slut är tillbaka som aktiva importörer av projekt- och kapitalvaror på kredit från i-länderna. Radetzki betonar det unika i den nuvarande skuldkrisen och varnar för att i någon högre grad fästa avseende vid det dagsaktuella läget vid en bedömning av framtiden.

När det gäller den svenska exportindustrins utveckling noterar Fredriksson m. fl. den internationalisering av storföretagen som pågår och som sannolikt kommer att fortsätta bl. a. med tanke på integrationssträvandena inom EG och den växande konkurrensen med USA och Japan. Det förefaller rimligt anta att svenska företag kommer att flytta ut därtill lämpad produktion till utlandet oavsett exportfinansierings-

möjligheterna inom Sverige. Lämpliga system på området bör dock kunna ha en fördröjande effekt och ge företagen bättre handlingsalternativ.

Fredriksson m. fl. konstaterar att viss projektexport och kapitalvaruexport från svenska storföretag med ett stort antal svenska underleverantörer har u-länder som en naturlig marknad. Även om denna verkstadsexport utgör en ganska blygsam andel av den totala svenska exporten har den betydelse både regionalt inom landet för sysselsättning och med hänsyn till sitt teknologiinnehåll. Ett upphörande av denna export, som skulle bli följden om nödvändigt stöd inte kunde erhållas, kunde få besvärande konsekvenser för den svenska industrins generella utveckling. Detta skulle bli särskilt markant om man kunde räkna med u-länderna som en på sikt mycket viktig marknad för en växande kapitalvaruexport.

Fredrikssons resonemang synes leda till slutsatsen att ändamålsenliga exportkreditsystem behövs för att vidmakthålla och utveckla en specialiserad struktur hos den svenska industrin och exporten som visat sig livskraftig och till vilken några tydliga bättre alternativ för närvarande inte kan skönjas. Om det är en oundviklig utveckling att svenska företag flyttar ut verksamhet ur Sverige förefaller det angeläget att denna verksamhet motvägs av en expansion inom andra delar av svensk industri. Det är ett problem för de svenska exportörerna av projekt- och kapitalvaror att deras konkurrenter i utlandet som regel har tillgång till betydligt större hemmamarknader. Om expansionen inte kan ske via export finns det risk för att balansen i företagens struktur förskjuts till svensk nackdel.

En följd av skuldkrisen och den minskade handeln på u-länderna har blivit en totalt sett minskad roll för

exportfinansiering i vedertagen bemärkelse. Både statliga och privata aktörer kan behöva inrätta sig efter den nya spelplanen, som inbegriper ökad finansiering av privata projekt i i-länder med de kreditoch säkerhetsproblem som detta medför, ökad finansiering i importlandet i förhållande till exportlandet, större roll för storföretagen själva än för bankerna vid finansiering, mer bulk- eller flödesfinansiering än kontraktsfinansiering, etc. Ljungdahl pekar i sin exposé över utvecklingen och det nuvarande läget på vissa särskilt framträdande element i diskussionen i dag som projektfinansiering, t. ex. av typen BOOT (build, own, operate, transfer), motköp och leasing. En anpassning till dessa och liknande företeelser diskuteras i det följande med det grundläggande synsättet att systemen kan utvidgas eller anpassas till nya företeelser så länge det varken stöter på principiella, riskmässiga eller tekniska hinder. Den generella utvecklingen ökar kontaktytorna mellan statligt och privat. som alternativ till konkurrens bör former för samarbete övervägas.

Som redan antytts har skuldkrisen inneburit betydande restriktivitet i fråga om både finansiering och garantigivning gentemot en rad öst- och u-länder som förlorat sin kreditvärdighet. Bankerna är återhållsamma och, om tydliga tecken till ekonomisk återhämtning saknas i berörda länder, även de statliga garantiinstituten. Vid den rundfråga som utredningen gjort hos instituten i några av de viktigare konkurrentländerna har tydligt markerats den osäkerhet som man känner inför framtiden och utvecklingen i u-länderna och den samfällda motvilja man hyser för att ikläda sig betydande risker. En följd av utvecklingen under senare år är också de stora premiehöjningar som ägt rum eller planeras, nästan utan undantag. Denna bild av tillnyktring är såtillvida uppmuntrande som man kan se sannolikheten för nya stora skadefall minska

med anledning av både exportländernas och importländernas mer försiktiga policies. Konkurrensen synes för närvarande koncentrera sig till en del relativt starka u-länder som vill finansiera projekt huvudsakligen med blandade krediter.

De blandade krediterna har utomlands vuxit fram ur en vilja att använda delar av biståndet för att främja den egna exporten. Det har då ofta varit bundna mjuka biståndskrediter som kombinerats med kommersiella transaktioner på sådant sätt att ett visst internationellt beräknat gåvoelement (tvåkomponentlösningen) uppstått. För att begränsa konkurrensen med blandade krediter har detta gåvoelement höjts enligt överenskommelser till för närvarande 35 - 50% från tidigare 15%. I en blandad kredit behandlas vanligen den kommersiella delen på samma sätt som vilken annan affär som helst, dvs. den finansieras och mot garanteras premie, självrisk etc på samma sätt. För svenskt vidkommande har varken bundna biståndskrediter eller blandade krediter av utländsk modell anammats. Istället har en modell med en enhetlig u-kredit med visst gåvoelement tillämpats (enkomponentlösningen). Den internationella utvecklingen har lett till spänningar inom systemet. Problem i relation framför allt till garantisystemet har uppstått. Ett system med tvåkomponentlösning skall prövas (kombinationskrediter).

1.4 Samhällsnyttan av exportkreditsystemen

I sin analys av exportkreditsystemens eventuella samhällsnytta hävdar Bohm att några relevanta motiv för att subventionera exporten inte finns. SEK-systemet rymmer idag i praktiken endast en obetydlig rest av subvention. Bohm har ingenting att invända mot ett bibehållande av detta system med nuvarande omfattning.

Det stöd som EKN-garantierna utgör innebär enligt Bohm ingen avsiktlig subvention så länge premierna är riskavspeglande dvs. fastställs för att svara mot den risk man vid beslutstillfället kan uppfatta och bedöma. Bohm gör här ingen skillnad mellan garantier för korta och för långa krediter. Han menar att svenska regeringen som övriga länders regeringar bör lämna detta stöd, då det allmänt sett bidrar till en bättre resursallokering för svensk produktion och därmed för export. Den förlust som kan uppstå till följd av att premierna i efterhand visar sig inte förslâ att täcka kostnaderna i systemet är enligt Bohm ingen avsiktlig subvention. Med riskavspeg1ande bör systemet bli självbärande i längden, premier såvida inte världskrig eller världskris inträffar. och mot sådana katastrofer bör staten vara försäkraren.

eller skäl - Om särskilda bransch- företagsmässiga m.m. - föreligger är enligt Bohm spjutspetseffekter avsiktlig subvention försvarlig för att selektivt matcha utländsk konkurrens. Matching kan t. ex. ta formen av en med hänsyn till konkurrensen lämpligt avpassad premienivå.

Bohms argumentation inbjuder till ett antal kommentarer. Framför allt kan förutsättningarna för bestämmandet av riskavspeglande premier för garantier som avser LT-krediter diskuteras. En premie bestäms via den bedömning som görs vid beslutstillfället. De närmaste åren kan då bedömas med viss grad av sannolikhet. Mycket kan emellertid inträffa under en lång kredittid. Ju längre denna tid är desto osäkrare föroch desto svagare underlag för beräkning av utsägelse premie. Normalt blir utslagsgivande för premienivån bedömningen på de närmaste åren och för tiden därefter kan endast ett s. k. tidspåslag göras, i stort sett baserat på antagandet att förhållandena bör bli

ungefär desamma med avseende på risken som under den överblickbara tiden.

Med en mycket stor population av LT-risker och med en premiesättning som undviker en medveten underskattning av risker kan man måhända i likhet med Bohm räkna med ett noll-resultat i det långa perspektivet, om världskrig eller världskris inte inträffar. Utredningen vågar inte hysa någon bestämd uppfattning på denna punkt. Med en mindre population av LT-risker med stora i - som hos EKN ojämnheter engagemanget vill det synas som om även en rad av och till infallande stora skadefall, av skilda orsaker, skulle kunna medföra bestående underskott i verksamheten. Hur skicklig bedömningen än är vid beslutstillfället blir det med LT-krediter ett större inslag av hasard än i fråga om t. ex. ST-krediter. Och man ställer sig då frågan: Varför skall staten engagera sig i denna riskabla stödform? Det måste då finnas ett intresse att stödja just långfristig kreditgivning och en politisk vilja att göra detta i fullt medvetande om de förlustrisker som - alldeles oavsett om verkföreligger samheten visar sig gå ihop i ett mycket långt perspektiv. Bohm hänvisar här till det samhällsekonomiska värdet av ett kompletterande utbud av LT-garantier, som samhället i motsats till marknaden bör ha en långsiktig förmåga att bära.

Bohm har betonat vikten av att ha politiskt ansvariga delaktiga i den behovsprövning som bör göras inför beslut som innefattar matchning av konkurrenter. Utredningen ifrågasätter om inte en behovsprövning krävs så snart det är fråga om garantier för långa och mycket stora krediter med hänsyn till det typiskt farliga i denna verksamhet och det besvärande inslag sådana garantier innebär i en riskportfölj. Förutsättningar för garanti bör prövas med hänsyn till den riskbild som företes beträffande land, köpare,

belopp, kredittid etc. och med hänsyn till det samhällsintresse som kan motivera garantin.

Sammanfattningsvis anser utredningen med stöd av Bohms utlåtande att det finns generella samhällsekonomiska motiv för att staten bedriver ett fortsatt stöd till svensk export i form av både statsstödda krediter och exportkreditgarantier. Även ett system för s. k. blandade krediter behövs med hänsyn till konkurrensen. Med hänsyn till de individuellt okalkylerbara förlustriskerna med garantier för LT-krediter bör sådan garantigivning i viss utsträckning ske selektivt mot bakgrund av det samhällsintresse som finns i de enskilda fallen.

1.5 ran fr x r v mil knik

Utredningen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att undersöka förutsättningarna för särskilda kreditgarantier för export av miljöteknik. Utredningen har uppdragit åt Bohm att göra en särskild studie av denna fråga (se kap. I:7). Bohm ställer sig av olika anledningar mycket skeptisk till lämpligheten av att införa sådana garantier. Han pekar bl. a. på svårigheten att avgöra om miljögarantier är ett effektivt medel att nå åsyftade mål. Utredningen diskuterar denna fråga vidare under kap. 3 avsnitt 3.7.

2. EXPORTFINANSIERING

Ett antal samverkande faktorer ledde till att systemen för exportkreditfinansiering i i-länderna under perioden 1975 - 83 kom att i utnyttjas en abnorm omfattning av köpare i i-länder, u-länder och statshandelsländerz konkurrens med räntesubventionering mellan i-länderna, överdriven tilltro till stora projekt framför allt inom den offentliga sektorn, hög likviditet i det internationella banksystemet, aggressiv marknadsföring från exportörernas sida av subventionssystemen. Av skäl som ovan diskuterats har utnyttjandet av exportkreditfinansiering kraftigt minskat under de senaste fem åren - eller snarare återgått till ett mer normalt utnyttjande. Vid sidan härav kan ett antal former av exportfinansiering identifieras vilkas betydelse sannolikt kommer att öka, åtminstone i det korta perspektivet.

I detta kapitel diskuteras först i mycket allmänna termer den framtida omfattningen och utformningen av efterfrågan på exportfinansiering. Därefter följer ett avsnitt som tar upp frågan på vad sätt och av vem efterfrågan tillfredsställs. I den senare delen behandlas statens roll på exportfinansieringsområdet och det svenska systemet för statsstödd exportkreditgivning.

2.1 Efterfrågan på exportfinansierinq

Det i Radetzkis avsnitt gällande att tillväxten görs i-landsmarknaderna kommer att dämpas under en på lång tid framöver. Däremot finns en viss optiganska mism vad avser u-ländernas tillväxtmöjligheter och deras möjligheter att hantera sina skulder.

När det gäller efterfrågan på exportfinansiering kan man med utgångspunkt i Radetzkis resonemang om den ekonomiska utveckligen anta att konkurrensen på ilandsmarknaderna kommer att öka. Därmed är det också att finansiering blir ett viktigare konkurtroligt rensmedel på dessa marknader. Detta kan som Ljungdahl på bl. a. leda till krav på längre återbetalpekar ningstider. Vidare kommer olika former av projektfi- - projektets egna merinansieringar finansiering på ter och med säkerheter och återbetalning hämtade ur - att bli Projektsfinansieringsprojektet vanligare. formen väntas öka i jämförelse med andra former beroende att köparna i ökad utsträckning söker former på som inte belastar den egna balansräkningen. I många fall kommer krav på direktinvesteringar i projekt från leverantörens sida att spela större roll. Vidare finns anledning anta att leasing kommer att få en ökad utbredning. Det kan också antas att viss refinansiering i ökad utsträckning avbinds från den enskilda affären. Exportörerna kan komma att söka ökad frihet, speciellt i mindre affärer, att utforma egna upplägg och sedan få en mängd sådana affärer refinansierade i en klump på längre tider än vad som hittills varit vanligt.

När det gäller östländerna finns inte på basis av anledning anta att några större tillgängligt underlag förändringar beträffande exportfinansieringsefteromfattning och utseende kommer att äga rum. frågans försäljning av typ leasing har Äganderättsbevarande

redan en relativt stor omfattning i vissa länder och är en finansieringsform som kan tänkas få ökad utbredning. En snabbare strukturomvandling i Sovjetunionen kan leda till en ökning av den finansierade exporten dit. Troligtvis kan det även där i ökad utsträckning bli fråga om önskemål om projektfinansieringar.

Under senare år har det samtidigt som u-landsexporten minskat, speciellt vad avser kapitalvaror och projekt, varit en mycket tydlig tendens till ökad konkurrens med blandade krediter på kvarvarande kreditvärdiga marknader. Om u-ländernas köpkraft ökar, inställer sig frågan om givarländerna har beredskap att ställa mer biståndsmedel till förfogande för en mera omfattande användning av blandade krediter. Den ökade kostnaden till följd av att den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden i sådana krediter successivt höjts, kommer sannolikt att verka återhållande. Benägenheten hos givarländerna att ge blandade krediter kan dock antas vara starkt beroende av hur förutsättningarna för den egna exportindustrin utvecklas. Ju hårdare klimat, desto större benägenhet tumma på biståndsprinciperna. Här antas emellertid att det inte är sannolikt att hela den ökade exportfinansieringsefterfrågan från u-länderna kommer att tillgodoses med blandade krediter eller med andra krediter med mjukare villkor än rent kommersiella, t. ex. från multilaterala utvecklingsbanker. Det bör således finnas behov av såväl traditionell exportkreditgivning som av finansiering i andra former än de traditionella, t. ex. projektfinansiering och leasing.

Mot bakgrund av de stora kostnader som de statsstödda exportkreditsystemen gett upphov till under senare år i alla länder som har sådana system, finns det knappast någon anledning befara en upprepning av räntesubventioneringsvågen under 1970- och början av

1980-talet. Mot bakgrund av de stora löpande underskott som uppstått hos så gott som samtliga garantiinstitut, finns det anledning anta att en återhållsam attityd kommer att vara förhärskande även från deras sida. Behovet av alternativa finansieringsformer ökar självfallet i detta perspektiv.

Efterfrågan på olika typer av investeringar kan antas öka. Attityderna till utländska investeringar har i många u-länder blivit mer positiva, kanske delvis som resultat av behov av kapitalimport i andra former än lån. Förbättrade säkerhetsarrangemang, t. ex. genom det nyligen etablerade multilaterala investeringsgarantiorganet MIGA, kan förstärka denna utveckling. Privatiseringstendenserna verkar i samma riktning.

Vidare förefaller det finnas risk för att u-länderna i ökad utsträckning ställer krav på motköp. Det gäller såväl i u-länder som på grund av bristande kreditvärdighet har svårt att komma i åtnjutande av andra former som i u-länder som är kreditvärdiga men där motköpskrav införs som medel att öka exporten.

2.2 Varifrån kommer finansieringen?

Ljungdahl har i sitt avsnitt pekat på att det finns en tendens hos köpare i i-länder att i ökad utsträckning kräva finansiering av exportören och att denna i tilltagande omfattning arrangeras nära kunden. Såvitt kan förstås, sker dock refinansiering huvudsakligen via exportlandet. Att uppläggningen måste ske nära kunden beror på de ökade kraven på skräddarsydda lösningar. Det förefaller troligt att en likande utveckling äger rum på de mer avancerade u-landsmarknaderna.

På marknader som kräver lokal närvaro för att arrangera finansiering, förefaller det mycket troligt att

lokala banker har konkurrensfördelar framför banker som arbetar från exportörens hemland. Den lokala banken kan ha ett försteg inte bara när det gäller att utforma finansieringslösningar som passar den enskilda kunden utan också när det gäller att bedöma den kommersiella risken och hantera säkerheter. Den senare aspekten kan vara ett skäl i sig för svensk exportör att välja bank i köparlandet som finansiär.

Det förefaller mot denna bakgrund troligt att i fall där det av olika skäl är viktigt att ordna finansieringen nära kunden och där försäkring mot kommersiell risk kan erhållas vid internationellt/utländskt försäkringsbolag eller bank, sannolikheten kan minska för att finansieringen ordnas av svensk bank eller svenskt finansbolag, i varje fall i Sverige. Så länge de svenska bankerna har tillgång till refördelaktig finansiering på grund av egen hög kreditvärdighet och/eller på grund av möjlighet till fördelaktig upplåning via SEK, kommer måhända denna tendens inte att behöva bli särskilt tydlig. När det gäller finansieringar som på grund av sin längd och/eller risk kräver garanti från EKN är det troligt att de även fortsättningsvis huvudsakligen kommer att arrangeras av bank i Sverige.

En annan faktor som påverkar området utvecklingen på är företagens ökade kompetens och därav följande större krav som upphandlare av finansieringstjänster. Kreditmarknadskommittén (KMK) (SOU 1988:29) pekar i ett avsnitt om värdepappersmarknadernas utveckling (kap. 4.2) på att tendenser under 1970-talet till ökad rörlighet i räntor, priser och växelkurser ledde till att företagens behov och intresse för finansiell planering ökade. Finansavdelningarna inom näringslivet utvecklades snabbt, i första hand för att hantera den exponering som företagen var utsatta för på valutasidan.

Företagens ökade medvetenhet om sin riskexponering resulterade i ökad efterfrågan på instrument för av riskerna. Ökad kompetens inom förebortförsäkring ledde till att många företag inte längre helt tagen överlämnade ansvaret för att arrangera finansiering åt sin bank. I stället började man att upphandla dessa ofta från flera banker, ibland även uttjänster ländska. Tendensen till upphandling i internationell konkurrens har förstärkts av det faktum att finansi flera av de största företagen har avdelningarna flyttats ut från Sverige.

Som antyds i Ljungdahls kapitel har företagen genom sin kompetensuppbyggnad på området, pressat priserna finansieringstjänster. Även andra faktopå bankernas rer som ökad konkurrens mellan bankerna på de kvarvarande kreditvärdiga marknaderna, förefaller ha minskat lönsamheten på området vilket i sin tur kan vara en orsak till att bankerna inte synes ha satsat så offensivt och därmed i praktiken förstärkt företaskäl att utveckla sin kompetens. En annan faktor gens som företagens beteende är att det blivit påverkar mer att arrangera finansiering i takt med komplicerat att de statsstödda exportkrediterna blivit mindre attraktiva och garantigivningen mer selektiv.

Det förefaller sannolikt att merparten av svensk medel- och exportkreditgivning refinansielångfristig ras hos AB Svensk Exportkredit (SEK) på grund av SEK:s villkor. SEK:s ägarbild, goda säkerheter goda och stora och den upplåningskompetens som volymer, bl. a. nåtts de stora volymerna, synes vara hugenom vudskälet till de goda villkoren. Det kan emellertid inte uteslutas att såväl svenska som utländska banker, kan finna alternativa vägar att refinansiera extill kostnader som kan konkurrera med portkrediter

SEK:s. Det gäller framför allt vid kortare löptider

medan SEK kan förväntas behålla sin fördel när det gäller de längsta krediterna.

Av ovanstående synes följa att marknaden för de svenska bankerna riskerar att krympa. Benägenheten hos bankerna att konkurrera kommer att vara avhängig av lönsamheten. För SEK:s del är det frågan om de säkerheter som kan erbjudas som blir avgörande för möjligheten att vara en konkurrenskraftig refinansiär. Volymerna kan också antas spela viss roll härvidlag.

När det gäller kortfristig handelsfinansiering kan man dock knappast skönja några alternativ till de tjänster som bankerna utför.

Även om det för viss typ av export och för vissa företag kan finnas skäl som talar för att finansieringen flyttar ut, är det för flertalet exportföretag av vital betydelse att det finns banker i Sverige, nära exportören, som på ett konkurrenskraftigt sätt kan hjälpa till att arrangera finansiering av export.

I sammanhanget måste också noteras att företagens internationalisering är en viktig faktor som påverkar finansieringsuppläggningarna. Fredriksson m. fl. har pekat på internationaliseringsprocessens obevekliga fortgång. En av drivkrafterna är behovet av ökad specialisering. Detta leder till att exporten från Sverige i framtiden i än högre grad än idag kommer att ingå i delar av eller kombineras med leverenser från andra länder. Detta kan leda till att stora enskilda projekt, s. k. solitärer blir mindre vanliga på det nationella planet. Man måste dock räkna med att de svenska leverantörerna och de utländska parter som de samarbetar med, ibland svenska dotterbolag, i högre grad än i dag måste kunna erbjuda enhetliga finansieringspaket för att kunna vara konkurrenskraftiga.

Detta ställer krav på mer omfattande samarbete såväl mellan kredit- som garantiinstitut i de länder varifrån företagen tar sina leveranser. Som framgått av tidigare avsnitt har redan en del åtgärder vidtagits. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att strävandena på detta område intensifieras i syfte att bibehålla och helst förstärka de svenska företagens konkurrenskraft.

2.3 Ändrade förutsättningar

Av stor betydelse för den framtida utvecklingen på området är de förändringar i kapitaltäckningsreglerna som nyligen införts och de förslag till ändrade kapitaltäckningsregler m. m. som berör såväl banker som kreditaktiebolag m. fl. som KMK lagt fram. Ungefär samtidigt som betänkandet kom nåddes också överenskommelse inom den s. k. Cooke-kommittén inom ramen för den s. k. tio-gruppen om skärpta kapitaltäckningskrav. En huvudtanke i KMK:s betänkande är att en verksamhet skall träffas av samma reglering oavsett inom vilken institutionell ram som den bedrivs. KMK har därför föreslagit i stort sett enhetliga kapitaltäckningsregler för samtliga institut på kapitalmarknaden. Vidare har man låtit verksamhetsområdena för olika institut sammanfalla i större utsträckning än för närvarande. Detta har bl. a. tagit sig uttryck i att banker och bankägda bolag föreslås få vidgat verksamhetsutrymme samt att de nuvarande kreditaktiebolagen och finansbolagen föreslås bli sammanförda till en institutionell form, nämligen kreditmarknadsbolag.

För bankerna innebär KMK:s förslag bl. a. att det blir tillåtet att bedriva leasing av lös egendom och factoring. KMK säger att med tanke på de resurser som bankerna besitter är det önskvärt att de mer aktivt

än för närvarande kan medverka till vissa företags långsiktiga anskaffande av eget kapital. KMK anser emellertid att sådan riskverksamhet bör avskiljas från bankens egen verksamhet men att den får bedrivas av ett av bank hel- eller delägt kreditmarknadsbolag. Därigenom öppnas således en möjlighet för bankerna att medverka i projektfinansiering.

En mycket viktig fråga är i vad mån de föreslagna liberaliseringarna beträffande utländskt ägande av svensk bank, är tillräckligt långtgående med hänsyn till de reciprocitetskrav som andra länder ställer. Bankerna är liksom andra företag i färd med att positionera sig inför EG:s inre marknad år 1992. Detta ökar kraven på liberalisering i Sverige.

Om KMK:s förslag skulle genomföras skulle de huvudsakliga förändringen för SEK:s del bestå i att man får övergå till en ny bolagsform (kreditmarknadsbolag) och får kapitaltäckningsregler i stället för nu gällande upplåningsregler.

Generellt innebär emellertid de ändrade kapitaltäckningsreglerna skärpningar i förhållande till nuläget. Krav på täckning av transaktioner som tidigare inte behövde täckas, kan förväntas leda till både fördyringar för kunden och en strävan från bankernas sida att minska sin exponering, exempelvis genom att i ökad utsträckning försäkra bort sina risker. Försäkringsbolagen kan härvidlag komma att spela en större roll; i synnerhet som de regler som gäller för dessa bolag inte anses vara lika hårda som de kapitaltäckningskrav som gäller för bankerna. Bankföreningen har riktat kritik mot detta i sitt yttrande över försäkringsverksamhetskommitténs betänkande. Frågan diskuteras också utförligt i KMK. Trots att konkurrensneutralitet är en huvudprincip för utredningen, anser den att det finns bärande skäl för att försäkringsbo-

inte skall omfattas av regler liknande de som lagen för kapitalmarknadsbolagen. I takt med att gäller kapitaltäckningskraven för bankerna skärps förefaller det således troligt att konkurrenssituationen kan förändras till förmån för försäkringsbolagen, inkl. EKN .

2.4 Statens enqaqemanq i exportkreditqivninq

Staten medverkade år 1962 till att ett kreditinstitut som sig på exportkreditgivning kom specialiserade till stånd (prop. 1962:125). AB Svensk Exportkredit bildades. Staten gick in med 50% av aktiekapitalet. Resten tillsköts av affärsbankerna. Syftet var att det möjligt för bankerna att refinansiera sin göra hos detta institut och att detta exportkreditgivning skulle kunna ske framför allt på längre tider än vad bankerna hade möjlighet att medge. Genom att bankerna var - och fortfarande är det - har själva aktieägare de full insyn och kontroll över verksamheten.

Staten påtog sig således att organisera marknaden, dvs. se till att tjänster som bankerna enligt då inte fick erbjuda, kunde erbjudas i gällande regler det gemensamma bolaget. Syftet var att bolaget genom sin och stora volym skulle nå ett för specialisering exportföretagen och därmed för samhället som helhet bättre resultat än vad bankerna var för sig kunde erhålla.

Verksamhetens omfattning växte dock långsamt i bör- Det var inte förrän staten år 1978 uppdrog åt AB jan. Svensk Exportkredit att administrera det statsstödda exportkreditsystemet (SEK-systemet) som volymerna började växa ordentligt. Utlåningen i statssektorn växte under de första åren mycket snabbt. Den kulminerade år 1982 och har sedan gradvis minskat. Utlå-

ningen i marknadssektorn, dvs. den ursprungliga verksamhetsgrenen, blev under de första åren efter systemets införande helt obetydlig. Under senare år har dock denna utlåning ökat stadigt. Detta kan ses som ett uttryck för att subventionsparentesen är avslutad; marknadskrediterna är idag ofta billigare för kunden än krediter i statssektorn.

Mot bakgrund av bl. a. den vikande efterfrågan från u-länderna på kapitalvaror och projekt, kunde man ha väntat sig att SEK:s sammanlagda utlåning skulle ha sjunkit under senare år. Några mycket stora affärer har dock bidragit till att utlåningen inte fallit tillbaka.

Som framgår av Ljungdahl har exportfinansieringen under senare år i vissa avseenden ändrat karaktär. vissa utvecklingstendenser har också behandlats i det föregående. Förutsättningarna för SEK:s verksamhet har därmed förändrats. Ytterligare förändringar av olika slag kan väntas, t. ex. på grund av förändringar i efterfrågan och ändrade regler.

Det faktum att exportfinansieringen ändrat karaktär har bidragit till att SEK sökt sig till nya verksamhetsfält. Här kan nämnas att utlåningen i marknadssektorn i stor omfattning gäller icke-traditionell exportkreditgivning såsom s. k. flödesfinansiering, dvs. refinansiering av en banks eller ett företags krediter i en klump, ibland på längre tider än vad som tidigare varit vanligt, leasing-finansiering och finansiering av marknadsinvesteringar. Förändringar av denna karaktär leder naturligen till frågor rörande den framtida inriktningen av verksamheten och dess avgränsning gentemot bl. a. de verksamheter som affärsbankerna och Sveriges Investeringsbank AB bedriver.

Här kan konstateras att Investeringsbankens verksamhetsområde över tiden ändrats väsentligt i förhållande till de riktlinjer som uppställdes för banken vid dess bildande år 1967 (prop. 1967:56). Det förutsågs att banken skulle medverka i långfrisitig finansiering av produktiva investeringar i näringslivet, i första hand i investeringsprojekt som inte kan tillgodoses på den existerande kapitalmarknaden. Det skulle röra sig om sådana projekt som är av betydelse för näringslivets strukturomvandling med tyngdpunkten förlagd till speciellt strategiska och dynamiska produktionssektorer. Banken gavs redan i början av 1970talet möjlighet att medverka vid exportkreditgivning. Sådan kreditgivning har sedan varit av blygsam omfattning tills för några år sedan när den åter har ökat. Beröringspunkterna mellan SEK och Investeringsbanken har också ökat. Det kan som exempel nämnas att Investeringsbanken ställt garanti för utlåning från SEK och att banken utnyttjat SEK som refinansieringskälla.

Det ligger inte inom utredningens uppdrag att granska den verksamhet som Investeringsbanken bedriver inom exportfinansieringsområdet. Några närmare studier av denna verksamhet har inte heller gjorts. Det förefaller dock mot ovan skisserade bakgrund lämpligt att avgränsningen mellan de verksamheter på exportfinansieringsområdet som bedrivs av de organ som staten är engagerad i övervägs vidare, bl.a. från effektivitetssynpunkt och med hänsyn till internationella åtaganden. Utredningen förutsätter att denna aspekt kommer att bli behandlad i samband med överväganden föranledda av KMK:s betänkande. Det kan också vara en fråga för utredningen angående inriktning och behov av statligt finansiellt företagsstöd (Dir. 1988:8).

En annan faktor som bör beaktas i sammanhanget är att SEK:s upplåningsfördel till en början bl. a. grunda-

des på regler som förhindrade bankerna att engagera sig i långfristig exportkreditgivning. Med tiden ändrades dessa regler. SEK:s specialisering, goda säkerheter och starka ägare bidrog till att göra SEK:s upplåning mycket konkurrenskraftig, inte bara i förhållande till bankerna utan också i jämförelse med utländska instituts, vilket självfallet varit till fördel för svenska exportörer. Marknaden har emellertid förändrats. Flera har fått en hög rating. Detta har lett till att de tidigare stora skillnaderna i upplåningskostnaderna för SEK resp. bankerna har minskat, i vissa fall väsentligt.

2 . 5 SEK- me

SEK-systemet infördes år 1978 och innebar att SEK fick i uppdrag att för statens räkning ge exportkrediter på villkor som i huvudsak stod i överensstämmelse med de internationellt överenskomna reglerna (Consensus). (För en mer utförlig beskrivning av systemet se 1:11. 1). År 1979 utvidgades uppdraget till att omfatta även kreditgivning i enlighet med far-_ tygskreditöverenskommelsen (WP 6) och till redarstöd, dvs. hemmamatchning av fartygskrediter. Året därpå infördes u-kreditsystemet. SEK gavs då i uppdrag hantera upplåning och utlåning i systemet. Det kan noteras att u-kreditgivningen numera utgör en mycket stor andel av kreditgivningen i statssektorn. (För redogörelse av u-kreditsystemet se bil. 3). Sedan den 1 januari år 1985 belastar samtliga kostnader för ukreditsystemet biståndsanslaget.

Eftersom skillnaden mellan utlånings- och upplåningsräntor till en början var stor, växte också subventionerna snabbt. Den starka tillväxten av subventionerna ledde så småningom till åtgärder med syfte att begränsa subventionerna. Åtgärderna vidtogs i allt

väsentligt efter det att överenskommelse nåtts inom den s. k. consensus-gruppen om regler som ledde till att subventionerna i nya krediter starkt begränsades. Genom successiva beslut i gruppen under perioden 1980 - 1982, hade minimiräntorna höjts väsentligt. Besluten resulterade i en betydande minskning av subventionerna i statsstödd exportkreditgivning. Därefter fattade gruppen hösten 1983 beslut om automatisk justering av minimiräntorna vid förändringar av marknadsräntorna. Genom detta beslut kunde inte subventionsnivån i statsstödda exportkrediter öka (under förutsättning att valutasammansättningen i utlåningen inte ändrades i oförmånlig riktning). Dessa internationella regler har därefter skärpts ytterligare genom avskaffandet av subventionerna i kat. I (rikare länder) och höjningar av minimiräntorna i kat. II (medelinkomstländer) och III (fattigare länder) med 0,3% den 15 juli i år.

Enligt beslut av regeringen tillämpas vid utlåning i

SEK-systemet f. n. ett generellt påslag på 0,5% och ytterligare 1,5% på krediter i svenska kronor på de internationellt överenskomna minimiräntorna. Dessutom tillkommer SEK:s marginal på 0,25%.

beräknas under åren 1978 - 1987 samman- SEK-systemet lagt ha kostat ca 6,7 miljarder kr. Resultatet av förändringarna av de internationella villkoren och de svenska påslagen är dock att det inte längre förekommer någon subventionering i den nya kreditgivningen i statssektorn sammantaget.

SEK har under många år för sin upplåning enbart varit hänvisade till de internationella marknaderna. Detta har inneburit att möjligheterna att låna ut i kronor har begränsats. I marknadssektorn begränsas möjligheterna till kronutlåning motsvarande det egna kapitalet. Till statssektorn inflyter kronor som ersätt-

ning för räntedifferensen vid upp- resp. utlånade medel i redan beviljade krediter. För utlåningen i kronor har upplåning verkställts i en korg av utländska valutor som sedan växlats till kronor. För undvikande av alltför stora kursrisker har SEK försökt att begränsa kronkorgens volym. En inte obetydlig del av statens kostnader för SEK-systemet utgörs dock av kursförluster. Det är i ett internationellt perspektiv ovanligt att exportkrediter inte kan ges i nationell valuta. Att begränsa sådan utlåning genom höga påslag är såvitt bekant unikt. De kursriskproblem som denna ordning har gett upphov till för exportföretagen har i och för sig mildrats av att EKN fått möjlighet utfärda garantier i utländsk valuta. Det har i många fall visat sig möjligt för kunder i utlandet att acceptera krediter i utländsk valuta. Det finns dock en viss efterfrågan på kronkrediter. I dessa fall kan det vara en konkurrensnackdel att inte kunna erbjuda kredit i svenska kronor. Problem finns också i relation till flera öst- och u-länder som på grund av egna interna regler kan ha svårt att acceptera finansiering i annan valuta än exportörens. Det framstår också för låntagarna av u-krediter märkligt att denna form av bistånd inte kan lämnas i givarlandets egen valuta.

2.6 Effekter av §EK-systemet

Sverige tvingades av konkurrensskäl att införa ett system för subventionerad exportkreditgivning när i stort sett alla andra viktiga konkurrentländer infört sådana system. Från svensk sida har dock stora ansträngningar gjorts och görs fortfarande internationellt i syfte att minska/eliminera subventioneringen av statsstödda exportkrediter. Det kan i detta sammanhang noteras att ett förslag om avskaffande av subventionerna i kategori I, dvs. huvudsakligen i-

länder, som Finland, Norge och Sverige kämpat för i Consensus-gruppen under många år har vunnit gehör och från och med den 15 juli i år. genomförts

SEK-systemet har lett till stora belastningar på statsbudgeten och kommer även fortsättningsvis att leda till vissa kostnader, huvudsakligen till följd av åtaganden som gjordes i början av 80-talet. Särskilt dyra har fartygskrediterna visat sig bli, på av att någon uppjustering av räntenivåerna för grund dessa krediter inte gjorts i fartygskreditöverenskommelsen på liknande sätt som i Consensus. Kostnaderna har emellertid avtagit mycket snabbt och inom något år väntas systemet ge överskott (se tabellbilaga 2 till bilaga 1).

Nu när subventionsperioden väsentligen är avslutad kan det finnas skäl ta fasta på de positiva inslagen i systemet vilka inte innebär någon räntesubvention. På det internationella planet bör Sverige fortsätta att arbeta för ett helt differentierat system med CIRR-räntor i alla kategorier vilket skulle betyda att räntesubventionerna helt avskaffades.

2.7 §ka §EK-systemet behållas?

Som ovan antytts finns skäl att anta att efterfrågan på kapitalvaror och projekt från u-länder kan komma att öka något framöver. Det är rimligt att anta att statsstödda exportkrediter därvid kommer att efterfrågas. Det kan i detta sammanhang vara av vikt att bibehålla SEK-systemtet i syfte att kunna erbjuda svenska exportörer ett stöd som är jämförligt med vad som erbjuds i andra länder.

En viktig ingrediens i SEK-systemet är det kostnadsfria fasträntelöftet. Exportörer ansöker ofta om kre-

dit från såväl SEK:s statssektor som från dess marknadssektor. Ansökan till statssektorn görs för att man skall uppnå trygghet under anbuds- och förhandlingsperioden. Det faktum att ett kostnadsfritt fasträntelöfte kan ges under sex månader spelar en viktig roll. I slutänden visar det sig ofta att finansiering i marknadssektorn är mer förmånlig för kunden och affären görs därför i marknadssektorn. Av det sagda följer att trots att efterfrågan på statsstödda krediter minskat väsentligt under senare år, är löftet något betydelsefullt som statssektorn kan erbjuda.

Fasträntelöftet bör under normala omständigheter inte ge upphov till några kostnader. Det kan dock inte uteslutas att situationer kan uppstå då löftet medför kostnad. Så skulle exempelvis bli fallet om räntorna i de valutor som SEK gett löften i stiger mycket snabbt och kraftigt. SEK har dock genom sin specialisering och volym möjligheter att begränsa riskerna för att det uppstår någon kostnad.

I vissa länder ställs krav på Consensusbaserade krediter och i en del även att krediterna skall ges i säljarlandets valuta.

I flera sammanhang har pekats på behovet av samverkan med institut i andra länder i syfte att möjliggöra konkurrenskraftiga finansieringslösningar vid export som omfattar leveranser från flera länder. Det kan ofta vara av betydelse att kunna erbjuda statsstödda krediter till de internationellt överenskomna minimivillkoren.

Som ovan nämnts beräknas inte den nya kreditgivningen sammantaget medföra någon subvention. Vidare förväntas SEK-systemet inom kort ge överskott. Så länge överenskommelsen från 1983 om automatisk justering av minimiräntorna håller och inget talar för att det

skulle ske någon förändring härvidlag, finns heller ingen anledning att tro att de internationella reglernas skulle ge upphov till några väsentutformning subventioner. Det kan i detta sammanhang nämnas liga att consensusräntorna är baserade på ett vägt genomsnitt av räntorna på statsobligationer i SDR-valutorna. Eftersom USD väger mycket tungt i denna korg är det enbart i ett fall då räntan i USD (f.n. 42%) skulle vara väsentligt mycket lägre än räntorna i de andra valutor som ingår i korgen som consensusbaserade krediter i andra valutor än USD skulle medföra någon beydande subvention.

Värdet av fasträntelöftet och systemet i övrigt samt den låga kostnaden, talar enligt utredningens uppfattning på att det är lämpligt att bibehålla ett statsstött och att detta så långt möjligt bör system anpassas till de internationellt överenskomna reglerna.

Om man konstaterar att det finns en rad skäl för att behålla SEK-systemet, inställer sig frågan på vad sätt detta bör drivas vidare. Det har från tid till annan förekommit diskussioner om en annan ordning med innebörd att bankerna skulle få en större roll (se bl. a. Ds I 1981:27). Mot bakgrund av ovan diskuterade förändringar vad avser upplåningsvillkoren för SEK banker kan man anta att det vore möjligt för resp. banker enskilt eller i konsortium att hantera upplåi ett statsstött system på liknande sätt som ningen för övrigt förekommer i Storbritannien. Utredningen finner emellertid inte några starka skäl som i nuläskulle tala för en sådan förändring. Nuvarande get institutionella ordning genom vilken bankerna är deli SEK talar i sig mot en ändring. Bankerna ägare skulle då konkurrera med ett av dem själva ägt organ. Vidare kan antas att även om bankerna kunde uppnå bättre villkor i vissa fall, skulle deras verksamhet

negativt påverka SEK:s möjligheter att nå viss volym i verksamheten vilket i så fall kunde riskera att undergräva en förutsättningarna för SEK:s möjligheter att nå goda villkor.

Lämpligheten av att låta ett bolag i vilket bankerna, som är involverade i statsstödets utnyttjande och därför kunde anses vara jäviga, finns representerade i styrelsen har ifrågasatts, bl. a. i riksrevisionsverkets översyn år 1983. Om subventionerna i systemet hade haft samma omfattning idag som de hade i början av 1980-talet hade utredningen med största sannolikhet ansett det angeläget att utforma en annan beslutsordning än den som gäller idag. Sedan dess har emellertid subventionsinnehållet reducerats starkt. Som redan nämnts beräknas ju inte nya krediter medföra någon subvention. Mot den bakgrunden finner utredningen ingen anledning att föreslå någon ändring i hanteringen av SEK-systemet. Reglerna för systemet fastställs ju av regeringen och staten har genom avtal med SEK om systemets hantering och sitt ägande en insyn och kontroll över verksamheten.

2.8 Begränsningsåtgärdernas relevans i dagsläget

Om man så konstaterar att skäl finns att behålla SEKsystemet inställer sig frågan om behovet av att bibehålla de svenska påslagen. Det har konstaterats att dessa är unika i ett internationellt perspektiv. Andra länder håller sig tämligen strikt till Consensus minimiräntor. Vidare är det uppenbart att påslagen försvårar samverkan med kreditiinstitut i olika länder. Från låntagarnas sida finns ofta önskemål om att för enkelhetens skull få ett enda låneavtal även om leveranser och därmed krediter kommer från olika länder. Mellan de nordiska kreditinstituten har sådant

gemensamt låneavtal utarbetats. Utnyttjande av detta försvåras dock av påslagen.

Påslagens införande och höjningarna av dem har motiverats av önskemålet att begränsa statens kostnader. Om inga kostnader uppstår vid tillämpning av ren Consensus-ränta borde rimligtvis inte påslagen behövas. Här förefaller det ligga nära till hands att överväga en gradvis avveckling som i ett första led skulle kunna bestå av att SEK får låna ut i USD och andra valutor i vilka SEK:s upplåningskostnad inkl. dess marginal ligger på samma nivå som räntorna i kat. II eller lägre, utan att behöva lägga på det generella påslaget på 0,5%. I kronor skulle dock påslaget tills vidare behållas på grund av det höga svenska ränteläget. Däremot borde det alltid vara möjligt för SEK av såväl konkurrens- som samarbetsskäl att ge kronkrediter till CIRR-ränta. Detta förutsätter dock att SEK får möjlighet att i viss utsträckning låna upp kronor. Enligt vad utredningen erfarit överväger riksbanken att medge SEK viss rätt till sådan upplåning.

Det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning att befara att utlåningen i kronor med de begränsningar som föreslagits skulle få någon större omfattning. Skulle kostnaden för upplåning i kronor minska på grund av sänkning av det svenska ränteläget bör även minskning alternativt avveckling av kronpåslaget övervägas. Vidare förfaller det rimligt att ren CIRR (dvs. inkl. det internatioenllt överenskomna fasträntepåslaget) får användas i alla valutor utan den inskränkning som gäller idag, dvs. om det inte bedöms medföra någon subvention. CIRRarna är ju baserade på marknadsräntor och kan knappast med den konstruktion de har idag väntas medföra någon kostnad av betydelse.

3. EXPORTKREDITGARANTIER

3.1 Vissa principiella synpunkter

3.1.1 Inledning

I flertalet industriländer har staten direkt eller indirekt tagit på sig en roll som försäkrare av exportkreditrisker genom särskilda garantier till exportörer och banker. Orsaken har varit att den privata marknaden inte varit beredd att försäkra sådana risker i en utsträckning som ansetts erforderlig för att tillgodose exportens intresse. Det har framför allt varit försäkring mot s. k. politiska risker (Prisk) - generellt sett risken för ett köparlands 0förmåga att transferera betalningar i konvertibel valuta - som den marknaden inte privata erbjudit, medan försäkring mot s. k. kommersiell risk (K-risk) - en privat utländsk köpares oförmåga att betala i egen valuta - i kunnat erhållas betydande utsträckning på marknaden.

Flera olika modeller för statens engagemang vid täckning av exportkreditrisk tillämpas i världen idag. Flertalet länder förefaller ha valt samma modell som Sverige valde 1933, nämligen en relativt självständig organisation av myndighetskaraktär med anknytning till ett statsdepartement. Denna modell har valts t. ex. av Belgien, Italien, Spanien och de nordiska länderna. I Danmark utgör dock organisationen en del

av industridepartementet. I England, som i många avseenden varit föregångslandet i fråga om statlig garantigivning, är exportkreditorganet ECGD ett eget departement inom regeringskansliet.

Förbundsrepubliken, Frankrike och Holland har valt en annan modell. Ett privat rättssubjekt (bolag med större eller mindre statligt ägande) hanterar där på eget ansvar sådan kommersiell riskförsäkring som normalt erbjuds på den privata marknaden men är i övrigt (framför allt vid täckning av P-risk) agent för beslut som tas i vederbörande statsdepartement. I USA, Canada och Österrike utgör slutligen garantigivningen en gren av en statlig export-importbanks totala finansiella verksamhet.

Gemensamt för de statliga engagemangen är vissa från privat försäkring hämtade element som exportörers självriskandelar, uttag av premier, karenstider för utbetalning av skadeersättning etc. Olikheterna mellan systemen är dock lika iögonenfallande. Många länder utnyttjar i skiftande grad statlig exportkreditgaranti som ett vapen i konkurrensen om exporten. Premiesatserna är därför generellt sett ganska låga men inom en ganska vid ram mycket skiftande mellan länderna och även i övrigt varierar villkoren betydligt. Vissa institut tillämpar enhetspremier, andra har en elaborerad premiestruktur, vissa institut tillämpar former av obligatorier för garanti, andra inte, vissa institut har låga självrisker, andra högre etc. Jämförelser mellan instituten är därför svåra att göra. Detta sammanhänger också med andra faktorer såsom exportens struktur i olika länder och fördelinom olika engagemang av garantier med ST, MT ningen resp. LT. Medan japanska EID/MITI täcker inemot 30% av japansk export, Coface/DREE 25% av fransk export och ECGD 20% av brittisk export, täcker EKN knappt 5% av svensk export. Engagemanget i ST utgör hos EID/

RITI nära 90%, hos ECGD ca 80%, hos OND (Belgien) knappt 80% och hos EKN ca 50%.

I GATT-stadgan (subventionskoden) finns en artikel som föreskriver att exportkreditgaranti inte skall ges till premie som är uppenbart otillräcklig (manifestly inadequate) för att täcka garantiverksamhetens kostnader. Detta innebär i korthet att verksamheten skall vara självbärande åtminstone i ett längre perspektiv. Genom att ansluta sig till GATT-stadgan har länderna alltså ålagt sig att söka driva garantiverksamheten på ett sådant sätt - dvs. utan avsiktliga subventionsinslag. I många länders interna föreskrifter finns regler som återspeglar GATT-stadgan och ger instituten den kluvna rollen att främja det egna landets export men begränsa risktagandet så att verksamheten går ihop åtminstone på längre sikt.

tnder lång tid utvecklades garantigivningen i de statliga systemen gynnsamt. Växande garantiengagemang gav växande premieinkomster, skadefallen var relativt få och inte särskilt stora. De stora i-ländernas system föreföll särskilt starka med hänsyn till ganska betydande tillväxt av reserverna. Denna utveckling accentuerades under 70-talet med en oerhörd expansion i garantigivningen och en därav följande premietillväxt. I slutet av 70-talet fick en del u-länder och några statshandelsländer betalningsproblem vilket ledde till underskott för några garantiinstitut (bl. a. EKN). Från 1982 slog skuldkrisen igenom på allvar. Flertalet garantiinstitut fick stora underskott och garantigivningen minskade med påföljd att även premieintäkterna gick ner. Man kan nu konstatera att nästan undantagslöst de statliga systemen visar stora ackumulerade underskott.

Man skulle av det anförda kunna dra slutsatsen att de olika instituten och systemen arbetat i stort sett på

samma sätt och varit ungefär lika riskvilliga. Såsom kommer att diskuteras närmare i det följande är nog snarare den samfällda utvecklingen en illustration till svårigheten att på ett ändamålsenligt sätt göra i om P-risk sikt riskbedömningar fråga på längre liksom en illustration till skuldkrisens omfattning. I själva verket förefaller instituten ha arbetat ganska självständigt och med rätt olika ambitioner med hänsyn till de egna ländernas skiftande ekonomiska läge. Premienivån har dock säkert allmänt hållits nere genom att vissa länder varit beredda att ge sitt stöd till förhållandevis låga premier. Konkurrensen mellan instituten har sålunda i hög grad skett med premien som instrument.

Ännu så sent som 1983 - 1984 kunde man vid jämförelser mellan de större statliga garantisystemen finna betydande skillnader i ambition att täcka P-risker. Vissa institut föreföll räkna med att skuldkrisen skulle bli av rätt kort varaktighet och var därför benägna att åtminstone case by case täcka risker som även vid ytligt påseende föreföll större än vad försiktigheten bjöd. De jämförelser som gjorts under denna utredning visar att dessa ambitioner slocknat så gott som fullständigt. Företrädare för de olika större europeiska systemen synes vara ense i bedömningen att framtiden är för osäker för att man i någon större grad skall våga engagera sig i länder som har påtagliga problem med betalningarna. Den konkurrenssituation som tidigare rådde och som utmärktes av att det nästan alltid fanns någon garantigivare beredd att ta på sig en ganska uttalad risk även om övriga hesiterade, förefaller ha ändrats. En klar benägenhet att stödja export till länder som synes vara på väg ut ur betalningskrisen via anpassningsåtgärder av IMF - som IMF föreslagna föreligger visserligen framhållit i flera rapporter under senare år och som svar på det s. k. Baker-initiativet - men därutöver

begränsar sig riskbenägenheten i huvudsak till de större länder som hittills undgått skuldkrisen, framför allt en del länder i Fjärran Östern. Upplysningar från svenska företag går i samma riktning. Premiepolicyn i flera länder förefaller också ha ändrats radikalt i riktning mot allt högre premier, t. ex. för Frankrike och Japan, där instituten tidigare tillämpat mycket låga premier.

Generellt får man vid samtal med företrädare för de större statliga systemen intrycket av en betydande genuin osäkerhet inför framtiden. Sådana frågeställningar som legat bakom tillkomsten av denna utredning återkommer överallt: Är det rimligt att försöka driva sådan här verksamhet om förlustriskerna är så stora som de visat sig vara? Hur skall vi hantera våra enorma underskott? Kan vi komplettera marknadens system utan att utsätta oss för alltför stora risker? Ger vidgad K-risktäckning ett exportstöd som samtidigt innebär ökade intäkter?

Sammanfattningsvis kan konstateras att samtalen med de utländska instituten varit upplysande och nyttiga för utredningen. Mycket ledning för framtiden i form av konkreta idéer och uttalade ambitioner har dock inte getts. Några institut har valt väg. T. ex. ECGD som bestämt sig för att konkurrera aktivt med privata institut.

3.1.2 Riskgradering och riskbedömning

Ett institut för exportkreditgarantier bör som nämnts ha till uppgift att täcka P-risker (man torde kunna utgå från att definitionen på sådana risker är förhållandevis enhetlig numera) och (åtminstone) vissa K-risker.

Exportkreditrisker kan graderas efter tre parametrar, den speciella affärens riskbild, affärens storlek och den kredittid som affären omfattar.

Den riskbild som en affär företer kan bedömas med ledning av all den information som går att uppbringa i ärendet. Utredningen utgår i sitt resonemang från att detta sker på ett så förstklassigt och ändamålsenligt sätt som över huvud är möjligt. Det är då en historisk bild man får av köparen och köparlandet samt en bedömning med hänsyn till dagsläget. Normalt går det att med ledning av sådant grundmaterial bilda sig en relativt god uppfattning om vilka speciella riskelement som föreligger och vilken utvecklingen bör bli på någon sikt. Man får t. ex. uppgift om de etniska spänningar eller de andra inrikespolitiska eller utrikespolitiska problem som finns. Och med den information som världsbanken och IMF m. fl. numera producerar om länder kan den generella ekonomiska utvecklingen följas och förutses relativt väl i det korta perspektivet. Med utgångspunkt från den bedömning som görs på det samlade materialet kan en premie bestämmas efter uppgjorda tariffer eller mer individuellt. Och premien anpassas då till den ljusare eller mörkare bild som dagsläget och den närmaste utvecklingen företer. Är bilden så negativ att sannolikheten för betalningsproblem förefaller relativt stor bör väl det naturliga vara att avslå ansökan. stundom kan en speciellt hög premie vara ett alternativ.

En P- eller K-risk blir mer problematisk ju större den ifrågavarande affären är. också om många mindre affärer samlas på ett eller samma land eller hos samma köpare blir tillkommande risker alltmer diskutabla. För att kunna känna viss trygghet för att en garantiverksamhet skall vara självbärande i längden bör enligt försäkringsteorin antalet garanterade affärer

vara stort, affärerna väl spridda samt affärerna inte alltför ojämna i storlek (jmf. sid. 227). Mycket stora affärer, s. k. solitärer, kan hota att förrycka förutsättningarna för en rimlig resultatutveckling, därför att man inte har en population av dem som kan bära de skadefall med hänsyn till vilka premien bestäms.

Karakteristiskt för exportkreditgaranti är den betydelse för försäkringsbarheten som själva kredittiden för garanterade affärer har. Detta sammanhänger med den prövning av risken som kan göras vid det tillfälle då beslut tas om att bevilja garanti. Den allmänekonomiska utvecklingen i ett köparland kan överblickas på högst ett par års sikt med någon rimlig säkerhet och det blir med hänsyn till denna bedömning och med beaktande av konkurrensläget som premien kan bestämmas. Även om s. k. tidspåslag kan göras för den längre kredittid affären inrymmer blir sålunda utgångspunkten för premien det läge som föreligger vid beslutstillfället. Instituten blir i realiteten hänvisade till vad Radetzki kallar mer eller mindre kvalificerade gissningar om den fortsatta politiska eller ekonomiska utvecklingen under en kredittid av 5 - 10 år. Om det är om i-länder eller fråga ett fåtal andra länder kan man sannolikt anta att stabiliteten är så stor att risken även för längre engagemang är försäkringsbar men när det gäller flertalet öst- och u-länder är det svårt att med någon högre grad av säkerhet göra förutsägelser för längre kredittider. Inom LT-fältet har obevekligen utfallet av vart garantibeslut ett större inslag av hasard. Ju längre tid krediten avser desto mer kan inträffa som helt rubbar de förutsättningar på vilka garantibeslutet togs och desto osäkrare blir varje förutsägelse hur fulländad bedömningen än är med avseende på den kredittid som kan överblickas. Detsamma gäller naturligtvis beträffande företag och andra privata köpare.

Särskilt kombinationen stora affärer med långa krediter - som är den - med avnaturliga skapar problem seende på strukturen av den portfölj som ett institut kan få när det går in för att ge garanti för hela registret av exportkrediter. Detta är särskilt märkbart för mindre institut som EKN. EKN:s situation präglas också av de svenska exportföretagens relativa storlek.

Den föregående genomgången ger det naturliga svaret på frågan vilka som är aktörer ifråga om försäkring eller garantigivning på exportkreditområdet. Den privata marknaden är öppen för att försäkra de många, relativt små affärerna med stor spridning och med kredittider på ett eller annat år. Mot goda säkerheter kan de naturligtvis gå längre. Men generellt sett blir det de förhållandevis få, relativt stora affärerna med nödvändigtvis mindre spridning och med krediter inom MT- och LT-fältet som får tas omhand av de statliga instituten. Deras problem är att det i allmänhet ställs nationella krav på dem att de skall vara självbärande åtminstone på lång sikt. Därtill kommer, som antytts ovan, GATT-stadgan som säger att garantiverksamhet inte skall drivas med uttag av premier som är uppenbart otillräckliga för att täcka verksamhetens kostnader och förluster.

Verksamheten i EKN och i flertalet med EKN konkurrerande institut uppvisar emellertid som antytts sedan flera år stora ackumulerade underskott. Man kan fråga sig om verksamheten i flera av instituten kan komma att visa ett noll-resultat ens på flera års sikt. Utsikterna till återvinning av de delvis mycket stora utestående fordringsbeloppen är inte överväldigande positiva. Och de utomordentligt höga premieuttag för nya risker som skulle behövas för att nå break even förefaller inte ligga inom möjlighetens gränser att uttaxera - de skulle vara rent prohibitiva.

Man måste fråga sig om det läge som inträtt med de stora ackumulerade underskotten tyder på att instituten i sin verksamhet handlat i strid mot internationella överenskommelser och i den mån man haft motsvarande inhemska restriktioner på sig, även mot dessa?

Svaret bör nog bli: inte nödvändigtvis. Det finns visserligen stora skillnader i riskvillighet mellan olika institut. Konkurrensen drev särskilt under slutet av 70-talet fram stora engagemang till låga premier, trots att hotet om en förestående skuldkris blev allt tydligare. Vissa instituts större riskbenägenhet drog med sig att andra blev mindre försiktiga. Uppbyggandet av reserver under de relativt bekymmersfria åren fram till mitten av 1970-talet kan ha medverkat till en säkerhetskänsla hos instituten.

Såvitt man kan bedöma har dock institut bemödat många sig att göra allsidiga och vettiga av föbedömningar religgande risker och avstått från när risktäckning sannolikheten för bristande betalning varit påtaglig. Man kan - som antytts ovan inte gärna begära annat av en garantigivare som står inför en ansökan om garanti för en kredit på låt säga 10 år än att han grundar sitt beslut på en så sorgfällig och insiktsfull bedömning av risk föreliggande som möjligt och därvid tar hänsyn till affärens storlek, riskspridningen i portföljen, kredittiden och den väntade utvecklingen av det land eller den köpare som bedöms. gm det då förhåller sig så att riskobjektet företer en ganska positiv bild vad gäller den period garantigivaren kan överblicka Qgh gm det förhåller samtidigt sig så att uppgiften att främja det egna landets export anses motivera en lång kredittid återstår inte annat för garantigivaren än att vid garanti- och premiebeslutet göra den något halsbrytande presumtionen att köparen eller köparlandet inte kommer att undergå någon allvarlig försämring som betalare under resten

av kredittiden.

krediter beskrivits

Så som beslutsfattandet vid långa

har EKN i huvudsak agerat hittills. Vid flera ovan tillfällen har EKN i framställningar till regeringen framhållit att den som sin uppgift sett att ge behövför långa krediter så snart en garanti lig garanti från tett sig motiverad för den period risksynpunkt ett år som rimligen kunnat överblickas. Om man av par ser till utlandet förefaller många länder ha handlat efter samma som EKN. Detta synes ha vagrundprincip rit fallet t. ex. med Förbundsrepubliken och Japan, som haft stora exportöverskott. I Förbundsrepublikens fall kan anmärkas att man satsade rätt betydligt under 70-talet på ett antal som man då allmänt ansåg marknader som Iran, Irak, Brasilien och av- “säkra” från en rad andra marknader, som ansågs mer risstod kabla. I Frankrikes och i någon mån för konkurrensens i Storbritanniens fall föreföll man vara mer skull satsade b1.a. på många gamla afallmänt riskvillig, rikanska kolonier och tog stundom case by case affärer i länder med även på kort sikt ganska bräckliga Detsamma en del mindre länders insutsikter. gällde Vad man kan konstatera så här efteråt är att titut. det någon roll hur de olika instituknappast spelat ten under 70-talet sökt skilja olika LT-landrisker på u-länder från varandra. Det allvarliga om man så vill är att som saker utvecklat sig har inte de mer föroch konventionellt arbetande instituten gått siktiga mer helskinnade ur än de som vagarantiverksamheten rit mindre principfasta och mer allmänt riskvilliga. Skuldkrisen har på ett handgripligt sätt illustrerat med för stora och långa kreproblemen garantigivning diter.

Man bör naturligtvis genmäla att skuldkrisen förmodär en engångsföreteelse och att man inte kan ligen anta att en period med snabbt försämrad betalnings-

förmåga för ett stort antal länder kan komma åter i en nära framtid. Detta torde vara riktigt och det är förvisso inte rätt att låta sig påverkas i alltför hög grad av den aktuella situationen. Risktäckning för export har dock under många år förekommit för relativt krediter - även om det varit i mindre långa - utan att instituten visat överraskande omfattning dåliga resultat. Man borde inte behöva befara samma negativa totala utfall för nya långa krediter som för dem som gavs i slutet av 70-talet och början av 80talet under förutsättning att sådana krediter lämnas med rimlig återhållsamhet. Å andra sidan kan det nu rådande otillfredsställande hetalningsläget för en mängd länder komma att bestå under rätt lång tid, och ovissheten beträffande framtiden för flera som nu sköter sina betalningar är naturligtvis inte obetydlig.

Av de förda resonemangen torde framgå att även om man har tillgång till den yppersta expertis för bedömande av P-risker man knappast med någon rimlig försäkringsmässig trygghet kan upprätthålla en verksamhet med garantigivning för stora LT-krediter. Därför finns heller inte den privata marknaden där. Om de berörda instituten har gjort de ansträngningar som rimligen kan begäras av dem för att fastställa riskerna med de affärer de garanterat kan man knappast ställa dem till svars för de resultat de nu har - det ligger helt enkelt i verksamhetens natur att sådana underskott uppstår som nu skett.

I sammanhanget kan vara av intresse att notera vissa synpunkter som försäkringsverksamhetskommittén (SOU 1987:58) framfört angående politiska risker.

I likhet med vad som gäller bl. a. ifråga om kreditförsäkring, kan således inte heller när det gäller försäkringar mot politiska risker gängse försäkringstekniska beräkningsmetoder användas vid riskbedömningen. Därutöver tillkommer den omständigheten att

en tillfredsställande riskspridning kan vara svår att uppnå på grund av att antalet exportländer, för vilka försäkring mot politiska risker anses behövlig, är begränsat. Om riskbedömningen helt misslyckas och ett berört lands regering således oväntat vidtar åtgärder av ett slag som omfattas av försäkringarna, kan ett mycket stort antal försäkringsfall inträffa samtidigt - som i vissa fall kan resultera i att enskilda något bolag gör ansenliga förluster på sin direkta eller indirekta försäkringsaffär. I likhet med förhållandena inom bl. a. kreditförsäkring gäller således för försäkring mot politiska risker att de enskilda skadehändelserna långt ifrån är oberoende av varandra. Detta medför att ett bolags skadekostnader för vart och ett av dessa slag av försäkringar kan variera mycket kraftigt under olika tidsperioder.

Det har tidigare anförts att premien för en LT-risk bestäms med utgångspunkt från bedömningen över den tid som kan överblickas. I EKN-systemet uttas sedan särskilda tidspåslag för den långa kredittiden, men någon uppfattning om den långsiktiga utvecklingen kan som nämnts ovan normalt inte inverka på premienivån. Fastställandet av den individuella premien för en LTrisk blir med nödvändighet ett ganska osäkert höftande. Därmed är inte sagt att inte genomsnittliga premier på en stor population av långa och stora Prisker skulle kunna utgöra en så ändamålsenlig buffert mot skadefall och förluster att en garantiverksamhet med betydande inslag av garantier för långa risker skulle kunna vara självbärande i ett långt perspektiv. Detta är Bohms tes och han menar att om man undantar de situationer som uppstår i samband med eller världskriser - dit han räknar den världskrig nuvarande skuldkrisen - bör ett av uttag riskavspeglande premier leda till en i längden självbärande verksamhet.

Som ovan antytts är utredningen inte beredd hysa någon bestämd uppfattning om och när den gränsen nås i volym och riskspridning vid vilken man med någon säkerhet kan räkna med en i längden självbärande verk-

samhet för ett instituts samlade garantigivning för långa krediter (LT). Erfarenheten visar dock att om populationen inte är tillräckligt stor och jämn risken för skadefall med bestående förluster kan vara betydande även utan att någon världskris inträffat detta accentueras särskilt för EKN:s del genom den svenska kapitalvaruexportens sammansättning och inriktning. Ett mindre antal mycket stora skadefall som drabbar ett institut med ganska korta mellanrum och har helt olika orsaker som krig mellan två länder, inbördeskrig i ett tredje land, ny regim med ekonomiska felbedömningar i ett fjärde kan få mycket besvärande återverkningar på institutets långsiktiga resultat.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen det angeläget slå fast att garantigivning som avser krediter längre än ett år - särskilt om den avser LTpar krediter och dessa har stora - till länder volymer utanför i-landskretsen är behäftad med väsentligt större förlustrisker än annan garantiverksamhet. Även om Bohms tes är riktig torde det inte kunna bestridas att om och när en världskris inträffar - som t. ex. skuldkrisen - är det osäkert om berörda institut någonsin lyckas täcka de underskott som uppstått utan ett avlyft mot statsbudgeten. Och även om i övrigt verksamheten skulle gå ihop över ett långt perspektiv - 20 - 30 år t. ex. är det inte osannolikt att av och till uppstående underskott behöver täckas över budgeten under avsevärda perioder.

Det anförda leder till slutsatsen att de statsorgan som beslutar sig för att främja med LT-kreditgivning garantier måste göra detta med full insikt om den belastning på statsbudgeten som kan uppstå som följd av sådan garantigivning. Verksamheten bör följaktligen vara resultatet av en politisk process där själva viljan att stödja exporten till priset av risken för

vissa förluster blir Det blir då också naavgörande. - så som det nu turligt att fråga sig om detta pris - behöver betalas eller om man kan avstå definierats från att bereda stöd för dessa långa krediter. Bohm mena att verksamheten är motiverad genom den synes allmänt sett positiva verkan den har på produktion och Regeringen har ansett att en selektion export. bör mellan fall där samhällsintresset motiverar göras och sådana fall där motiv inte finns garantigivning eller anses för svaga i relation till bedömda risker Till dessa frågor återkommer utred- (s-garantier). ningen i det följande.

Man kan i fråga sig hur den föreskrift i sammanhanget som utredningen tidigare berört bör tol- GATT-stadgan kas med avseende på den underskottssituation som uppstått för det stora antalet garantiinstitut. En bokleder till slutsatsen att ett institut stavstolkning med underskott skall söka återställa balansen genom att ta ut premier för nya affärer. Detta innehögre bär alltså att nya riskobjekt skall bära inte bara kostnaden för risk utan även för underskott som egen risker. För institut med så stouppstått på tidigare ra underskott som de nu aktuella skulle detta innebära en premiesättning som otvivelaktigt omöjliggjorde affärer i stor utsträckning. Det vill också nya som om GATT-länderna uppfattat en sådan policy synas som orealiserbar. För att återställa balansen blir då som antytts ovan någon form av avlyft nödvändig.

Om man efter de förda resonemangen anser sig kunna konstatera att det å ena sidan finns ett område för kreditförsäkring som uppvisar sådana försäkringsmäsär aktiv där element att den privata marknaden siga såsom för K- och P-risker avseende krediter på ett par år - och att det å andra sidan finns ett område där risken är väsentligt mycket svårare att kalkylera - och u-länder i allmänhet i varje fall inom för öst-

LT-fältet, kan man ställa frågan om det inte däremellan finns ett område, där ett statligt garantiinstitut borde kunna driva garantiverksamhet med målet att gå ihop på sikt men utan avkastningskrav. Enligt utredningens uppfattning bör det inte vara omöjligt för ett EKN-institut att driva en rimligt avpassad verksamhet inom P- och K-riskfältet för inte blott STutan även MT-krediter med sikte på att verksamheten skall bära sig i ett inte alltför långt perspektiv. Eventuellt bör härtill också kunna fogas viss garantigivning inom LT-fältet för affärer av begränsad storlek som smälter väl in i den portfölj som successivt växer fram. För denna verksamhet som helhet bör man - förutsatt en välutvecklad kompetens för P- och - kunna nå resultat, som om institu- K-riskbedömning tet likväl drabbas av förluster, bör kunna återföras till break even under en inte alltför lång följd av år. Med hänsyn till förutsebarhet i stort inom portföljen, volymbegränsningar m.m. skulle en sådan verksamhet skilja sig mycket från den som föreligger om man också har ett stort inslag av LT-krediter

för_

stora projekt (solitärer).

3.1.3 Gränsen mot den privata marknaden

De flesta industriländers exportkreditinstitut kom

till under 30 - 50-talen. Vid denna tid fanns i många länder väl fungerande privat kreditförsäkring som också inbegrep K-risk vid export. Via banker och privata försäkringsbolag täcktes K-risker med stor spridning på inhemska och utländska köpare, i varje fall om transaktionerna inte var för stora och kredittiderna inte för långa. Det var huvudsakligen fråga om krediter för ST. Däremot kunde man bara undantagsvis få P-risk täckt på privata marknaden. Med ökad handel på u-länder och allt längre krediter blev behovet av P-risktäckning kännbart och ledde till

bildandet av statliga exportkreditinstitut. Täckandet av detta behov blev dock inte alltid enda syftet för dessa institut. I själva verket kom K-risktäckning av det slag som redan förekom på privata marknaden att ingå i flera instituts verksamhet.

Om man särskilt ser till EKN uttalades vid dess tillkomst att det var som ett komplement och för att möjliggöra samtidig försäkring för P- och K-risk som EKN fick möjlighet ge garanti för K-risk. EKN kan numera i viss omfattning ge K-risktäckning utan kombination med P-risktäckning.

Utomlands finns olika sätt att hantera P- resp. Krisktäckningen representerade. I Storbritannien har ECGD sedan dess tillkomst efter första världskriget gett både P- och K-risktäckning för såväl ST, MT som LT-krediter. Under många år gav ST-täckningen ett gott bidrag till verksamheten särskilt via systemet med obligatorium (whole turnover-systemet). Detta ledde också till att ECGD fick stor andel av brittisk export (ibland inemot 35%) och till att ECGD blev marknadsledande på K-risksidan. ECGD avser att driva K-riskförsäkring även i fortsättningen i aktiv konkurrens med den privata marknaden. I Frankrike, H01land och Förbundsrepubliken har man som nämnts modellen med ett privat bolag som K-riskförsäkrare (ST) och i övrigt ett statsdepartement som ansvarigt för garantigivningen. I flera andra länder har man som i Sverige sett K-riskförsäkring som ett komplement till P-risktäckningen och drivit den som en relativt sett mindre betydelsefull gren av den totala verksamheten.

Om man konstaterar att P-risktäckning var det ursprungliga motivet för bildandet av statliga exportkreditsystem kan man fråga sig varför så många institut fått möjlighet att täcka K-risk och efter olika överväganden anser sig böra fortsätta härmed. Vid si-

dan av det skäl som angavs för EKN att kunna bereda ett ganska naturligt komplement till P-risktäckningen har andra skäl givits. Marknaden kan inte svälja all K-risktäckning (om beloppen är stora och kredittiderna långa t. ex.). Eftersom skälet härtill inte endast hänger samman med den större risken utan även med privata finansiärers begränsade formella befogenheter bör de statliga instituten ha möjlighet ge sådan täckning och kompetens för detta (som i flera avseenden skiljer sig betydligt från P-risktäckning). Denna kompetens byggs bäst upp om man får syssla med hela det breda fältet av K-risktäckning och inte bara är hänvisad till de glesa s. k. solitärerna. Ett argument som ligger nära detta och som utgår från det historiska faktum för många institut att de redan i många år arbetat med K-risktäckning är den psykologiska återverkan som ett slopande av den konkurrensutsatta delen av verksamheten skulle innebära. Ett annat argument, som ECGD särskilt hänvisar till är att man på K-riskfältet ST kan få ett affärsmässigt överskott på verksamheten (liksom de privata aktörerna) och detta kan vara värdefullt när man å andra sidan driver så riskfylld verksamhet som P-risktäckning.

Om man granskar skälen för att driva konkurrensutsatt K-risktäckning särskilt på LT-fältet inom ramen för statlig garantiverksamhet förefaller skälet att därigenom bibehålla eller förvärva en behövlig kompetens för den K-risktäckning som under alla förhållanden torde hamna hos institutet ha viss relevans. Om man redan försett sig med kompetens på området är skälen sannolikt starkare än annars. Möjligheten att via Krisktäckning få ett behövligt bidrag till den totala verksamheten beror naturligtvis på vilken denna är, men såsom P-risktäckning särskilt på LT-fältet utvecklats på senare år, synes vad man än må ta in på K-risktäckningen inte kunna mer än marginellt påverka det totala resultatet. Man måste emellertid betänka

att ett statligt aggressivt engagemang på en väl fungerande marknad kan medföra risker för att man stör marknadens funktionssätt, vilket i längden samhället inte kan tjäna på.

Slutsatsen förefaller bli att om man skall ägna sig åt den konkurrensutsatta K-risktäckningen (framför allt ST) bör det vara för att hålla en kompetens som är behövlig men man bör avstå från ambitionen att konkurrera hårt med den privata marknaden i förhoppningen att man sålunda skall kunna märkbart påverka totalresultatet i kombination med P-risktäckning. Om - såsom förordats i föregående kapitel - en gräns dras så att LT-verksamheten specialbehandlas kan STverksamheten relativt sett få större positiv inverkan på den samlade ST-MT-verksamheten.

Som tidigare antytts har den konkurrensutsatta delen av exportkreditförsäkringen vuxit på senare år. Så sent som för 20 år sedan förefaller det inte ha varit möjligt annat än undantagsvis att försäkra P-risk på den privata marknaden, även om det var fråga om en ganska kort risk (upp till ett år). Det ökade intresset för P-riskbevakning och det större informationsflödet området har under senare år - trots ökade på förlustrisker - inneburit möjligheter att täcka Prisker på den privata marknaden upp till max. 2 - 3 år förutsatt att köparländerna förefaller stabila. Med hänsyn till osäkerheten om vad denna möjlighet innebär i varje enskilt fall och med hänsyn till den korta tid som denna möjlighet erbjudit sig torde anledning dock inte finnas att ifrågasätta att de statliga instituten fortsätter verksamhet med P-risktäck- -

ning med krediter under 2 3 år, dvs. ST och delar

av MT.

3.2 Ett framtida svenskt garantisystem

Utredningen diskuterar i fortsättningen - mot bakgrund av de principiella övervägandena ovan - vissa särskilt viktiga element i ett framtida svenskt garantisystem såsom benägenheten att ta risker, policy vid riskbedömning och de nya förutsättningarna för garantigivning, mot bakgrund framför allt av ändringar inom exportfinansiering. I ett kort avsnitt behandlas särskilda kundrelationer och i ett annat vissa tekniska problem såsom i fråga om premier, självrisk etc. Avslutningsvis i detta kapitel ges vissa synpunkter på skador och återvinning.

Utredningen har huvudsakligen ägnat sig åt principiella resonemang och avstått från att särskilt behandla en rad mera detaljartade element i ett framtida system.

3.2.1 Riskvillighet

Utredningen har i det föregående gjort gällande att en statlig garantiverksamhet inom ST- och MT-fältet bör kunna drivas på ett sådant sätt att tidvis uppkommande underskott blir måttliga och verksamheten därför i ett ganska kort perspektiv självbärande. Detsamma kan måhända gälla en begränsad verksamhet med garanti inom LT-fältet med jämn population och god riskspridning. Eftersom en sådan verksamhet sedd som en helhet innebär en klar utvidgning av vad som kan erhållas på den privata marknaden och gynnar svensk produktion och export genom en bättre resursallokering (Bohm) bör några allvarliga invändingar knappast resas mot att fortsätta driva den i statlig regi (jämför EKN:s nuvarande n-garantiverksamhet).

Målet för denna verksamhet bör alltså vara att främja

svensk export med begränsningen att verksamheten skall bära sina kostnader och balansera över- och underskott över en inte särskilt lång period. Inom ramen för denna verksamhet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunna tillgodoses. (Självfallet kan verksamheten inte utan ett orealistiskt uttag av premier på nya affärer beräknas täcka de underskott som redan uppstått i EKNsystemet; målet bör alltså uppställas endast för den framtida verksamheten. Till frågan om behandlingen av existerande underskott återkommer utredningen under kap 5. Organisatoriska frågor.)

Garantier för krediter som är längre än fem år avser emellertid ofta betydande belopp, som fördelar sig ojämnt över ett antal u-länder. Utredningen gör gällande att sådan garantigivning både med hänsyn till krediternas längd, de stora volymerna och bräckligheten i destinatärernas politiska och ekonomiska utveckling typiskt sett innebär större förlustrisker än annan garantigivning. Målet för sådan garantigivning kan knappast sättas högre än att den bör bli självbärande i ett mycket långt perspektiv och att man bör söka begränsa förlusterna; uppstår likväl ett betydande underskott måste man räkna med att detta på något sätt lyfts av mot statsbudgeten. Eftersom man sålunda måste räkna med att en belastning på statsbudgeten kan uppstå som följd av garantiverksamheten kräver beslut att engagera sig i sådana garantier speciella överväganden av politisk natur.

Den omständigheten att garantigivning inom LT-fältet är behäftad med större osäkerhet och därför med större förlustrisk än annan garantigivning innebär inte i sig något avgörande skäl för att avstå från sådan garantigivning. Om man väger just denna risk mot ett behov av garantier för stora LT-krediter och finner att det framstår som välmotiverat från skilda syn-

punkter, kan bärandet av en sådan risk vara ett ändamålsenligt sätt att främja ett samhällsintresse. Det är så som garantiinstituten runt världen synes ha resonerat, bland dem EKN, när de garanterat P-risker med långa kredittider, när väl bedömningen av risken på den tid som kunnat överblickas, utfallit tillfredställande.

Frågan för utredningen blir alltså om svenska staten även i fortsättningen bör göra det möjligt för svenska exportföretag att ge sådana långfristiga krediter genom att ställa garanti för kreditrisken och i vilken utsträckning detta bör ske.

Innan denna fråga besvaras bör noteras att det kan finnas olika starka motiv för att bereda långa krediter generellt sett. I fråga om vissa projekt - stora kraftverk, omfattande telesystem, turnkey-anläggningar - är det ganska naturligt att beställaren begär och också bereds lång kredit. I själva verket kan krediter avpassade efter projektens ekonomi visa sig effektivt bidra till beställarens förmåga att betala projektet. Tyvärr har under rätt lång tid kredittidens längd använts som konkurrensvapen för affärer av mycket skiftande slag. Därför finns idag ganska hårda restriktioner i consensus. Alltmer höjs dock röster för att man internationellt borde acceptera allt längre krediter åtminstone för vissa slag av projekt. Sammanfattningsvis torde på denna punkt kunna slås fast att man knappast kan se beredandet av långa krediter i sådana affärer, där svenska företag hittills normalt varit inblandade, som ett utslag av osund konkurrens där ytterligare restriktivitet kunde anses motiverad. Självklart bör man dock vid garantigivning hålla uppmärksamheten på att någon förlängning av kredittiden inte sker, som inte i det särskilda fallet förefaller ändamålsenlig.

3.2.1.1 S-garantierna i EKN

Sedan ett tiotal år har man inom EKN skilt på n- och s-)garantier, där som nämnts gränsen dras/u-(numera gits ungefär vid MT-strecket. Orsaken till uppdelningen har varit den utredningen angivit i sin analys - de större riskerna inom LT - än inom övriga ovan fält. Såsom regeringen efter förslag från EKN lagt riktlinjerna för s-garantigivningen är utmärkande att större en risk anses vara - beroende på kredittiju den, storleken eller landets eller köparens bräcklighet“ - desto starkare skäl för garantin bör anföras från sökandens sida, som kan anses angelägna även från samhällets synpunkt.

Enligt de ursprungliga riktlinjerna (prop. 1978/79: skulle s-garanti få ges då exportaffären är sam- 201) betydelsefull, då den ligger i linje hällspolitiskt med den industripolitiska målsättningen, eller då den ger betydelsefulla sysselsättningseffekter i Sverige. var dock att en risk inte skulle ac- Förutsättningen cepteras om sannolikheten för en betydande förlust var väsentligt större än sannolikheten för att en sådan förlust inte skulle uppstå. På förslag av EKN ändrades reglerna efter något år. Man ansåg att störförsiktighet borde iakttas i garantigivningen. I re prop. 1982/83:100 bil. 5 sägs att med den inriktning som nu föreslås för s/u-garantier bör stor restriktivitet tillämpas för affärer som redan vid beslutstillfället framstår som högriskaffärer. Tyngdpunkten för utnyttjandet av s/u-ramen bör förskjutas mot garantier för stora projekt länder med relativt god

på

riskbild. Viktiga kriterier för garantigivningen bör vara långsiktigt marknadsintresse och introduktion av nya produkter.

Åberopandet av s. k. s-skäl har vållat problem både för sökandena och inom EKN. Med tanke på att syssel-

sättningen i landet var ett av ursprungsmotiven för EKN-verksamheten och då detta upprepats i senare regeringsdirektiv (t. ex. prop. 1959:112) föreföll det under några år ganska naturligt att falla tillbaka på enkla beräkningar om förlorade mantimmar och problem för upprätthållande av verksamheten i en eller annan enhet. Med den tilltagande sofistikation som utmärkt resonemangen omkring exportkreditgarantier som sysselsättningsfrämjande medel (se Bohm 1979 och Bohm i utredningen) har det blivit allt mindre självklart att man bör använda enkla sysselsättningsskäl som motiv för garanti. Likaså har marknadsmotiven stundom ifrågasatts, även om s. k. spjutspetseffekter av viss produktion tillmätts betydelse.

Under s-systemets första år bistod SIND EKN vid bedömning av sysselsättnings- resp. marknadsskälens relevans i de enskilda garantiärendena. SIND ombads år 1984 på grundval av sin erfarenhet ge synpunkter på de kriterier som skulle vara vägledande för denna garantigivning. SIND pekar i en rapport till EKN b1.a. på att hänsyn bör tas till om ett projekt i viktiga delar inrymmer ny teknologi, för vilken ännu saknas beställningar av referenskaraktär, om det avser penetrering av nya marknader som kan bedömas ge goda och varaktiga avsättningsmöjligheter, om det åstadkommer en tyngdpunktsförskjutning inom företaget från ett produktområde med vikande efterfrågan till en långsiktigt mer livskraftig produktion. Vidare bör bedömas om projektet reducerar eller eliminerar sysselsättningssvackor på en ort eller ger rådrum för skapande av alternativa industriprojekt, inom eller utom företaget.

Med tiden ifrågasattes om s-garanti verkligen var ett lämpligt medel för att bidra till att överbrygga tillfälliga sysselsättningssvackor, vilket var den ursprungliga tanken. I en departementspromemoria (Ds

A 1986:2) sägs att sysselsättningsmotivet är mer komplicerat än vad som framgår av den tolkning som då tillämpades. I den pläderas för att man inte enbart bör se på sysselsättningssituationen i det aktuella företaget utan på hela arbetsmarknaden i företagets omgivning.

EKN har under senare år drivit ett internt arbete i syfte att utvärdera verksamheten och ta fram underlag för en precisering av kriterierna för s-garantigivningen. Man har i en första rapport sagt att de skäl som använts för sådan riskfylld garantigivning i vissa avseenden inte varit helt bärkraftiga och pekar då främst på sysselsättningsmotivet. Att EKN:s garantier alltid generar någon form av ökad sysselsättning sägs vara ett positivt faktum som dock inte som sådant motiverar ett extra stort risktagande.

Inom EKN har diskuterats en modell enligt vilken sprövningen skulle ske i två steg; först med avseende på industristruktur, därefter på företagsnivå. Grundläggande för prövning skulle vara att garantigivningen är inriktad på att stödja svenskt näringslivs långsiktiga konkurrenskraft. Bland industristrukturkriterierna har nämnts b1.a. att det skall vara fråga om företag med långsiktig livskraft, att de har sund marknadssammansättning i långsiktig produktion i sysselsättningssvaga områden enligt regionalpolitiska mål och att de har långsiktig sysselsättning i teknologiskt intressant produktion. På företags/pr0jektnivå har föreslagits att man inriktar sig på projekt som innebär väsentliga marknadsinvesteringar, underhåll av sådana, och/eller sådana investeringar som är led i positionssträvanden såsom etablering, utveckling eller försvar. EKN:s interna arbete i frågan är ännu inte avslutat.

Av ovanstående torde framgå att det är svårt att

identifiera acceptabla s-kriterier och att på rimligt sätt operationalisera dessa. De facto finns i dagsläget inte några klara tillämpningsregler av de s-kriterier som uppställdes vid s-systemets införande och de modifieringar av dessa som angavs i prop. 1982/83: 100 bil. 5.

3.2.1.2 Behovsprövning för - i vilka fall? garanti

I sin analys av förutsättningarna för statens engagemang i garantigivning har Bohm som antytts ovan avfärdat alla särskilda skäl för vad som kan betecknas som avsiktlig subvention. När det gäller garantigivning mot riskavspeglande premier finner han sådan motiverad med hänsyn till svensk produktions och svensk exports allmänt positiva effekter på landets ekonomi. Om fråga om matchning av utländsk konkurrens uppkommer bör man selektivt kunna medverka till sådan med hänsyn till det bransch- eller företagsspecifika intresse som föreligger om det också kan anses gynna behövlig konkurrenskraft. Det föreligger alltså ett behov av särskild prövning vid matchning enligt Bohm.

Utredningen har tidigare visat på de svårigheter som föreligger att sätta individuellt riskavspeglande premier för LT-garantier. Detta får betydelse särskilt för mycket stora garantiåtaganden och sammanhänger med att den premie som kan tas ut för den överblickbara tiden - som normalt beträffande stora affärer ju bör se rätt ljus ut (annars skulle ansökan avslås) - plus eventuellt tidspåslag blir förhållandevis låg procentuellt sett, utan att någon matchning därför behöver ha åberopats. Om landet eller köparen sedan likväl skulle få allvarliga betalningsproblem kan en sådan solitärrisk (eller kombination av flera risker) utlösa en förlust som väger tungt i

resultatet. (Bohm har i sin analys förordat progressivt premier ju större volym en affär har. Man högre kan ifrågasätta detta då ett mycket högt uttag för att kompensera volymeffekten skulle kunna stjälpa affären.)

Utredningen anser att med hänsyn till de förlustrisker som poängterats, vid sidan av den normala nyss en behovsprövning bör företas när det riskprövningen är om affärer som av olika anledningar framstår fråga som särskilt besvärande i engagemanget. Detta kan vara fallet utom av nyssnämnda volymskäl t. ex. vid matchning.

EKN har brukat ställa sig avvisande till s. k. riskmatchning, som inneburit att man skulle lägga ett annat lands riskbedömning som mall för den egna bedöm- Utredningen finner inte anledning till anningen. märkning mot denna praxis som innebär att om EKN beslutat inställa garantigivning på viss marknad med till den omständigheten att ett anhänsyn riskläget nat institut gör en liberalare“ bedömning inte i sig bör medföra ändrad attityd till garantigivning. Även om de flesta institut inställt garantigivningen på landet, kan det ju finnas enstaka institut som på grund av speciella skäl intar en generösare hållning.

Med en differentierad premiesättning för svåra risker kan gränsen mellan risk-matchning och premiematchning uppenbarligen bli flytande. Även om detta kan föranleda problem anser utredningen att mycket talar för en större differentiering i premiesättningen och för en viss avtariffering med följaktligen avseende affärer som hittills premiesatts inom på kat. 4. Detta torde stå i överensstämmelse med vad Bohm förordar. Om man inte vill ta steget så långt att man avskaffar tariffen kan man måhända pröva ett ramtariffalternativ, dvs. fastställa tariffer med

spann, inom vilket premien i det enskilda fallet bestäms.

Om en ansökan inkommer avseende land eller köpare, beträffande vilka man redan på ett par års sikt känner viss osäkerhet om utvecklingen och man därför anser en mycket hög riskavspeglande premie motiverad åberopas måhända konkurrensskäl till stöd för en lägre premienivå t. ex. enligt tariff. Det kan då bli aktuellt att, som Bohm förordar, i matchningssituationen göra en särskild prövning huruvida det från samhällets synpunkt finns ett så stort intresse av att affären genomförs, att det motiverar en lägre premie än den som avsikten var att ta ut.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla att den omständigheten att man i konkurrerande länder generellt håller låga - även om de ganska premier höjts på senare år - mer eller mindre uttalat har inverkat på det tariffsystem som EKN tillämpar. Det har förefallit tämligen meningslöst att vara beredda att täcka risker endast till priser som varit klart prohibitiva. Detta innebär emellertid att man med viss hårddragning skulle kunna göra gällande att en matchningssituation föreligger så snart det blir aktuellt att tillämpa EKN:s premietariffer.

Utredningen menar sammanfattningsvis på denna punkt att det framför allt av volymskäl och matchningskäl kan finnas anledning att vara selektiv och göra särskilda behovsprövningar av garantiansökningar och inte enbart lita till den riskprövning som med nödvändighet måste bli osäker med avseende på LT-krediter.

3.2.1.3 Argument för garanti vid behovsprövning

Vid besvarandet härefter av frågan vilka argument som

bör tillmätas vikt vid en sådan behovsprövning torde man först böra notera vissa väsentliga förutsättningar för den projekt- och kapitalvaruhandel varom fråga är. Öst- och u-exporten utgör sedan många år inte nåstor del av svensk tillsammans ca 10 gon export, 14%, vilket skulle kunna förmodas vara en försumbar andel eller en andel som kunde kompenseras med annan export. Den andel som förutsätter garanti för P-risk till största delen - ca 80% - av utgörs projektexport som i sin tur till stor del - ca 90% - stammar mycket från en handfull svenska storföretag i verkstadseller entreprenörsbranschen. Dessa företag exporterar också till industriländer, ofta genom egna dotterföretag och har vissa förutsättningar att utveckla sitt produktsortiment i skilda riktningar.

Det är idag svårt att förutse att svensk export till öst- och u-länder, som förutsätter garanti för långa krediter, kommer att växa mycket kraftigt före sekelskiftet eller att den skulle diversifieras och omfatta ett större antal företag. Av vad Radetzbetydligt ki framhållit vill det dock synas som om det inte vore uteslutet att u-länder i allmänhet skulle komma att svara för en växande andel av svensk export före sekelskiftet med hänsyn till den ekonomiska tillväxt som antas för u-världen. Flera u-länder som idag har betalningsproblem bör enligt Radetzki ha utvecklats till kreditvärdiga länder före sekelskiftet.

De stora svenska projekt- och kapitalvaruexportföretagen gör gällande att dessa slags export är av stor vikt inte bara för företagen utan i hög grad även för det svenska samhället. Ericsson hävdar t. ex. att de utan de de erhöll för 8 - 10 år exportkreditgarantier sedan ej kunnat göra den världsomspännande inbrytning för AXE-systemet, som idag innebär en exportintäkt på ca 10 miljarder kr./år till sverige. Företagen anser att öst- och u-landsmarknaderna är det enda praktiskt

möjliga alternativet som mottagare av många projekt och att de därför inte kan flytta över exporten till mottagare i i-länder. Exempelvis ifråga om elkraftutrustning är importandelen i OECD inte mer än 10% medan den är 60% i u-länderna. I dessa länder är elektrifieringen bara påbörjad - det finns här enorma behov. Den samlade exporten från OECD till u-världen är 3 - 4 gånger större än exporten mellan blocken i OECD. Försäljning på i-länder hindras genom förekomsten av inhemsk industri - skall man lyckas måste man vara insider not invader. Företagen är därför övertygade om att u- och öst-länderna på sikt blir allt intressantare marknader för deras export. De berörda företagen anser att de har behov av långsiktigt stöd, då de allmänt sett är trögrörliga.

Fredriksson m. fl. betonar det internationella kunnande som utmärker de svenska som är storföretagen verksamma inom projekt- och kapitalvaruexport. De pekar på den fortgående internationaliseringen av produktionen och menar att denna utveckling kommer att fortsätta i stort sett oavsett utformningen av de svenska exportkreditsystemen. Storföretagens internationalisering innebär enligt Fredriksson m. fl. framför allt att basvaruproduktion i stigande utsträckning förläggs utomlands, vilket drabbar vissa av storföretagens underleverantörer framför allt. För att undvika detta krävs stegrad specialisering. Kvalitativt avancerade produkter inom t. ex. kraft-, tele- och livsmedelsområdet torde alltfort komma att hämtas från Sverige, i den mån förutsättningar därför behålls. Fredriksson m. fl. menar att sådana svenska strategiskt viktiga inslag i stora internationella systemaffärer blir en positiv effekt av internationaliseringen, förutan vilken dessa väsentliga inslag skulle ha hämtats från andra länder. Det är emellertid för ett bibehållande av denna avsättning och överhuvud för kapitalvaruexporten angeläget att kli-

matet för utveckling av den avancerade produktionen är sådan att standarden kan bibehållas. Härför fordras bl.a. en god utveckling av den tekniska kompetensen och kvaliteten arbetskraften liksom ett rimpå ligt system för finansiering.

När det gäller marknaderna för svensk kapitalvaruoch anser Fredriksson m. fl. att östprojektexport och u-länderna kommer att behålla sin betydelse eller t. o .m. få växande betydelse av olika skäl. Viss inom t. ex. kraft- och teleområdet av infproduktion rastrukturell karaktär är strategiskt mycket viktig för totala utveckling, då den bär företaföretagens och ej lätt utbytbara affärsidéer. gens grundläggande För denna är avsättningen på ett antal uproduktion landsmarknader väsentlig och, menar Fredriksson m. fl., i inte möjlig att ersätta med propraktiken duktion för i-länder. Den leverantör som tar order på vissa u-marknader kan också få fördelar på andra marknader. I själva verket utgör produktionen för uländer snarast en expanderande del av verksamheten och med den tillväxt som beräknas för dessa länder under 90-talet kommer en väsentlig del av företagens att vara beroende av avsättningen av denna framgång produktion.

följande sammanfattande bedömning av Utredningen gör vad Fredriksson m. fl. anfört: Utflyttningen av viss produktion är i den tilltagande internationaliseringen av verksamhet oundviklig. Den kan storföretagens med till konkurrensläget gentemot EG, USA, Jahänsyn vara det bästa tänkbara alternativet för bibehålpan lande av konkurrensfördelar på olika plan och därmed för inflöde av till landet. Svenska föäven kapital konkurrensfördelar ligger delvis på en traretagens ditionell avancerad produktion, som kan bibehållas och öka om den standard på produktionen bibehålles och utvecklas, som f. n. finns i landet. För denna

produktion är delvis öst- och u-länder, framför allt vissa av de senare, de i praktiken tänkbara avnämarna. Avsättningen på dessa marknader är en oumbärlig del av företagens hela verksamhet bland annat med hänsyn till den begränsade hemmamarknaden och som sådan starkt bidragande till berörda företags totala konkurrenskraft och utveckling. Ett bibehållande av produktionsstandarden framgent kräver framför allt ett gott forsknings- och utvecklingsklimat och goda affärsbetingelser. Finansieringssystemen är en del av dessa.

I fråga om det viktiga i att bibehålla och utveckla en god standard för ifrågavarande kapitalvaruproduktion har utredningen tolkat Fredriksson m. fl. efter följande linjer: Det vill synas som om även den produktion av projekt- och kapitalvaror som behöver uländer för avsättning är tämligen teknologiintensiv, vilket bl. a. innebär att svensk teknologisk forskning och utbildning har traditionella tyngdpunkter där. Det förefaller också som om fortsatt produktion inom dessa områden delvis är av betydelse för den fortsatta tekniska utvecklingen inom de berörda företagen och industrin i övrigt. Ett avbrytande eller en av denna skulle - i fall neddragning produktion varje indirekt - kunna drabba tillväxten av teknologiskt kunnande i landet och långsamt bidra till en utarmning av den tekniska utvecklingen inom industrin i stort. För svensk Verkstadsindustri som sedan gammalt varit starkt beroende av att följa och medverka i den tekniska utvecklingen skulle detta kunna få besvärande konsekvenser. Intresset skulle vara att styra utvecklingen så att produktionen av den teknologiska kärnan i projekten ligger kvar i sverige, medan tillverkningen av de standardbetonade basvarorna i projekten genom den tilltagande internationaliseringen förläggs utomlands. Detta skulle i sin tur minska kravet på svensk totalfinansiering av exportkrediter-

na för projekten men förutsätta samordnade lösningar med berörda utländska finansiärer av basvaruleveranserna.

Utredningen vill betona att det är svårt att med det underlag som stått till buds dra mycket bestämda slutsatser om vilka argument som bör tillmätas särskild vikt vid bedömning av de garantiansökningar på öst- och u-länder som bör underkastas behovsprövning med hänsyn till samhällets intresse att stödja dem. Det vill dock synas som om garanti med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet bör kunna anses motiverad, framför allt om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behålla eller vidareutveckla en kompetens som sökanden besitter på ett visst område och utan vilken hans generella konkurrenskraft skulle försvagas allvarligt. Även andra argument som sammanhänger med bibehållandet av en betydelsefull och svårersättlig konkurrenskraft eller med en utveckling av lämplig struktur, bör kunna tillmätas särskild vikt vid selektiv bedömning av ansökningar för mycket stora belopp eller med avseende på länder eller köpare, där en matchningsituation uppstår.

Även om alltså riskerna med ifrågavarande garantigivning är betydande skulle riskerna med att svensk industri helt undandrogs möjligheterna bevilja stora och långa krediter till u-länder kunna bli än mer fatala. Och även om det är mycket viktigt att så långt det är möjligt ge garantisökande klara besked om förutsättningarna för att erhålla garanti, måste det, som utredningen ser det, i vissa fall bli en delvis öppen fråga för sökandena att finna de argument som är relevanta när det gäller att övertyga det organ, som kan komma att fatta beslut om eventuell garanti för långfristiga storkrediter, om behovet av garanti

i det särskilda fallet inte bara från sökandens utan

även från samhällets synpunkt. Detta torde särskilt bli fallet i krislägen av skilda slag, då t. ex. regionala sysselsättningsproblem kan kräva speciella lösningar.

Utredningen räknar med att det organ som bereder ansökningsärende för beslut också söker göra de analyser som kan behövas i de enskilda fallen för att skapa beslutsunderlag. Det kan bli svårt att översätta de allmänt hållna resonemangen som utredningen fört i mer operativa termer. För att underlätta behovsprövningen i praktiken har utredningen initierat ett arbete tillsammans med särskild konsult, som går ut på skapandet av ett underlag för de undersökningar som behöver göras inom ramen för en behovsprövning. Sökandena i sådana garantiärenden kan knappast antas bli mer än en handfull företag. Detta underlättar den typ av dialog som kan fordras för att ett ändamålsenligt beslut skall kunna fattas. Eventuellt kan mer generella bedömningar av stor betydelse för enskilda ärenden göras i sådana diskussioner som förekommer i samband med s. k. globalgarantiavtal med storkunder till EKN.

3.2.2 Riskpolicy

I samband med behovsprövningen spelar uppenbarligen riskbedömningen en inte oväsentlig roll. Även om LTrisker generellt sett är behäftade med stor osäkerhet är självfallet bedömningen av det långa perspektivet inte detsamma land för land eller köpare för köpare. Man kan räkna med skiftande grad av sannolikhet för att betalningsproblem skall uppstå, även på lång sikt. I det föregående har utredningen t. ex. räknat med att industriländerna nått sådan stabilitet i ekonomierna att även LT-risker framstår som acceptabla.

Utredningen utgår från att urvalet av köparländer bland öst- och u-länderna bör ske efter samma grundprincip som hittills, dvs. man bör kräva att landet åtminstone i det överblickbara perspektivet av 2 - 3 år företer en hygglig riskbild (motsvarande för en köpare). Att dessa länder är förhållandevis få privat i dag är beklagligt men ger knappast anledning till ändrad policy. Sedan 1983 tillämpar EKN också den policyn att ett land som visserligen har omedelbara betalningsproblem men förefaller kunna komma tillrätta med dessa inom 2 - 3 år, bör kunna motivera garanti åtminstone med begränsade belopp. Här är då framför allt sådana länder avsedda som fått skuldkonsolidering via Parishklubben och i samband därmed börjat följa ekonomiska utvecklingsplaner, som utstakats av IMF eller liknande.

Att ens av starka samhälleliga skäl ta den uppenbara risken av förlust på länder som har betalningsproblem, som inte verkar övergående, förefaller svårt att motivera. Som nämnts kan väl dock undantagsvis ett osedvanligt högt premieuttag möjliggöra en stödinsats.

När det gäller riskbedömningen av acceptabla u-länder på de närmaste 10 åren synes det utredningen som om förutsättningarna för betalningstrygghet i fråga om länder som undgått skuldkrisen vore betydligt bättre än om man ser 10 år tillbaka i tiden på den vidare grupp av u-länder som då bedömdes som kreditvärdiga.

Skuldbördan växte då i det närmaste okontrollerat bl.a. via ohämmad långivning för att täcka underskott i bytesbalansen från privata finansiärer. De statliga konkurrerade på kniven med exportkreditinstituten allmänt sett orealistiskt låga premier. Köparländerna lockades med subventionerade exportkrediter och uppmuntrades av konkurrerande exportörer att anta planer för svårrealiserade stora utbyggnader och nya projekt.

I dag är läget i alla avseenden det motsatta. Både exportörer och köparländer är utpräglat försiktiga, privata finanskrediter förekommer i mycket liten utsträckning, de statliga instituten är återhållsamma och tar ut betydligt högre premier än tidigare, projekt- och utvecklingsplaner utmärks i allmänhet av restriktivitet och realism. Internationaliseringen av produktionen och strävandena att fördela risker leder sannolikt också till att de andelar av stora systemaffärer, som hamnar i olika länder, inte blir så stora som de totalaffärer som enstaka storföretag tog hem tidigare. Solitärerna kommer sålunda antagligen att bli både färre och mindre under överskådlig tid.

Exportkreditgarantigivning är i dag i vanrykte världen över p. g. a. de stora aktuella underskotten som kan komma att föranleda en del bestående förluster. Men det är alltså enligt utredningens uppfattning sannolikate i dag än det var för 10 år sedan att man kan driva en verksamhet som går ihop med avseende även på LT-krediter för de närmaste 10 åren - om man nu avser hålla sig till den relativt begränsade krets av u-länder som undgått skuldkrisen. Man kan naturligtvis fråga sig vad den nya mer realistiska uppfattningen om landrisker (sovereign risks) kan leda till. För tio år sedan utgick många långivare till uländer, inte minst privatbanker, från att länder inte går i konkurs. Och i teknisk mening är detta ju sant. Men vad man fått erfara är ju att de inte betalar och att diskussionen om konkurs eller ej är akademisk. Utredningen menar att den tillnyktring som skett på detta område är av godo.

3.3 Delvis nya förutsättningar för garantigivninq

Som redan påpekats har utvecklingen av världsekonomin

under de senaste tio åren ställt exportkreditinstituten inför delvis nya problem. Detta gäller inte minst garantiinstituten som nu känner en genuin osäkerhet hur de på bästa sätt skall söka spela de delvis nya roller som kan bli aktuella.

Skuldkrisen har inneburit att antalet kreditvärdiga u-länder minskat till ungefär hälften av dem som ansågs kreditvärdiga för tio år sedan. Antalet större projekt och kapitalvaruaffärer med u-världen har gått ned ännu mer. Även östhandeln har reducerats betydligt under samma tid. Under senare år har däremot handeln inom industrivärlden med kapitalvaror ökat, inte bara som andel av den totala, utan absolut. Generellt gäller också att antalet privata beställare av projekt och tunga kapitalvaror ökat medan antalet offentliga beställare minskat.

Som Ljungdahl påpekat har denna utveckling lett till stora omställningar inom exportfinansieringen. Därtill har bidragit det faktum att det tidigare subventionerade räntestödet nästan helt eliminerats via det s. k. exportkreditarrangemanget (Consensus). Den växande konkurrensen inom den privata sfären har lett till speciella krav från köparna om finansiering i det egna landet, långa kredittider, flödesfinansiering etc. För större projekt i alla kategorier av köparländer synes finansiering på projektets egna meriter och med säkerhet och återbetalning hämtade ur projektet med krav på direktinvestering i projektet komma att spela växande roll. På exportsidan kan man observera växande betydelse för storföretagen själva som arrangörer av finansiella lösningar och en minskande roll för de traditionella finansiärerna, affärsbankerna.

Det gäller för garantiinstituten att ta ställning till i vilken utsträckning de skall anpassa sin verk-

samhet till denna nya verklighet.

Först bör man kanske ställa sig frågan om den utveckling som skett innebär ett verkligt trendbrott eller om den i allt väsentligt är att se som en parentes skapad av skuldkrisen men utan bestående verkningar när väl handeln på öst- och u-världen med krediter kan komma igång i större skala igen. Bortsett från att det är omöjligt att säga när detta sker får det antas att den privatiseringsvåg som utmärker dagens utveckling kommer att få rätt långvariga verkningar även för u-världens vidkommande. Som påpekats ovan kan man nog också förmoda att den försiktighet som utmärker finansiering och garantigivning idag kommer att få verkningar i en bestående attitydförskjutning även sedan många länder i u-världen återhämtat sig hjälpligt. Samtidigt kan vissa av de lösningar för finansiering som man nu fäster förhoppningar vid karakteriseras som second best och förmodligen komma i bakgrunden om och när vanlig exportkreditgivning men utan subventioner - åter kan bedrivas på flertalet marknader. Det säkerhetssystem för MT- och LTkrediter som ligger i garantiinstitutens hävdvunna verksamhet har självfallet så många fördelar för exportörer och importörer att de kommer att efterfrågas och sannolikt drivas fram, vilka initiativ som än tas på den privata marknaden. Men detta hindrar som sagt

inte att garantiinstituten med hänsyn till tidigare

dystra erfarenheter kommer att göra sitt bästa för att reducera sin exponering och dela risker både med exportörer och privata marknadens aktörer på finansierings- och försäkringsområdet.

Försiktigheten gentemot u-världen och projekttorkan där kommer förmodligen att leda till att det under rätt många år blir få projektaffärer att ta ställning till vid sidan av sådana som finansieras med stöd av internationella utvecklingsbanker som Världsbanken

eller med betydande inslag av bistånd. I den mån storaffärer med u-länder likväl blir aktuella kan det förmodas att finansieringslösningar på projektens egna meriter blir aktuella i större utsträckning än ti- Kompetens för utvärdering av dessa meriter digare. de säkerheter som kan ligga i dem erfordras då och både hos finansiärer och garantigivare. På något sätt bör alltså ett framtida svenskt garantisystem förses med sådan kompetens. Det kan erinras om att bl. a. det engelska ECGD fäster förhoppningar vid projektfinansiering vilket kräver kompetens för projektvärprojektbevakning och bedömning av inslag av dering, investeringskaraktär och en uppsättning speciella risker. vidare nedan under speciell rubrik.) Ett (Se växande intresse för motköp i förhållande till östoch u-länder har också förmärkts, som påpekas av Ljungdahl. Även om vissa arrangemang på betalningssvaga u-länder kan underlätta nya affärer, kan arrangemangen samtidigt försvåra betalning av gamla skulder. Dit hör såvitt utredningen kan bedöma mothandel. (Se vidare nedan under särskild rubrik.)

Även när det gäller långa och stora K-risker på industriländer kan som nämnts ovan förändringarna i finansieringsklimatet leda till förändringar i garantiverksamheten. Problemen med riskbedömningen är inte nya men även här växer intresset för projektbedömning m.m, eftersom säkerhet i och ur projekten blir allt viktigare. Ljungdahl har dessutom särskilt nämnt möjligheten att i växande utsträckning använda leasing för att förbättra säkerhetsbilden för exportörer av (se även härom nedan under särskild kapitalvaror, rubrik.)

Utredningen vill i detta sammanhang göra det generella uttalandet att garantisystemet bör utmärkas av flexibilitet och villighet att göra innovationer. I den mån verksamheten behöver justeras i en för kun-

derna önskvärd riktning och detta inte innebär betydande principiella svårigheter, oskälig risk.eller allvarliga tekniska problem bör man vara öppen för att pröva dem. Detta kan sägas ha varit en linje inom EKN-systemet mot bakgrund av den generella exportfrämjanderollen för institutet - och det finns ingen anledning att föreslå något avsteg härvidlag.

3.3.1 Samarbete med privata marknaden

Den privata marknadens institut - banker, försäkm.fl. - har sannolikt vissa företräden när ringsbolag det gäller att hantera K-risker på i-länder framför de statliga instituten, men de är hindrade av kravet på affärsmässighet att täcka större och längre krediter om de inte kan få tillfredsställande säkerheter. De har en obestridlig kompetens vad gäller prövning av privata köpares kreditvärdighet; särskilt de institut som medverkar i det internationella samarbetet inom ICIA (International Credit Insurers Association) har ett väl utvecklat inbördes informationssystem. De behöver inte heller - till skillnad institut från med statligt intresse - känna av det tvånget regelsystem som finns i Consensus. De kan därför acceptera de kredittider och andra kreditvillkor som kan synas mest ändamålsenliga för att säkra en betalning av krediten.

Mot bakgrund av ovanstående kan man ifrågasätta om inte inom ramen för ett samarbete mellan den privata marknadens mer betydande aktörer man bäst skulle kunna bygga upp både erforderlig kompetens och mest effektiva exportkreditförsäkring när det gäller längre och större K-risker i industriländer. Av det tidigare resonemanget följer dock att det risktagande som behövs knappast kan ernås utan någon form av statligt stöd.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt vilka för- och nackdelar ett eventuellt samarbete i bolagsform mellan ett statligt garantiinstitut som EKN och en eller flera privata kreditförsäkrare på K-riskfältet skulle kunna ha. Man skulle sannolikt få en möjlighet att i bolaget bygga upp en stark professionell kompetens på basis framför allt av de privata deltagarnas speciella förutsättningar. Detta skulle yttra sig både i bedömningen av de privata köparna och i utvärderingen av förekommande projekt. Via ett statligt borgensarrangemang skulle bolaget sannolikt få större möjligheter ikläda sig större och längre kreditrisker än ett helprivat företag skulle kunna göra. Detta skulle i korthet innebära en ändamålsenlig förening av kompetens och kapacitet på området.

Ett par väsentliga reservationer måste dock göras. Det är för det första tveksamt om ett institut av karaktär - oaktat en - skulle sagda statlig borgen kunna täcka alla de längre och större exportaffärer på privata köpare som skulle behöva försäkras. Och i den mån ett statligt garantiinstitut som EKN likväl skulle behövas för vissa sådana återkommer utredningen till det tidigare i 3.1.3 anförda argumentet om behovet i EKN av erforderlig kompetens på området och borde då inte till bolaget kunna avstå den konkurrensutsatta K-riskverksamheten. Eventuellt skulle dock expertis från detta kunna vara föredragande i de riskärenden, som garantiinstitutet skulle ha att ta ställning till (se vidare kap. 5 Organisatoriska frågor).

Utredningen vill också peka på en annan omständighet som kan göra modellen med ett samägt bolag mindre attraktivt. Ett sådant skulle vara bundet av det regelsystem som tillämpas enligt consensus och inte kunna avvika därifrån även om det i det enskilda fallet skulle kunna anses bidra till bättre förutsätt-

ningar för garantigivning, exempelvis via längre kredittider anpassade efter ett projekts cash-flow. Det bör vara en intressant fråga för svenska regeringen att inom OECD- och Consensus-samarbetet söka de modifikationer som kan underlätta en ändamålsenlig garantigivning. speciella regler för mycket stora projekt vore måhända en möjlig väg.

Det finns också andra möjligheter till samarbete med privatmarknaden än via bolag; t. ex. via återförsäkring. Utredningen återkommer under kap 5. Organisatoriska frågor till frågan om en sådan eller liknande lösning för svenskt vidkommande.

Om lösningar innefattande samarbete med den privata sidan inte skulle anses ändamålsenliga eller möjliga att realisera förefaller det utredningen naturligt att man inom ramen för ett statligt garantiinstituts verksamhet gör de anpassningar som kan behövas med hänsyn till den tidigare berörda utvecklingen. Detta innebär då som antytts att man bör ut större bygga kompetens för projektbedömning och en vidare utveckling av kompetensen för bedömning av privata köpare.

3.3.2 Flödesfinansiering

Såväl Ljungdahl som Fredriksson har pekat på den tilltagande internationaliseringen av industriproduktionen, handeln och finansieringen, Denna utveckling synes vara ett av skälen till att s. k. flödesfinansiering efterfrågas i växande utsträckning av både exportörer och köpare. Detta väcker frågan om ett framtida garantisystem behöver anpassas härtill mer än som sker f. n.

Om garanti behövs för löpande leverantörskrediter med avseende på t. ex. konsumtionsvaror - som och papper

massa - finns idag möjligheter att få revolverande ramgaranti hos EKN som täcker de successiva leveranserna. Sådan utställs till exportören och angaranti vänds som säkerhet för finansiering av de identifierbara varukrediterna. EKN är numera också villig att till svensk eller utländsk finange långivargaranti siär för att täcka kredit till utländsk köpare för ST-leveranser revolverande inom viss ram. Även här dock endast för identifierbara affägäller garantin rer inom den givna ramen.

Fråga har väckts om EKN inte borde kunna ge någon form av ramgaranti direkt till svensk finansiär för exportörs löpande leveranser. I den mån inte annat än att garantitagaren är finansiären, inte skiljer och garantin alltjämt gäller endast de exportören, successivt identifierbara leveranserna efter skeppning upp till visst rambelopp, förefaller hinder inte möta mot en sådan ordning. I den mån finansiären vill ge ett lån för att täcka krediterna uppstår en restrisk, som i så fall får bäras av honom själv. Detsamma bör kunna gälla vid lângivargaranti till finansiär av utländska köpares successiva beställningar från Sverige.

Det är en betydligt kinkigare fråga om man skulle vilja att garantigivaren täckte krediter som inte relaterar direkt till klart identifierbara exportaffä- - utom en ram - dvs. i realiterer inom eller given ten försäkrade finans- eller rörelsekrediter. Detta ligger inte inom det nuvarande EKN-systemets ram, och inte heller utländska motsvarigheter förefaller ha täcka sådana transaktioner. En ändring av möjlighet nuvarande ordning skulle kunna få rätt långtgående och svåröverblickbara konsekvenser om den tillämpades i större skala.

En annan fråga som väckts är om EKN skulle vara be-

redd gå in i redan existerande exportkrediter och täcka av restrisker med avseende på återstående tidrymd. Genom sådant arrangemang skulle en portfölj av risker täckas, varigenom utrymme för ny exportkreditgivning från finansiären skulle skapas. Med hänsyn till bankernas kapitaltäckningsregler skulle ett sådant system kunna verka befordrande på totalexporten. Utredningen anser att detta intresse är behjärtansvärt. så länge det är fråga om portföljer som på detta vis avlyfts generellt - och inte enstaka individuella risker - bör sannolikheten för dålig selektion vara liten. Uppmärksamheten måste dock vara skärpt hos EKN så att risker på företag eller länder på fallrepet“ undviks.

3.3.3 Försäljning via mellanhand i utlandet

Den tilltagande internationaliseringen av den svenska produktionen väcker också andra frågor om större flexibilitet i ett framtida garantisystem, bl.a. rörande garanti för utländsk vara och via försäljning mellanhand i utlandet.

Det kan konstateras att svenska företag har en försäljning direkt från sig själva eller via dotterföretag till utländska köpare som vida överstiger de svenska företagens export från sverige. Man kan också konstatera att denna försäljning expanderar snabbare än den svenska exporten. Definitionen av utlandsförsäljning kan dock variera från företag till företag. Den är ibland explicit redovisad - som i de flesta större företagens årsredovisningar - men kan också förbigås med hänvisning till att svenska företags utländska döttrar själva i sina egna årsrapporter redovisar sin försäljning. Det kan räcka med att konstatera att den av företagen själva angivna försäljningen 1986 var av storleksordningen 200 miljarder kr.

utöver den i Sverige registrerade exporten för samma En total utlandsförsäljning på över 450 milföretag. kr. svarade sålunda mot en samtidig svensk exjarder ca 250 miljarder kr. Skillnaden består främst port på av varor som av svenska företag i utlanproducerats för i tillverkningslandet eller till det försäljning land. Den svenska exporten utgjorde därvid oftredje ta en i den slutliga produkten. Man väsentlig input kan också konstatera att en stor del av den svenska inte skulle ha kommit till stånd om inte exporten svenska utländska dotterföretag stått som företags avnämare för vidareförädling av varan (eller ibland tjänsten). De utländska dotterföretagens försäljning är sålunda av väsentligt intresse för Sverige.

För det fortsatta resonemanget är det viktigt att förstå om de svenska dotterföretagens produktion leder till enbart lokal försäljning eller till export till land (eller eventuellt till export tilltredje baka till Sverige). Det är också väsentligt att veta från och vad som produceras i vad som säljs Sverige dotterföretagen utomlands. I förlängningen ligger också frågor om fördelning mellan Sverige och dotterföretagsland av produktutvecklingsinsatser, marknadsföringsinsatser, finansieringsfunktioner, vinster, skatter, etc.

För EKN har den del av utlandsförsäljningen som avsett lokal vidareförsäljning från svenska företags döttrar i utlandet varit föremål för olika tekniska innovationer de senaste åren.

I en del u-länder finns bestämmelser som hindrar en att sluta avtal direkt med den egentliga imexportör (slutköparen) i importlandet. Detta gäller portören framför allt vid affärer avseende större anläggningar och Exportören måste då teckna avtal entreprenader. mellanhand i vilken i sin tur har med en importlandet

avtal med slutköparen. Varorna (tjänsterna) levereras av exportören till slutköparen men ibland ombesörjer mellanhanden upphandling av lokala varor och tjänster i eget namn men för exportörens räkning för att denna skall kunna fullgöra exportaffären. Exportörens avtal med mellanhanden tecknas på s. k. if and when-basis, dvs. exportören bär risken att inte få betalt av mellanhanden till följd av slutköparens underlåtenhet att fullgöra sin betalningsskyldighet gentemot mellanhanden. Det förutsätts härvid att exportören inte har ett dominerande ägarinflytande över mellanhanden. Vid transaktioner av detta slag är EKN beredd att lämna garanti som täcker förlust (på grund av både politisk och kommersiell risk) som hänför sig till avtalet mellan mellanhanden och slutköparen. Givetvis är det nödvändigt att vid sådan garantigivning uppställa särskilda villkor i garantiförbindelsen.

Skulle vid exportaffärer via mellanhand i importlandet exportören ha ett dominerande ägarinflytande över mellanhanden (dotterbolag till exportören) kan EKN medge täckning av försäljningen från dotterbolaget till slutköparen enligt i stort sett normala regler. EKN betraktar nämligen i sådant fall exportören och dotterbolaget såsom en enhet. Självfallet omfattar garantin inte dotterbolagets förpliktelser gentemot moderbolaget.

Den täckning av exportförsäljning via mellanhand som EKN sålunda ansett möjlig då såväl mellanhand som slutköpare är etablerad i samma land, kan däremot inte tillämpas på försäljning från dgtterföreteg till köpare i tredje land. Försäljningen från mellanhanden till slutköparen blir ju då en transaktion mellan två främmande länder. Genom överenskommelser om s. k. samordnade garantier som EKN träffat med motsvarande garantiinstitut i några industriländer har det dock blivit möjligt att täcka risker på tredje land för

underleveranser som sker för huvudleverantörs räkning i land där EKN har sådant avtal med vederbörande institut. Huvudleverantören som ensam slutit avtal om affären med köparen i det tredje landet betalar den svenska underleverantören endast om och när han får betalt från köparen i det tredje landet. EKN:s täckning av den svenska underleverantörens risk på det tredje landet baseras på att garantiinstitutet i huvudleverantörens land är berett att enligt avtalet om samordnade garantier bevaka EKN:s intressen att transsaktionen med avseende på det tredje landet förlöper såsom avsetts och vid eventuellt skadefall vara EKN behjälplig med att söka återvinna utbetald skadeersättning.

om samordnade har - utom Överenskommelserna garantier instituten i de nordiska länderna - avseende enmed dast på leverantörskrediter. Ansträngningar från EKN:s sida har gjorts och pågår för att få överenskommelserna tillämpliga även på köparkrediter.

De ovan beskrivna åtgärderna för att EKN skall kunna täcka sådana risker vid export av svenska varor som formellt inte anknyter till den direkta försäljningen från Sverige kan inte lösa de problem som uppstår då företag i ett främmande land till tredje land säljer i fast räkning inköpta varor av helt eller delvis svenskt ursprung. De svenska varorna kan också utgöra komponenter i av företaget tillverkade exportvaror. Genom flera stora svenska exportföretags internationalisering har dessa problem accentuerats.

Den lösning som synes böra prövas är att EKN söker få till stånd överenskommelser om återförsäkring med garantiinstituten i de länder från vilka försäljningen av varorna till tredje land sker. Dessa institut skulle då kunna täcka denna försäljning mot att EKN återförsäkrade dem för vad som motsvarade den svenska

andelen av varorna. Enligt uppgift har EKN kontakt med flera institut för att undersöka möjligheterna till sådana återförsäkringsavtal. Utredningen vill understryka önskvärdheten av att nå överenskommelser om återförsäkring av det slag som här antytts.

3.3.4 Projektfinansiering

Som antytts ovan (kap. I.3 och II.2) har under de senaste åren olika former av projektfinansieringar, dvs. finansiering uteslutande baserad på projektets egen livskraft och utan regress mot investerare och sponsorer, blivit vanligare. Denna finansieringsform har fått ökad utbredning inte bara i i-länder utan även i u-länder förekommer projektfinansiering, framför allt vid stora infrastrukturella projekt.

En speciell form av projektfinansiering utgörs av s. k. BOT(Bui1d, Operate, Transfer)- och BOOT(Bui1d, Own, Operate, Transfer)-transaktioner. Exportören/investeraren åtar sig att bygga och driva projektet mot ersättning för investerade varor och tjänster samt drifthållning genom avkastning från projektet i transfererbar valuta.

Även om exportören har garanti om rätt till projektets avkastning får han vara beredd att en finansiär kräver statlig exportkreditgaranti och investeringsgaranti för att lämna lån för projektets förverkligande. Detta gäller naturligtvis främst för projekt i u-länder.

Genom utnyttjande av olika garantityper kan en betydande del av riskerna vid projektfinansiering täckas av EKN. Garanti för tillverkningsförlust skyddar mot förluster under projektets byggnad på grund av att avtalet hävts eller dess genomförande varit avbrutet

om detta orsakats av politiska händelser. Genom att komplettera garantin för tillverkningsförlust med garanti för fysisk förlust kan garantitagaren ytterligare bygga ut sitt skydd mot nämnda politiska risker.

Sedan projektet uppbyggts och investeringen sålunda genomförts, kan EKN:s investeringsgarantisystem i dess utformning efter beslut av regering och riksdag 1987 lämna ett skydd mot politiska risker i värdlandet under den tid exportören/investeraren driver projektet och helt eller delvis står som dess ägare. De politiska risker som garantin kan omfatta utgör enligt nu diskuterade förslag till allmänna villkor i huvudsak följande:

a) Nationalisering, expropriation eller annan liknande åtgärd av myndighet i värdlandet, som medfört att garantitagaren berövats äganderätten till investeringsobjektet eller inflytandet däröver eller avkastningen därav.

b) Åtgärd, varigenom värdlandet rättsstridigt häver eller bryter mot avtal som med anledning av investeringen träffats mellan garantitagaren och värdlandet, och som medfört att garantitagaren berövats äganderätten till investeringsobjektet eller inflytandet däröver eller avkastning därav.

c) Krig, inre oroligheter, naturkatastrof eller annan utomordentlig händelse i värdlandet varigenom investeringsobjektet skadats, förstörts eller gått förlorad.

d) Åtgärd som myndighet i värdlandet opåräknat vidtagit och som hindrat eller fördröjt överföring från värdlandet till garantitagaren av investerat kapital, vederlag därför eller avkastning därav.

Bland åtgärder under a) kan nämnas diskriminatorisk behandling i fråga om beskattning eller licenstilldelning, vägran att ge inrese- och uppehållstillstånd för personal som är nödvändig för projektets utnyttjande, avsiktligt avbrott i tillförsel av elkraft och vatten. Hit räknas även åtgärder som inte är direkt nationalisering eller expropriation men som genom sitt verkningssätt leder till förlust av samma slag (s. k. krypande expropriation).

För investeraren är det av vital betydelse att förutsättningarna för projektets lönsamhet inte ändras. T. ex. om det rör sig om en väg för vilken avgift skall tas ut för nyttjandet, vill man skydda sig mot risken att avgiften ändras på ett sätt som äventyrar projektets genomförande och drift. Denna risktyp kan täckas av b) i fall då värdlandet bryter mot vad som avtalats om rätt för investeraren att ta ut avgift.

Täckningen under c) omfattar även fall där projektet visserligen inte fysiskt skadats eller förstörts men där utnyttjandet av projektet på grund av de angivna händelserna förhindrats under längre tid. Vidare har under c) inräknats arbetskonflikt som antingen har ett klart politiskt syfte eller är av mera allmän omfattning. Terrorism mot anställda och tagande av gisslan kan anses som annan utomordentlig händelse under c) om sådana händelser förekommer i större omfattning och myndigheterna i värdlandet inte synes kunna bemästra dem.

Investeringsgarantin erbjuder sålunda ett tämligen

vittomfattande skydd för vad som nedlagts i projektet

liksom för avkastningen därav. Kommersiella risker täcks dock inte av garantin.

Det förekommer i något fall att utländska institut täcker kommersiella risker vid projektfinansieringar.

Det rör sig då om låga täckningsgrader, t. ex. 60% kombinerade med krav på att ingen enskild delfinansiär får ta mindre än 10% av risken.

3.3.5 Mothandel

vid affärer med statshandelsländer och u-länder visar det sig ibland nödvändigt att acceptera vissa former av mothandel. Den mest extrema typen av mothandel är byte vara mot vara utan inblandning av penningmedel (s. k. barter). Denna handelstyp synes inte ha någon större omfattning. Av naturliga skäl är riskerna i detta sammanhang inte lämpade att täcka med exportkreditgaranti.

Motköp genom parallellaffärer är en vanlig form av mothandel. Exportören har då ett åtagande att köpa varor från sin motpart (köparen eller köparlandet) till ett belopp som motsvarar hela eller del av kontraktsvärdet på de exporterade varorna. Normalt föreligger två kontrakt (ett exportkontrakt och ett motköpsavtal), enligt vilka betalningarna för respektive varor i skall ske oberoende av varandra. Leprincip veransen av motköpsvarorna kan vara senarelagd i förhållande till leveransen av exportvarorna och kan ske till tredje part. För den del av fordringarna som inte omfattas av motköpsåtagandet bör exportkreditgaranti kunna medges i vanlig ordning. I fråga om övrifordringar är läget mera komplicerat. Även om köga har formell betalningsskyldighet för dessa är paren avsikten att avräkning skall ske vid leverans av ju motköpsvarorna. Skulle sådan leverans inte komma till stånd eller inte verkställas på avtalsenligt sätt (Contract frustration) torde kontraktsbestämmelserna ha en sådan utformning att betalningsskyldighet för utlöses i motsvarande mån. Medgivande av exköparen portkreditgaranti för sålunda uppkommande betalnings-

skyldighet borde kunna övervägas av EKN. Svårigheterna att fastställa att klar och förfallen fordran (köparens betalningsskyldighet) kommer dock sannolikt att förringa värdet av en sådan garanti. Skadestånd som köparen kunde bli skyldig att erlägga till exportören för utebliven eller felaktig leverans av motköpsvaror skulle enligt normala principer inte omfattas av garantin.

En annan typ av mothandel är kompensationsaffärer. Här bestäms direkt i försäljningsavtalet mellan exportören och köparen att hela eller del av köpeskillingen skall erläggas genom köparens leverans av varor. Köparen får emellertid leverera motköpsvarorna till tredje part som åtar sig att betala till exportören. Självklart inrymmer en sådan uppläggning risker som är svåra att överblicka. Genom speciella arrangemang kan riskbilden emellertid göras mindre diffus. Om köparen levererar varor i förskott och likviden för dem överförs till ett spärrat konto utanför köparlandet erhåller exportören en förhållandevis god säkerhet för betalning av sina leveranser. Vidare ordnar bankerna i en del fall en särskild swing-kredit för att utjämna tillfälliga svängningar i varuutbytet. Risken med en swing-kredit är att det vid den slutliga avräkningen kan visa sig att köparen inte fullgjort erforderliga leveranser för att utjämna kontot och inte vill eller kan göra motsvarande kontanta betalningar. Från principiell synpunkt är det tveksamt om en sådan risk bör täckas med exportkreditgaranti eftersom det får anses röra sig om en allmän handelskredit (rörelsekredit) utan anknytning till en bestämd exportaffär. Skulle swing-krediten avse ett enstaka särskilt avtalat exportprojekt synes EKN dock kunna överväga möjligheten att lämna garanti.

Vid medgivande av exportkreditgaranti för risken att köparen inte fullgör sin leveransskyldighet vid pa-

rallellaffärer eller kompensationsaffärer och exportören (eller dennes finansiär) därigenom får en fordran köparen som denne inte vill eller kan gottgöpå ra, bör beaktas att de varor som skulle ha levererats ofta åsatts ett överpris (en rabatt medgiven från exportörens sida). Täckningsgraden (garantiprocentsatbör därför avvägas med hänsyn till detta förhålsen) lande.

Mothandel av typen buy back, dvs. exportören fötbinder sig att köpa varor som produceras vid en exanläggning till vad som motsvarar hela eller porterad del av priset på anläggningen, medför risken dels att inte fullgör sina betalningsåtaganden i samköparen band med leveransen av anläggningen (kontant- eller kreditbetalningar), dels att köparen inte i avtalad omfattning levererar varor från anläggningen. Den förstnämnda risken är av den art som normalt täcks under medan den sistnämnda risexportkreditgaranti, ken faller utanför ramen för vad sådan garanti omfattar.

3.3.6 Leasing

kan i viss omfattning garanteras av EKN en- Leasing ligt nuvarande bestämmelser (förordningen om export- 1986:265), som medger täckning av utkreditgaranti av varor till utlandet om uthyrningen kan hyrning med försäljning. Detta stadgande lämnar jämställas möjlighet att garantera s. k. finansiell leasing. Denna uthyrning karakteriseras av en relativt lång som kan anses motsvara varans ekonouthyrningsperiod miska livslängd. För att uthyrning inte skall betraktas om ett maskerat avbetalningsköp behåller uthyraren äganderätten till varan efter uthyr- (lessor) slut men hyresmannen (lessee) har vanningsperiodens ligen option att då köpa varan för en mindre köpe-

skilling (någon procent av varans ursprungliga försäljningsvärde). Vidare svarar lessee för underhåll och service av varan under uthyrningsperioden såsom den vore hans egendom.

Consensusbestämmelserna är tillämpliga på leasing av ovannämnda typ. Eftersom någon separat ränta inte debiteras utan är inbakad i hyresavgifterna, godtar dock consensus att avgifterna erläggs i lika stora rater, dvs. i princip annuitetsbetalningar.

Leasingförfarandet kan erbjuda vissa fördelar för lessor och lessee i förhållande till vad som gäller vid en reguljär försäljningstransaktion. För lessor kan nämnas ökad säkerhet genom behållandet av äganderätten till varan och skattelättnader genom avskrivningsmöjligheter för varan; detta skapar förutsättningar för ett lägre pris och ett bättre konkurrensläge. För lessee kan det vara fråga om enklare importformaliteter och lägre importavgifter samt att leasingavgifterna inte betraktas som investering utan som löpande kostnader.

För att EKN skall kunna täcka finansiell leasing måste lessor vara verksam i Sverige. Om ett i utlandet etablerat dotterbolag till ett i Sverige verksamt företag köper en svensk vara av moderbolaget för att uthyra denna på här angivet sätt kan EKN inte lämna garanti för en sådan uthyrning lika litet som vid en försäljning av varan från dotterbolaget. Vad som däremot kan täckas (för politiska risker) är moderbolagets försäljning från Sverige till dotterbolaget, dvs. den egentliga svenska exporten.

Till skillnad från finansiell leasing kan s. k. operationell leasing betecknas som egentlig uthyrningstjänst. Hyresperioden är ofta kort men kan förlängas och har ingen anknytning till den uthyrda varans eko-

nomiska livslängd. Uthyraren svarar för service och underhåll och kan vid behov byta varan mot en mera n funktionsduglig. Hyresavgiften påverkas följaktligen förutom av varans anskaffningsvärde av uthyrningsfrekvens och serviceansvar.

En typ av operationell leasing som i stor utsträckning avser exporttjänster är befraktning av fartyg och flygplan. Förhållandet mellan bortfraktare och befraktare är emellertid i allmänhet noggrant reglerat och tillfredställande säkerheter är ordnade. Någon större efterfrågan på statlig exportkreditgaranti för dessa tjänster har inte försports. Vissa diskussioner i ämnet har dock förts inom Bernunionen, i huvudsak avseende större flygplan. svårigheterna vid garantigivning torde främst röra kommersiella risker i fall då tillfredställande säkerheter för dessa risker inte kan erhållas. Vidare är det mycket vanskligt att bedöma politiska risker vid de uthyrda transportmedlens trafik mellan olika länder. Givetvis är det uteslutet att lämna statligt stöd för operational lease om sådan uthyrning ordnats för att kringgå internationella regler om betalningsvillkor eller normalt handelsbruk.

Det kan i sammanhanget noteras att utvecklingen på leasingområdet tenderar att sudda ut den tidigare ganska klara gränsen mellan finansiell och operationell leasing.

Med hänsyn till önskemål som framförts från exportörer och banker om att i finansieringsunderlättande syfte kunna få täckning för uthyrning av svenska kapitalvaror från ett i utlandet verksamt företag förefaller det lämpligt att EKN bemyndigas att lämna garanti till sådant företag för uthyrning som kan jämställas med försäljning, dvs. finansiell leasing.

Mot bakgrund av de förändringar som på senare år skett beträffande utnyttjandet av operationell leasing, bör övervägas att EKN även medges garantera sådan leasing. I operationell leasing ingår ofta serviceavtal. Speciellt mot den bakgrunden kan det vara tveksamt om garanti till utländsk leasegivare bör medges vid operationell leasing.

3.4 åärskildg kundrelationer

För EKN har sedan många år ett litet antal företag stått för huvudparten av garantiengagemanget. Även om antalet affärer med små och medelstora företag har varit stort (ca 80% av alla försäkrade transaktioner) har 4 - 6 storföretag svarat för 60 - 70% av engagemanget. På de senaste åren har tendensen såtillvida förstärkts som antalet storföretag med stor andel i verksamheten gått ned - har dock den totala samtidigt volymen av engagemanget minskat.

Storföretagens engagemang är såtillvida särpräglat vilket framgått redan i det föregående - att de svarar för en mycket stor andel av projektexporten och exporten av tunga kapitalvaror vilket innebär att garantiansökningar om de mycket stora affärerna - i miljardklass - med mycket långa krediter och på ett begränsat antal länder, nästan utan undantag kommer från dessa företag. Det innebär också att de står för en mycket stor del av de problematiska garantiåtaganden som diskuterats i det föregående, där det är svårt att sätta adekvata premier med hänsyn till kredittidens längd och där förlustrisken är betydande men omöjlig att kalkylera.

De omständigheter som berörts i det föregående har lett till att ett litet antal storföretag kommit att särbehandlas i flera avseenden av EKN. När man prövat

fram med en gränsdragning med hänsyn till samsig hällsnyttan har det blivit storföretagens affärer som fått särskilt med avseende på vilket samgranskas hällsintresse garanti för deras affärer har kunnat har också - särskilt under anses fylla. Utvecklingen mitten av 80-talet - lett till att garanti stundom för affärer av en storlek och på länder eller getts som annars inte motiverat risktagandet mot att köpare företagen bundit sig för att låta täcka även sådana affärer som de med hänsyn till riskens ringhet annars inte brukat engagera EKN för. För att skapa balans mellan EKN:s riskvillighet i de särskilda fallen och företagens prestationer har även andra arrangemang såsom höga självriskkvoter innebärande en prövats, för företagen att bära all first loss skyldighet upp till vissa belopp. Dessa arrangemang med prestationer och motpresentationer har lagts in i s. k. globalgarantiavtal.

Om man i och för sig är beredd från statens sida att åtminstone selektivt fortsätta att ge garantier för stora LT-krediter för projektexport och export av kapitalvaror bör man ställa frågan, om en sådan garantigivning även framgent bör omfattas av ett system med globalgarantier eller liknande.

De globalgarantiavtal som slutits på senare år har kanske inte motsvarat förväntningarna. Sannolikt är varken EKN eller storkunderna helt tillfreds med lösningarna. EKN har funnit att tillströmningen av goda risker från storföretagen har varit väsentligt mindre än beräknat, och eftersom risktagandet på svaländer skall balanseras av premieintäkter för ga risker självriskkvoter har den balans inte goda jämte som eftersträvats. I EKN:s ögon förefaller uppnåtts på svaga länder ha blivit alltför stort. engagemanget förefaller företagen skeptiska till konsek- Samtidigt venserna av med självriskkvoter och angelägsystemet

na att vidga engagemanget till ytterligare marknader. På ömse sidor har man alltså ansett att arrangemangen inte blivit så globala som man förväntat sig.

Globalgarantiavtalen har otvivelaktigt haft det goda med sig att de föranlett årliga genomgångar mellan EKN och dess största kunder om planerade satsningar från företagens sida, vilka i sin tur lett till förhandsbesked från EKN:s sida om vad nämnden varit beredd att acceptera i fråga om nya garantier. Därigenom har man kunnat uppnå en ömsesidig klarhet och beredskap inför framtiden. Nackdelarna har samtidigt varit påtagliga. EKN har i dag ett stort engagemang på ett antal länder som nämnden förmodligen inte skulle ha haft om den äldre policy följts och några globalgarantiavtal inte kommit till stånd. På dessa länder, som idag har påtagliga betalningsproblem, har globalgarantiavtalen föranlett garantigivning mot extrapremier i form av premier för ett litet antal goda risker och växlande självriskkvoter, men såvitt man nu kan bedöma är sannolikheten stor för ganska att EKN kommer att åsamkas problem med dessa länder till följd av skadefall och långa med återbeuppskov talning.

Mot bakgrund av det anförda anser att det utredningen är lämpligt att EKN fortsätter med den med dialog storföretagen som formaliserats genom globalgarantiavtal och även söker bestämma s. k. förbindelsetak i mån av behov. Globalgarantiavtalen i vad de innefattar regler om goda risker och självriskkvoter bör däremot avvecklas, liksom de utfästelser avtalen innehåller om avsedda motprestationer från EKN i form av särskilt riskabla engagemang. I den mån sådana engagemang över huvud bör förekomma torde det mest ändamålsenliga vara att speciell premie bestäms för varje förutsatt riskobjekt.

överenskommelser med storföretagen bör naturligtvis beredas inom och beslutas av EKN. stundom kan de dock beröra affärer av en storleksordning eller princi- - piell vikt alternativt hela industriella paket som leder till att avgörandet hänskjuts till regeringens prövning.

3.5 Utveckling av ett aarantisvstem

EKN har successivt utvecklat sitt garantisystem för att möta nya eller ändrade behov och förväntningar. De allmänna villkoren har undergått genomgripande revisioner framför allt i kundernas intresse i början av 70- resp 80-talen. Långivargaranti, kursriskgaranför bonds och garanti till förmån för fiti, garanti nansiär har införts liksom möjlighet att erhålla garanti och skadeersättning i valuta. Detta är bara nåexempel på den flora av nya eller ändrade system gra som förekommit.

En generell fråga som EKN ställs inför är hur institutet skall kunna vidga sin kapacitet på sådant sätt att större krav på garantitäckning kan tillgodoses, om det anses motiverat med hänsyn till landets exportintresse. I det föregående har olika sådana möjberörts och det kan vara på sin plats att ligheter söka summera dem kort mot bakgrund av de mål som ställts upp för verksamheten.

kan bidra till större riskvil- Högre premieintäkter och sålunda innebära vidgad kapacitet. Men som lighet nämnts har premieuttagen sina naturliga begränsningar. Prohibitiva premier leder ingen vart. Alternativa modeller med depositioner mot återbäring och vinstandelar kan vara tänkbara vägar men med begränsad effekt och användning (se nedan).

Högre premieintäkter via konkurrens med den privata marknaden fäster t. ex. ECGD stort intresse vid. Utredningen är dock osäker om detta är en intressant modell för svenskt vidkommande. EKN har inte samma förutsättningar att få en väsentligt mycket större ST-verksamhet. Historiskt har här ECGD en helt annan bakgrund, bl. a. genom det system för whole turnover-försäkring (ST-obligatorium) som tillämpats sedan långa tider. Sådant obligatorium har övervägts av EKN men synes inte borga för större framgång på området för Sveriges del.

Återförsäkring av EKN-risker på privata marknaden eller hos andra garantiinstitut ger vidgad kapacitet. Återförsäkring på privata marknaden har prövats med viss framgång men har sina begränsningar, särskilt tydliga sedan skuldkrisen bröt ut. Försök med ömsesidig återförsäkring med utländska institut har bedrivits i liten skala. De är självfallet i likhet med andra ansatser värda uppmuntran med hänsyn till de riskspridningseffekter som kan nås. Någon större tilltro till en snar positiv utvidgning på detta område kan man dock inte ha.

För att möta speciella propåer från storföretagen i den begynnande skuldkrisen introducerades de tidigare behandlade globalavtalen, som onekligen vidgat EKN:s villighet att ta risker betydligt. Problemen med dem har diskuterats i det föregående. I mitten av 80-talet togs också initiativ till riskdelning med privata intressenter eller kunder - vertikal - el- (i tiden) ler horisontell (till volymen). Möjligheterna har bidragit till avlastning som i sin tur ökar övrig kapacitet.

En speciell situation där riskdelning måhända kan användas som praktiskt styrmedel föreligger vid K-risker. Det kunde vara intressant att för svenskt vid-

kommande om man vid K-risker - särskilt större pröva och litet - kunde dela risken vid längre exempelvis 50/50 med intresserad försäkrare i köparlandet som får antas ha betydligt större möjligheter att bedöma och följa den privata köparens utveckling under kredittiden. Om det finns intresse för riskdelning från rent försäkrings- och affärsmässig synpunkt från en sådan försäkrares sida är det i sig ett gott tecken på köparens kvalitet; man kunde därför mer generellt anbefalla försök att få sådan samförsäkring till stånd som här antytts.

Ibland har frågan väckts om inte avlyft av nödlidande fordringar över statsbudgeten eller andra förstärkningar av reservpositionen borde bidra till att öka kapaciteten. Frågan om underskottsfinansieringen behandlas i kap. 5 Organisatoriska frågor. Eftersom ett garantiinstitut som EKN ändå alltid måste betraktas som en gren av statsapparaten ger tillförande av medel från budgeten inte någon reell förbättring för staten som helhet. (Därför kan det också vara osäkert om ett system med premier från andra statliga organ, t. ex. från arbetsmarknadsorgan på grund av risktagande i sysselsättningens intresse, är principiellt tilltalande.)

Annorlunda ter det sig naturligtvis om bidrag kommer från de intressenterna - framför allt privata exportörerna själva. Här har nämnts premier, extrapremier, de bidrag som uppkommer i globalgarantiavtalen etc. Man skulle också kunna tänka sig en modell med extra avsättningar till investeringsfonder, som kunde få utnyttjas vid behov under problematiska tider som extrapremier eller depositioner.

EKN överväger f. n. olika reformer i sitt premiesysgem. Med hänsyn till vad som anförts i det föregående vill utredningen understryka att både för den del av

verksamheten som är särskilt osäker och därmed risk- - de stora fylld LT-affärerna framför allt och för den som är konkurrensutsatt med till den hänsyn ganska begränsade risken - ST K-risk framför allt borde premieuttaget måhända kunna göras mer differentierat än vad det nuvarande tariffsystemet Som anmedger. tytts tidigare skulle man kanske kunna tänka sig tariffer som medger individuella inom uttag uppställda ramar såvitt nu är i fråga.

Skälet för en sådan är differentiering naturligtvis att för den ena kategorin affärer risken är mycket varierande medan för den andra möjligheten att konkurrera på ett rimligt sätt begränsas onödigt mycket genom fasta tariffer.

Det har tidigare påpekats att för premieuttaget långfristiga risker, där den överblickbara tiden ser ganska ljus ut, kan visa sig otillräckligt med hänsyn till den utveckling som riskobjekten över undergår tiden. Det är svårt både teoretiskt och praktiskt beroende på konkurrensen - att ta ut mycket höga premier - sådana kan framstå som omotiverade. I speciella fall skulle måhända en överenskommelse kunna träffas mellan EKN och en intresserad garantitagare att man delade risken för den fortsatta utvecklingen på ett mer realistiskt sätt än med nuvarande Om system. garantitagaren kunde deponera en extra premie mot löfte om - -

återbäring eventuellt successivt för det

fall att riskobjektet utvecklades efter förmodan, dvs. utan betalningsproblem, kunde av täckning långa solitärer underlättas. Uppstod betalningsproblem skulle extrapremien tillfalla EKN. naturligtvis

Bohm anser att möjligheterna till vinstandel“ vid

garantigivning bör övervägas. Sådan skulle kunna vara av intresse speciellt vid där garantigivning garantitagaren är delägare i projektet. anser Utredningen

det kan finnas skäl att överväga detta närmare. att

tar i avsnittet 4. upp en fråga om pre- Utredningen vid krediter och förordar av skäl som mieuttag mjuka där utvecklas närmare en utplaning av premietarif- 10 år för att underlätta utnyttjandet av ferna efter

systemet.

är en grundpelare i de flesta försäkringgjälvrisken ar. Även om försäkringsvillkoren innehåller noggranna om vad försäkringstagaren har att iaktta föreskrifter skadefall framkallar självrisken ett för att undvika direkt intresse hos försäkringstagaren att handmera i syfte. självrisken spelar en la skadeförebyggande för att garantitagarens intviktig roll upprätthålla för att den affären skall löpa utan resse garanterade Efter en eventuell skadereglering har komplikationer. stor betydelse som stimulans för självrisken givetvis att effektivt medverka i ansträngninggarantitagaren arna till återvinning. Detta gäller naturligtvis

framför allt K-risker.

- - själv- EKN använder liksom andra garantiinstitut risker som ett styrmedel när det gäller efterfrågan av affärer på olika marknader. I en lågpå täckning då exportföretagens intresse för riskfyllkonjunktur da marknader ökar i deras försök att bibehålla gärna kan EKN minska det starka trycket att exportvolymen för till särskilt svaga länder ge garantier export att öka företagens självrisk för sådan garantigenom Det får angivning, dvs. sänka garantiprocentsatsen. att visa återhållsamhet i ses vara en sund princip genom att anpassa garantins omfattning risktagandet En kan i regel få ut efter riskens storlek. exportör sin vara vid försäljning på en ett högre pris på marknad än vid till ett mera stabilt riskfylld export då med till den i priset inkalland. Han har hänsyn vinsten möjlighet att bära en större självkylerade

risk vid export till många länder. EKN har en uppgift att genom lämpligt utformade bestämmelser om självrisk erinra exportörerna om att vid valet av marknader verkligen beakta marknadernas olika grad av riskfylldhet.

En möjlighet som berörts i tidigare diskussioner om självrisken vore att sätta garantitäckningen i relation inte till priset utan självkostnaden (liksom vid garanti för förskeppningsrisk). självrisken finge då bestämmas till väsentligt lägre andel än f. n.

som allmän regel kan konstateras att en relativt hög premie inte har samma återhållande effekt på exporten som en sänkt garantiprocentsats. Exportföretagen är med andra ord beredda att inom rimliga gränser betala den premie EKN begär mot att de får den täckningsgrad som de anser tillfredsställande.

Av stor betydelse för tillämpningen av självrisk är förbudet att utan EKN:s skriftliga medgivande överlåta självrisken till annan. Vid långivargaranti får dock garantitagaren/långivaren överlåta självrisken på exportören med hänsyn till den speciella ställning som denne intar i affären. Utvidgning av möjligheterna till överlåtelse har diskuterats inom EKN. Vad som närmast skulle komma i fråga är fall då lägre garantiprocentsats än normalt tillämpas. Den del av självrisken som överstiger vad som motsvarar normal garantiprocentsats skulle få överlåtas till företag inom samma koncern som garantitagaren, till underleverantör eller till annan som kan anses vara intressent i den aktuella exportaffären. Vid täckning av leasingtransaktion har medgivits att halva den normala självrisken fått överlåtas till det svenska företag som sålt varan till uthyraren och som haft särskilt avtal med hyresmannen om underhåll av varan. Ytterligare undantag bör vid särskilda skäl kunna medges när

det gäller överlåtelsen av del av självrisken. Vid långivargaranti skulle en generösare prövning av frågan om sådan överlåtelse kunna övervägas med hänsyn till de stränga bestämmelser rörande säkerhet som bankerna har att iaktta.

För LT-affärer som EKN ställer sig tveksam till att täcka men som exportören är särskilt angelägen att genomföra skulle kunna övervägas att använda kreditandelsförsäkring, som EKN ursprungligen tillämpade, i stället för nuvarande förlustriskförsäkring. EKN:s garantiansvar skulle då omfatta varje del av de först förfallande raterna tills vad som motsvarar garantibeloppet influtit, medan garantitagaren skulle bära hela risken för de därefter förfallande raterna. Om det rör sig om en kredit på 10 år förfallande i 20 lika stora halvårsrater och garantiprocenten är 85 skulle EKN alltså ta hela garantiansvaret för de 17 första raterna men därefter utträda ur risken som för de tre sista raterna helt faller på garantitagaren. Metoden kunde måhända vara värd att pröva i speciella lägen.

En annan modell skulle kunna bestå i att självrisken minskar över tiden. EKN skulle då efter t. ex. halva kredittiden om inga komplikationer inträffat vara beredd att höja garantiprocentsatsen. Metoden skulle kunna vara lämplig att pröva vid täckning av kommersiella risker i större LT-affärer.

Det finns dock situationer där självrisken spelat ut sin roll som incitament för exportörer att medverka till indrivningar av fordran. Det gäller framför allt när fordringarna konsolideras genom s. k. Parisklubbsavtal. I sådana situationer kan det ibland te sig rationellt att lösa ut garantitagarna i syfte att förenkla administrationen. EKN skulle då köpa självriskandelarna till det värde som de bedöms ha vid in-

lösningstidpunkten.

3.6 k re l rin h å rvinnin

En allt större del av EKN:s verksamhet har under senare år kommit att ägnas åt skadereglering och återvinning. Under 60-talet och början av 70-talet förekom ett antal kommersiella skadefall avseende relativt små belopp, ibland i gränsskiktet till politisk risk. Avgörandena huruvida ersättningsgill skada förelåg var ofta svåra och krävde juridisk expertis.

Mot slutet av 70-talet och under 80-talet har skadefallen ökat dramatiskt både i antal och i storlek. Det har framför allt varit politisk risk som utlöst skadefall, och de kommersiella skadefallen i u-länder har nästan helt konsumerats av de politiska skadefallen. Behovet av juridisk expertis har blivit mindre uttalat i relation till behovet av ekonomisk och ADB-kunnig expertis, som ökat snabbt.

Tidigare var återvinningsproblemen begränsade till ett litet antal fall av kommersiell skada framför allt s. k. protracted default, dvs. utebliven betal-

ning utan obestånd. Nu är återvinningsarbetet huvud-

sakligen hänförligt till förhandlingar om kortare eller längre betalningsuppskov med suveräna stater i den s. k. Parisklubben. Det är i allmänhet svenska regeringen som direkt driver dessa förhandlingar och EKN deltar med expertis och information.

I fråga om skadereglering har komutredningen inga mentarer. Det är uppenbart att garantiinstitutet bör ha sådana resurser att de kan infria garantiförpliktelserna så snart förutsättningar härför föreligger och resurser för att konstatera detta.

Vad härefter återvinning finns mer att säga. angår EKN har formella möjligheter att själv verbetydande ka för återvinning av fordringsbélopp som nämnden blivit rättsinnehavare till genom skadereglering. De reella är däremot begränsade. Det finns möjligheterna få områden som är så frustrerande som detta. Men rätten att för återvinning har traditionellt anagera av EKN:s - liksom setts utgöra ett utflöde skyldighet villkoren - att garantitagarens enligt allmänna göra sitt bästa för att begränsa förlust så långt det går.

- K-riskfall I fråga om fordringar på privata köpare - kan EKN sålunda agera helt på egen hand eller genom tillsammans med garantitagaren eller geombud, agera nom denne, alternativt överlåta reglerad fordran, eventuellt för indrivning.

I om skadefall på grund av garanti för P-risk fråga normalt offentlig köpare) lider principen om (och på EKN:s rätt att driva återvinningsverksamhet självvissa långtgående inskränkningar. Detta samständigt med de utrikespolitiska relationer som bemanhänger rörs när suveräna stater får betalningsproblem. Regesom ansvaret för de förhandlingar som i ringen tagit sådana fall ofta initieras i den s. k. Parisklubben för (uppskov med transferering av skuldkonsolidering enligt särskilda avtal) anser att multiskuldbelopp nationellt är en styrka när skadefall för Pagerande risk aktualiseras.

EKN ser mot denna bakgrund ofta nödsakad avvakta sig utvecklingen vid de första tecknen på betalningsproblem från ett lands sida. Man förlorar därvid ibland intressanta möjligheter att utnyttja en sådan känslig stelnat. Om sedan - vilket period, innan attityderna är det - en Parisklubbsförhandling initieras vanliga - multilateralt och leder till konsolideringsavtal och bilateralt - är det naturligt att EKN i fråga om

de garanterade fordringar, som anmälts till avtalet, avvaktar gäldenärslandets uppfyllande av sina avtalsenliga förpliktelser. Normalt blir EKN alltså bundet av avtalet på sådant sätt att man medan det gäller och tillämpas tvingas avstå från eventuella lockande alternativ för att inkassera sin fordran.

Skulle emellertid gäldenärslandet inte uppfylla sina förpliktelser enligt konsolideringsavtalet under lång tid utan att detta ersätts av något annat, bör läget för EKN bli ett annat. EKN bör då vara fri att agera på egen hand och pröva olika modeller för bilateral återvinning av skadereglerade fordringar.

Metoder som kan bli aktuella är bl. a. motköpsarrangemang med avräkning delvis mot garanterad fordran och försäljning av fordran på andrahandsmarknaden. Möjligen kan även ett byte av fordringarna mot andra realiserbara tillgångar utgöra ett nödvändigt mellanled för att EKN skall kunna tillgodogöra sig någon del av deras ursprungliga värde. Något formellt hinder för detta föreligger inte, men EKN har av tradition agerat mycket försiktigt i dessa avseenden.

- EKN bör också vara fri att agera i det fall då gäldenärslandet av någon orsak inte söker konsolidering i Parisklubbens regi eller liknande. Detta kan bero på att landet inte är medlem av Internationella valutafonden men kan också ha andra orsaker. Så snart det står klart att något multilateralt agerande inte är aktuellt - och det är naturligtvis tacknämligt ju förr detta kan konstateras - bör EKN söka agera så rationellt som möjligt för effektiv återvinning.

Av ovanstående framgår att EKN har huvudansvaret för de ansträngningar som görs för återvinning av skadereglerade belopp men att huvudregeln lider vissa inskränkningar med avseende på P-risker. Med huvudan-

svaret följer emellertid såvitt utredningen kan förstå att det är EKN som skall aktualisera och ta de initiativ som kan behövas i den mån och så snart ett agerande från regeringens sida inte är aktuellt (jämför brev från chefen för EKN till utredningen om utrikesförvaltningens organisation daterat 1988-03-02). Praktiskt synes det böra gå till så att chefen för EKN i styrelsen tar upp de åtgärder som han anser bör vidtas, i den utsträckning han inte redan fått bemyndigande att handla på nämndens vägnar.

Utredningen anser att det är viktigt att EKN känner det ansvar som åvilar den i återvinningshänseende och driver en aktiv fordringsförvaltning med de hjälpmedel som står till buds. Det är under alla förhållanden detta institut som känner konsekvenserna av skadefallen mest och har det kraftigaste incitamentet att söka återvinna utestående fordringar. Det kan verka rent demoraliserande om man inte inom EKN får göra alla rimliga ansträngningar för återvinning. och om man anförtror detta institut att göra de vanskliga bedömningarna i riskhänseende är det svårt att förstå att man skulle vilja alltför mycket beskära dess möjligheter att agera i samband med återvinning. De ideala lösningarna är få och tillfällen måste gripas. Det är rimligt anta att realiserande av fordran på marknaden ibland kan ske på sätt som i efterhand visar sig ge mindre utbyte än om man agerat annorlunda. Risken för ett sådant utfall bör dock inte verka alltför hämmande på EKN:s försök att återvinna så mycket som möjligt. Sammanfattningsvis bör EKN ha möjlighet till en djärv och kreativ hantering av sina fordringar.

Mot denna bakgrund har utredningen också övervägt EKN:s roll i fråga om de bilaterala förhandlingar, som följer på de multilaterala uppgörelserna inom Parisklubben. Å ena sidan har dessa förhandlingar as-

pekter, som kan förutsätta medutrikesdepartementets verkan. Å andra sidan har de bilaterala avtalen omedelbar ekonomisk relevans för EKN, som därför bör ha ett betydande inflytande över både och avtalsprocedur avtalens substans. Utredningen anser att man bör överväga om inte starkare skäl talar för att EKN tar ansvaret för de bilaterala förhandlingarna, åtminstone i normalfallet, än att ansvaret som nu hos ligger utrikesdepartementet.

3.7 Miljögarantier

Frågan om önskvärdheten av via exmiljöförbättring port av miljöteknik har diskuterats av Bohm. Utredningen vill för sin del inte ifrågasätta att svensk miljö skulle kunna förbättras via installerande av svensk teknik i grannländer. Utredningen inskränker sina överväganden till frågan om exportkreditgarantier är lämpliga instrument för sådan miljöförbättring.

Ett garantisystem för politiska risker är uppbyggt efter en försäkringsmodell så det Målet långt går. är att verksamheten skall vara självbärande åtminstone på sikt. Garantigivaren söker balansera engagemang och risker så väl som möjligt med framför allt premien som avvägningsinstrument. Man söker undvika risker som i det överblickbara är otillperspektivet fredställande dvs. där importlandet inte ter kresig ditvärdigt. Det ligger i sakens natur att förlust ändå kan uppstå, framför allt vid om långa krediter, ett land som är kreditvärdigt vid beslutstillfället får betalningsproblem under kredittidens gång.

Att ge garanti för risker som redan vid beslutstillfället ser ut som de sannolikt skulle behöva infrias är alltså helt artfrämmande för verksamheten. Detta

samman med frågan vilken premie som bör tas hänger ut. Förhåller risken att inte få betalt som 1:3 sig bör en ca 30% av köpeskillingen tas ut. Såpremie på dan är normalt prohibitiv för export. premie

Tanken att utnyttja garantisystemet för miljökrediter är att man skulle söka stimulera föruppenbarligen säljning till länder som inte är kreditvärdiga, genom att garanti till exportörerna till subventionsmäsge Staten skulle då vara beredd ersätta siga premier. det underskott som kan uppkomma genom detta speciella skadefall. Och för köparlandet uppstår den kuriösa situationen att det stimuleras köpa svensk teknik genom att det inte förväntas kunna betala för vetskapen skulle väl framgå just av den. Systemets särprägel dess skulle vara ett efterskänkande av att grundidé fordran. belyses än mer av att det van- Säregenheten skulle sakna motsvarande verkan liga garantisystemet om man ville förse kreditvärdiga grannländer med mil-

jötekniken.

anser mot bakgrund av det anförda att ett Utredningen för till länder som inte är kreditvärsystem garanti - där man rent av räknar med att inte få betalt diga - ett olämpligt inslag i EKN:s verksamskulle utgöra het,

- och Om man anser sig vilja bjuda på miljötekniken skäl kan väl tala för det om man får goda effekgoda ter därav - bör man det direkt och med tanke på göra alla miljömässigt intressanta marknader genom statoch gåvor. Man bör inte komplicera bilden liga inköp att använda ett system som är avsett för helt genom andra ändamål.

4. ÖVERVÄGANDEN OM MJUKA KREDITER

4.1 Inledning

Konkurrensen med olika former av krediter blandade med biståndsmedel (mjuka krediter) har under senare år tilltagit. Allt fler länder har skaffat sig system för att kunna vara med i denna form av konkurrens. I Sverige infördes ett system år 1980. Detta gjordes bl. a. i syfte att ge svenska exportörer ett liknande stöd som erbjöds i utlandet. Systemet och dess utveckling beskrivs i bilaga 3.

Förhandlingar i internationella fora om regler i syfte att begränsa konkurrensen med mjuka krediter har lett fram till överenskommelser om väsentliga höjningar av den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden. Bistândsinnehållet är således idag mycket högre än tidigare. Detta har också för svensk del lett till en hårdare biståndsprövning av de krediter som ges inom systemets ram. U-kreditsystemet byggdes upp på principer som tillämpas vid vanlig statsstödd exportkreditgivning. I takt med att systemets biståndspolitiska syften framhävts, har spänningar i förhållande till de regler som tillämpas för exportkreditgivning ökat. Mot denna bakgrund inleds detta kapitel med en ganska omfattande beskrivning av u-kreditsystemets tillkomst och utveckling samt med en principdiskussion om olika system.

Tre olika system för mjuka krediter tillämpas inter-

nationellt, nämligen - biståndskrediter (bundna) - blandade krediter (enkomponentmodell, integrerade u-krediter) - blandade krediter enligt tvåkomponentmodell.

Internationellt förekommer understundom systemen tillsammans, t. ex. genom att bundna biståndskrediter kombineras med exportkrediter till en form för krediter enligt tvåkomponentsmodellen.

För svensk del har modellerna tillämpats (gäller biståndskrediter), tillämpas (u-krediter) eller avses tillämpas (krediter enligt tvåkomponentsmodell i särskild tappning, s. k. kombinationskrediter). Något samlat övervägande om vilken modell som i det längre perspektivet skulle vara bäst ägnad att uppnå de (bistånds)syften och medföra de (export)effekter som uppställts för systemen har dock inte gjorts. Vilka möjligheter och systemtekniska alternativ valet av en principiell lösning medger har ej heller blivit föremål för en samlad bedömning; alternativens organisatoriska konsekvenser har därtill inte närmare analyserats .

Det finns därför god anledning att utifrån egna och andras erfarenheter ställa alternativen mot varandra med syftet att närmare analysera dem och överväga förbättringsmöjligheter.

För att underlätta den fortsatta analysen ställs först bundna biståndskrediter mot de bägge system som är baserade på exportkreditsystem, dvs. de blandade krediterna. Därefter jämförs blandade kreditsystem enligt enkomponentmodell med motsvarande system enligt tvåkomponentmodell. Om möjligt behandlas systemen rena, dvs. eventuella kombinationsmöjligheter som utnyttjats eller kan komma att utnyttjas, uteslu-

tes. I överväganden på grund av systemgenomgången ställs systemen mot varandra.

Schematisk bild över system för blandade krediter

Enkomponents- Renod1ad Kombinations- Bundna modell, tvåkompo- krediter biståndsu-krediter nentsmodell krediter

Komponenter Kredit Gåva/kredit Gåva/kredit Kredit eller Kredit/kredit

Beslutande BITS SEK BITS BITS eller - kredit nytt organ

Beslutande - BITS BITS - gåva

Beslutande BITS på EKN BITS på (BITS eller - garanti EKN:s EKN:s nytt organ) inråden inrådan

4.2 Biståndskrediter kontra krediter enligt gxggrtkreditszstem

Under senare hälften av 60-talet och början av 70talet lämnade Sverige ett antal utvecklingskrediter till u-länder. Krediterna lämnades i obunden form, dvs. upphandling skedde i internationell konkurrens. Svenska företag skulle alltid ges möjlighet att lämna anbud. Om detta efter utvärdering befanns vara bäst valdes svensk leverantör; om annat lands leverantör lämnat bättre anbud föredrogs denna. Projekten valdes och utvärderades av biståndsorgan (SIDA fr. 0. m. juli 1965). Utbetalningar liksom avisering av räntor och amorteringar hanterades av riksbanken. Hela kre-

ditbeloppet redovisades gentemot OECD:s biståndskommitté DAC som bistånd (Official Development Assistance, ODA) medan betalningar av räntor och amorteringar upptogs som negativt ODA, dvs. utgjorde vid ODA-redovisningen till DAC. avdragsposter

Utvecklingskrediter till de fattigaste u-länderna skrevs av 1978 efter en av Sverige accepterad UNCTADresolution, varför inga räntor och amorteringar på dessa influtit därefter.

När Sverige så under slutet av 1970-talet övervägde system med bättre exporteffekt än det tidigare tilllämpade, varför byggde man inte vidare på det etablerade för utvecklingskrediter men gjorde dem systemet bundna i stället för som dittills obundna?

Det främsta skälet torde ha varit att utvecklingskrediter inte längre lämnades. Ett tidsmässigt glapp på 6 - 7 år mellan de sista utvecklingskrediterna (sånär som strökrediter) hade åstadkommit att syspå några temet närmast nedmonterats. Utvecklingskrediter hade en förankring i SIDA inom avdelningen organisatorisk för finansiellt bistånd, vartill kom att riksbanken skötte kreditadministrationen. SIDA:s finansavdelning i samband med SIDA:s omorganisation 1973 upplöstes och spreds på andra enheter inom verket. personalen fanns därtill inte längre utrymme för Policymässigt krediterna eftersom gåvobistånd blev den föredragna biståndsformen. Även sättet att programmera biståndet - landprogrammeringen - bidrog till att utvecklingskrediter som biståndsform fick föga utrymme.

Den arbetsgrupp som 1979 - närinterdepartementala mast ur ett exportfrämjande perspektiv - utredde fråom förmånliga krediter berörde överhuvudtaget ingan te att bygga upp ett system för bundna möjligheterna biståndskrediter. Den ställde i sitt betänkande (Ds H

1980:3) snarare en vidareutveckling av ett i några enskilda fall prövat system med finanskrediter (vilka under 1970-talets andra hälft lämnats till Portugal och Turkiet) mot en vidareutveckling av det svenska systemet för exportkreditgivning. Arbetsgruppen fann att den senare modellen var att föredra framför det system som förutsattes bli begränsat i volym eftersom den på ett smidigt sätt kunde inordnas i befintliga administrativa rutiner. EKN skulle vara beredande organ och hantera garantifrågorna medan SEK skulle sköta upplåning och kreditadministration. Någon inblandning av biståndsmyndighet i beredning av kreditärenden ansåg arbetsgruppen inte erforderlig. På den senare punkten kom en ändring till stånd vid regeringens proposition och riksdagsbeslutet som angav att EKN skulle inhämta BITS yttrande innan beslut fattades. I övrigt accepterade regering och riksdag i det stora hela arbetsgruppens förslag.

1983 års u-kreditutredning behandlade inte de generella systemalternativen. Den föreslog snarare ändringar i ärendegången liksom i beslutsordningen i det införda u-kreditsystemet innebärande att BITS och EKN:s roller skulle omkastas, dvs. BITS skulle nu bli beslutande instans efter att ha inhämtat EKN:s yttrande. Anledningen till att inte systemalternativen kom att behandlas torde kunna sökas i att utredningen valde att föreslå, efter utförliga motiveringar, dels att systemet företrädesvis skulle användas vid matchning, dels att hela krediten - och inte som dittills bara gåvoelementet - skulle redovisas som ODA. Bägge dessa förslag förutsatte bibehållandet av det införda systemet och skulle inte falla sig naturliga vid systemalternativen. På bägge de föreslagna punkterna frångick regering och riksdag utredningsförslagen. I stället för matchning anvisades upphandling i internationell konkurrens som medel att undvika prisstörningar. ODA-redovisningen skulle liksom tidigare avse

enbart gåvoelementet enligt regeringens och riksdagens beslut.

Bl. a. genom att ett möjligt system med bundna biståndskrediter inte närmare belystes kom flera viktiga inslag i existerande exportkreditsystem med på köpet i uppläggningen, vilka normalt ingår i exportkreditsystem men inte nödvändigtvis ingår i system för bundna biståndskrediter. Vidare kom att ingå en nära anpassning till det regelverk som styr EKN:s garantigivning resp. SEK:s kreditgivning, liksom till det avtalskomplex som omfattar SEK:s samarbete med affärsbankerna. Några viktiga punkter härvidlag är följande:

k finan i rin k n r fina i rin Vid system för bundna biståndskrediter bereds insatser i projekt i u-länder på anmodan av centrala myndigheter eller upphandlande organ, normalt innan svensk leverantör har valts, medan ansökan i exportkreditsystem normalt inlämnas av ett svenskt företag och avser finansieringen av ett särskilt kontrakt som ofta föreligger i närmast färdigförhandlad skepnad. Det svenska företaget har i det senare fallet givetvis exportmotiv i sitt handlande och ser den biståndsgranskning som BITS företar i anslutning till ansökningen som en nödvändig (men ofta onödigtvis tidskrävande) procedur. Projektfinansiering, som i detta kapitel som brukligt är i biståndsterminologi definieras som all finansiering som erfordras för fullgörande av ett projekt (ett kraftverk, en väg, etc.), kan sägas följa en rent biståndsbetonad procedur för beredning och uppföljning genom att utgångspunkten klarare än vid kontraktsfinansieringen är behov och önskemål hos u-länder och att det är projektet och inte leveranskontraktet, som blir föremål för svensk finansiering.

Även om ett system för bundna krediter är bättre ägnat att hantera en än ett projektfinansieringsordning exportkreditsystem kan det senare delvis tillföras inslag av projektfinansieringskaraktär. Det kan illustreras med den verksamhet som bedrivits av BITS inom existerande system i samarbete med Världsbanken (och med de regionala utvecklingsbankerna, främst Asian Development Bank). är BITS Exempel härpå projektramkrediter vilka utgår parallellt med lån från Världsbanken till ett visst projekt. Krediten förut-

sätts endast bli förverkligad om ett svenskt

företag i internationell konkurrens vinner till upphandlingen projektet. Vid det tillfälle då krediten erbjuds köparlandet och Världsbanken har i princip inget svenskt leveranspaket valts eller leverantör utsetts.

Ett ytterligare steg på vägen mot ökade möjligheter till projektfinansiering har av BITS tagits genom förslag om en u-kredit till en indisk utvecklingsbank. Val av projekt för vilket u-krediten skall användas görs således av som utvecklingsbanken rapporterar vilka projekt som valts för av den utnyttjande svenska krediten först efter att ha slutfört projektvärderingen. Även den nuvarande kreditgivningen till Kinas telesektor har inslag av projektfinansiering.

Karaktäristiskt för de nämnda verksamheterna är\att de i en inledande fas kan ses som projektfinansiering men att de senare, då köpare och funnit vasäljare randra och är beredda att teckna leveranskontrakt, övergår till kontraktsfinansiering. Speciellt utvecklingsbankmodellen kräver dock om man i syfte att förenkla hanteringen inte vill blanda in exportören att avsteg görs från EKN:s regelverk på ett antal punkter, t. ex. vad gäller krav på förskott, möjligheter till finansiering av lokala kostnader och tredjelandsleveranser samt kraven på självrisk från säljaren av de svenska varorna. Vad gäller har självrisker

hävdats att från de regler som normalt tillundantag av EKN måste göras främst av skälet att de lämpas svenska leverantörerna ofta valts av säljaren innan med refinansiering ur utvecklingsbanksfinansieringen u-krediten kommit med i bilden. Affären förhandlas därför i princip på kontantvillkor.

Det ovanstående illustrerar ett viktigt förhållande, att ramarna för kreditverksamheten vidgas om nämligen modellen för anammas. Samfinanprojektfinansiering med världsbanken underlättas, liksom samversiering kan med nationella utvecklingsbanker och ramkrediter till breda utvecklingsprogram. Genom projektfinansieminskas vidare behoven av kunnande och kapacitet ring att ta fram underlag avseende projekt i hos företagen u-länder till vilka de förutsätts bli leverantörer. Mindre och mer exportovana företag torde ofta inte ha tid och att göra de egna utredningar som möjlighet erfordras liksom besvara, ur företagens synpunkt, udda och frågor. En preferens för exportfrämmande“ finns av den anledningen instora systemexportörer i de existerande systemen, vilket inte skulle byggd ha motsvarighet vid bundna krediter.

i meningen vilken additionell effekt Exporteffekten, en förmånlig finansiering skulle medföra, torde given i stort sett bli densamma oberoende av system. Om perspektivet begränsas till effekten (multiplikatorn) en viss biståndsinsats kan svaret sökas i av given vilken del av finansieringen som redovisas som bistånd. Genom att enbart gåvoelementet för svensk del räknas vid den internationella ODA-rapporteringen i den svenska anslagsredovisningen) har det (liksom svenska u-kreditsystemet en multiplikator på 3:1, dvs. en biståndskrona leder till en exporteffekt (dock inte nödvändigtvis en additionell exporteffekt) motsvarande tre exportkronor. Vid bundna biståndskrediter hela kreditbeloppet som bistånd. rapporteras

Ingen multiplikatoreffekt uppstår sålunda. Men samtidigt utgör amorteringar och räntor avdragsposter i den internationella biståndsstatistiken. Nettoeffekten härav beror på till vilken räntesats återflödet diskonteras till nuvärde, liksom vilken politik det kreditgivande landet har med avseende på behandlingen av biståndskrediter i skuldkonsoliderings- och skuldavskrivningssammanhang.

b) aran i ivni 0 h r mi nin . Ett system för bundna biståndskrediter kan innehålla en till systemet kopplad säkerhetsreserv till vilken garantipremier betalas. Dessa premier kan antingen inbetalas av garantitagarna (dvs. fungera ungefärligen på samma sätt som exportkreditsystem med därtill knutet garantisystem) eller betalas med anslagsmedel. Som alternativ till fondering av anslagsmedel i en säkerhetsreserv kan en ogaranterad ordning uppställas. Om krav inte ställs på fonduppbyggnad, kommer anslagen att belastas senare.

Medan ett system för bundna biståndskrediter således kan vara helt (eller delvis) ogaranterat och innehålla fondering eller ej, är krediter enligt exportkreditsystem naturligen kopplade till garantisystem. Det senare baseras för svensk del på premier som uttas av garantitagarna efter premiesatser som fastställs av EKN, medan det förra kan innehålla en premiesättning som är fristående från EKN:s prislista. Av de länder som har bundna biståndskrediter uttar Japan inga premier av garantitagarna medan Förbundsrepubliken uttar premier (vid misch-finanzierung) för den del av

krediten, vilken garanteras.

c) Behandling av krav på förskott, Finansiering av lokala kostnader gçh tredjelandsleveranser. I consensusreglerna föreskrivs att vid exportfinansiering köparen skall betala ett förskott på lägst 15% av leve-

ransvärdet (eller lägst ett belopp som motsvarar lokala kostnader och tredjelandsleveranser om dessa är högre än 15% av leveransvärdet). Vid svenska u-krediter har också 15%-regeln tillämpats. I samband med att Consensusgruppen år 1987 behandlade frågan om förskott vid blandade krediter gjordes en genomgång av erhållna notifieringar från samtliga medlemsländer. Det befanns då att Sverige var det enda land som systematiskt krävde förskottsbetalning av köparen/ulandet. Flertalet andra länder finansierade 100% (eller mer) av leveransvärdet. En automatisk tillämpning av EKN:s concensusbaserade krav på förskott innebar att en möjlighet till flexibilitet inte utnyttjades i u-kreditsystemet. Efter det att frågan uppmärksammats ändrades u-kreditsystemet så att inte längre krav på förskott uppställdes i samtliga affärer.

Krav på förskott har ingen relevans i ett system för bundna biståndskrediter. Inte heller skulle en tilllämpning av EKN:s regelverk vad gäller maximigränser för finansiering av lokala kostnader eller tredjelandsleveranser vara naturlig vid ett bundet kreditsystem. En för enskilda u-länder bättre utformad finansieringsmix skulle kunna uppnås om möjligheter till flexibilitet skapades vad gäller omfattningen av finansieringen av exempelvis lokala kostnader. En dylik flexibilitet hade förmodligen medverkat till att exporteffekterna av systemet förstärkts genom att finansieringslösningar skulle skapas som bättre anpassats till projekten.

d) Kredittid Qçh amgrteringsfrist. consensus reglerar maximal kredittid för alla varor och tjänster som säljs med en kredittid överstigande två år. För de uländer som är aktuella för mjuka svenska krediter utgör maximitiden 10 år efter leveransens fullgörande (med vissa undantag, t. ex. för kraftverk där maximitiden är l2 år). överenskommelsen föreskriver vidare

att första betalning skall göras 6 månader efter fullgörandetidpunkten, dvs. amorteringsfrist medges ej.

Consensusreglerna omfattar i dessa avseenden inte mjuka krediter utan det finns möjlighet att sätta de kredittider och amorteringsfrister som befinns mest ändamålsenliga, t.ex. med hänsyn till ett projekts intjäningskapacitet och kassaflöde. Inom det svenska u-kreditsystemet har man dock funnit det naturligt att följa consensusreglerna vad gäller betalningsvillkoren. Några få undantag har dock gjorts i det att längre amorteringsfrister medgivits. En viktig förklaring till att man valt att bibehålla de förhållandevis korta kredittiderna är att därigenom garantipremierna kunnat vidmakthållas på en relativt låg nivå. Med den konstruktion som EKN valt för sin premietabell ökar premierna kraftigt över kredittiden. Om premietabellen skulle dras ut över kredittidsspannet 12 - 25 år, skulle premierna bli så pass höga att det vore ogörligt att lämna u-krediter.

Vid biståndskrediter är man naturligen friare vid bestämmande av kredittid. Svenska utvecklingskrediter lämnades normalt med en kredittid på 20 - 25 år och med en amorteringsfrist på 10 år. Utländska bundna biståndskrediter lämnas, som framgår av nedanstående tabell, med 15 - 50 års löptid med frister på 3,5 10 år (tabellen avser typiska kreditvillkor i maj 1988, dvs. då den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden var 30%. Tabellen kommenteras ytterligare i bilaga 3).

Export- Gåva Mjuk Villkor mjuk kredit kredit kredit löptid frist ränta år år %

Förbundsrepubliken 52,521) 47,521) 50 10 0,75

Frankrike

Canada

Storbritannien

1) Avser procentandelar av totalt kreditbelopp

Vad gäller premierna är av intresse att notera att man, även i de fall där premierna rimligen debiteras (franska monobloc-lån och engelska concessional loans, dvs. respektive lands motsvarighet till svenska u-krediter) har funnit det möjligt att medge långa kredittider. Premier vid långa kredittider sätts tydligen på annat sätt i dessa länder än vad som skulle bli fallet i Sverige om EKN:s premietabell extrapolerades.

e) övriga villkgr. Det svenska exportkreditsystemet och u-kreditsystemet innehåller krav på högsta garantitäckning, dvs. självrisker för garantitagarna, karenstider vid skadereglering, möjligheter till kursrisksäkring, definition av vad som utgör svenska varor osv. som inte naturligen eller nödvändigtvis har motsvarigheter i system för bundna biståndskrediter.

f) Övriga aspekter. I det tidigare behandlas systemskiljande aspekter mellan bundna biståndskrediter och system enligt exportkreditmodell. Det förutsätts härvid att länderval, sektorbegränsningar, typ av varor som kan finansieras, inte är systemskiljande. Vad gäller ländervalet förutsätts att kravet på kreditvärdighet bibehålles oberoende av system. Sektoravgränsningar, som för svensk del avser begränsning till finansiering av verksamhet inom energi, telekommunikation, industri, transporter och övriga infrastruktur, liksom annan produktiv, direkt valutagenererande eller -besparande verksamhet som bedrivs i projektform, har inte att göra med systemval men har snarare att göra med biståndsbedömningar av vad krediter bör finansiera. Sociala sektorer är sålunda bäst ägnade finansiering i gåvoform enligt dessa bedömningar. vad gäller varor, utgör begränsningen det förhållandet att de måste utgöra integrerade delar i ett projekt, som kan utvärderas. Exempelvis leveranser av transportmedel utan anknytning till projekt kan inte finansieras genom mjuka krediter. De avgränsningar som har att göra med systemets karaktär av biståndssystem behandlas inte närmare i det följande.

4.3 Enkgmpgngntsystem kontra tvåkgmpgnentsystem

Den interdepartementala arbetsgruppen behandlade alternativen enkomponentsystem kontra tvåkomponentsystem mycket summariskt. För att uppnå syftet att konstruktionen skulle vara enkel, lättbegriplig och lätthanter1ig“ föreslogs modellen med en enda kredit, vilken rimligen bör bli enklare att administrera än två. Därigenom introducerade man en kreditmodell som då inte förekom i något annat OECD-land. Efter systemets införande har Sverige inom DAC ensamt stått

till svars för en kreditmodell där biståndet eller gåvoelementet, i stället för att betalas till mottagarlandet, kom att utgöras av en internsubvention inom det egna landet. Andra länder, liksom DAC, fann modellen svårförståelig.

Det förhållandet att systemet krävde inom det egna landet ett organ för upplåning och kreditadministration (SEK), ett antal långivare (affärsbankerna), en garantigivare (EKN), en biståndsbedömande instans (BITS) och ett organ som hanterar räntesubventionerna över kreditens livstid (riksgäldskontoret), vilka i ett komplicerat nätverk förde medel mellan eller höll konton för varandra, bidrog till oförståelse och till bedömningen från något håll att Sverige kunde ha 0deklarerade motiv för systemuppläggningen. Mot detta ställde andra länder de egna systemen som innehöll två transparenta transaktioner, vilka var och en normalt administrerades av ett organ (gåvodelen eller den mjuka biståndskrediten av ett biståndsorgan och exportkreditdelen av ett exportkreditorgan). DAC-redovisningen var för dessa länder också okomplicerad genom att naturligen enbart den del som avsåg budgetmedel från biståndsanslag redovisades som ODA medan, som det framgår av det ovanstående, det fanns olika alternativ i det svenska systemet.

Även svenska exportörer kan ha funnit systemet något komplicerat genom att till organ som man normalt har kontakt med vid exportkreditgivning (affärsbank, SEK och ibland EKN) erfordrades samarbete med BITS. Det bör dock noteras att antalet samarbetsorgan förmodligen skulle ha varit detsamma för svensk del om ett tvåkomponentsystem valts. När det slutligen gäller de olika systemens popularitet hos köparländerna föreligger inga data eller systematiska undersökningar. Några länder, däribland Kina, har dock framhållit att det svenska enkomponentsystemet är föredömligt enkelt

och lättadministrerat ur låntagarsynpunkt.

Systemteoretiskt förefaller ett tvåkomponentsystem uppfylla kraven på enkelhet och lättförståelighet. Ett bistândsorgan överför en gåva (dvs. gåvoelementet), ett exportkreditsystem organiserar en vanlig exportkredit, dvs. för svensk del en kredit från marknadssektorn eller statssektorn, vilken garanteras på samma sätt som andra exportkrediter, dvs. genom en garanti inom EKN:s system och beslutsordning och enligt EKN:s regelverk.

Den utredning som BITS presenterade 1987 avseende en försöksverksamhet med tvåkomponentsystem enligt vilkens förslag regeringen efter bemyndigande av riksdagen fattade beslut - som pekade på de problem, just har att göra med anslagsbelastning och myndighetsansvar, och de principiella frågor, vilka måste lösas vid en svensk tillämpning av systemet. Dessa avsåg dels vilken säkerhetsreserv riskerna för garantin skulle belasta, dels frågan om vilken sektor inom SEK upplåningen för systemet skulle göras (marknadssektorn och/eller statssektorn).

Säkerhetsreservfrågan bör sättas in i ett historiskt perspektiv. Ett u-garantisystem hade funnits i tillämpning sedan början av 1960-talet. Fram till 1978 utgjorde biståndsanslagen den anslagspost som skulle täcka sådana förluster som inte täcktes av den särskilda premiereserv som upprättats för u-garantiärenden. Efter riksdagsbeslut 1978 överfördes ansvaret för förluster utöver reserver till samma anslagspost som gällde för övriga EKN-garantier (sextonde huvudtiteln). När garantier som motiverades av sskäl infördes 1979 kom därför definitiva skadefall vid såväl s-garantier som u-garantier att finansieras i sista hand från sextonde huvudtiteln.

U-kreditsystemet innehöll inledningsvis en tudelning av genom att u-krediter till SIDA:s garantiansvaret behandlades som risker för vilka biprogramländer ståndsanslagen ytterst stod ansvariga (biståndsgaranmedan u-krediter till icke programländer uttier) gjorde s/u-ärenden. Denna tudelning upphörde fr. 0. m. budgetåret 1984/85 efter riksdagens beslut vilket innebar att alla u-krediter skulle garanteras över den särskilda säkerhetsreserven mot biståndsanslagen. I konsekvens härmed överfördes ansvaret för beslut i garantifrågorna från EKN till BITS.

När det gäller kombinationskrediterna (den svenska modellen för tvåkomponentkrediter) har regeringen fastställt, i analogi med systemet för u-krediter, att exportkreditdelen skall garanteras mot biståndsanslagen och att BITS i konsekvens därmed fattar beslut i garantifrågan efter det att EKN:s yttrande inhämtats.

Den nu innebär således att den tillämpade ordningen enkla uppdelningen som infördes 1978 vad synbarligen nämligen att garantifrågor hangäller u-garantier, teras och beslutas av EKN och belastar samma anslag i statens budget som EKN:s övriga verksamhet, har bringats att upphöra. Nu tillämpas ordningen att regelverk, och kompetens att bedöma garantiärendehantering risker ligger på ett organ (EKN) medan beslut fattas av ett annat organ (BITS), som har budgetansvar på biståndsområdet. Genom att på detta sätt skilja komoch beredning från beslutsfattande och budgetpetens ansvar skapas förutsättningar för konflikter.

Vad gäller statssektorn inom SEK kontra marknadssektorn finns liknande förändringar i inställningen över tiden. Under u-kreditsystemets första år delades submellan industridepartementets anslag å ventioneringen

ena sidan (avsåg subventioneringen av SEK:s upplå-

ningsränta ned till den räntesats som gällde i statssektorn inom SEK) och biståndsanslagen å den andra (den subventionering som erfordras mellan räntesatsen i statssektorn och u-krediträntan). Riksdagen har (på förslag i prop. 1983/84:l00) beslutat att systemet skulle frikopplas från det statsstödda exportkreditsystemet fr. 0. m. 1984/85. Biståndsanslagen skulle belastas för hela skillnaden mellan upplåningskostnaderna och utlåningskostnaderna. Beslut om krediter skulle fattas av BITS.

När det gäller kombinationskrediterna önskar företagen utnyttja vad gäller exportkreditdelen såväl statssektorn (för att få en fast ränteindikation på offertstadiet under sex månader), dock enbart under förutsättning att detta inte antas medföra någon subvention, som marknadssektorn (som kunde innebära en bättre ränta när väl affärsavtal tecknats). Regeringen har beslutat att SEK (och således inte BITS) skall vara beslutande instans i exportkreditdelen i en kombinationskredit. Här skapas en annan admöjlig ministrativ komplikation genom att två organ skall fatta beslut om en kredits två delar.

K-kreditsystemet har ännu mycket av försökskaraktär. Regeringen har bemyndigat BITS att påbörja verksamheten i ett begränsat antal länder. För närvarande avser BITS att pröva det i de minst utvecklade länderna samt i sådana fall i övrigt där det föreligger särskilda skäl. De praktiska problem som uppstår när det gäller att gifta ihop två finansieringsströmmar vid finansieringen av ett enskilt kontrakt har därför inte tacklats i praktiken. Att det ligger inom det möjligas gräns att finna smidiga lösningar på de praktiska problemen utvisar det förhållandet att tvåkomponentsystem är det vanligen förekommande systemet internationellt.

Garantipremien enligt EKN:s premietabell skiljer sig inte avsevärt mellan u-krediter och k-krediter. Detta kan illustreras genom följande exempel avseende en tioårig dollarkredit med en förmånlighetsgrad på 35%:

-kr i K-kredit Kontraktsvärde 10 milj. USD 10 milj. USD Kreditbelopp 8,5 milj. USD 6,5 milj. USD - 10 år 10 år löptid - amorteringsfrist 0 år 0 år - ränta 0% 8,75% Högsta förlustbelopp (HF) 8,5 milj. USD ca 9,5 milj. USD Premie, ca 7% på HF, premieklass 4 0,595 milj. USD 0,695 milj. USD Självrisk (15%) 1,275 milj. USD 0,975 milj. usn

Att premien i exemplet blir något högre för k-krediten än för u-krediten förklaras av att ett förskott på 1,5 milj. USD uttas av köparen vid u-krediten, medan förskottet betalas ur gåvoelementet vid k-krediten. Om inget förskott uttas vid u-krediten - och och HF sätts till 10 USD således kreditbelopp milj. blir premien för denna i exemplet 0,7 milj. USD.

som framgår av tabellen skiljer sig självrisken mellan u-krediter och k-krediter i det att den blir högre vid u-krediter.

När det gäller behandlingen av valutarisker i u-kreditsystemet finns en kvarstående fråga av principiell karaktär inte har sin direkta motsvarighet i (vilken k-kreditsystemet). Som BITS framhållit i anslagsframför 1986/87 uppstår stora kursrisker i ställningen ett system som inte innehåller enhetlig valuta. För

närvarande sker utlåning och upplåning i huvudsak i USD medan BITS avsättningskonto i riksgäldskontoret förs i kronor, till vilket en engångsavsättning, motsvarande gåvoelementet, görs som skall täcka subventioneringen under en u-kredits hela livstid. För att undvika dessa kursrisker borde avsättningar till riksgäldskontoret få göras i de valutor i vilka utlåningen sker.

En annan fråga som stundom vållat problem är det faktum att utlåningen i svenska kronor har fått lov att begränsas, huvudsakligen beroende på att SEK som sköter upplåning i systemet inte av riksbanken medgivits möjligheter att låna upp i Sverige.

4.4 överväganden med anledning av systemgenomgången

I det föregående har utredningen dragit slutsatsen att konkurrensen på exportfältet kan motivera vissa

statliga stödinsatser. Utvecklingen av konkurrensen

med olika slag av mjuka krediter visar att ett behov även av ett sådant system föreligger för svenskt vidkommande. Det system som f. n. finns, u-kreditsystemet, har emellertid inte kunnat utnyttjas till fullo och det är en fråga för utredningen att söka analysera orsakerna härtill.

Utredningen har inte till uppdrag att analysera och bedöma de biståndspolitiska grunderna för nuvarande system eller de restriktioner som dessa innebär på systemets användande. Det bör endast konstateras att sådana avgränsningar som kan föreligga på grund av länders skiftande politiska värderingar med avseende på utvecklingsstrategi m. m. självklart kan innebära en reduktion av antalet från exportsynpunkt intressanta marknader.

Det begränsade utnyttjandet av u-kreditsystemet kan ha en naturlig förklaring i den generella projekttorka och minskade upphandling av kapitalvaror som karakteriserar u-ländernas handel idag. Detta är med viss sannolikhet en mycket viktig orsak, även om det just är med mjuka krediter och i samarbete med internationella utvecklingsbanker som de projekt kommer till stånd, som kommit att utgöra huvuddelen av projektexportmarknaden.

;Det anförs stundom från företagens sida att det ,svenska systemet ibland förhindrar effektiv konkurrens genom bristande flexibilitet. Här har man framför allt avsett det fall att konkurrenter har möjlighet att “överbjuda den svenska offerten genom att erbjuda högre gåvoandelar. Det är svårt att bedöma graden av problem den omständigheten att det svenska systemet innebär ett fixt erbjudande av ca 35 resp. 50% gåvoelement verkligen medför för exportföretagen vid utnyttjande av u-kreditsystemet.

En sak förefaller dock tämligen säker. Ju större och ju mer varierat sortiment ett land har att erbjuda i fråga om mjuka arrangemang desto lättare att göra kombinationer som attraherar de utländska beställarna och desto mer tilltalande för exportörerna. Från exportfrämjandesynpunkt förefaller det sålunda naturligt att dra slutsatsen att de länder som idag kan laborera med både bundna (och obundna) biståndskrediter, och någon eller några former av blandade krediter har betydande företräden framför dem som är hänvisade till ett begränsat sortiment.

Något som kan verka klart begränsande på möjligheterna att utnyttja u-kreditsystemet är kriteriet att systemet endast skall användas för länder som anses kreditvärdiga enligt EKN. Skuldkrisen har begränsat

antalet marknader i u-världen, där EKN är öppen för garantigivning, och detta medför att EKN vid sina rekommendationer till BITS ofta får avråda från u-kredit med hänsyn till risken i det särskilda fallet. Principiellt är det svårt argumentera mot detta. I tidigare utredningar och i propositionsuttalanden har sagts att länder som inte förmodas kunna betala igen de krediter det här är fråga om - även om de är mjuka - inte bör vara av denna form av bistånd. mottagare

Frågan om vilka länder som bör vara öppna för u-krediter sammanhänger intimt med frågan vilka premier som bör uttas. EKN:s tariffsystem tillämpas här utan särskild inskränkning beträffande u-krediter. Detta medför problem framför allt om kredittiderna är längre än dem som vanligen tillämpas enligt consensus. Numera har EKN börjat att för svaga länder tillämpa mer differentierad premie vilket kan innebära att man är beredd täcka en stor risk om en mycket hög premie erläggs, kanske mellan 10 och 20% eller ännu mer.

Det är uppenbart att detta skapar speciella problem särskilt om premien kombineras med mycket långa kredittider. Utredningen har begrundat frågan om premie för u-krediter i ett senare avsnitt (4.5).

Ibland har gjorts gällande att själva administrationen av u-kreditsystemet är så komplicerad att det leder till problem vid användandet. Utredningen vill ta upp några problem som sammanhänger med det särpräglade system som Sverige valt för blandade krediter.

U-kreditsystemet administreras av BITS, som har att fatta alla relevanta beslut men styrs i praktiken i flera hänseenden av SEK och EKN. Relationen till SEK, som arrangerar u-krediternas refinansiering, förefaller fungera utan problem, då den till övervägande del innebär en teknisk medverkan som inte inkräktar

nämnvärt på BITS egna beslutsmöjligheter.

Förhållandet till EKN är mer komplicerat. I enkomponentsystemet, som är det enda som BITS tillämpat, är EKN:s riskbedömning avgörande för BITS ställningstagande till landrisken. EKN bestämmer i praktiken som nämnts den premie som BITS har att besluta om. Självrisken, förskottet, premien och kredittiden bestäms i enkomponentsystemet för 100% av krediten och inte, som vid den internationellt vanliga tvåkomponentslösningen, för blott den kommersiella av krediten,

delen

numera inte mer än 50 - 65%.

sistnämnda förhållanden kan leda till komplikationer, som successivt ökat i takt med att gåvoelementet stigit. För premiens del är det dock ganska små skillnader mellan en- och tvåkomponentssystem. Detta sammanhänger med att EKN beräknar premie på ränta, vilket inte är lika vanligt förekommande i utlandet.

Även om komplikationer som kan uppstå beträffande enstaka element i u-krediter i någon mån talar till förmån för ett tvåkomponentsystem i förhållande till enkomponentlösningen är det emellertid i högre grad de relationsproblem som uppstått på grund av det nuvarande systemet som utredningen vill beakta.

Det gemensamma ansvaret hos BITS och EKN när det gäller garantifrågorna har lett till friktioner, som inte borde uppstå i ett renodlat tvåkomponentsystem. Kompetens och beredning skiljs från beslutsfattande och budgetansvar. I ett system där ansvaret för gåvodelen resp. den kommersiella delen i en blandad kredit låg hos vartdera av de båda instituten skulle ansvars- och beslutslinjer vara klara. Man kan invända att BITS, om det skulle besluta om gåvodelen i ett tvåkomponentsystem, ändå inte kunde få till stånd en blandad kredit, om EKN inte vore beredd acceptera

landrisken för den kommersiella delen. Det syns emellertid utredningen som om en tydlig ansvarsfördelning mellan de båda instituten skulle vara systematiskt väsentligt klarare än nuvarande ordning och ge de fördelar som följer därav.

Eftersom utredningen inte haft att skärskåda de biståndspolitiska grunderna för u-kreditsystemet är det svårt att få en samlad bild av de omständigheter som leder till att systemet inte utnyttjas till fullo. Här ovan har angetts några olika förklaringar, till vilka möjligen kan läggas avsaknaden av s. k. förhandsbesked, och också något diskuterats de problem som föreligger inom nuvarande ordning.

Om Sverige i dag stod i begrepp att införa ett system

för mjuka krediter (och ett dylikt system inte fun-

nits tidigare) skulle förmodligen valet ha fallit på antingen ett system för bundna biståndskrediter eller ett tvåkomponentsystem eller en kombination av båda. Avgörande för vilket alternativ som skulle ha valts hade förmodligen varit dels i vilken grad Sverige önskade införa krediter i biståndet från biståndspolitiska grunder, av vilka en icke oviktig aspekt vore att man därigenom skulle redovisa en del av biståndet (i ODA-redovisningen) som kredit och inte som gåva, dels den vikt som skulle läggas vid systemens s.k. multiplikatoreffekter, dvs. möjligheter att genom ett visst antal biståndskronor uppnå större exporteffekter.

Ett system med bundna biståndskrediter skulle förmodligen ha administrerats antingen av ett biståndsorgan tillsammans med riksbanken (vid finansiering med statliga budgetmedel) eller av t. ex. SEK (vid refinansiering på marknaden). Ett tredje alternativ vore ett särskilt biståndskreditorgan (en utvecklingsbank). Systemet kunde ha varit garanterat eller oga-

ranterat. skulle haft fördelen att det skul- Systemet ha kunnat separat, eller ad hoc tillsamle utnyttjas mans med normala exportkrediter.

Ett skulle förmodligen ha baserats tvåkomponentsystem en som administrerades av ett biståndsorgan på gåva och en statsstödd kredit med garanti från EKN:s gam-

la u-garantisystem.

som förmodligen inte skulle ha Det systemalternativ trots dess multiplikatoreffekter, vore valts, goda nuvarande u-kreditsystemet, som innehåller ett det antal komplicerade inslag, som vore tämligen oprövat internationellt och som ställer krav på en specialrelation i förvaltningen mellan ett biståndsorgan och ett organ med exportsyften (EKN). systemet (BITS) således på att det är möjligt och ändamålsenbygger att ihop två kulturer, en biståndsorienligt gifta terad och en med olika mål och utexportfrämjande, och att detta kan ske utan betydande gångspunkter och smittoeffekter. Det utgår vidare från konflikter att det är rationellt att arbeta med ett antal avoch restriktioner av biståndskaraktär gränsningar möjlig projekttyp osv.) vid si- (sektoravgränsningar, dan om restriktioner som är hämtade från exportkrebegränsningar beträffande ditsystem (självriskkrav, lokala kostnader osv.).

Om man ser det nuvarande u-kreditsystemet främst från förefaller det utredningen exportfrämjandesynpunkt att dra slutsatsen av vad som ditämligen naturligt skuterats ovan att man borde vidga systemet betyd- En näraliggande tanke är att införa en möjligligt. het att använda både en renodlad tvåkomponentlösning och bundna biståndskrediter.

har som nämnts systematiska och Tvåkomponentlösningen därmed administrativa fördelar och reducerar de komp-

likationer, som kan uppstå vid enkomponentsystemets användning. I en sådan kompletterande lösning skulle SEK och EKN ha att fatta alla beslut som har relevans för den kommersiella delen, BITS för gåvodelen. Garantifrågor skulle uteslutande hänföras till den kommersiella delen och inte störa besluten eller administrationen av gåvodelen. Skadefall på garantin för de kommersiella delarna skulle regleras över biståndsanslaget, såsom skett i EKN:s u-garantisystem före 1978.

I sammanhanget bör påpekas att det system med s. k. kombinationskrediter som beslutats men ännu ej använts i praktiken, har den nackdelen jämfört med ett renodlat tvåkomponentsystem att det inte skiljer sig från enkomponentsystemet i vad avser garantibeslutet.

I vissa lägen har emellertid såenkomponentsystemet dana företräden, som gjort det attraktivt hos utländska beställare, att det skulle vara olämpligt att slopa möjligheterna att använda det.

Ett system för biståndskrediter innebär ett avsteg från nuvarande biståndsformer. Det behov av variation och flexibilitet som anförts som motiv för ett sådant system kan belysas även av följande.

Frågan om möjligheterna att delta i projektfinansiering vid sidan av kontraktsfinansiering har aktualiserats för BITS. De ansatser som gjorts inom ramen för enkomponentsystemet har visat sig skapa spänningar i detta system. I den mån en utveckling mot sådan finansiering anses önskvärd från biståndspolitisk synpunkt - en fråga som utredningen inte anser sig ha till uppgift att bedöma - är det även mest härvidlag naturligt att använda ett system för biståndskrediter. Dessa kan också lätt kombineras med exportkrediter.

förordar alltså med hänsyn till såväl ex- Utredningen som önskvärdheten av systematisk klarportintresset het att en renodlad tvåkomponentlösning och möjligheter att ge biståndskrediter införs.

förutsätter att frågan om man bör fort- Utredningen sätta huvudsakligen som hittills eller söka systemvägar nu närmare övervägs i regeringskansskiljande liet. För det fall en mer långtgående lösning inte blir aktuell vill utredningen föreslå vissa åtgärder till undanröjande av en del närliggande problem. Se nedan under 4.5 där begreppet mjuka krediter används som för u-krediter (enkomponent) och samlingsbegrepp kombinationskrediter. Utredningen vill i detta sammanhang förorda att den beslutade försöksverksamheten med kombinationskrediter inleds snarast.

4.5 Förslag om vissa justeringar i gällande §vstem

Det är naturligt att i ett system för blandade krediter uttas och fonderas åtminstone för garantipremigr den del som är kommersiell. Med den svenska modellen har gällt för hela transaktionen. Utveckpremieuttag lingen av säkerhetsreserven utgör ett bra långsiktigt mått risker som tas i systemen. Avsaknaden av på de kunde skapa onödiga incitament i riktning premieuttag mot ett alltför högt risktagande. Det förutsätts därför att systemen för mjuka krediter även fortsättningsvis bibehåller en garantiordning och att säkerhetsreserven i bör vara tillräckligt stor för princip att möta framtida risker i engagemangsportföljen.

Det förutsätts att kredittiden för mjuka krediter fortsättningsvis normalt blir längre än vad som gäller vid exportkrediter som kommer ifråga för EKN:s

övriga garantigivning. Införandet av långa kredittider vid u-kreditgivningen har försvårats - och t. 0. m. förhindrats - genom tidspåslaget på EKN:s premietariffer. Detta förhållande gäller för enkomponentsystemet men skulle ha relevans även för kombinationskrediter eller krediter enligt en renodlad två-

komponentlösning.

Det finns skilda möjligheter för premiesättningen vilka i olika grad innebär fjärmande från EKN:s gällande tariffer, och som skulle kunna tillgodose önskemålet att förlänga kredittiderna för mjuka krediter. Om inte EKN vidtar andra åtgärder inom ramen för den översyn av premiesystemet som pågår för att tillgodose detta önskemål, förefaller den enligt utredningen mest närliggande modellen vara att låta EKN:s premietariff för LT-garantier plana ut vid l0-årsgränsen eller den gräns vilken EKN inte i sin egen garantigivning kan gå utöver, dvs. att därefter ej ta ut tidspåslag utan låta premien stiga endast med hänsyn till att högsta förlustbeloppet ökar ju längre kredittiden blir.

Utredningen förordar att BITS och EKN antar en sådan premieordning för mjuka krediter. Om särskilda skäl föreligger bör premie till dels kunna tas ut från biståndsanslaget. Detta skulle kunna anses motiverat om det vore angeläget acceptera en solitärrisk för en transaktion som från biståndssynpunkt ansågs mycket angelägen men som från landrisksynpunkt låg bortom vad EKN kunde acceptera utan en exceptionellt hög premie. Premien skulle alltså delas mellan garantitagaren och biståndsanslaget.

Utredningen vill i detta sammanhang betona att så länge som det i ett system av enkomponentmodell behålls ett garantisystem som i allt väsentligt bygger på den vanliga exportkreditgarantiordningen, går det

inte att göra större avvikelser utan att detta leder till bl. a. i form av negativa smittorisker problem, EKN-systemet. Därav följer att om man från bipå finner det önskvärt att utveckla enståndssynpunkt komponentmodellen på sådant sätt att biståndsgarantier med föreslagna modifieringar inte längre anses vara tillräckliga, måste man söka sig till en modell som inte kräver en garantiordning i vilken EKN förutsätts medverka.

Flera skäl kan anföras till stöd för förlängda kreggh amgrteringsfrister i förhållande till Qittider vad som tillämpas för närvarande Vad gäller kredittider utgör argumenten följande:

- livslängd och intjäningsförmåga är ofta projektens längre än 10 år, speciellt vid infrastrukturprovilka är de normala objekten för mjuka kredijekt, ter - u-ländernas nu dåliga betalningsförmåga talar för att långa kredittider bör medges (alltför korta kredittider leder till krav på skuldkonsolideringar med åtföljande förlängning av kredittiderna) - med höjt gåvoelement följer förlängda kredittider Argumenten talar också för längre amorteringsfrister.

För u-krediter i US dollar kan följande kombinationer av kredittider, amorteringsfrister och räntesatser övervägas (vilka alla ger gåvoelement 35%, dvs. det gåvoelement som skall tillämpas fr. 0. m. melägsta dio 1988):

- kredittid 12 år, amorteringsfrist 2 år, räntesats 2,5% - kredittid 15 år, amorteringsfrist 3 år, räntesats 3,5% - kredittid 20 år, amorteringsfrist 4 år, räntesats 5%.

För att undvika kursrisker bör om möjligt alla delar av u-kreditsystemet (upplåning, utlåning och avsättningskonto) hanteras i enhetlig valuta. Det rimliga synes vara att möjlighet ges att lämna krediter i såväl svenska kronor som i utländsk valuta, främst i US dollar. För att möjliggöra att svenska kronor tilllämpas som valuta i alla delar av systemet erfordras att riksbanksfullmäktige medger att SEK:s upplåning för u-kreditsystemet företas i kronor. Vad gäller kreditgivning i utländsk valuta krävs att riksgäldsfullmäktige accepterar att avsättningskontot förs i utländsk valuta.

5 . ORGANISATORISKA FRÅGOR

5.1 Ex r kr 1 fin nsi rin

I del I kap. 4 har kort redogjorts för olika modeller för statsstödd resp. garantigivning som exportkreditförekommer i några OECD-länder. Som framgår av detta är den vanligaste modellen att kredit- resp. kapitel bedrivs av skilda institut. För garangarantigivning finns olika modeller, se även nedan (avtigivningen snitt 5.2.1). I några länder bedrivs dock aktiviteterna inom statliga export-import-banker. Lämpligheten av att i Sverige till en sådan modell geövergå nom att föra samman de aktiviteter som bedrivs av EKN resp. SEK har tidigare övervägts. Även om önskvärdheten av ett nära samarbete mellan dessa organ har framhållits, har det dock ansetts mer fördelaktigt att hålla isär aktiviteterna. Utredningen ansluter till detta synsätt. Det främsta skälet för detta sig är att det i sådana institutioner som bedriver såväl kredit- som garantigivningen finns en tendens till att kreditgivningen kommer att dominera den totala verksamheten. På den del av organisationen som bedriver garantigivning ställs då krav att anpassa sig till de finansiella lösningar som man inom kreditdelen arbetar fram. Det förefaller vara svårare för en sådan institution att bedriva garantigivning med den konsekvens och som bör prägla denna verksamhet. omsorg

har ovan (del II När det gäller exportkreditgivningen konstaterats att det i Sverige finns en inskap. 2)

titution, SEK, som bildats i syfte att underlätta den långfristiga exportkreditgivningen. Utredningen har ovan pekat på att den fördel som har bolaget uppnått i upplåningshänseende jämfört med bankerna har minskat under senare år. SEK spelar dock fortfarande en viktig roll som refinansiär. Vissa andra fördelar har också framhållits. Vidare har utredningen pekat på att det finns skäl som talar för ett bibehållande av SEK-systemet och att det är lämpligt att staten utövar insyn i denna verksamhet genom att vara delägare i bolaget. Det har också nämnts att exportkreditgivning på marknadsvillkor bedrivs, om än i begränsad omfattning och närmast av ad hoc karaktär, även av den helstatliga Investeringsbanken. anser Utredningen att det är rimligt att avgränsningen mellan de aktiviteter som olika statliga organ bedriver detta på område övervägs ytterligare.

I detta sammanhang förtjänar även att pekas att på den arbetsfördelning som gäller i exportfinansiering mellan banker, SEK och EKN synes vara att viktig upprätthålla. För att de svenska exportföretagen, av vilka de största själva i viss omfattning byggt upp kompetens på området, skall få en bra service krävs att konkurrensen mellan bankerna kan upprätthållas. Bankerna måste ha ett tillräckligt starkt incitament för att konkurrera på detta område. Det därför synes knappast finnas utrymme för organ som helt eller delvis ägs av staten att i alltför stor utsträckning ge sig in på bankernas traditionella arbetsfält. Samtidigt krävs att en effektiv och billig refinansieringskälla finns tillgänglig. Här spelar SEK en viktig roll.

5.2 Ex r kr 1 r n i r

5.2.1 Organisationsform

EKN utgör ett institut för statens sammanhållna ga-

rantiverksamhet på exportkreditområdet (med undantag

av för u-krediter och fartygskrediter) och garanti täcker såväl P- som K-risk inom ST-, MToch LT-fälten. Samma tillämpas i flera andra länorganisationsform der. Ett sådant enhetligt system har många fördelar. I korthet kan nämnas följande: Det ganska egenartade fält som utgörs av garantigivning för exportkrediter och u-länder kräver speciell kunskap och kompå östi m. m. som kan utvecklas inom petens riskbedömning sådant institut. Med denna kompetens, ett minimum ett och en status kan en verkav byråkrati självständig som förtroende och väcker ressamhet bedrivas, inger för Detta förutsätter dock att pekt professionalism. verksamheten får bedrivas och utvecklas med viss kontinuitet och utan ryckighet i styrningen.

Vad som nu har framför allt tillämpning på ett sagts EKN-instituts huvudsakliga uppgift, P-risktäckningen. I 3.3.1 har utredningen diskuterat en del kapitel för- och nackdelar med en ordning, där kapacitet och framför allt på det konkurrensutsatta fälkompetens tet allt ST K-risk) skulle förenas i ett (framför i av staten (via EKN) och institut bolagsform, samägt intressenter inom försäkringsverksamhet. Det privata skulle utredningens uppfattning sannolikt finenligt nas fördelar på detta område att vinna genom kompeinom ett sådant samägt institut, om tensuppbyggandet så lät sig göras.

Ett alternativ är också att avknoppa den konkurverksamheten från EKN utan intressen i rensutsatta och att i stället köpa de något samverkansinstitut som kan behövas för expertbedömning av exemtjänster

pelvis förekommande stora och långa K-risker.

Som också antytts i kap. 3.1.3 kan det vara intressant att överväga om man kan ett gå steg längre och diskutera en form som liknar den där tysk-franska all berednings- och hanteringskompetens som nu finns inom EKN-kansliet anförtros ett institut samägt med privata intressenter. Detta skulle innebära att dit skulle hänföras utom kompetens på av K-risker och bedömning projektutveckling m. m. även kompetens i fråga om bedömning av P-risk samt skadeverksamhet inkl. återvinning. Beredningen i alla de MToch LT-ärenden som det samägda institutet ansåg sig ej kunna ta hand om självt fick då ske med sikte på beslut i regeringskansliet eller EKN-styrelsen, som endast behövde ett mindre sekretariat. Frågan om möjligheten att förlägga besluten till regeringskansliet behandlas under 5.2.2.

Fördelen med den skissade modellen skulle vara att man fick en bredd och en i styrka kompetensuppbyggnaden som samtidigt tillgodogjordes utvecklingen på det kommersiella fältet i vad avser kreditförsäkring. Detta vore särskilt intressant om man bedömde att utvecklingen mot projektfinansiering och K-risktäckning fick allt större betydelse. Kompetensuppbyggnaden kunde också ske utan de restriktioner som ovedersägligen vidlåder en myndighets möjligheter.

Det finns dock flera reservationer mot den presenterade idén. Att skilja och kompetens beredning från beslutsfattande och budgetansvar bäddar troligen för konflikter. Enhetligheten i nuvarande form skulle gå förlorad. Det samägda bolagets intresse i riskanalys på LT-fältet skulle måhända inte bli så stort om man inte har någon del i det ekonomiska ansvaret för besluten och härvidlag av huvudsakligen styrs intresset av få ersättning för administration av den riskport-

- hur den än ut - som EKN-styrelsen skulle följ såg Det kunde också uppstå svårigheter i en bygga upp. sålunda delad form för bolaget att företräda styrelsens En omfattande organisatorisk omdapolicy. som vore förutsättningen för modellens ningsprocess kunde också orsaka problem i den tid som realiserande som kan kräva snabba anpassningar med den nuvarande, hänsyn till EG-integrationen.

Av den diskussion som förts i detta och föregående att EKN-systemet i kapitel framgår sammanfattningsvis utsatt för i tvâ diametralt motsatdag är spänningar håll. Å ena sidan garantigivning så stora ta inrymmer för en att det kunde finnas risker budgetbelastning skäl besluten nära regeringskansliet. Å andra knyta sidan verkar utvecklingen E. n. i fråga om exportfiien sådan riktning att kompetens blir efnansiering och som kanske bäst byggs upp i terfrågad erforderlig - framför allt såsamarbete med privata intressenter vitt EKN:s konkurrensutsatta verksamhet. gäller

Det är alltså dessa spänningar som gett utredningen olika delningsalternativ till anledning överväga det nuvarande systemet.

underlag som stått ut- Vid en samlad bedömning på det till buds anser emellertid utredningen att redningen skäl talar för ett bibehållande av i huövervägande vudsak av den nuvarande modellen med en enhetlig och EKN-institution under statlig huvudman, självständig verksam inom nu aktuella garantifält men samtliga med förlagd inom MT- och LTsjälvklart tyngdpunkten fälten.

har likväl ansett att det diskuterade Utredningen institut - framför allt såvitt uppslaget med samägt den konkurrensutsatta verksamheten, eller med avser verksamhet från EKN - kan ha så denna avknoppad

intressanta möjligheter mot bakgrund av den allmänna uteckligen inom exportfinansiering, att det finns fog för ytterligare överväganden.

I några länder förekommer att det statliga garantiinstitutet återförsäkrar delar av privat försäkring på exportkreditområdet och därigenom anses öka den totala försäkringskapaciteten på området. Sådana

återförsäkringsarrangemang har förekommit t. ex. i

USA och nya aktiviteter av detta slag förbereds. Det kan vara en intressant möjlighet även för svenskt vidkommande. Det är här då fråga om återförsäkring av sådana risker som redan hanteras på den privata marknaden men där eventuellt kapaciteten skulle vara för liten för att möta en motiverad efterfrågan. Om närmare undersökningar skulle visa att en sådan efterfrågan finns skulle man kunna tänka sig återförsäkring av kvotdelar av portföljer, för att undvika problem med riskbedömning dock begränsad till max 50% av risk.

Nedanstående tablå med modeller visar de alternativ

som utredningen diskuterat i det föregående:

ECGD m.fl. Tysk-fransk modell EKN, (sammanhållet system) (delat system)

område kompetens område

P-risk LT _ LT Beslut 1 W_ Skador Beslut i regerings- Åter- styrelse, kommitté vinning direktion (föredragning _____" agent) MT Allm. MT Kompetens adm.

MT Skador i

P-risk Äter- 1 vinnin 1 Projekt §Beslut i Projekt . åbolags-

ST ST istyrelse

K-risk r K-risk Adm. g °“

Samarbete i bolag Avknoppning

område kompetens område kompetens

P-risk P-risk

LT .wwimM“___ LT Skador Skador Åter- _ Åter- Beslut i vinning Beslut i * vinning styrelse, styrelse, direktion Adm. direktion """"" Adm. MT MT Projekt I, _.__ _._._ MT I

Projekt Beslut i (köper kompetens : m.m. bolags- på K-risk när behövligt) 3+ privata ST partner | styrelse

K-risk !

5.2.2 Styrning av verksamheten

EKN är en myndighet under utrikesdepartementets handelsavdelning, i vissa formella avseenden lik andra statliga myndigheter men reellt i de flesta avseenden mycket särpräglad. Den har en instruktion som anger målet för verksamheten som en avvägning mellan intresset att främja exporten och att undvika förluster. I propositionsuttalanden beträffande verksamheten har angetts å ena sidan att EKN bör ge ett stöd till export som i huvudsak är jämförligt med det som flertalet utländska konkurrenter erhåller och å andra sidan att verksamheten bör vara självbärande på sikt. Utredningens uppfattning om målet för verksamheten framgår av det föregående resonemanget och innebär i korthet vissa reservationer både i fråga om förhållandet till konkurrenterna och i fråga om utsikterna att nå balans mellan intäkter och kostnader.

Riksdagen godkänner årligen huvuddragen i riktlinjerna för verksamheten, beslutar om ramar för verksamheten och om storleken av den rörliga kredit som ställts till EKN:s förfogande för att finansiera löpande underskott i verksamheten.

Regeringen anvisar EKN det utrymme som får användas inom riksdagsramarna. Regeringen prövar också de

ärenden som EKN hänskjuter till sådan prövning. I

prop. 1981/82:l0O bil. 14 har särskilt angivits att regeringen skall pröva ärenden som innebär att vissa landtak - 15% av kan (10 totalengagemanget) komma att överskridas.

Ramen för EKN:s verksamhet är uppdelad i en ram för normalgarantier (n-garantier) och en ram för garantier i samhällets intresse (s-garantier). Gränsen mellan de båda systemen går ungefär vid gränsen mellan MT och LT i fråga om kredittidens längd, dvs. vid

5 år. Gränsen är emellertid ej helt fixerad, stora MT-ärenden kan hamna under s-ramen, mindre LT-affärer under n-ramen. Gränsdragningen sker i EKN:s direktion, och huvudregeln är att s-ärendena sedan beslutas i styrelsen i plenum medan n-ärendena beslutas av chefen.

resonemang i det föregående mynnar ut i Utredningens slutsatser som på det beslutmässiga planet inte skilfrån vad som hittills gällt i EKN. Utjer sig mycket redningen menar att garantiverksamhet inom ST- och MT-fältet med något inslag även av LT-risker bör kunna hållas samman som en gren, beträffande vilket målet bör vara att verksamheten avses gå ihop på några års sikt, dvs. man bör inte behöva räkna med stora länge bestående underskott inom denna Verksamhetsgren som kan behålla termen n-garanti. Beträffande LT-engagemanget (i stort) har utredningen utförligt uppehållit sig vid de problem denna innebär och den typiska fara som föreligger att långvariga underskott uppstår i den verksamheten. Utredningen menar att rebör ta positiv ställning till att driva sågeringen dan garantiverksamhet, i vissa fall efter särskild behovsprövning, men anser att regeringen bör ta sitt beslut med full insikt om att det ligger i denna verksamhets natur att drabbas av underskott eller rent av slutliga förluster. Mot denna bakgrund kan det diskuteras hur beslutsfattande i fråga om de enskilda garantiärendena inom LT-fältet bör drivas.

Utredningen har härvidlag övervägt en modell som förgarantibesluten på LT-fältet generellt hos de lägger beslutsfattarna. Eftersom det på detta ompolitiska råde fordras en politisk vilja att till priset av en icke föraktlig förlustrisk bedriva en stödverksamhet till ett urval av svenska storföretag, kunde en förankring av beslutsfattandet direkt i regeringskansliet ha skäl för sig. Denna modell har som påpekats

tidigare Förbundsrepubliken, Frankrike och Nederländerna valt. Den allvarligste mot modelinvändningen len för svenskt vidkommande samman med den hänger svenska konstitutionen. Regeringen har ingen delegationsmöjlighet inom regeringskansliet och måste alltså ta alla eventuella ärenden till regeringssammanträde. För ett större antal ärenden som det här skulle vara fråga om, kanske något hundratal om året, skulle en sådan process vara tungrodd och tidsödande, även om beredningen kunde hanteras på olika inom plan och utom kansliet.

Utredningen har därför stannat för att förorda ett bibehållande i princip av nuvarande där en ordning, styrelse inom EKN i plenum fattar besluten i LT-ärendena, stundom efter särskild behovsprövning. För att markera det inslag av vad som ibland kallats en implicit subvention för att beteckna viljan att stödja oöverblickbara garantier, kunde man emellertid tänka sig att styrelsen finge en annan sammansättning än f. n. med representanter uteslutande från statsdepartementen (detta skulle då likna de kommittéer som i praktiken fattar besluten i på regeringens vägnar länder som Förbundsrepubliken och Frankrike). Mot en sådan ordning talar måhända att den nuvarande sammansättningen med representanter från näringsliv och banker vunnit hävd och innebär ett tillskott av sakkunskap. Dissenser har varit sällsynta i EKN:s historia och styrelsens enighet innebär också att näringslivsrepresentanterna på ett betydelsefullt sätt solidariserat sig med besluten.

Utredningen vill inte med bestämdhet förorda något av de nu nämnda alternativen för styrelsens sammansättning. En kompromiss kunde vara att ha en relativt liten styrelse från kanslihuset med ett orrådgivande gan med representation från näringslivet, banker och försäkringsbolag. Sådana rådgivande organ finns hos

flera institut i utlandet. Fördelen med ett sådant är att från företag och banker med diorgan personer rekt erfarenhet och kunskap om området vilka av jävsskäl inte kan ingå i en styrelse, skulle kunna bidra med Behovet av ett rådgivande organ föresynpunkter. större om man att ha en styrelse i vilfaller väljer ken enbart ingår representanter för regeringskansliet. Man kan dock väl tänka sig att ha ett sådant rådgivande organ även med andra styrelsesammansättanser att det finns skäl att pröningar. Utredningen va en sådan modell. Rådet avses inte få några beslutande funktioner utan enbart tjäna som diskussionsforum och skulle stimulera EKN:s arbete förhoppningsvis på att utveckla verksamheten.

Besluten i garantiärenden bör tas inom särskilda av och riksdag fastställda ramar för grovt sett regering dels ST- och MT-verksamheten, dels huvuddelen av LTverksamheten - som nu sker. Beträffande målet ungefär för denna verksamhet hänvisas till resonemangen ovan

(särskilt kap. II.3.2.1).

I instruktionen för EKN finns inskrivet att EKN äger ärende till regeringen. Som nämnts har rehänskjuta i 1981/82 bil. 14 särskilt hänvisat geringen prop. av 10 - 15%-ramen till de fall då ett överskridande land kan komma att bli aktuellt. Utredningen iper om denna speciella begränsning behöver frågasätter bibehållas men anser att EKN alltjämt i fråga om särskilt ärenden bör ha möjlighet att hänproblematiska beslut till regeringen. Utnyttjandet av en såskjuta dan rätt skulle då reserveras för sådana mycket speciella situationer som kan uppstå, t. ex. om styrelsen inte är eller om styrelsen finner att motiv enig som inte beaktas vid garantigivning, skulvanligtvis le behöva prövas av regeringen såsom rent utrikespolitiska skäl.

Som ovan nämnts styrs verksamhetens inriktning genom riktlinjer som riskdagen och regeringen har beslutat. De ramar som uppställs för verksamheten är så väl tilltagna att de i praktiken inte fungerar som styrmedel. Det har ibland diskuterats om volymbegränsningar t. ex. i form av ramar för garantigivningen per år skulle uppställas. Sådana har förekommit i utlandet. Utredningen anser dock inte att en sådan styrning kan förordas. Eftersom det inte går att förutsäga efterfrågan och denna tenderar att variera kraftigt mellan olika år är det inte praktiskt möjligt att driva verksamheten med en sådan styrning.

Utredningen drar därför slutsatsen att styrningen bäst utövas genom allmänt formulerade riktlinjer för verksamheten. Dessa bör självfallet vara preciserade vad beträffar målinriktningen men ge EKN ett betydande handlingsutrymme i vad avser verksamhetens omfattning, utformningen av garantiformer, garantivillkor, m. m.

I detta sammanhang bör även uppmärksammas överväganden som gjorts i kap. II.3.6 angående skaderegleringar. Utredningen har där pekat på att EKN bär det fulla ansvaret för återvinning.

5.2.3 Underskottsfinansiering

Under åren efter andra världskriget fram till mitten av 1970-talet resulterade EKN:s verksamhet i en fortgående uppbyggnad av reserver. Genom anpassning av premierna kunde i allmänhet för varje budgetår ett visst överskott redovisas, dvs. summan av premieintäkter, återvinningar och ränta på reserverna översteg summan av utbetalade skadeersättningar och administrationskostnader.

som utbetalades under dessa år Skadeersättningarna avsåg oftast förluster vid täckning av kommersiella förlusterna kunde därför merendels anses vara risker; definitiva. Sådana till EKN överlåtna skadereglerade fordringar där återvinning kunde vara tänkbar representerade relativt blygsamma belopp. Siföljaktligen tuationen i ekonomiskt hänseende för EKN har sedan mitten av 1970-talet radikalt förändrats på grund av stora skadeutbetalningarna avseende den pode mycket litiska risktäckningen och den förbrukning av de uppbyggda reserverna som därvid skett.

Det kan i sammanhanget vara av intresse att notera att värdet av den export som garanterats av EKN under den senaste uppgår till ca 115 miljar- 10-årsperioden der kr. Under samma tid har ca 2,6 miljarder kr. erhållits i premier, ca 7 miljarder har skadereglerats, ca 2,7 miljarder kr. återvunnits och ett ackumulerat underskott på ca 1,7 miljarder kr. uppstått.

Fram till år 1977 hade EKN rätt att vid ett inträffat

underskott rekvirera erforderliga medel från riks-

Ränta förutsattes inte utgå. Därefter gäldskontoret. ändrades reglerna. Riksdagen godkände på regeringens år 1977 1976/77:26) att en rörlig kreförslag (prop. dit skulle ställas till EKN:s förfogande i riksgäldskontoret för att möta de krav på EKN:s reserver som kommande kan väntas medföra. Det skaderegleringar vidare i propositionen att krediten kan efter sägs EKN:s bedömning utnyttjas för att finansiera skadeersom exempelvis har samband med skuldkonsosättningar 0. vilka EKN därför kan räkna med att lideringar dyl. återvinna. Definitiva förluster bör däremot även i med utnyttjande i första hand fortsättningen regleras av EKN:s reserver. För de medel som utnyttjas av den krediten skall erläggas ränta enligt gängse rörliga principer.

Flera ändringar av reglerna för underskottsfinansiering har därefter skett. I prop. 1979/80:l00 bil. 14 föreslogs att EKN skulle få möjlighet att över anslaget oförutsedda utgifter förskottera de medel som behövs om den situationen skulle uppstå att såväl premiereserver som den rörliga krediten är fullt utnyttjade. Vidare angavs att om stora definitiva förluster fastställs, också de i sista hand skulle belasta anslaget oförutsedda utgifter. Samtidigt föreslogs att ett 1000 kr.-anslag skulle inrättas för täckande av förluster på garantier som regeringen inom särskilda ramar fattat beslut om (dvs. ramar för garantigivning till visst land vilket förutsågs bli aktuellt vid internationella stödaktioner till länder med betalningssvårigheter).

Enligt nu gällande ordning (prop. 1986/87:l00 bil. 5) har EKN en rörlig kredit i riksgäldskontoret som efter successiva höjningar uppgår till 3 700 milj. kr. Dragningar på krediten belastas med marknadsmässig ränta utom i fall då dragning sker på grund av ersättning på garantier som regeringen beslutat. I sådana fall får EKN ersättning för räntekostnaderna över 1 000 kr.-anslaget. I den mån räntor inflyter på sådana fordringar är medlen återbetalningspliktiga.

Om varken premiereserver eller den rörliga krediten räcker för att utbetala skadeersättningar på garantier, har EKN rätt att utan föregående regeringsbeslut rekvirera medel från statskassan för att kunna fullgöra de förpliktelser EKN inklätt sig å statens vägnar. På så sätt ianspråktagna medel skall återbetalas med ränta. Detta gäller dock inte vid definitiv förlust. Om sådan uppstår kan regeringen besluta om upphävande av återbetalningsskyldighet.

Det kan noteras att EKN har möjlighet att under vissa förutsättningar få ersättning från statskassan vid

definitiv förlust. Någon framställning om ersättning på av sådan förlust har aldrig gjorts, varför grund frågan om vilka kriterier för vad som är att betrakta som definitiv förlust, aldrig har prövats.

Så som begreppet definitiv förlust hanterats i den senaste propositionen i vilken detta förekommit, ger det intryck av att upphävande av återbetalningsskyldighet skulle få medges endast i sådana mycket speciella situationer då dragningar gjorts från budgeten efter det att såväl EKN:s egna fonder som den rörliga krediten förbrukats. Det ligger nära till hands att tänka på världskrig eller världskriser medan denna kan vara tänkt att få utnyttjas i möjlighet knappast mer normala underskottssituationer. En definitiv förlust som uppstår till följd av ett kommersiellt skadefall kan således skrivas av men någon ersättning från statsbudgeten kan normalt sett inte påräknas.

Den rådande ordningen har på flera grunder ifrågasatts. som exempel kan nämnas att möjligheten att dra på rörliga krediten vid skadefall på s. k. regeringsgarantier och sedan få ersättning över budgeten har skapat ett incitament att hålla en onödigtvis hög likviditet. Under senare år har skadeutbetalningar som skett till följd av skadefall på garantier beslutade av utgjort en förhållandevis stor anregeringen del av de totala skadeutbetalningarna. EKN har därvid haft rätt att utnyttja räntefri upplåning från riksoch har för sådana skadefall inte begäldskontoret hövt tära på sina premiereserver. Den likviditet som så sätt har EKN placerat framför allt i på skapats statsskuldsväxlar och riksobligationer. Andelen skapå regeringsgarantier sjunker emeldeutbetalningar lertid och så som läget ser ut i dag finns viss risk för att liksom skuldländerna har gjort, kan ham- EKN, na i en räntefälla. Räntebetalningrna på dragningarna den rörliga krediten hotar att ta en allt större på

andel av premieintäkterna. För att kunna betala ut skadersättningar och räntor på dragningarna på den rörliga krediten tvingas man öka upplåningen som i sin tur leder till att räntebelastningen ökar ytterligare.

I detta perspektiv synes lämpligt överväga alternativ till nu rådande ordning. Det kan i sammanhanget noteras att flertalet institut i utlandet, bland dem de i Finland och Norge, har liknande ordning som den som rådde i Sverige före år 1977. Det är ganska ovanligt att underskottsfinansiering sker genomräntepliktig upplåning. Sådana ordningar finns såvitt bekant, förutom i Sverige, enbart i Japan och Schweiz.

Det till synes enklaste alternativet är att återgå till en ordning som liknar den som gällde fram till år 1977. EKN skulle således få rekvirera de medel som behövs från statskassan, alternativt via riksgäldskontoret. Med en sådan modell krävs ingen rörlig kredit. Det ställer inte heller krav på EKN att ha kompetens att hantera sin likviditet. Det som finns i kassan får stå på ett räntelöst konto exempelvis i riksgäldskontoret. Det enda som krävs av EKN är att man årligen, förslagsvis i skrivelsen till regeringen informerar om det likviditetsbehov som bedöms uppkomma under närmaste budgetår i syfte att ge regeringen en indikation om de belopp som kan behöva ställas till förfogande. En sådan ordning i vilken EKN i princip inte behöver ta något ansvar för de förluster som kan uppkomma förefaller medföra risk för att EKN:s ansvarskänsla för garantigivningen blir mindre än i ett alternativ där upplåningen för täckande av underskott är helt eller delvis räntebärande.

Ett alternativt sätt att hantera underskottsfinansieringen är att göra en distinktion mellan sådana fordringar där det uppenbarligen rör sig om en definitiv

förlust (där ingenting kan återvinnas), sådana för vilka det förefaller osannolikt att hela fordringsbeloppet kommer att återvinnas och sådana vilka bedöms möjliga att återvinna.

När det definitiva förluster till flöjd av gäller kommersiella skadefall bör sådana normalt sett skrivas av och inte rendera EKN någon speciell ersättning. Det kan dock inte uteslutas, speciellt om Krisktäckning blir vanligare i framtiden, att förluster på sådana garantier får en relativt större omfattning än i dagsläget. Eftersom det rör sig om fordringar som EKN inte kan återvinna, kan man endera tänka sig att ersättning erhölls direkt över budgeten eller genom räntefritt lån.

För de övriga två fordringskategorierna, dvs. sådana som bedöms osannolika att återvinna i sin helhet och sådana som bedöms möjliga att återvinna, skulle EKN få möjlighet att utnyttja en rörlig kredit i riksgäldskontoret, eventuellt i annan institution för fordringar i utländsk valuta. För de förstnämnda skulle emellertid gälla att EKN fick räntekompensation för redan gjorda dragningar på den rörliga krediten och få låna räntefritt på den del som ännu inte förfallit till betalning. Om det emellertid skulle inflyta medel får EKN i motsvarande mån minska sin på den rörliga krediten och betala erhållna dragning räntor till statskassan. EKN skulle, förslagsvis i den årliga skrivelsen till regeringen, inkomma med framställning om vilka fordringar som EKN anser att det är osannolikt att man kan återvinna och som därför bör rendera EKN räntefria lån. För dragningar på den krediten avseende fordringar som bedöms rörliga att återvinna skulle EKN, på samma sätt som möjliga idag, betala ränta. I detta sammanhang bör gäller nämnas att inte finner anledning att nuutredningen varande skillnad i behandlingen av garantier besluta-

de av EKN resp. regeringen upprätthålls.

I den föreslagna modellen får således beregeringen sluta om de fordringar som ger EKN rätt att låna räntefritt. Hänsyn kan därvid tas till EKN:s likviditetssituation. Alternativt kan man tänka sig att fastställa ett kriterium för vad som skall betraktas som osannolikt att återvinna och därvid reglera likviditetssituationen så att likviditet överstigande ett visst belopp skall vara placerad hos riksgäldskontoret eller riksbanken.

5.3 Mjuka krediter

Utredningen har i kap. II.4 förordat med hänsyn till såväl exportintresset som önskvärdheten av systematisk klarhet att en renodlad och

tvåkomponentlösning

möjligheter att ge biståndskrediter införs. Utredningen förutsätter att frågan närmare övervägs i regeringskansliet. I sådant sammanhang är det naturligt att också beakta organisatoriska aspekter. För det fall en mer långtgående lösning inte blir aktuell föreslår utredningen vissa åtgärder till undanröjande av en del näraliggande problem och förordar att den beslutade försöksverksamheten med kombinationskrediter snarast inleds.

Det bör i detta sammanhang noteras att från det exportfrämjande synpunkt är viktigt att det finns kompetens hos det beslutande organet, f.n. BITS, att inte bara bedöma kreditansökningar från biståndssynpunkt utan att man också kan se till exportintresset. För exportföretagen är det ofta av vikt att besked om kredit kommer att beviljas kan ges snabbt. Detta talar för att BITS personal förstärks så att man ökar kapaciteten att hantera ansökningar och förfrågningar och får möjlighet att bredda sina kunskaper om före-

tagen och deras intressen.

bygger på att adminis- Det nuvarande u-kreditsystemet tration av garantier och krediter sköts av EKN resp. är en bank involverad. I kap. 4 SEK. Vidare vanligen har som kan uppstå då man skiljer pekats på problem och från beslut. Det är mot den kompetens beredning att försök görs att minska dessa bakgrunden angeläget att höja BITS egen kompetensen på dessa problem genom områden och därmed underlätta dialog med övriga par-

ter.

Bilaga 1 UTVECKLINGEN AV DET STATSSTÖDDA EXPORTKREDITSYSTEMET SEDAN ÅR 1978

Av Lars Appelgren

Den internationella konkurrensen med exportkrediter skärptes successivt under 1960- och 1970-talen. Flera industriländer införde speciella system för att underlätta finansiering av medel- och långfristiga exportkrediter. Olika statliga stödåtgärder - bl. a. kreditsubventioner - sattes in för att öka företagens konkurrenskraft.

Internationellt försökte man stävja det långtgående bruket av exportkrediter och år 1976 enades de stora industriländerna om att begränsa det stödet statliga genom det s. k. exportkreditarrangemanget (consensus). Flertalet OECD-länder - även - Sverige hade vid utgången av år 1977 anslutit sig till denna överenskommelse. De minimiräntor som överenskommelsen föreskrev kom att bli normgivande och blev ofta en för förutsättning framgångsrik exportförsäljning.

1977 års exggrtkreditutredning

Regeringen tillsatte år 1977 en kommitté - som kom att kalla sig - för att undersöka exportkreditutredningen huruvida åtgärder borde vidtas för att ge svenska företag ökade möjligheter att konkurrera på i huvudsak samma villkor som andra länders företag i fråga om krediter vid export.

.338

I fanns sedan 1973 möjligheter för exportörer Sverige - utöver omkostnadsavatt under vissa förutsättningar - ett extra avdrag drag för refinansieringsräntan göra vid och kommunal taxering. Avdraget motsvarade statlig mellan refinansieringsränta och skillnaden exportörens från - dock maxiden ränta exportören uppbar köparen malt 4%.

fick till uppgift att pröva om existerande Utredningen för finansiering kunde förbättras och om behov system därutöver förelåg att tillskapa nya finansieringsformer.

I februari 1978 överlämnade utredningen betänkandet med förslag bl. a. om (Ds H 1978:1) Exportfinansiering för AB Svensk Exportkredit (SEK) att ökade möjligheter internationellt konkurrenskraftiga villkor refinanpå siera exportkrediter.

Efter remissbehandling beslutade riksdagen på våren

1978 att införa ett statsstött exportkreditsystem

att administreras av SEK. (SEK-systemet)

EK- m

möjliggör för SEK att finansiera exportkredi- Systemet räntor under upplåningskostnaderna. Fast ränter till redan offertstadiet. Staten ersätter SEK ta erbjuds på för skillnaden mellan utlåningsränta och upplåningskostnad samt eventuellt kursförlust som kan uppkomma vid ut- och SEK får sin ersättning från upplåning. staten kvartalsvis i efterskott.

infördes för en försöksperiod av tre år SEK-systemet - Under denna period fick SEK (1978-07-01 1981-06-30). utfästelser om kredit i kronor eller utländsk lämna valuta inom en ram på 10 000 milj. kr.

Enligt förordningen SFS 1978:404 skulle bl. a. följande gälla:

Exportkredit med statligt stöd kan lämnas av AB Svensk Exportkredit för att finansiera svenskt företags exportförsäljning, om det kan antas att konkurrerande utländskt företag på grund av utländskt kreditstöd kan erbjuda särskilt förmånliga villkor (2§)

Exportkredit med statligt stöd får lämnas för försäljning av vara eller tjänst, dock ej nybyggt fartyg eller sjöfartstjänst, om

försäljningsavtalet förutsätter att kredit lämnas för minst 300 000 kronor

- krediten har en löptid av minst 2 år

försäljningen med avseende på varuslag samt kredittid och övriga betalningsvillkor är sådan att exportkreditgaranti kan lämnas enligt förordningen (l974:60) om exportkreditgaranti (4§)

Vidare förutsattes att villkoren för krediterna stod i överensstämmelse med Consensus. Till de överenskomna minimiräntorna skulle dock en halv procentenhet läggas vid finansiering i kronor. Med SEK:s generella tillägg för sin marginal, 0,25% p.a., därmed uppgick påslaget till 0,75% för kronkrediter och 0,25% för krediter i utländsk valuta.

På utfäst kredit skulle tas ut med löftesprovision 0,1% per år från tiden för antagande av krediterbjudande till utbetalning.

Med en särskild förordning i början av 1979 utvidgades bemyndigandet för SEK beträffande statsstödd kreditgivning av omfatta även fartygsexport.

mottog SEK ansökningar för ett Under försöksperioden av kronor. Den ursprungliga fastbelopp 90 miljarder ställda ramen på 10 miljarder ökades under perioden till 18 miljarder.

Vid försöksperiodens utgång hade ramen utnyttjats på följande sätt:

motsvarade - efter viss reduktion av utestå- Beloppet ende offerter - 93,7% av den beviljade ramen.

Förmånliga Q-landskrçgitgr

I december 1980 riksdagen en proposition om inantog rättande av ett särskilt system för förmånlig kredittill vissa u-länder (se vidare bilaga 3). Det givning kan i detta sammanhang noteras att u-kreditsystemet skulle baseras och genom tillförande på SEK-systemet av biståndsmedel erbjuda möjlighet till speciellt villkor med ett gåvoelement om 15 - 25%. förmånliga Man beslöt att en översyn av systemet skulle ske 2 år. SEK erhåller kvartalsvis i efterskott erefter från BITS för sina merkostnader. Under förssättning 1981 utfästes krediter med 537 milj. kr. ta halvåret kreditavtal hann dock inte träffas. Några

1980 års exnortkreditutredning

en utredning med uppgift att se I maj 1980 tillsattes för statsstödd exportkreditgivning inöver systemet av den treåriga försöksperioden. I deför utgången

cember 1980 lämnade utredningen sitt betänkande Subventionerade - en av nuvaexportkrediter utvärdering rande system Ds I 1980:24.

Utredningen gjorde en enkät hos 75 svenska kapitalvarutillverkare samt entreprenad- och konsultföretag med betydande verksamhet i utlandet. Hälften av kapitalvaruexporten (inkl. entreprenad- och konsultverksamhet) visade sig komma från de fem största exportörerna. Av enkäten framgick att medel- och långfristiga exportkrediter finansierade 19% av exporten. Resterande 81% var kontantaffärer eller affärer på kort kredit. De statsstödda exportkrediterna var, liksom exporten, starkt koncentrerade till de största företagen. 74% av de statligt subventionerade krediterna år 1980 beräknades gå till export från fem stora företag och koncerner.

Utredningen gjorde inte några kvantitativa bedömningar av subventionernas betydelse för exporten av kapitalvaror (inkl. entreprenad- och konsultverksamhet) med anledning av bl. a. de begränsade erfarenheterna. Med utgångspunkt från bl. a. den svaga lönsamheten inom svensk Verkstadsindustri, den hårda konkurrens och det betydande subventionsinslaget (9 - 14% på exportpriset) ansåg man det dock sannolikt att exporten av kapitalvaror blivit större än om subventioneringen inte hade förekommit. Speciellt betydelsefulla torde de subventionerade krediterna ha varit för större projekt och för projekt på statshandelsoch u-länder, projekt där subventionsinslaget var särskilt högt.

Systemet beräknades under 1978 - decemperioden juli ber 1980 löpande ha kostat staten ca 100 milj. kr. och uppskattades komma att kosta ytterligare ca 560 kr. under åren 1981 - 1990. milj.

Utredningen var kritisk mot att subventioner användes för att exportera icke konkurrenskraftiga varor. Detta skulle förorsaka en alltför dyr import. Tillfälliga obalanser i den svenska ekonomin borde mötas med andra, generella och mer effektiva medel. Utredningen ansåg dock att det fanns andra skäl att föreslå staten ett fortsatt stöd för exporten av kapitalvaror (inkl. entreprenad- och konsulttjänster).

Man pekade på följande skäl:

- Exporten av kapitalvaror till statshandels- och u-länder är av långsiktigt svenskt intresse. Kapitalvaruexporten fungerar som spjutspets för annan svensk export.

- Kapitalvaruindustrin är kunskapsintensiv och utgör den del av svensk industri som klarat sig bäst under l970-talet. På detta område har Sverige ett stigande exportöverskott.

- Tillverkning av kapitalvaror är ett område inom vilket svensk industri kan antas vara långsiktigt konkurrenskraftig. Det tar lång tid att bygga upp kompetens på detta område. Någon möjlighet att dra sig ur konkurrensen för att om några år, då kreditsubventionerna sannolikt minskat, försöka återta förlorade marknadsandelar finns inte.

Utredningen fann att verksamheten borde fortsätta efter försöksperiodens utgång men lade fram vissa förslag, som siktade till en neddragning av subventionsgraden. Bl. a. föreslogs höjningar av utlåningsräntor och löftesprovision, skärpta regler för stödberättigade varor, ökade krav på svensk andel, extra räntepåslag vid utlåning i svenska kronor och uppjustering av av minimigränsen för stödberättigat kontraktsbelopp.

På basis av regeringens proposition och exportkreditutredningens förslag beslutade riksdagen i juni 1981 att förlänga systemet med i första hand två år till 1983-06-30. Under de senaste åren har förlängning skett med ett år i taget. I samband med förlängningen infördes begränsningar betr. finansiering av råvaror och konsumtionsvaror. Dessa skulle få inkluderas endast om särskilda skäl föreligger. Vidare beslutade man att kraftigt begränsa finansieringen av utländska varor. Endast i ytterst sällsynta fall i första hand vid entreprenadarbeten - skulle detta få ske.

Regeringen ansåg det nödvändigt att de svenska villkoren för statsstödda exportkrediter även i fortsättningen lâg vid eller nära consensusvillkoren. Utredningens förslag om särskilt påslag för krediter till industriländer, särskilt ytterligare påslag för krediter i svenska kronor och förslaget om en allmän höjning av räntenivåerna med 0,5% ansåg föredraganden inte borde genomföras. Höjning av löftesprovisionen begränsades till 0,4% och SEK:s marginal på 0,25% skulle i fortsättningen inkluderas i statens åtagande. Utredningens förslag att höja kronpåslaget från 0,5% till 1,5% - borde vara avstyrktes. Påslaget oförändrat främst av valutapolitiska skäl. Det tidigare kravet - 300 000 kr. på lägsta kreditbelopp ändrades till ett lägsta kontraktsbelopp på 350 000 kr.

Från och med juli 1981 införde SEK ett räntetillägg på 0,25% för krediter som inte var säkerställda av EKN-garanti (för både politiska och kommersiella risker) eller statens fartygskreditgaranti. I februari 1982 höjdes räntetillägget till 0,5%.

Vid remissbehandlingen av 1980 års utredning framkom att det bl. a. från bankorganisationerna fanns önskemål om ett alternativ till SEK-systemet i vilket ban-

kerna skulle spela en mer framträdande roll. En statlig utredning tillsattes för att närmare undersöka detta förslag (Ds I 1981:27). I dess betänkande föreslås en ökad bankmedverkan varigenom SEK skulle kunna överlåta statsstödda krediter på banker i de fall bankerna kunde erbjuda finansiering på bättre villkor än SEK. Av olika skäl blev inte förslaget genomfört.

Rän e d för vi varv r k i n

I juni 1981 infördes ett system för räntestöd till svenska beställare av fartyg och riggar hos svenska varv. Stödet lämnas för att utjämna skillnader i konkurrensvillkor mellan svenska och utländska varvsföretag. Enligt nu gällande regler (SFS 1986:553) får stödet lämnas för beställningar före utgången av år 1989. Frågor om räntestöd prövas av statens industriverk (SIND). Hanteringen av kreditgivningen delas mellan SEK och Skeppshypotekskassan. SEKs kostnader för stödet betalas kvartalsvis i efterskott av SIND (tidigare Nämnden för fartygskreditgarantier) enligt ett särskilt avtal. Vid utgången av 1987 fanns utestående krediter avseende räntestöd på 3 596 milj. kr.

utländska leveranser finansieras till marknadsvillkor

Vid utgången av 1981 hade volymen av kreditofferter till marknadsvillkor vuxit till 545 milj. kr. mot 112 milj. kr. året innan. Detta berodde närmast på att utländska delleveranser inte längre fick finansieras med statligt stöd. För sådana leveranser erbjöd SEK kredit till marknadsvillkor.

Nya consensus-villkor

Räntematrisen i consensus höjdes från 1981-11-16 med 2,25% - 2,50%. Genom att beslutet föraviserades i oktober uppstod en önskan hos exportörer och kunder att så långt möjligt utnyttja fördelen av de rängamla torna. Detta orsakade en ansvällning av kreditefterfrågan under tiden före räntehöjningen. Under hela 1981 mottog SEK 2 239 ansökningar om statsstödd kredit till ett värde av 44,5 miljarder kronor.

Volymen utbetalda krediter under 1981 uppgick till 5 962 milj. kr. Värdet av vid kreditportföljen utgången av 1981 blev därigenom tre gånger så stort i jämförelse med 1980.

Av de utestående krediterna 53% till uavsåg export länder (1980: 22%) och 16% export till statshandelsländer (1980: 55%). Tyngdpunkten hade således förskjutits från statshandelsländer till u-länder.

SEK:s aktiekapital höjdes under 1981 med 100 milj. kr. genom nyemission till 500 milj. kr.

Den uppjustering av räntesatserna som skedde i november 1981 fick full effekt i juli 1982. Sammantaget hade därigenom de internationellt överenskomna exportkrediträntorna höjts med ca 3% på kortare tid än 8 månader.

ökad kreditvolym

Kreditvolymen ökade under 1982 från 8 560 milj. kr. till 19 522 milj. kr. Inklusive marknadskrediterna ökade beloppet från 11 541 milj. kr. till 22 053 milj. kr. eller med drygt 90% och var den snabbaste ökningen i SEK:s historia. SEK-systemet svarade för

nästan 90% av SEK:s verksamhet.

Tillsammans med den svenska devalveringen på 16% i oktober 1982 hade behovet av kapitaltillskott ökat. Under året höjdes SEK:s aktiekapital från 500 milj. kr. till 700 milj. kr. och dessutom bildades en Genom fonden ställde aktieägarna ut garantifond. 600 milj. kr. under 1982. garantiförbindelser på

EK- r in n 1 .2

Under 1982 utförde SEK på uppdrag av industridepartementet en utredning med målsättning att beskriva SEK:s under perioden juli 1978 till och utveckling med 1982. Dessutom skulle det sannolika utfallet juni av statens kostnader för SEK-systemet beräknas och även till begränsning av subventionselmöjligheterna ementet belysas.

konstaterade bl. a. att av 4 900 avgivna Utredningen offerter ca 34% resulterade i kreditavtal om drygt 32 kr. Den andel av offertvolymen som ledde miljarder kreditavtal beräknades till 25%. till (utfallsgraden)

Både SEK:s statistik och enkätsvaren visade att egen var starkt koncentrerad till exportkreditgivningen ett fåtal företag. År 1981 gick 67% av krediterna till fem och 80% till nio företag. De större företag hade även i egna studier kunnat påvisa den företagen stora deras exportkontrakt hade för många betydelse mindre och medelstora tillverkare.

statens framtida kostnad konstaterade SEK Beträffande endast en del kunde påverkas fram till att begränsad 1985 - 1986. Den övervägande delen av SEKs åtaganden finansiering av redan är fasta och gäller långfristig genomförd export.

Fartygsexporten svarade för ca en tredjedel av statens kostnader. Vid oförändrat internationellt ränteläge skulle - på grund av den lägre utlåningsräntan för - denna andel av statens fartyg kostnader öka till dryg 40% under senare delen av 1980-talet.

SEK föreslog som ett alternativ till i inskränkningar systemet en maximering av statens räntesubvention. Om ränteskillnaden för en viss valuta översteg ett förutbestämt räntetak skulle staten besluta om att motsvarande påslag skulle göras på consensus-räntan eller om ytterligare stödåtgärder vore nödvändiga.

Lägre kostnader för staten

De höjningar av minimiräntorna som Consensusgruppen kom överens om under 1981 och 1982 innebar att kostnaden för exportkrediter i samband med nya exportaffärer sjönk. Detta gällde dock inte för fartygskrediter för vilka minimiräntan inte uppjusterades.

Marknagskregiterna ökar igen

Efterfrågan på marknadskrediter, som minskat kraftigt under flera år, ökade under 1982 på nytt. ansök- Nya ningar belöpte sig på ca 5 miljarder kr. Till stor del förklarades denna efterfrågan av att SEK som komplement till statsstödd kredit erbjöd marknadskredit för tredjelandsleveranser och lokala kostnader som inte kvalificerade för stöd.

Jmräntevalutor och automatisk ränteiusterina

När samarbetet inom consensus-gruppen startade låg marknadsräntan för japanska yen under de fastställda

hade därför gjorts för denna minimiräntorna. Undantag valuta och man tillät att fast ränta erbjöds till japrime rate med ett visst påslag. panska

I 1983 enades consensus-gruppen om allmänna juni för i lågräntevalutor. Avsikprinciper finansiering ten var att utlåningsräntorna i lågräntevalutorna marknadsräntorna för resp. valuta och skulle avspegla räntesatser skulle tillkännages den 15:e i aktuella varje månad.

Under 1983 SEK att erbjuda kredit i dessa började Upplåningskostnaden var låg och lågräntevalutor. stort intresse visades för de nya kreditmöjligheterna.

I oktober 1983 infördes ett system med automatiska av consensusräntan. Kontroll görs 2 ggr justeringar år och ändring sker den 15 januari och den 15 per om det av SDR-värdet för de juli vägda genomsnittet vilkas valutor bildar SDR (USD, statsobligationer, GBP och ändras med mer än 0,5% under DEM, FRF, JPY) kalenderhalvårets sista månad jämfört med det SDRvärde, som gällde då närmast föregående ränteändring som man införde automatisk räntegjordes. Samtidigt enades man om en viss nedjustering av ränjustering torna för krediter till alla länder utom till de s. k. rika länderna (kat. I). Man beslöt dessutom att skulle återvinnas under åren 1985 och nedjusteringen Hela blev dock återhämtad redan 1986. räntesänkningen i januari 1985.

Räntehöjning

1983 beslutade regeringen att räntan i SEK- I januari med 0,5% mot bakgrund av den systemet skulle höjas man menade att företagen fått genom kostnadsfördel i oktober 1982. Detta innebar att det devalveringen

s. k. kronpåslaget ökade från 0,5% till 1%.

Riksrevi ionsv rk s RRV r n knin av SEK-s s me

RRV granskade under våren 1983 SEK-systemet. Man summerade i sin rapport att verksamheten fungerade i enlighet med gällande regler men konstaterade samtidigt att systemet ökat i omfattning i avsevärt snabbare takt än som antagits i de bedömningar som legat till grund för beslutet. Både kreditvolymen och statens kostnader hade vuxit betydligt snabbare än väntat. RRV ansåg att den organisatoriska strukturen inte gav några egentliga spärrar mot fortsatt expansion. Man diskuterade olika metoder att dels begränsa statsstödet, dels införa en mera individuell prövning på samhällsekonomiska grunder.

I sitt yttrande påpekade SEK den väsentliga skillnaden mellan krediter för fartygsexport och övrig kapitalvaruexport. Vidare framhöll SEK att de automatiska räntejusteringarna, som beslutades av Consensus-gruppen hösten 1983, skulle komma att få en mycket starkt begränsande effekt på statens kostnader för nytillkommande exportkrediter.

U-kreditutredningen

På basis av den översyn av det svenska kreditsystemet (Ds UD 1983:2) som genomfördes under 1983 föreslog regeringen påföljande vår att en del av det svenska gåvobiståndet skulle lämnas i form av särskilt förmånliga krediter. Den dittillsvarande verksamheten hade skett på försök i mindre skala och avsågs bli permanentad. Regeringen föreslog att beslut om krediterna skulle fattas av Beredningen för Internationellt Tekniskt samarbete (BITS) medan handläggningen

skulle skötas av SEK resp. EKN. Efter riksdagens beslut om riktlinjer för u-krediter svarar sedan l januari 1985 BITS för samtliga kostnader avseende nya u-krediter.

Under 1983 uppdelades SEKs statsstödda kreditgivning mera formellt på följande fyra områden:

- normalkrediter baserade på consensus-villkor - u-landskrediter förmånliga - inkl. fartygskrediter offshoreutrustning - räntestöd för svenska beställare vid svenskt varv (redarstöd).

Den kraftiga expansionen under 1982 dämpades under 1983. Volymen utestående krediter ökade från 19 522 milj. kr. till 26 056 milj. kr.

Krediterna avsåg till 42% export till u=länder, 8% export till statshandelsländer och 50% till i-länder.

överväganden betr, SEK gçh EKN

Under hösten 1983 övervägdes inom regeringskansliet ett antal tänkbara åtgärder för att minska budgetbelastningen för SEK och EKN.

Regeringen beslöt på basis av dessa överväganden att höja kronpåslaget till 1,5% och att låta låntagarna betala SEKs marginal på 0,25%. Efter dessa höjningar kom påslaget på consensus-räntorna att ligga på 2,25% för kronor resp. 0,75% för utländska valutor,

Enligt överenskommelsen inom consensus om automatisk räntejustering höjdes minimiräntorna med 1,2% den 15 juli 1984. Ett halvt år senare sänktes räntorna på grund av sjunkande internationella marknadsräntor med mellan - 0,70 1,35%.

I mitten av 1984 beslöt regeringen att det vanliga påslaget inte skulle tillämpas för lågräntevalutorna (CIRR-valutorna). I stället skulle räntan motsvara SEKs upplåningskostnad jämte marginal dock lägst den officiella CIRRräntan.

volymen utstående krediter ökade under 1984 i ytterligare långsammare takt och uppgick vid årsskiftet 84/85 till 30 303 milj. kr. mot 26 056 milj. kr. året innan.

Qkning av marknadssektgrn

De ökade påslagen som regeringen beslutat under 1983 och 1984 bidrog tillsammans med en relativt lägre räntenivå till att sEK:s marknadskrediter under 1984 kom att utnyttjas för finansieringen av affärer som tidigare finansierats med statsstöd. Nyutlâningen av marknadskrediter ökade under 1984 från 79 milj. kr. till 1 109 milj. kr. och volymen utestående krediter som sjunkit under en rad år ökade på nytt.

Marknadskrediter med kortare löptid än 2 år började också att finansieras.

Sjunkande affärsvglym under 1955

Under 1985 sjönk volymen nya statsstödda krediter mycket kraftigt. Den uppgick endast till 1,3 miljarder kr. mot 6,8 miljarder kr. året innan. En bidrag-

ande orsak till detta var att bl. a. skuldkrisen minskat efterfrågan från u-länderna på SEKs traditionella Därtill kom att den normala kaexportkrediter. pitalvaruexporten sammantaget inte längre subventionerades i Sverige även om staten tog vissa ränterisker under anbudstiden. Fartygskrediterna innehöll dock viss subvention men exporten minskade successivt. U-krediterna förväntades öka om än i långsam takt.

Vid årsskiftet 1985/1986 utestod statsstödda krediter . . med 28 838 milj. kr. mot 30 303 milj. kr. aret innan. För första gången sjönk därmed volymen.

Genombrott för marknadskrediter

Efter en rad år med stadigt minskande volym nya marknadskrediter vände detta under 1985 då krediter för 3,1 kr. accepterades. Nyutlåningen blev ca miljarder kr. - mer än dubbelt så stort belopp 2,5 miljarder som 1984. Den genomsnittliga storleken av marknadskrediterna var dock betydligt lägre än för de statsstödda krediterna.

Åter större volym 1255

consensus-räntorna sänktes med 1,05% den 15 januari 1986. Per den 15 juli skedde en ytterligare sänkning krediter avtalades - av med 1,40%. Ett stort antal totalt 20 miljarder kr. gällde ca 7 miljarder kr. statsstödda krediter. Två mycket stora affärer bidrog till volymökningen.

volymen utestående krediter i S-sektorn sjönk yttertill 25 162 milj. kr. jämfört med 28 838 milj. ligare kr. år 1985.

Krediterna avsåg till 51% export till u-länder och till 8% export till statshandelsländer. Resterande del gällde till största delen fartygsfinansiering. Trots att räntorna under året sänktes med nästan 2,5% lämnades offerter för endast ca 2,2 miljarder kr. motsvarande en tredjedel av föregående års siffra.

Statsstödda krediter minskar under 1987

Consensusräntorna ändrades inte under året.

Nya krediter lämnades undr 1987 med 1 823 milj. kr. ungefär lika fördelat på normalkrediter och u-krediter. För fartygskrediter och redarstöd minskar kreditvolymen successivt. Den uppgår dock fortfarande till en tredjedel av totalt utestående statsstödda krediter. Totalvolymen krediter i S-sektorn utgjorde per 31 december 1987 20 938 milj. kr. eller 63% av SEK:s utestående krediter. De nytillkomna krediterna gäller till övervägande del export till u-länder. Det är framför allt vid export till u-länder och då utbetalningstiderna är långa som SEK-systemet ännu innebär en subvention. Möjligheten att utan kostnad erhålla offert till fast ränta är också av stort värde. Genom beslut i consensus-gruppen 1987 kommer stöd för exportkrediter till de rikaste länderna att upphöra från och med 15 juli 1988.

Riksbankens inställning till ugglåning i sverige

1977 års exportkreditutredning hade föreslagit att SEKs kapitalbehov i huvudsak skulle täckas genom upplåning utomlands. Utredningen bedömde att SEK:s upplåning efter en uppbyggnadsperiod grovt uppskattat skulle bestå av 60% långfristig utländsk upplåning och 20% kortfristig utländsk och/eller svensk upplå-

samt 20% långfristig svensk upplåning. I proponing sitionen om införande av SEK-systemet instämde förei utredningens bedömning av SEKs kapitalbedraganden hov.

I samband med utredningens remissbehandling framhöll de tre att de i framtiden kunde AP-fondstyrelserna komma att något öka sin utlåning till exportfinansievia SEK. Upplåningen hos AP-fonderna minskade ring dock successivt och efter år 1982 har Sveriges Riksbank inte medgivit att SEK utnyttjar den svenska kaför att tillgodose behovet av kronor i pitalmarknaden SEK-systemet. Riksbankens ståndpunkt har varit motiverad av Sveriges stora bytesbalansunderskott och behovet att finansiera statens budgetunderskott inom landet. Man har därför velat tvinga SEK att tillgodose sitt kronbehov genom upplåning i utländsk valuta.

För att stärka kapitalbasen har SEK dock fått tillstånd att ta upp förlagslån i Sverige på sammanlagt 850 kr. under åren 1981, 1982 och 1984. milj.

Kostnader för utlåningen i statssektorn och åtgärder sgm vidtagits i syfte att begränsa kgstnaggrna

En uppdelning av kostnaden för de olika stödformerna (exkl. u-krediter och redarstöd) under perioden 1978 - 1987 ger följande bild (Belopp i milj. kr.):

Normal- Fartygs- Totalt

343 Summa 4 620 2 098 6 718

Någon del av kostnaderna för 1980 kan hänföra sig till fartygskrediter men uppdelning har inte gjorts.

Redovisning av kostnader för S-systemet sker enligt kontantprincipen, dvs. en del av kostnaden för en 10årskredit år 1981 kommer att återfinnas i räkningen till industridepartementet år t. 0. varje m. 1990.

Normalkrediternas andel av kostnaderna har under de senaste sju åren sjunkit från ca 75% till ca 65%. Kostnaderna hänför sig till helt del till övervägande kreditgivningen under 1980 - 1983.

De nya normalkrediterna som lämnats från 1984 och framåt har tagna tillsammans hittills inte inneburit någon kostnad för staten. Inte heller under dessa krediters kvarvarande löptid förutses sådana några kostnader för staten förutsatt att större inga växelkursförändringar sker för svenska kronan. Detta innebär naturligtvis inte att inte enstaka krediter varit subventionerade och att statssektorn ristagit betydande ker. Detta har dock av de fördelar uppvägts som kunnat uppnås genom en storskalig och flexibel refinansiering vid de rätta tidpunkterna.

nämnts tillåts inte SEK att låna upp svenska Som ovan tillgodoses därför genom kronor. Efterfrågan på kronor valuta i en s. k. kronkorg, vars upplåning i utländsk SEK eftersträvar att få i överensstämsammansättning med Riksbanks kronkorg. Eftersom upplåmelse Sveriges sker i olika valutor kan kursförlusning och utlåning vid växlingar. Avsevärda kursförluster uppter uppstå under 1981 och 1982. stod i samband med devalveringarna

utbetalas i kronor även i Statens kostnadsersättning sker i andra valutor. SEK de fall då kreditgivningen med från staten växla till kan i samband utbetalning förvalta i kronor för aktuell valuta eller kapitalet tillfälle. Det senare sker då valutaväxling vid senare valutan förväntas sjunka i värde och den utländska kan ske framledes med vinst. således Valutaväxling även eventuella ränteskillnader mellan Härvid beaktas valutan och är avkastningen i kronor och den utländska än i den utländska valutan kronor högre avkastningen således även detta en vinst. Genom sådan balanseger i kronor mot USD (USD är den störsring av positionen har statens kostnad under de ta upplåningsvalutan) åren minskat med ca 500 milj. kr. Under senaste fem har andra aktiva åtgärder i form av församma period och av äldre lån mot billigare tidsbetalningar utbyten på ca 600 milj. kr. upplåning inneburit besparingar

inte skall belastas med orimligt För att SEK-systemet SEK sedan år 1979 en behög räntesubvention tillämpar för finansiering av krediter i andra gränsningsregel USD, DEM, CHF, NLG och JPY. valutor än svenska kronor, regeln på så sätt att subven- För närvarande tillämpas får vara större för den aktuella valutan tionen inte som mest skulle få för en motsvaän vad kredittagaren rande kredit i USD eller kronor.

hur kreditgivningen i Av nedanstående tabeller framgår

fördelats på landkategorier statssektorn (accepter)

resp. valutor åren 1982 och 1987. Såväl den relativt sett minskade andelen krediter till kat. I-länder som den mindre andelen USD år 1987 jämfört med år 1982 förklaras huvudsakligen av den under perioden kraftigt sjunkande fartygskreditgivningen.

1 statssektorn 1982 exkl. u-krediter (de tre största Accepter valutorna)

Accenter 1 statssektorn under 1987 exkl. u-krediter

Valuta Landkategori Totalt gbelopg i milj,) I II III

Skr 119 184 12 315 35,2% USD 29,6 437 54,7 521,3 58,4% DKK ____: __: §§4à _ç1à 5:31 Summa 148,6 621 123,0 892,6 Procent 16,6% 69,6% 13,8% 100%

I tabellbilaga 1 återfinns uppgifter på SEK:s affärsunder 1981 - 1987. Tabellbilaga 2 utveckling perioden visar kostnaderna för resp. år och från 1983 även SEK:s långtidsprognoser över statens kostnader.

D m 1 i

Genom successiva räntehöjningar har subventionen numera till största delen försvunnit.

Möjligheten att utan kostnad erhålla ett 6-månaders finansieringslöfte är dock fortfarande mycket värdefull. Löftet fungerar som ett räntetak under den tid exportören själv annars skulle behöva bära risken för räntehöjning.

En annan fördel ligger i att SEK kan erbjuda finansiei olika - även udda - valutor. ring många

I och med att de subventionerade räntorna för export till s k relativt rika länder avskaffades från den 15 juli 1988 torde CIRR-räntorna få ökad användning. Under förutsättning att den erbjudna räntan vid SEKs offerttillfälle inte bedöms leda till subvention kan CIRR-räntan erbjudas utan kostnad under 6 månader.

Tabellbilaga _ N N N N N N

o.mH

uvoummumum

.ø

m.mw o.eN m.NN N.m_ N.vH

Løu_uoLx u=_m 82mm

m

o.m m.N a.m o.N _.« m.N

muøpw

Na

ovcøøumuaz -muucxgmz L032

u_ N o.m 0.0 N.m m.e N.n

m.oH od

S38.

m.m m.a ..m a.N

uuaummunom

H.N N.« N.N

m:_=«_a=›= .E23

_.o A.: _.o A.g m.N 0.5 0.0

-mumcxuaz .Siam

m.N

ø.mA

m.m

..o_ N.mH N.o_

Lou_voLg

N.«_

S30»

..uoumLmuoL

m.N c.N

uuoummumam

..e _.m

mu_muønu=

N.m_ N.c« m.o.

nu u=_m .Siam

:oo _.o ..o N.o m.o m._ N.o o.m

muogw

auø_mu -muqcxgaz .öäwm

Lou_uo.x-=

v_

e.ø N.m ..o

n.nH

m.m 0.0

N.a_

.touch

o›_m=_gxu.

uvnummuwum

m.o o.. N.. .e u.m a.o

N.ma

Loupouuo

_Nam_ gouxøm

- _.o ñ.o m.o N._ _.m ..m

_.ma

wvuLøunmuu

ana.

-mumcxgmz .Siam

m.nN o.oN ø.mN

N.o N..

m.nm N.om

a=_.xuø«=m.n*.u

S30»

o.mN

m.m m._ n.m

a.mm N.ae m.md

ovcowamøua uuoummuugm

m_xum «:_ø .E23

»u›o Locogx

o.o ø.m m. a.m m.. e.

muwgw

v.__

Luvgu Loupowuo -mumcxgmz .S23

u_

._«m_aaum _om_ mama mmm* emo_ mmm_ omm_ Nam_

__: L

Statsstödd sektor exklusive U-krediter och redarstödskrediter.

1975 1979 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1955 1957 1955 1959 1990 1991 1992 1993 u:r511 1975 0 uzr511 1979 17 ucra11 1950 101 051511 1951 363 Utfall 1952 1123 Pr09nos1955 1575 1247 1230 1252 1221 1111 1025 Utfall 1953 1550 1449 1373 1275 1250 1054 525 750 Prognos1954 u:ra11 1954 1533 1152 945 910 573 374 305 295 Prognos1955 u1r511 1955 1084 544 705 573 205 44 50 -45 Prognos1955 027511 1955 605 357 259 59 -79 -70 .53 -137 Prounas1957 ut1a11 1957 343

SEKs 1981 - 1987. affdrsufveckling Utest offerter exkl U-kred o reaarstod 80

70-

60 ñ

kronør

Miuorcer

/,

/\\\\ (Å 0 I r I l 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 År E: Morknodssektor Statsslodd sektor

- SEKs affarsufveckling 1981 1987. Acc offerter exkl U-kred 0 redorstod .IS E5 1 1. 1 ä» | Cr- L I 1 C3 1 E? J

kronor

J \ 3 | // 6D I

Miljorder

l

-muburasxlm

// //

/l //v

/ 0 \ I \\\ 1 “/ 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 År Morknadssektor Stotsslodd sektor

SEKs 1981 - 1987. affarsufveckling

Avlol ej utbet exkl U-kred o redorstod 14

1:5 - z / 12 _

11 - / 7 / 10 - / /

9 _ // L / 8 / ° “ / å 7 -w // ä /ø/ e - / / 6 2-»

N

E .-4 5 1

4 - \ \ \ / / \ 3 -4 \ \:\.\\ 2 \,., \

.\\H

1 -/ / /

-// f / \\ 0 I I I T I I I

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

A

E:) Morknodssektor Siotsgtodd sektor

SEKs 1981 - 1987. offdrsutveckling

Nyutloning exkl U-krediter o redorstod 11

›// C//u 9 q / v v x; /

y

s - / *

\\\\

i

\\\_ . 7 - \ o \ . -. c o \ 2 § 6 \_\\\ 1 .x å 5 E» -/ / %

3 / z \ \

2 “ _ / /

/ / \ . \ \ I _

/ á Z / \

0/1

\ \ O 1 I I_ l 1 1

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

År

E Morknodssektor Slotsslodd sektor

SEKs 1981 affdrsuiveckling 1987. Utest krediter exkl U-kred o redorstod 28 V 2s- / \ \\ \ .x 2 4 - Vy; /

\\“ 1//4/

22 -

20 - /

kronor

//

Miijorder

// ///\\\\\ /\\\\\\\\\\\

\\\\\ / \\\\\\

I | 1983 1984

År Marknadssektor Slotsstodd sektor

Bilaga 2

EXPORTKREDITGARANTIGIVNING GENOM EKN

av Bo Thomé m. fl.

l. EKN och exportkreditgarantigivningen

1978 - 1988

l.l EKN:s uppgift och den statliga regleringen av garantiverksamheten

infördes år 1933. De svenska exportkreditgarantierna Ett viktigt mål var att stimulera en sysselsättnings- Ett annat syfte som redan från börfrämjande export. starkt betonats och som också i fortsättningen jan tillmätts stor betydelse är att ge de svenska exportörerna tillgång till ett stöd i huvudsak likvärdigt som utländska konkurrenter erbjuds i sina med det länder. En grundprincip har varit att garantiverksamvara genom att premierna och heten skall självbärande eventuella reserver på sikt skall motsvara ränta på skadeersättningen och administrationskostnaderna.

från statens sida för- Garantiverksamheten regleras utom genom den skrivna författningen (förordningen även genom uttalan- 1986:265 om exportkreditgaranti) antal som godkänts av riksdaden i ett propositioner må nämnas 1959:112 avseende allgen. Särskilt prop. för prop. 1964:39 männa riktlinjer garantigivningen, prop. 1978/79:20l avseende avseende långivargaranti, med till svenska samsärskild garantigivning hänsyn samt årlig prövning från hällsintressen (s-garantier)

regeringens och riksdagens sida av garantiverksamhetens omfattning och inriktning. I särskilda författningar regleras EKN:s verksamhet med kursgaranti 1976:309 om kursgaranti) och investe- (förordningen ringsgaranti (förordningen 1987:861). Närmare riktlinjer för dessa garantier finns utformade i prop. 1975/76:171 resp. 1986/87:98.

Vid den årliga prövningen av garantiverksamheten tar statsmakterna på grundval av EKN:s förslag ställning till ramarna för garantigivningen. Då någon av delramarna (normalram, s-ram, kursgarantiram och investeringsgarantiram) har tenderat att bli ett hinder för en expansion av garantigivningen har utvidgningar skett i god tid. Vissa garantiansökningar som ansetts innebära alltför stora risker och/eller avsett alltför stora belopp med hänsyn till att EKN:s garantiportfölj bör ha en någorlunda rimlig riskspridning har då särskilda skäl förelegat hänskjutits till regeringen för beslut. Då regeringen beslutat uppdra åt EKN att lämna garanti i sådana fall har å ena sidan föreskrivits att dessa garantier skall belasta givna ramar för verksamheten men å andra sidan att skadereglering vid slutlig förlust får ske i särskild ordning. Detta utnyttjande av ramarna har icke heller inneburit inskränkningar på EKN:s verksamhet totalt. De sålunda medgivna garantierna har knappast inverkat på EKN:s totala riskvillighet.

av 1978/79 - 1.2 Utveckling garantigivningen 1987/88

Garantiproduktionen expanderade snabbt under de första åren av tioårsperioden. En stagnation under några år sedan av en kraftig nedgång som fortsatt följdes de senaste fem åren. Produktionen av garantiutfästelser låg i slutet av 70-talet på ca 60 - 70 miljarder

kr./år medan den minskat till ca 20 miljarder kr. de senaste två åren. Förbindelsegarantigivningen har däremot legat på en relativt konstant nivå, ca 10 miljarder kr./år. En svag uppgång kan noteras under senare år (se diagram l i bilaga). Nedgången i produktionen har främst avsett normalgarantier (n-garantierna) både vad gäller utfästelser och förbindelser. Denna nedgång för n-garantier har delvis motsvarats av en uppgång av s/u-garantier. Fram till budgetåret 1988/89 har EKN haft möjlighet att lämna s. k. u-garantier vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska och sociala utveckling. Denna garantigivning som under senare år varit mycket obetydlig redovisas tillsammans med s-garantigivningen såsom s/u-garantier (se diagram 2 och 3). S/u-garantierna som i början av perioden utgjorde knappt 10% hade i slutet gått om n-garantierna och utgjorde mer än 60% av hela förbindelsegarantigivningen. De s. k. bi-garantierna, som tillkom 1981/82, ökade starkt i början men har sedan avstannat.

EKN:s garantigivning domineras av export på u-länder. Av utfästelserna har export på u-länder utgjort närmare 80% under en stor del av perioden. Efter 1983/84 har den minskat till ca 60% och en ökning av exporten på öst-länder kan konstateras från ca 10% till 20%. Även exporten på i-länder har ökat något från ca 10% till 15% (se diagram 4 a och b).

I EKN:s förbindelsegarantigivning är det affärer med längre kredittider, över ett år, som svarar för merparten. I början av 1980-talet utgjorde dessa 60 - 70% av totala förbindelserna men har förutom en tillfällig uppgång 1987/87 minskat till 56% 1987/88. Ser man till antalet förbindelser är förhållandet det motsatta - korta här närmare 90% 5 utgör (se diagram

a och b). Affärer med kredittid över 5 år utgör ca

50% av garantigivningen fram till 1982/83 men avtar

därefter. Det är främst krediter med löptid 8 - 10 på år som minskat (diagram 6).

Garantigivningens inriktning på olika exportgrenar visar att verkstadsprodukter (maskiner, motorfordon osv.) dominerar. Entreprenadarbeten utgör ett annat viktigt garantiområde. Garantivolymen på dessa exportgrenar har varierat under perioden, entreprenadarbeten har dock avtagit något mot senare delen av perioden. Samma trend kan utläsas för skogsprodukter (se diagram 7).

Trots att produktionen av nya garantier minskat under senare år har volymen på EKN:s utestående engagemang hållit sig på en stabil nivå, ca 60 kr. miljarder Förbindelseengagemanget har t. o. m. ökat från ca 15 miljarder kr. i början av perioden till närmare 30 miljarder kr. i slutet. stocken av utfästelser uppvisar en minskning från ca 45 miljarder kr. till ca 25 miljarder kr. Detta är en följd av den längre omsättningstiden på engagemanget (se diagram 8). Den växande andelen s/u-förbindelser i produktionen under perioden ger även ett starkt utslag i utestående förbindelsevolym. Förbindelseengagemanget var t. 0. m. något högre för s/u-garantier den 30 juni 1988, 14 miljarder kr. mot 13 miljarder kr. för n. S/u-utfästelserna passerade n-utfästelserna 1983/84 och utgör nu närmare 60 av totala utfästelseengagemanget (se diagram 9 och 10).

Ett karakteristiskt drag i det utestående engagemanget är koncentrationen till ett begränsat antal marknader. De tio länder som vid varje tidpunkt vägt tyngst i EKN:s engagemang har svarat för ca 60% av de totalt utestående garantiförbindelsebeloppen. I diagram ll redovisas de länder som vägt tyngst i början, mitten och slutet av perioden. Brasilien, Algeriet, DDR och Kina har förekommit bland de tio tyngsta un-

der hela fördelning på landperioden. Engagemangets område visar att utfästelserna för u-länder relativt minskat efter 1983 medan förbindelserna istället visar en kontinuerlig ökning av andelen u-länder (se diagram 12 och 13).

att få en bild av EKN:s totala åtaganden på om- För världen kan EKN:s utestående fordringar dvs. genom övertagna fordringar läggas till engaskadereglering Bilden förändras något. Polen träder in gemanget. bland de tio största (se diagram ll). Om man enbart de utestående fordringarna ser man att tio studerar länder svarar för närmare 80%. Polen, Brasilien och Nordkorea står tillsammans för mer än 50% (se diagram

14).

Rörelseresultaten beräknas varje år som ett netto av erhållna återvinningar och räntor å ena sipremier, dan och skadeersättningar och administration å andra sidan. I takt med att EKN utbetalat allt större skadeersättningar har rörelseresultatet blivit negativt. Premieintäkter och återvinningar har inte kunnat komför de ökande kostnaderna. Resultatet varje pensera år utgör emellertid inte något mått på försäkringsrörelsen i faktiska resultat (se diagram 15). Finanav underskottet sker utnyttjandet av en siering genom kredit i riksgäldskontoret. Fram till budgetrörligt året 1981/82 täckte EKN:s egna medel underskottet.

hos EKN 1978/79 - 1987/E8 1.3 Produktutveckling

av EKN:s verksamhet har Den senaste tioårsperioden en anpassning, inte bara till inneburit kontinuerlig i utan även till exportutvecklingen importländerna, krav och önskemål om förbättrade och förföretagens ändrade försäkrings- och garantivillkor.

I och för sig utgör periodens anpassning en fortsättning och uppföljning av en utveckling som påbörjades redan i mitten av 60-talet och som inneburit införandet av en rad förändringar i garantisystem och garantiprodukter.

Ett exempel kan vara värt att nämna som särskilt intressant då det avser det enda fall då en EKN-garanti kan utställas till förmån för ett utländskt företag, nämligen införandet av möjligheten att lämna garanti till utländsk finansiär för lån i samband med svensk export. Systemet kunde efter beslut av regeringen på framställning av EKN införas fr. 0. m. ingången av budgetåret 1977/78.

Fr. 0. m. 1978-07-01 erhöll EKN efter att ha gjort särskild utredning bemyndigande att lämna garanti för säkerheten (bonds), vanligen i form av garanti från svensk bank eller svenskt försäkringsbolag till en utländsk köpares förmån och avseende säkerhet för att exportören fullgör sina åligganden enligt kontraktet samt för vissa betalningar som exportören erhållit under kontraktstiden. EKN-garantin (s. k. Sä-garanti), som lämnas till den svenske exportören, täcker det gbehöriga utnyttjandet av säkerheten, som är ovillkorlig, dvs. den kan utnyttjas utan angivande av något som helst sakligt skäl.

Denna garantityp var under slutet av 70- och början av 80-talen av stor betydelse i samband med framförallt exporten till oljeländerna i Mellanöstern och utnyttjades i stor utsträckning. Ett år senare byggdes garantisystemet ut med en garantityp mgtgaranti som lämnas direkt till den bondsutställande svenska banken. Denna garanti omfattar förutom det otillbörliga utnyttjandet även risken att säkerheten tas i anspråk på grund av exportörens underlåtenhet att fullgöra sitt åtagande enligt avlämnat anbud och/el-

ler tecknat avtal. Denna garantityp har utnyttjats endast i ett par fall.

En ur garantitagarnas synpunkt väsentlig förbättring infördes fr. 0. m. 1978-07-01 i form av EKN-garantin av - och gärav vissa höjningar garantiprocentsatsen med minskning av garantitaqarens siälvrisk. Höjningarna innebar att garantiprocentsatsen för politiska risker och risker vid långivargaranti för bank-til1bankkrediter maximalt kunde vara 95 (i stället för 90) och för kommersiella risker, i normalfallet högst 85 stället för 80) och vid globalgaranti, dvs. (i hos EKN av i princip en garantitagares alförsäkring la exportkrediter, högst 90.

De s. k. som tillkom 1979 efter frams-garantierna, till av EKN skulle få medges för ställning regeringen stora riskfyllda affärer - där n-garanti inte kunde komma i - för att överbrygga tillfälliga sysfråga selsättningssvårigheter för ett företag eller en viss region eller underlätta introduktion av nya produkter eller etablering på nya marknader. Princilångsiktig skulle dock vara att i ett längre perspektiv spen garantigivningen tillsammans med n-garantigivningen skulle drivas med sikte på balans mellan utgifter och intäkter.

Under budgetåret 1979/80 beslöt EKN tillmötesgå ett framfört önskemål att långivargaranti skulle kunna utställas även för en kredittid av ett år (i stället för två år). Under budgetåret 1987/88 har restriktioner med viss minsta kredittid helt slopats. Detta har att långivargarantisystemet nu kan använ- .möjliggjort das även för varor som normalt säljs på kort kredit, t. ex. råvaror, halvfabrikat och konsumtionsvaror. kan även denna kreditgivning övertas av en Härigenom bank och i princip få kontant betalt. Unexportören der 1979/80 införde EKN möjligheten att i budgetåret

långivargarantisystemet också garantera s. k. kredit-

ramar, dvs. ramavtal mellan - som regel svensk bank och bank i importlandet för av finansiering löpande mindre affärer mellan svensk exportör och i köpare importlandet för krediter mellan två och fem år. Även denna garantityp kan numera utnyttjas även för korta krediter.

Genom riksdagsbeslut under budgetåret 1986/87 har ett nytt garantisystem för investeringsgarantier trätt i kraft 1987-10-01. Garanti kan nu lämnas för investering i alla länder - enbart tidigare u-land. Vissa andra förändringar vidtogs också, bl. a. i om fråga beskrivningen av täckta risker. samtidigt anpassades systemet till den av världsbanken initierade internationella konventionen rörande i u-läninvesteringar derna (MIGA).

Under budgetåret 1980/81 beslöt om införanriksdagen de av s. k. förmånliga krediter till vissa u-länder. Detta system, som förutsatte tillförande av biståndsmedel, fick EKN i uppdrag att administrera. Krediten skulle lämnas av AB Svensk Exportkredit och Beredningen för internationellt tekniskt samarbete (BITS) skulle på remiss från EKN yttra över vilka sig länder och projekt som borde erhålla sådan kredit. EKN fattade sedan beslut om för dessa krediter obligatorisk garanti och om gåvoelement. I normalfallet skulle eventuella skadefall täckas av EKN:s egna medel. Fr. 0. m. 1985-01-01 har systemet ändrats så att BITS beslutar efter hörande av EKN om riskerna i ett aktuellt fall. EKN administrerar i vad avser systemet garantierna mot viss ersättning. skadefall skall i första hand täckas med hjälp av de som uttas premier för dessa garantier, i annat fall med särskilda biståndsmedel.

yäsentliqa förändringar av försäkrinqsvillkoren, prem. m. 1982-07-01 genom infömiesättning genomfördes Allmänna villkor för de vanligast förandet av nya Förändringarna, som tillrekommande garantityperna. efter diskussioner med representanter för näkom får till övervägande del anses utgöra ringslivet, för bl. a. med utvidgad förbättringar garantitagarna I vissa fall förekommer dock en viss riskbeskrivning. av villkoren till EKN:s förmån. I samuppstramning band med införandet av de nya försäkringsvillkoren omstrukturerades premiesystemet inkl. ländernas grupi olika så att det bättpering premie-(risk-)klasser riskerna olika marknader och vid re återspeglade på kredittider. Dessutom fick garantitagarna rätt olika att för tillverkningsförlust, där numera endast uppmen inte beräknad vinst täcks, ange vilket bekommen önskades försäkrat och därmed själva, i lopp som för som EKN, avgöra underlaget för stället tidigare

premiedebiteringen.

Under budgetåret 1983/84 tecknade EKN s. k. glgbalavett storkunder. Genom dessa avtal har EKN tal med par sökt fortsatt betydelsefull export av kamöjliggöra och till en rad för företagen vikpitalvaror projekt men marknader. Avtalen innebär att tiga riskfyllda som motprestation till EKN:s risktagande företagen, sämre marknader, förbinder sig att försäkra viss på till marknader. De innehåller också olika export goda med dvs. EKN skadereglearrangemang självriskkvoter, rar först då summan av skadefall under ett år överdenna kvot, och riskdelning med exportören. stiger kan EKN utvidga garantigivningen på en del Härigenom marknader med betalningsproblem.

Under året närmast därefter har dylika avtal tecknats

med ytterligare ett par större exportörer. Globalganormalt efter varje år viss rerantiavtalen undergår framför allt med avseende på tänkbar riskexvision, på olika marknader. ponering

I april 1986 introducerade EKN ett system för försäkring av enbart kommersiglla risker på vissa 0ECD-länder, dvs. de flesta industriländer. Tills vidare omfattas endast s. k. korta affärer med en kredittid om högst ett år. I dessa fall slopade EKN sålunda dessa sedan mitten av 60-talet upprätthållna principerna att inte täcka enbart kommersiella risker. Systemet introducerades dels som en service åt exportörerna, dels för att möta den privata konkurrensen på detta avsnitt av kreditförsäkring och samtidigt öka EKN:s garantivolym och därigenom förbättra riskspridningen.

Efter förslag från EKN beslöt regeringen och riksdagen att från 1987-01-01 införa ett system där garanti kan utställas i vissa utländska valutor som utgör kontrakts- och/eller låneavtalsvalutor och med skadeutbetalning i motsvarande valuta. Systemet innebär också att premie för garantin skall betalas i samma valuta och att en uppbyggnad av reserver i de olika valutorna skall ske.

En för alla garantitagare (in spe) väsentlig faktor är premiekostnadan. Under 60- och början av 70-talen var EKN:s situation sådan att premierna kunde sänkas flera gånger trots förbättrade garantier bl. a. genom höjning av garantiprocentsatserna men även i andra avseenden.

Från mitten av 70-talet medförde utvecklingen, på grund av ökade skadeutbetalningar och försämrat riskläge i många importländer, att höjningar av premierna var nödvändiga vid ett flertal tillfällen. Vissa justeringar nedåt av premierna skedde dock under tiden för vissa risker på köpare med ett dominerande statligt ägande eller med betalningsgaranti från köparlandets regering eller centralbank.

En mera genomgripande justering av premierna sattes i kraft 1979-05-01. Denna innebar i huvudsak sänkning för garantier med kredittider över fem år på länder i de sämre länderkategorierna och var en anpassning till läget hos konkurrerande garantiinstitut i utlandet.

vid krediter upp till 12 månader och 1ängre krediter på länder i de bättre länderkategorierna vidtogs dock premiehöjningar. Detta syftade till att åstadkomma en något högre total premieintäkt. Ett år senare införde EKN ett 15-procentigt påslag på premien för vissa garantier inom det s. k. s/u-systemet för att balansera det större risktagandet som detta system gav möjlighet till. Några år senare beslöt EKN att i princip slopa pålägget för affärer på länder utan särskilda restriktioner och vid mindre affärer på programländer. För övriga affärer sänktes påslaget till 10%.

I mars 1981 vidtogs ytterligare premiehöjning för affärer på länder i de två sämsta länderkategorierna medan premierna för de två kategorierna i de mindre riskfyllda länderna förblev oförändrade. Denna höjning var motiverad med den under de närmast föregående åren försämrade utvecklingen i många länder och därmed verkställda och förutsedda växande skadeutbetalningar.

En mera genomgripande reform av premiesystemet - prem. m. - i sammieunderlag, premiesatser genomfördes band med införandet av nya Allmänna villkor fr. o. m. 1982-07-01 enligt vad som framgår ovan. Under perioden 1982 - 1985 hade EKN troligen världens högsta premier men även därefter ligger EKN:s premienivå bland de högsta.

Under juni 1985 beslöt EKN att sänka premierna för krediter upp till 12 månader. Bakgrunden till sänk-

ningen, som innebar en halvering av premien vid krediter av högst 3 månader, var att en under flera år negativ kostnadsutveckling för garantier med dessa kredittider nu brutits och i stället lämnat visst överskott.

Fr. 0. m. 1985-07-10 sänktes premierna också vid krediter över 12 månader. Denna sänkning, som varierade från ca 8% för en premietid av 3 år till 24% för en premietid av 10 år, baserade sig på en jämförelse med premierna i ett tiotal andra länder och syftade till en anpassning till de premier som utländska konkurrenter till de svenska exportörerna fick betala för motsvarande risktäckning.

I samband med införande av systemet med garanti i vissa utländska valutor (se ovan) ingick också att premie skulle erläggas i den aktuella valutan och att premien skulle fonderas i valutan för att användas för framtida skadeutbetalningar för dessa garantier. Premierna för dessa garantier uttages med ett påslag i procent på premietarifferna för motsvarande garanti med riskbelopp i svenska kronor. Påslaget varierar för de olika valutaslagen och också med premietidens längd. Påslagen har fastställts med hänsyn tagen till marknadsräntedifferenserna mellan svenska kronor och ifrågavarande valutor.

Det förutsattes också vid systemets införande att påslagen skulle komma att justeras mot bakgrund av den aktuella ränteutveckligen. Detta har också skett vid två tillfällen, innebärande mindre uppjusteringar av påslagen för vissa valutor.

För återvinning av fordringsbelopp där skadereglering skett efter 1985-03-01 beslöt EKN att vid kontrakt i utländsk valuta ändra fördelningen mellan EKN och garantitagaren på så sätt att garantitagarens andel av

återvunnet belopp beräknas med hänsyn både till självriskandelen och till beräknad förlust på grund av kurshöjning före skadefallet. Detta innebär att garantitagaren i större utsträckning än tidigare får tillgodoräkna sig kursvinst på återvinningarna.

1.4 Organisationsförändringar och personalutveckling

De förändringar som skedde i EKN:s verksamhet under den senaste tioårsperioden har krävt väsentliga förändringar i såväl organisation som i personalsammansättning. Vid periodens början var EKN organiserat på i huvudsak två avdelningar samt några stabspersoner som rapporterade direkt till generaldirektören (GD). I samband med att skaderegleringar blev alltmer omfattande och invecklade främst beroende på utvecklingen i Turkiet och Polen samt därefter ett växande antal länder med skuldomförhandlingar inom den s. k. Parisklubben blev det nödvändigt att omorganisera och förstärka såväl skaderegleringsfunktionen som ekonomifunktionen.

Vid sidan av garantiavdelningen som i stort sett behållits intakt har sålunda en skadeavdelning och en administrativ avdelning utbrutits ur den tidigare allmänna avdelningen.

Det beslöts också att de tidigare stabsfunktionerna - och sekretariatet - behövde förlandbevakningen stärkas samt kompletteras med en utredningsenhet. Dessa tre funktioner sammanfördes under namnet policy- och utredningsavdelningen under en egen chef. Särskild chefsjurist tillsattes också befriad från direkt linjeansvar, men med funktioner som i övrigt liknade de som chefen för allmänna avdelningen tidigare haft.

Totalt innebar denna utveckling att personalstyrkan fördubblades under perioden, varvid nästan hela ökningen skett under den senaste femårsperioden. Genom naturlig avgång blev rekryteringsbehoven stora. Den tidigare ledningsgruppen om GD plus två direktörer har ersatts av GD plus fem direktörer (inkl. chefsjuristen) varav alla utom en anställts de senaste tre åren. Av den totala personalen har 17 varit anställda ett år eller mindre, 15 mellan ett och två år samt 17 mellan två och tre år.

Vid rekryteringen av nya handläggare har i motsats till vad som var fallet vid periodens början så gott som enbart högskoleutbildad personal kommit i fråga. Andelen sådan personal har bland handläggarna ökat från 30% till 60%. Detta torde ge bättre förutsättningar för en mer aktiv marknadsföring av EKN:s tjänster och bättre kundservice, dvs. bättre möjlighet för EKN att stödja exporten.

1.5 Riskutvecklingen de senaste 10 åren

Som närmare redovisats ovan (avsnitt 1.2) har EKN:s skadeutbetalningar stigit mycket kraftigt de senaste tio åren, från ca 200 milj. kr. 1977/78 till ca 1 200 milj. kr. 1987/88. Återvinningarna har inte ökat i samma omfattning och väntas, enligt scenarieberäkningar inom EKN, förbli otillräckliga också i ett längre tidsperspektiv för att uppväga de kraftigt ökade skadebeloppen.

De ökade skadeutbetalningarna är den för EKN kännbara följden av den markanta riskförsämring som skett på en övervägande del av de typiska EKN-marknaderna under den gångna tioårsperioden. Riskförsämringen innefattar flera tidsmässigt och i huvudsak också geografiskt skilda faser: En östeuropeisk fas med kulmen

1981 - 1982, den mer vidsträckta skuldkrisen med tyngdpunkt i Latinamerika som inleddes 1982, den “omvända oljekrisen med koncentration till Mellanöstern 1986, samt betalningsproblemen i ett antal afrikanska stater som fortgått under större delen av perioden.

Perioden inleddes för EKN:s del dock av det mycket särpräglade, dittills rekordstora skadefallet Nordkorea - ett skadefall som även i efterhand framstår som skilt från varje slags mönster i riskutvecklingen i övrigt.

Problemen i Östeuropa blev fullt synliga genom Polens betalningsfallissemang våren 1981. Dess bakomliggande orsaker var framför allt den inkonsistenta, ensidigt importbaserade tillväxtstrategi som tillämpades under 1970-talet i Östeuropa i allmänhet och av Polen i synnerhet, i kombination med bl. a. den avsaktade efterfrågan och radikalt stegrade realräntan i västvärlden efter decennieskiftet. En åtföljande hastig attitydomsvängning hos framför allt de privata långivarna, från offensiv utlåning till kontraktion, fördjupade svårigheterna. För en tid tycktes Östeuropa dominera det globala riskperspektivet. De flesta länderna lyckades emellertid efter någon tid stabilisera sina externpositioner.

Skuldkrisen i Latinamerika, som blev akut i augusti 1982 när Mexico (och Cuba) stoppade sina skuldbetalningar, visar delvis samma orsaksbild som för Östeuropa: Hastig låneexpansion till obetydlig realränta under 1970-talet, ineffektiv kapitalanvändning, drastiskt ökad realränta och svagare exportmarknader efter decennieskiftet, markant attitydomsvängning hos - för Latinamerikas del också den svåroblångivarna serverade men tidvis massiva kapitalflykten. Men den latinamerikanska krisen blev ojämförligt allvarligare än den östeuropeiska: Den stannade inte upp utan

spred sig tvärtom till flertalet länder i regionen. Den kom att omfatta mycket större - toskuldbelopp talt ca 350 USD mot 70 miljarder 80 miljarder i Östeuropa. Den visar tendens - nu närmare knappast sex år senare - i mot riktning stabilisering och återupprättande av ländernas kreditvärdighet. Visserligen bör framhållas dels de i många fall mycket kraftfulla åtstramningar som genomförts internt, dels den med några undantag ändå dominerande till viljan förhandling (i motsats till konfrontation) gentemot kreditorsidan, samt även förmågan att honorera korta betalningar. Trots detta förblir riskbilden dyster på Latinamerika, såväl vad gäller återbetalning av redan uppkomna fordringar som utsikterna att ny långivning skall komma till effektivare användning och bättre ge återbetalningsprognos än hittills.

Oljeprisfallet i början av 1986 (från ca 28 till ca 15 USD/fat, dvs. mer än 40%) utlöste en ny våg av betalningsproblem hos för EKN viktiga länder, de flesta belägna i eller kring Mellanöstern. Effekten blev särskilt påtaglig på de (många) länder i denna kategori som redan var ansträngda av krig och konflikter eller av ekonomiska påfrestningar. Fr. o. m. 1986/87 svarar Mellanöstern inkl. Nordafrika och Latinamerika för ungefär lika stora andelar av EKN:s totala skadeutbetalningar, vardera ca 40%. Efterhand har en viss stabilisering skett av oljepriset men kombinationen av fortsatta konflikter och närmast obefintliga utsikter för återgång till tidigare prisnivå för olja ger en fortsatt osäker och otillfredsställande riskbild också för denna länderkategori.

Sammanfattningsvis har de senaste tio årens utveckling inneburit en kraftig minskning av antalet goda eller åtminstone acceptabla risker inom de för EKN traditionellt viktigaste ländergrupperna. Av 40 större u- och östländer (enligt Bernunionens var urval)

EKN 1977/78 för mer omfattande (mede1- och öppen på 26, med samtliga länlångfristig) garantigivning derområden väl representerade. Idag är motsvarande flertalet dessutom belägna antingen i Sydantal 11, eller Östasien eller i Östeuropa.

1.6 Policyutvecklingen de senaste tio åren

Riskpolicyutvecklingen allmänt

EKN:s övergripande risktagandegolicy kan sammanfattas på följande sätt:

- I länder där förlustrisken i det överskådliga tidsär kan EKN acceptera ett beperspektivet godtagbar tydande engagemang oavsett kredittidens längd.

- I länder med akuta betalningsproblem, vilka ser ut att kunna lösas eller annat års sikt, kan på ett EKN acceptera begränsade åtaganden om erforderliga interna och externa åtgärder vidtas för betalningsproblemens lösande.

- I kan EKN endast undantagsvis vidga sitt enövrigt gagemang.

EKN:s riskspridningspglicy är kortfattat övergripande att enskilt land inte skall överengagemanget på ett stiga 10 - 15% av det totala engagemanget. Hänsyn skall här tas till riskbilden för det enskilda landet samt landets ekonomiska kapacitet (t. ex. BNP).

EKN:s sker såsom tidigare redovisats inom risktagande ramen för två olika system - dels normalgarantisystedels Inom normalgarantisystemet skall met s-systemet. verksamheten inriktas på affärer där förlustriskerna

med hänsyn till det politiska ekonomiska läget i köparlandet samt EKN:s tidigare garantiåtaganden är rimliga i förhållande till premie och den tid garantin avser täcka. I allmänhet bör denna tid inte vara längre än att den kan överblickas med rimlig säkerhet. Inom s-systemet täcks vissa risker som är större än normalt men som det är av ett samhällsintresse att täcka. Risken för förlust bör dock aldrig vara så hög som 50%.

Svenska exportföretags efterfrågan på ett allt mer långtgående risktagande samt den allmänna riskförsämringen har lett till att allt fler ärenden kommit att behandlas som s-ärenden. Då s-systemet infördes 1979 var efterfrågan på garantier för bl. a. stora projekt hög samtidigt som riskbilden på flera länder försämrades så att kravet att begränsa förlustrisken motiverade en större restriktivitet i EKN:s garantigivning. Syftet var att möjliggöra fortsatt garantigivning på länder med betydande risk till förmån för export av särskilt samhällsintresse. EKN:s engagemang kom att koncentreras till ett fåtal marknader främst u-länder - och en av i hög grad riskspridning engagemanget kunde inte uppnås.

Efterfrågan från exportföretagen på ett långtgående risktagande från EKN:s sida är fortfarande betydande men en selektivitet med hänsyn till samhällsintressen i den mer riskabla garantigivningen är lika motiverad som 1979. Nya riktlinjer för risktagandet inom s-systemet har sedan några år diskuterats inom EKN.

1.6.2 EKN:s landpolicy allmänt

EKN:s landpolicy är till största del beroende av den värdering av de allmänna länderrisker som görs av kansliet. Men även andra faktorer kan påverka poli-

cyn, t. ex. engagemanget på landet, efterfrågans storlek. Endast undantagsvis har däremot rent politiska överväganden tillåtits spela in. Landpolicyn som fastställs av styrelsen uttrycks genom olika parametrar varav den viktigaste är beslut att lämna garantier på resp. land samt inplacering i premieklass (pkl). Sedan länge arbetar EKN med fyra pkl. Några klara kriterier för i vilken pkl ett land skall placeras finns inte utan placeringen sker ad hoc på basis av den riskbedömning som görs och under hänsynstagande till övriga förhållanden. Pkl avgör tillsammans med vissa övriga faktorer premiens storlek. För länder i pkl l till 3 förekommer sällan några restriktioner för garantigivningen vilket däremot är fallet med många länder i pkl 4. Bland de parametrar som därvid utnyttjas ensamt eller i kombination märks prövningsgräns per affär, premiehöjning, sänkt täckningsgrad, förlängd karenstid, säkerhetskrav (t. ex. remburs för korta betalningar) och, i begränsad omfattning, landtak. Landpolicyn kan också innebära att särskild restriktivitet iakttas, vilket innebär att eventuell garantigivning inskränks till exportörer som traditionellt funnits på marknaden och/eller till stöd för särskilt angelägna projekt. Omprövning av landpolicy sker löpande, antingen till följd av förändringar i riskbilden eller övriga påverkande faktorer enligt ovan eller i anslutning till större garantiärenden. Dessutom behandlas de viktigaste 35 - 40 länderna i form av s. k. regionalgenomgångar som görs ca en gång per år och region.

Landpolicyns tillämpning påverkas av den restriktion

som säger att EKN:s risktagande på ett enskilt land beräknat på speciellt sätt inte får överstiga 10 - 15% av totalengagemanget. Det förekommer dock relativt sällan att denna volym nås på enskilda länder, vilket har att göra både med efterfrågan och med det implicita landtak (under 10 - 15% taket) som blir re-

sultatet av riskbedömningen. Det kan ändå noteras att 10 - 15%-spärren innebär att EKN:s risktagande på enskilda länder kan öka även sedan nya enskilda större affärer garanterats av EKN.

1.6.3 Utveckling av landpolicyn de senaste tio åren

I några avseenden har EKN:s system för landpolicy legat fast de senaste tio åren. Detta gäller t. ex. sättet att uttrycka policyn, antalet premieklasser och de övriga parametrar som utnyttjas (se ovan) i landpolicyn. Detta innebär dock ingalunda att systemet varit oförändrat. Viktiga förändringar har genomförts vilka medfört större flexibilitet och vidare har anpassningen av landpolicyn till förändrat riskläge liksom uppföljningen av policyn förbättrats.

Introduktionen av speciella globalgarantiavtal år 1983 innebar att den normala landpolicyn delvis sattes ur spel. Genom den bättre riskspridning som var syftet med dessa avtal har EKN t. ex. ansett sig kunna täcka risker på länder där man normalt varit stängd för garantigivning eller accepterat större belopp på högriskländer än vad som normalt skulle ha gjorts.

En viktig förändring av landpolicyn under senare år var införandet 1986 av en ny landkategori för andra än korta garantier. Denna kategori som i gällande landpolicy getts beteckningen R/5 respektive R/10 innebär att alla ansökningar avseende importland i kategorin prövas fall för fall, att villkoren fastställs fall för fall, att traditionalitet krävs och att företräde ges för affärer med särskilt positiva effekter för importlandets betalningsförmåga. I praktiken har därmed en ny pkl tillkommit utöver pkl 4 i

gråzonen mellan länder där EKN är öppen resp. stängd för garantigivning. Kategorin infördes för längre länder med betalningsproblem som reglerat sitt förhållande till kreditorerna och där utsikter bedömts finnas att betalningsförmågan efter hand förbättras. länder har möjliggjorts av Garantigivning på dessa att villkoren fastställs fall för fall, så att dessa motsvarar den högre risk som föreligger. Syftet med var bl. a. att uppnå en större likabeförändringen handling av kunder. Tidigare hade nämligen normalt enbart globalgarantikunder kunnat erhålla garantier på dessa länder.

I det arbete som f. n. pågår inom EKN, bl. a. inom ramen för översyn av s-systemet och av premier m. m., finns en strävan att ytterligare utveckla landpolicyn mot större flexibilitet och förfining.

Vad tillämpningen av landpolicyn har de senasgäller te 10 - l5 årens riskförsämring som ovan berörts (se 1.5) resulterat i förändringar i EKN:s premieklassificering av länderna. Nedan framgår hur fördelningen mellan olika pkl varit per den l januari 1978, l januari 1983 och l januari 1988. (I. g. betyder ingen garantigivning.)

l 2 3 4 o: .n o. Il Totalt för Oppet for I. g. for Oppet korta och I. g. korta och korta, andra än för andra andra än korta 1$3_Ilê__ 76 51 15 10 1978-01-01 19 20 43 99 54 20 25 1983-01-01 19 17 29 111 63 25 23 1988-01-01 19 19 23

Såsom framgår har antalet länder i pkl 4 ökat medan antalet länder i pkl l och 2 varit i stort sett oförändrat.

2. Analys av nuvarande situation

2.1 Krav från omvärlden på EKN

omvärldens krav på EKN har förändrats och i någon mån blivit svårare att uppfylla under de gångna åren. Efterfrågan på nya affärer av projekttyp har visserligen minskat drastiskt mätt i antal och i volym. Men samtidigt förefaller det som om risknivån, farligheten, har ökat i de projekt och exportaffärer i övrigt som efterfrågas hos EKN. Likaså har koncentrationen till stora affärer på några få länder ökat och medfört svårighet att få en balanserad portfölj i fråga om riskspridning. De åtgärder som EKN vidtagit för att motverka dessa tendenser till dåligt urval har bestått i att ordna globalgarantiavtal med de största kunderna samt att marknadsföra bl. a. korta kommersiella garantier.

Globalavtalens riskspridning har emellertid inte förefallit att ligga över genomsnittet och den kommersiella garantigivningen har ännu så länge föga tyngd i portföljen. Riskdelning som under en period på 1980-talet var en lösning har på senare tid inte heller varit en helt framkomlig väg, bl. a. på grund av bankers och försäkringsbolags allt mindre riskbenägenhet.

Regeringen har stundom uppdragit åt EKN att försäkra affärer som varit mycket stora och/eller inrymt risker i form av oklara kontraktsförhållanden eller i form av stora politiska betalningsrisker.

Företagens krav på större risktagande från EKN har ofta varit förknippat med en önskan om lägre premier och mindre av kostsamma andra belastande villkor i form av självrisker och karenstider. I den mån före-

tagen har kunnat erhålla statligt stöd för de större premier EKN ansett sig böra ta ut har dessa visserligen accepterats men endast för enstaka affärer och inte för de hela paket av affärer man sökt täckning för.

Som skäl för ett lägre premieuttag etc. anger företagen ofta internationell konkurrens. Konkurrerande företag anses få ett bättre stöd från de statliga organ som andra länder förfogar över. Härvid tänker man inte bara på kostnader utan också på riskvilligheten när det gäller stora affärer m. m. Ett

speciellt

problem utgör risktagandet i de länder som omförhand-

lat sina skulder. Här utsätts EKN för krav på nya kreditgarantier från exportörer som vill behålla gamla marknader - visa uthållighet - eller vinna nya när de gamla konkurrenterna tröttnat. Även internationella organ har ansett att det är av intresse att på vissa villkor stödja sådana länder. Visserligen har inte köparländerna själva ställt lika hårda krav på exportgarantiinstituten som på de privata bankerna för att få new money, men rätt ofta förekommer det att länder som inte fullgör sina åligganden enligt ingångna avtal ställer upp villkor om nya krediter för att betala sina gamla skulder.

Bland de krav som ställs på EKN kan en del sägas vara inbyggda i den svenska näringsstrukturen. Svensk export går endast i begränsad utsträckning till u-1änder och statshandelsländer. Exporten bärs upp av ett fåtal stora koncerner med i sin tur många underleverantörer. Ifråga om projektexporten är det mindre än tio företag som svarar för nästan all kreditberoende projektexport. Projekten har tenderat att bli mer totalomfattande. Dessa är ofta också av en större storleksordning än tidigare. För de berörda storföretagen är andelen u-landsexport fortfarande hög och enligt företagens uppfattning mycket viktig. Detta beror

delvis på att vissa typer av projekt som vattenkraft- eller bevattningsprojekt endast har en marknad i de mer riskabla länderna. För teleprojekt har förr icketariffära hinder varit ett skäl till att marknadsvalet blivit u-landsinriktat. Här pågår emellertid en snabb utveckling där även industrialiserade länder öppnar sig för sådan import.

I valet mellan fortsatt satsning på de mycket riskabla u-landsmarknaderna och de industrialiserade länderna spelar givetvis konkurrensen in. På en riskabel marknad är den utländska konkurrensen mindre. Kan man då få statligt exportstöd i form av bl. a. risktagande kan det vara både lättare och lönsammare att få order där.

Men valet är sålunda inte bara antingen eller i-1änder utan snarare både och. Kravet från företagen blir då att EKN bör följa dem in på i-landsmarknaden och ta långa kommersiella risker, vilket är en för EKN ny men stimulerande utmaning. Emellertid pågår företagens inriktning på EG-området och i Nordamerika också via en kraftigt utbyggd lokal produktionskapacitet, bl. a. genom köp av lokala företag. Detta har två konsekvenser nämligen frågan om EKN bör och kan stödja de svenska internationella företagens försäljning från de företag de har i andra länder, dels till lokala slutköpare i respektive produktionsland dels till slutköpare i tredje land, där risken delas med BU-institutet i mellan-landet.

Företagen begär alltså en flexiblare och mer lättadministrerad exportkreditgarantigivning för projektexport som genereras i ett antal dotterföretag eller samarbetande företag i flera olika länder.

Företagen väcker ofta frågan om garantier för nya finansieringslösningar. Genom consensus-arrangemanget

har det svenska exportstödet via EKN begränsats i fråga om bl. a. betalningsvillkor. Ibland tvingas företagen avstå från EKN:s stöd på de marknader där consensus-reglerna hindrar EKN att medverka. Exempel på detta är krav på längre kredittider till köpare i rika länder. Ett annat exempel är att nya finansieringsformer som leasing blivit verksamma konkurrensmedel med en internationell kapitalmarknad som stöd.

Sammanfattningsvis har företagen under årens lopp officiellt och informellt framfört följande önskemål till EKN:

- EKN skall på ett enkelt och effektivt sätt erbjuda ett helt spektrum av garantier för både politiska och kommersiella risker och för såväl korta, medelfristiga som långa krediter, allt till premier som är konkurrensanpassade till andra institutioners premienivå.

- EKN skall ta hänsyn till de svenska exportföretagens internationalisering och anpassa garantigivningen till det försäljningsmönster som företagen och dess dotterbolag företer.

- EKN skall flexibelt sitt regelsystem och anpassa sin administration till nya finansieringsformer för exporten.

- EKN bör vara mer att täcka stora affärer på benägen riskfyllda länder, t. ex. på länder som undergår skuldkonsolidering.

- EKN bör underlätta riskdelning med banker och andra kreditgivare.

Stgtsmakternas uppdrag åt EKN kan sammanfattningsvis sägas vara följande:

- EKN skall svensk ett sätt som motstödja export på svarar det stöd som andra länders exportörer i huvudsak förväntas erhålla från sina respektive statliga myndigheter.

- EKN skall kunna lämna stöd för som export inte erbjuds på marknaden i övrigt, men som med lämplig premiesättning ändå beräknas täcka uppkommande kostnader för garantigivningen, särskilt gäller detta vid export som har samhällsintresse.

Ytterligare krav på EKN kan sammanfattas på följande sätt:

- EKN förväntas för länder som ge möjlighet råkat i tillfälliga svårigheter att fortsätta göra sina inköp i Sverige främst av livsnödvändiga varor.

- EKN bör ställa med krediter för upp nya kapitalvaruinköp som stärker köparländernas möjlighet att återbetala gamla skulder.

- EKN bör med beaktande av de som fastställlts regler i GATT och OECD samt i Parisklubben följa regeln om lika behandling av alla kreditorer.

- EKN bör bära lika stora bördor som andra kreditorländer ifråga om eventuella skuldeftergifter (om några alls), och i fråga om new money.

- EKN skall ha klara för och regler skadereglering fördelning av återvunna medel.

- EKN skall effektivisera dels medlen att förhindra och minska skador, dels metoderna för återvinning.

2.2 EKN:s möjligheter och begränsningar att uppfylla aktuella krav

EKN:s utgångsläge internationellt sett

Det övergripande kravet att EKN skall stödja svensk på villkor som i stort överensstämmer med vad export utländska exportörer erhåller utgör inte bara ett relativt obestämt krav utan kan - beroende på vad omvärlden anses - innebära en konflikt med det göra andra kravet att verksamheten skall vara självbärande på sikt. Obestämbarheten i kravet kan uttryckas så att det stöd som utländska exportörer erhåller i en viss affär varierar såväl med exportland som med importland samt också från fall till fall över tiden. Det som är mest intressant gäller framtidens konkurrens. Här kan endast vissa generella slutsatser dras. Svårigheten är att från dessa dra operativa slutsatser för kommande enskilda fall.

2.2.2 EKN:s utgångsläge relativt andra institut

I nuläget torde förutsättningarna vara i stort desamma för de flesta av de institut med vilka EKN konkurrerar. De internationellt satta begränsningarna från Consensus, GATT, Parisklubben och Bernunionen är desamma för alla deltagare. Vidare torde de flesta ha samma utgångsläge som EKN, dvs. de har stora ungefär engagemang på svåra länder, de har stora fordringar de har stora ackumulerade underskott och på u-länder, de har krav på sig från sin industri att stödja extill länder med fortsatt dålig riskbild. Den porten närmare analysen redovisas på annat håll.

Sannolikt har EKN i vissa avseenden ett relativt sett bättre utgångsläge än flertalet av konkurrenterna.

Trycket på EKN från de berörda företagen begränsas att gälla ca 10% av den svenska - i flertaexporten let andra länder det 25 - 40%. Koncentrationen gäller av efterfrågan på vissa enstaka länder är visserligen stor för EKN:s vidkommande, men inte minst för de forna kolonialmakterna och även för USA gäller koncentration av engagemang och efterfrågan till ländergrupper med stora skuldproblem. Vissa svenska företag uppger att EKN-stödet är för dem livsviktigt och beräknas fortsätta vara det lång tid framåt. Förmodligen gäller detta också vissa exportföretag i andra länder. Men för flertalet konkurrentländer utgör den riskfyllda exporten en mindre del av bruttonationalprodukten än i Sverige.

2.2.3 Prissättning

Synen på redan ackumulerade underskott och på återvinningsbarheten av förfallna fordringar skiljer sig från land till land. Det verkliga resultatet är ju dessutom beroende av de inbyggda förlustriskerna i det utestående engagemanget. Olika sätt att skatta dessa storheter ger helt olika slutresultat. Men även om man kunde göra skattningar på samma sätt i de olika konkurrentländerna så skiljer sig synen på hur underskott på redan gjorda affärer ska behandlas och på hur premiesättningen i framtiden bör påverkas härav.

En första ståndpunkt, som används inom normal sakförsäkring, är att förluster på gamla affärer får tas igen med högre premier för nya affärer. statsmakterna har klart utsagt att premierna för exportkreditgarantierna inte har varit avsedda att täcka förluster p. g. a. världskrig och världkriser. När förluster nu uppkommit så är det resultatet av helt oförutsedda händelser i klass med en världskris. Den utbredda skuldkrisen bör kunna räknas som en sådan. EKN anser

sålunda inte att nya exportaffärer skall belastas med premier som täcker tidigare affärers idag förväntade förluster. En andra ståndpunkt är att premier för nya affärer ska sättas så att de - med nu gjorda erfarenheter i minnet - täcker förväntade risker. Ingen idag subvention bör ingå i garantigivningen. Detta är den ståndpunkt EKN hävdar.

En alternativ ståndpunkt som hävdas av vissa institut, är att premierna ska sättas så att den samhällsekonomiska nyttan blir positiv även om det rent företagsekonomiska resultatet för garantiinstitutet är negativt. Detta är subvention.

2.2.4 Riskkapacitet och prissättning

Det för EKN svåraste kravet att uppfylla är att kunna tillgodose företagens önskemål på risktagande i enskilda länder parallellt med de därmed oförenliga kraven om prissättningen. Det är alltså inte det samlade risktagandet som utgör ett problem - EKN:s möjligheter är här tillfyllest. Men kravet på risktagande i ett enskilt land kan överstiga vad som bedöms stå i överensstämmelse med de riktlinjer som EKN har att följa. EKN har sökt att på olika sätt öka denna riskkapacitet på enskilda länder. I grunden ligger en försäkringsmässig princip.

För att verksamheten sannolikt skall kunna täcka sina kostnader bör antalet utfärdade garantier vara stort, någorlunda homogent och utspritt på så många olika av varandra oberoende risker som möjligt. Varje avvikelse från denna princip innebär en större osäkerhet om vad resultatet vid en given prissättning kan bli. Och även om ett visst pristillägg kan göras för att komför denna osäkerhet - som faktiskt kan gå pensera ju även åt det positiva hållet - blir portföljen alltmer

oförsäkringsbar ju färre ärendena är, ju ojämnare beloppen i garantierna fördelar sig och ju mer sammankopplade riskerna är med varandra. Med oförsäkringsbar menas här att prissättningen blir allt mer gissningsbetonad och att möjligheterna att ur uppburna premier utbetala ersättning vid stora koncentrerade skadefall blir allt mindre. Sålunda tenderar en verksamhet som inrymmer stora s. k. solitärrisker att bli ett exportstöd med stora inbyggda förlustrisker även om försök görs att kompensera den dåliga riskspridningen med höga premier. Ex post kan det Visa sig att man haft tur och får behålla de stora premierna medan skadefallen inte drabbar just dessa risker. Denna typ av stöd skulle kunna kallas för impligit subvention i motsats till de subventioner som grundas på uppenbart felaktigt låga premier, där subventioneringen är egpligit. Man kan hävda att EKN bedrivit implicit subventionering i en del fall. EKN har jämfört med de större garantiinstituten den nackdelen att gränsen för vad som är att betrakta som en solitär ligger på ett lägre plan än för dem som har en större riskportfölj.

EKN har sökt att utvidga och förbättra sin riskportfölj på olika sätt. Flera metoder har använts. G10balgarantiavtal har ansetts vara en möjlighet att såväl få större volym som en bättre riskspridning. Utvärderingen av de hittills ingångna avtalen ger inte något entydigt positivt intryck i dessa avseenden. Vidare har marknadsföring av garantitäckning av korta kommersiella risker prövats och förefaller ge visst positivt resultat. De belopp som det rör sig om ifråga om premieintäkter kan dock inte uppväga de stora negativa dragen i portföljen i övrigt. Slutligen har på senare tid en allt mer markerat differentierad premiesättning använts främst inom globalgarantiavtalen men även i specialfall utanför dessa. Svårigheter föreligger givetvis att utvärdera denna typ av pre-

miesättning. Den kan bli helt prohibitiv genom att kostnaderna slår ut den svenska exportören i den internationella konkurrensen. Eller om inte detta sker kan det slutliga resultatet i en avlägsen framtid vara svårt att värdera. Blir det positivt kan ju beslutet faktiskt ändå ha varit fel, även om turen har varit på EKN:s sida. Tills vidare är emellertid EKN:s uppfattning att den differentierade premiesättningen kan försvaras ur EKN:s synpunkt.

2.2.5 Nya marknader

Ett sätt att öka EKN:s riskkapacitet är att EKN:s totala portfölj växer och får en bättre riskspridning mellan många oberoende risker av någorlunda lika storlek. Av vad tidigare anförts framgår att den svenska exporten i allt större utsträckning går till de rikare länderna och att den del som normalt utgör EKN:s viktigaste marknad har minskat starkt i betydelse. Då dessutom en stor del av denna marknad ligger i några få exportörers händer och dessa redan är kunder hos EKN förefaller expansionsmöjligheterna små inom detta traditionella område så länge kravet på förbättrad riskspridning styr EKN:s expansionsförsök. Icke desto mindre skulle EKN genom marknadsföring kunna höja sin andel på sitt traditionella område genom att garantera många små och måttligt stora affärer på många skilda länder.

Den växande exporten på OECD-områdets länder utgör en marknad för EKN som skulle ge en helt annan riskspridningsmöjlighet vid sidan av den tänkbara volymökningen. Här kan omedelbart konstateras att en stor del av denna export icke anses innebära sådana risker som exportörerna söker garanti för. Bl. a. säljs en stor del av exporten till de svenska företagens egna dotterföretag i resp. land och exportörerna är inte

intresserade att få garantier för vare sig politisk eller kommersiell risk. Dock kan krav från de kreditinstitut där de svenska exportörerna refinansierar sig eventuellt bättre uppfyllas om en EKN-garanti lämnas som säkerhet. De premieinkomster som på detta sätt skulle kunna erhållas skulle kanske kunna uppgå till något tiotal milj. kr. EKN torde inte ha några problem att möta denna nya efterfrågan.

2.2.6 Nya betalningsvillkor

Den marknad som förefaller att ha tillkommit på senaste tid är emellertid långa krediter till OECD-området innebärande en varierande riskbild av kommersiell natur. Även här råder stark konkurrens och nya finansieringsbolag och nya finansieringsformer växer snabbt fram. Det som här begränsar EKN:s möjligheter att konkurrera eller ens deltaga som likvärdig risktagare är consensusreglerna och EKN:s status som myndighet. För många köpare är det naturligt att begära kredittider och betalningsvillkor i övrigt från utländska exportörer som motsvarar vad de skulle behöva betala om de köpte från inhemska leverantörer. Genom den starka integrationen av OECD-området blir det ett krav att finansiering kan erbjudas på samma villkor till en köpare vare sig denne befinner sig i samma land som säljaren eller i ett grannland.

2.2.7 Nya finansieringsformer

De nya finansieringsformerna som växt fram under se-

nare tid, har inte alltid varit anpassade för EKN:s regelmönster. Genom att avstå från vissa begränsningar som tidigare bedömts lämpliga har EKN dock tillgodosett en del önskemål. Som exempel kan nämnas att EKN godkänt att garantera banklån för sexmånaders

kreditramar för pappersexport och för andra korta krediter. som exempel på krav som övervägs att tillgodoses kan nämnas garantier till utländska leasingbolag som hyr ut svenska kapitalvaror. Begäran om att garantera finansiering i importörens hemland, dvs. mellan bank och köpare i samma land, kommer att övervägas.

Bland nya finansieringsformer har också s. k. BOT (build, own, transfer)-affärer diskuterats. EKN har ställt sig positiv att söka stödja sådana risker inom vissa gränser. Troligen kan behov uppkomma att samordna exportgarantier med investeringsgarantier. För detta har EKN möjlighet att verka inte minst vid utarbetandet av allmänna villkor för det nya investeringsgarantisystemet.

Krav har ställts att garantera operationell leasing vilket bör kunna övervägas. svårigheterna är att avgränsa området samt att fastställa vilka betalningsvillkor som kan godtas. Den internationella konkurrensen tycks här ha lett till mycket långa leasingtider (20 år).

2.2.8 Nya riskdelningsformer

Under 1980-talet inledde EKN som pionjär en utveckling mot riskdelning. I samtliga fall som genomfördes var förutsättningen att EKN hade ett intresse att dela risker. EKN initierade uppläggningen och bestämde vilken riskdelningsmodell som skulle användas samt vilken del av risken som EKN ville ta. Systemet har tillämpats i ett antal fall och bidragit till att möjliggöra affärer som annars knappast hade kunnat komma till stånd. Under 1987 uppkom emellertid en ny situation då initiativ till riskdelning togs från en del banker på affärer som EKN normalt skulle ha ga-

ranterat i sin helhet. Då EKN sålunda bedömde riskerna acceptabla och enda möjligheten för EKN att få delta var att göra det på bankernas villkor accepterade EKN riskdelning även i dessa fall.

2.2.9 Nya återvinningsmöjligheter

EKN:s möjligheter att uppfylla statsmakternas krav på att fungera som en självfinansierande institution skulle underlättas om återvinning av utestående fordringar kunde förbättras, t. ex. genom att pröva nya och okonventionella sätt. Det nominella värdet på utestående fordringar granskades under våren 1988 av EKN. själva värderingen kommer sedan att göras i samband med budgetarbetet för budgetåret 1989/90 och i den prognosskrivelse som avlämnas till regeringen hösten 1988. I de starkt skiftande förhållanden som råder på denna marknad uppkommer ibland möjligheter att realisera fordringar till priser som är högre än som på sikt kan förutses. Då räntekompensation för tiden då fordringarna utestår ofta inte alls erhålles eller är klart otillräcklig, uppkommer härigenom vanligen den största kostnaden. I samband med skadefall orsakade av händelser av kommersiell natur har EKN ofta kunnat handla på ett snabbt och effektivt sätt för att utnyttja erbjudna möjligheter att rädda så stora tillgångar som just då varit tillgängliga. Detta har kunnat ske i gott samspel med andra kreditorer som tillämpar kommersiella återvinningsmetoder.

I samband med skadefall orsakade av händelser av politisk risk-natur har EKN däremot endast sällan ansett sig kunna agera på samma effektiva sätt. Troligen har detta inneburit att EKN:s möjligheter att återvinna minskat. Nu beror EKN:s agerande i dessa fall mindre på ineffektivitet än på iakttagande av de villkor som uppställts internationellt för hur kredi-

torer skall uppföra sig i samband med konsolideringsförhandlingar förda inom ramen för den s. k. Parisklubben. Under ett sådant träffat avtal skall alla kreditorer behandlas lika och ingen få betalt före

annan (för så vitt inte alla andra medger det-

någon ta). Det är för Sveriges del angeläget att som ett litet kreditorland försöka få behålla denna ordning som om den bryts lätt skulle kunna gynna andra länder med bättre och starkare påtryckningsmedel. Detta hindrar inte att Sverige agerar i vissa situationer, t. ex. innan förhandlingar i Parisklubben aktualiserats eller då gäldenärslandet inte avser att delta i någon multilateral förhandling om sina skulder. Av totala fordringar på 8 690 milj. kr. (inkl. självriskandelar och i avtal kapitaliserade räntor) torde 2 914 milj. kr. kunna hänföras till länder där inga ingångna parisklubbsavtal föreligger. För dessa fordringar har EKN sålunda endast att följa de regler som i övrigt gäller vid återvinning, nämligen att på bästa sätt tillvarata statens (och självriskinnehavarnas) intressen.

Även för de fordringar som redan inrymts inom parisklubbsöverenskommelser föreligger nyanser värda att ta vara på. De kan indelas i fordringar som är omförhandlade men ännu icke förfallna enligt det nya avtalet och sådana som förfallit men inte heller denna gång betalats. Från svenska företags sida har ett flertal förslag framkommit hur man därifrån skulle vilja agera för att ta över fordringar till ett reducerat pris. Sammanfattningsvis kan man strukturera dem i sådana som innebär att gäldenären inte får någon skuldeftergift och sådana där denne de facto erhåller en viss skuldeftergift. I den första kategorin kan affärer förekomma men vanligare är nog att den som tar över EKN:s fordringar vill bereda gäldenären en skuldeftergift. Denna kan sedan ta formen av att vissa betalningar helt efterskänks eller att vissa betalningar kan ske i inhemsk i stället för utländsk valuta eller i form av varor.

GARANTIGIVNING Diagram l UTFÄSTELSER OCH FÖRBINDELSER 80

SEK

rder

Mija

20-

1 O I I I 1 I | I I 73/73 73/30 30/31 31/32 32/33 33/34 34/35 35/33 33/37 37/33 u uttästelser + Förolnaels ar

Diagram 2

-

GARANTIGIVNING Utföstelse r

ao N. S/U. Bi

70_ 60- 4 50-

SEK

.+0-

Mijnrdcr 30-

ZO-

10o - .. . 4, A i Y v Y | I | 78/79 79/80 80/81 81/82 82/83 83/84 84/85 85/89 89/87 87/88 EI N + S/U 9 Bl A Totalt

GARANTIG IVN l NG Förbindelser

N. s/u. a; 12 A

SEK

rder

Mija

A O Y ? v I I I I T 75/75 75/50 50/51 51/52 52/55 53/54 54/55 55/55 55/57 57/55 U N + S/U o BI A Totalt

Diagram 4

- RÅDEN

GARANTIGIVNING LAN DOM UTFÄSTELSER 80 70 GO 50

SEK

Mljnrder 30

20 10 0 75/79 79/50 50/51 51/52 52/55 53/54 54/55 55/55 55/57 57/55 U-Iönder [S3 Östlönder I-Iånder E]

Diagram 5 a -

GARANTlGIVNWG Förbindelser

KORTA - ANDRA

SEK

NHLJÅBEER

2 I I T I l I I I 7e/79 79/eo eo/31 51/az az/93 es/3+ 0+/es es/ae se/97 97/aa D KORTÅ + ANDRA

Diagram 5 b

-

GARANTlGIVNING Förbindelser

KORTA - ANDRA

(G00)

ANTAL.

1_ .

o l I I I 1 I l I 79/79 79/eo eo/e1 51/sz az/aa 93/34 9+/es 35/se 89/87 57/aa U KORWÅ + ANDRA

Diagram 6 4”02 -

.GARANTIGIVNING KREDITTIDER 1år

UTFÃSTELSER

35 30

SEK 23

Mijnrdsr

20 15 10 5 0 73/30 30/31 31/32 32/33 33/34 34/33 35/33 33/37 37/33 E53 1- 3 br [§1 a-a.: br 3,5- 10 år 1oår

Diagram 7 -

GARANTIGIVNJNC _VARUGRUPPEH

FORSALJNINCSVARDEN

E

MLJABE

o I l T I I I I I 73/73 73/30 30/31 31/32 32/33 33/34 34/35 35/33 33/37 37/33 0 VERKSTAD + ENTR EFRENAD 0 SKOG

Diagram 8

ENGAGEMANC

UTFÄSTELSER OCH FÖRFNNDELSER 55

so _

45 _ I

40 _.

SEK

35 -

Mljnrder :.10 - i

23 -

ZO -

15 I I I I I I I | 1979 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1959 1957 1955 u Utföstelser + Förbindelser

Diagram 9

ENGAGEMANG -

FÖRBINDELSER

N.S/U.BI 3:2 30 - 1 na _ ns - 2+ . 22 - 20 -

SEK

15 - 15 l

MLJABDER

14 - 12 - 10 a _ o -4 4 ... Z 1 0 ? ? Y 11 1 | I I 1579 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1955 1957 1955 U N + S/U 9 BI A TUTMT

Diagram 10

-

ENGAGEMANG UTFÃSTELSER

N. s/u. a:

SEK

MLJAHE

A A A . o Y +7 T l I TI I I 1979 1990 1981 1982 1963 1984 1935 1989 1987 1986 E! N + 5 / U 0 BI A TOTALT

Diagram ll

+

øøuuuouuøøxm

ooa

møøeomømnm

N ao om

mmauocomxø

ovcomumuua øunuwuøuuø :o«moøou=H vcøuxmzuumm

uo«uuma uuauumøun uoaxuøa u=«u=umu

.HNUOH §2 :.32: apan aoaom ouauu: «nu.»m aNN.N nom.No

n oo en ooa

doamouovuu uaøaxmhuumm

duaaanuu uoaxuøa oouxoz øuau=owu a«naoaou

:vunna nm.en 000.nu mom.om

una

å mama

nuomaoummuuz

uuquoma%@@mwHHul|nHHHm@%\\=uwuda

x Nm ae ooa

+

uoauomac øouoxøam øuaaamøum ø«m›øHu: aoamocouum uaaaquna vuøasmzuuøm

uonom \\k:aM

m

uomaoøøanumwv

å mama øHn.mm omo.am ›H«.›o

:new om He con

N m

mmâä

so

uaaxmmuumn manøu-“uøum

595%

øcøowumoun uoaxusa øoaunmuum \\\uoauuwa

uøaaøam

H

S å anwa Mana øaau øøaom uon›om o›m.m m›«.« moo.an

axe usa

uuucma

uaøm øwaun uaøuoa

r-ÅNOWQIDCNQO* C

r-i ou

Diagram -

ENGAGEMANç LANDOMRÄDE

FORBINDELSER 3 2 3 0 « 2 8 . 2 G _ 2 + _ 2 2 _ 2 0 _

xm... 1 8 _

1 9 _

.avgas

1 4 _

x//øåø///á/xøw

0 _

@\\7///ám

6 _ O _ 4 _-

ZO

%\

I-Iänder

-

ENGAGEMANG LAN DOMRÄDE

__ LJTF TELSER

m

/// /// *V//ø

m

U u j W

7/

än

V//QS

.uvzås

,,%\“ -m /wz///á//áá

gmø///øw aø/ø///zw

@

r/,z I-Iönaer

Diagram 14

utestående fordringar 1988-06-30 (exkl självriskandelar, inkl bi-garantier)

Polen 1.74ä mkr Brasilien 843 mkr Nordkorea 736 mkr

Peru ä1B mkr

Q6ba_N

313 mkr

Irák 260 mkr

Zaire 232 mkr Egypten 196 mkr Jugoslavien 181 mkr Kamerun 168 mkr

408 Diagram 15

RESULTAT Mkr Intäkter - Kostnader 1.300 1.200 1.100 1.000 _ 900 _ 800 _ 700 _ 500 _

w\\.i\\Su§.7/áâ §\\\ua\\.r/////A

500 _

åniå§ärå

400 _

äusüø/I/á gänga/I.

300 _

såå

.kV/lá

§74

1 U

m2..

1/1.

78/79 79/80 80/81 81/82 82/83 83/84 80/85 85/86 86/87 87/88

INTÄKTER premieintäkter återvinningar ZZ]

KOSTNADER skadeutbet administration

Bilaga 3 U-KREDITSYSTEMET 1980 - 1988

av Lars Ekengren

l. Bakgrund och motiv

Sverige hade under slutet av 60-talet och början av 70-talet ett system för obundna biståndskrediter (utvecklingskrediter), vilka då utgjorde en fjärdedel av vårt bilaterala bistånd. Sedermera upphörde systemet att tillämpas (med undantag av krediter till en regional utvecklingsbank).

Mot slutet av 70-talet började ett växande antal länder kombinera sitt utvecklingsbistånd med exportkreditgivning på mer eller mindre kommersiella villkor. Ett syfte var att öka det totala resursflödet till vissa u-länder. Ett annat viktigt motiv var att öka de egna exportföretagens utbyte av det bilaterala biståndet. Tillgång till blandade krediter ansågs vara en förutsättning för egna företags möjligheter att hävda sig mot konkurrenter från andra länder som hade tillgång till finansiering genom blandade krediter.

Frågan om svensk förmånlig kreditgivning till u-länderna för finansiering av import från Sverige utreddes 1979 av en interdepartemental arbetsgrupp. Utredningen åtföljdes av en proposition till riksdagen (prop. 1980/81:41) och riksdagsbeslut. Motiven för ett återinförande av svensk kreditgivning inom biståndets ram och tillskapandet av ett system för förmånliga krediter (sedermera benämnda u-krediter) angavs vara dels att gåvobiståndet i alla situationer

inte var den bästa formen för utvecklingssamarbete, dels att det var motiverat att inom biståndets ram även aktivt stödja länder som inte tillhörde de fattigaste. Projekten skulle syfta till en höjning av mottagande u-länders betalningsförmåga. Genom systemets bundenhet till inköp i Sverige (och till EKN:s regelverk) tillgodosågs också svenska exportintressen.

En ny utredning (u-kreditutredningen) gjorde 1983 en översyn av systemet. Utredningen förordade en tyngdpunktsförskjutning i riktning mot biståndsintresset. Huvudansvaret för administrationen av systemet skulle bl. a. läggas på beredningen för internationellt teknisk-ekonomiskt samarbete (BITS) från att tidigare ha legat på EKN, som då remitterade enskilda ärenden till BITS för biståndsprövning. BITS skulle också tillföras ökad kapacitet för projektbedömning.

Utredningen accepterades i nämnda avseenden av regeringen (prop. 1983/84:100) och sedermera av riksda- Det system som antogs 1984 för tillämpning från gen. 1 januari 1985 utgör i huvudsak också dagens system. Några viktiga modifieringar har dock gjorts sedermera, dels som svar på utvecklingen på det internationella planet, dels utifrån svenska erfarenheter av systemets användning.

2. Gåv 1 m n frn rin n r eri d n

Gåvoelementet för svensk u-kredit har legat på den internationellt accepterade lägsta nivån. Nivån har utvecklats på följande sätt:

* 1978 - 1982 15% september 1) * oktober 1982 - 1985 20% april * 1985 - 1987 april juni 25% * 1987 juli juni 1988 30% 2) * fr 0 m juli 1988 35% 2)

Det ökade gåvoelementet medför att en given kredit blir dyrare för biståndet. Härav kan synas följa att biståndsmotivet i krediten skulle förstärkas till förfång för exportmotivet och att sålunda u-1ändernas/köparnas önskemål och behov skulle komma att tillgodoses bättre. Detta är dock inte helt säkert. Konkurrensen om leveranser till ett visst projekt minskar naturligen om bistånds(subventions)-elementet växer. Härigenom kan den internationella konkurrensen i upphandlingen komma att minska, vilket kan leda till höjda priser för köparna. Medan flera exportländer och -företag kan delta på de lägre nivåerna (15, 20, 25%) torde få orka med konkurrens på de högre (30, 35, 50%). Detta argument mot snabba höjningar av gåvoelementet har framförts från svensk sida i internationella diskussioner. Någon förståelse för argumentet har dock inte nåtts vare sig från länder som varit pådrivande för ett förhöjt gåvoelement (främst USA), eller från de länder som varit bromsande (flera EG-länder, bl. a. Frankrike).

1) Även lägre gåvoelement accepterades om det notifierades på överenskommet sätt. 2) Med undantag för krediter till de fattigaste länderna där miniminivån satts till 50%. Nivån beräknas med hänsynstagande till olika diskonteringssatser för olika valutor.

3. Utvecklingen av internationella regler för blandade krediter

Diskussionen om den växande och alltmer besvärande konkurrensen med blandade krediter har förts i Consensusgruppen (främst) och i en permanent arbetsgrupp inom OECD:s biståndskommitté (DAC). Den förra gruppen har främst ägnat möda åt att minska handelsstörande effekter av (trade distortion effects), den systemet senare åt att begränsa möjliga biståndsstörande effekter distortion effects). Diskussionen utvisa- (aid de snabbt att det som stör på det ena området också kan störa på det andra, varför det blev naturligt att bedriva arbetet i grupperna parallellt och med nära samarbete mellan deras sekretariat inom OECD.

kom att på resp. område sträva efter bättre Grupperna transparens och ökad disciplin. För Consensusinnebar arbetet på transparensområdet bl. a. gruppen att söka “fånga in i regelverket transaktioner som låg utanför området bundna biståndskrediter med relativt lågt gåvoelement (tied aid credits) och att tillse att även blandade krediter omfattades av regelverket. För DAC-gruppen gällde det att åstadkomma ett regelverk som omfattade såväl bundna biståndskrediter som kombinerade krediter (associated financing) vare dessa kombinationer mellan å ena sidan bisig stånd och kommersiella krediter å den andra var länkade de facto (in fact) eller avtalsmässigt (in law).

På disciplinområdet strävade Consensusgruppen mot ett förstärkt notifieringssystem och förbättrade möjligheter för ett land (och dess exportörer) att matcha ett annat lands (exportörers) krediterbjudanden. För främst att tillse att allt DAC gällde disciplinfrågan som medlemsländerna redovisade som bistånd genomgått en med hänsyn till projektens utnoggrann prövning i låntagarländerna. Bland disciplinvecklingseffekt

åtgärderna ingick ett förstärkt system för snabba kontakter (“face to face consultations och contact points), om det befarades att ett land var i färd med att överträda de överenskomna reglerna.

USA fann det naturligt att driva förslagen om höjning av gåvoelementet i Consensusgruppen. Även frågor om differentiering av räntesatserna för olika valutor

vid beräkningen av förmånlighetsgradenl) förhandla-

des i Consensusgruppen, vilken därför kom att spela en mer aktiv roll än DAC-gruppen.

De viktigaste komponenterna i gällande rege1verk2›

(fr. 0. m. den 15 juli 1988) är följande:

- den tillåtna förmånlighetsgraden är 35%; lägsta dock utgör minimiprocentsatsen 50% för de fattigaste länderna enligt FN:s klassificering

- beräknas en formel där förmånlighetsgraden enligt man vid diskonteringen utgår från marknadsrelaterade räntor (CIRRS). Formeln är 1/4 (10-CIRR)

- alla transaktioner till (förslag u-kreditserbjudanden) skall notifieras till andra Consensusmedlemmar innan krediterbjudandet lämnas. Notifieringen skall uppta tilltänkta kreditvillkor (dvs. löptid, amor-

1) Begreppet förmånlighetsgrad används för att uttrycka gåvoelementet beräknat enligt C0nsensus-reglerna som skiljer sig från dem som tillämpas av DAC beträffande diskonteringsräntan som enligt DAC skall vara 10%. 2) Arrangement on Guidelines for Officially Supported Credits - Text of 1987); DAC Export Arrangement (mars Guiding Principles for Associated Financing and Tied and Partially Untied Official Development Assistance (april 1987).

teringsfrist, ränta och valuta). Om erbjudandet avser en u-kredit med lägre förmånlighetsgrad än 50% skall notifieringen göras minst 20 arbetsdagar innan u-krediterbjudandet lämnas. Ett annat export-

land kan matcha erbjudandet utan full notifiering.

- alla kombinerade krediter innefattande bistånd skall rapporteras till DAC efter det att krediterbjudandet accepterats och avtal ingåtts.

Förskottsbetalning vid blandade krediter erfordras inte. Viss förskottsbetalning accepteras om den notifieras till andra medlemmar i Consensusgruppen.

4. Fångar de internationella reglerna in alla transaktioner?

Avsikten är att OECD-reglerna skall omfatta alla möjliga sätt att genom tillskott av biståndsmedel eller annan finansiell subventionering störa konkurrensen inom internationell handel. Reglerna är dock inte heltäckande eftersom de inte omfattar handel med jordbruksprodukter. Reglerna baseras på att samtliga medverkande länder är lojala mot dem och tillskapar interna samordningsmekanismer som gör att rapporterade myndigheter i tid får reda på vilka transaktioner som förbereds. I lojalitet mot reglerna ligger givetvis att man inte avsiktligt söker bryta mot dem. Reglerna omfattar inte bara transaktioner som avtalsmässigt (in law) är kombinerade utan också de som lösare (in fact) är länkade. Lösare associering är naturligen ofta svårare att belägga för utomstående. Det finns idag ingen anledning att förmoda att något OECD-land systematiskt söker utnyttja de bristande kontrollmöjligheterna med syftet att på ett icke tillåtet sätt med bistånd eller andra slutliga medel subventionera sin export. Däremot synes flera länder

vara skickliga i sin financial engineering, dvs. att strukturera kreditpaket på sätt som gör att de undgår att omfattas av reglerna.

Ett annat näraliggande problem är att något eller några av OECD-länderna understundom synes notifiera krediterbjudanden långt efter det att de de facto lämnats till låntagarna och ofta först då erbjudandena accepterats av dessa. Härigenom avhändes konkurrerande länder med matchningssystem reella möjligheter att tillämpa dessa. Eftersom u-krediterna genom BITS inte är avsedda för matchning skapar dessa sena notifieringar inget mer betydande problem för svensk del.

5. Volymutvecklingen i Sverige. Sektor- och länderfärdglnina

Volymutvecklingen av svenska u-krediter framgår av följande tabell.

Gåvoelement 1980 - 1288 i (belopp milj, kr.) 80/81 81/82 82/83 83/84 84/8§ 85 86 86/87 §7/§8 88/§2 Anslag 831) 120 3192) 500 375 2253) 475 530 370 Anslagsbelastning - 15 59 - 78 267 487 316 312 Utgående reservation på anslaget 83 188 448 870 978 717 8764) 1022 -

1) reserv 23 milj. kr. från reservationsmedel på biståndsanslaget 2) reserv 19 milj. kr. från reservationsmedel på biståndsanslaget 3) anslaget utgjorde 446 milj. kr., varav statsmakterna återfört 220 milj. kr. 4) av reservationen överförs 72 milj. kr. 1987/88 till andra ändamål (Swedfund) Av utgående reservation vid resp. budgetårsskifte ingår belopp för utestående kreditutfästelser, dvs. för

godkända affärer som ännu inte lett till förbindelse. Beloppet för utestående utfästelser var per 30 juni 1988 ca 500 milj. kr., innebärande att den ointecknade reservationen uppgick till ca 600 milj. kr.

nådde en topp 1985/86 men har se- Anslagsbelastningen dan Den minskande anslagsbelastningen förorsjunkit. sakas till dels av tekniska faktorer, till dels av en minskande efterfrågan på u-krediter.

Anslagsbelastning 15 59 78 267 487 316 312 1534

Anslagsbelastning i % av kreditvolym 10,5 23,9 26,5 26,9 27,6 31,8 34,8 28,9

Lägsta gåvoelement aktuellt år 15-20 15-20 25 25 25 25 30

Ökningen av anslagsbelastningen i procent av kreditvolymen illustrerar att kostnaden (på biståndsanslaför varje enskild u-kredit ökat i takt med en get) av De faktiska kostnaderna för ökning gåvoelementet. u-krediter har dock varit högre än gåvoelementnivån dels av olika tekniska skäl som har att göra med det svenska u-kreditsystemets utformning, dels på grund av att u-krediter lämnats i högräntevalutor (främst US Dollar men även i några fall i svenska kronor).

De 95 u-krediter som lämnats har framkommit som re-

sultat av 178 i BITS styrelse godkända projekt. För 13 projekt är affärsläget fortfarande oklart medan 70 projekt fallit bort. 60% av gjorda utfästelser har lett till förbindelse, dvs. till slutlig affärsuppgörelse. Andelen har varit i växande. För närvarande gäller att ungefärligen två godkända projekt av tre leder till affär. Bortfallet förorsakas normalt av att leveransen tillfaller ett konkurrerande företag. I några fall har köpare inte fullföljt projektet. Med ett ökande gåvoelement är det sannolikt, att andelen godkända projekt med positivt affärsavslut för svenska exportföretag växer ytterligare. Eller med andra ord konkurrensen från andra länders exportörer kan förväntas fortsätta att minska.

Sektormässigt fördelar sig de 108 u-krediterna, som blivit affär (95 krediter) eller där affärsavslut ännu inte är klart (13), på följande sätt:

Antal 83.1.9212 (milj. kr.) Energi 28 3115 Tele 25 1969 Industri 37 989 Övrigt _ia_ _4_qg 108 6475

Nästan hälften av antalet krediter i tabellen ovan avser två företag, ABB/Asea och Ericsson. Vad gäller beloppen är dessa företags andel betydligt högre. De drygt 100 projekten berör emellertid samtidigt ca 35 olika svenska som huvudleverantörer - se förföretag teckning i appendix.

Sektorfördelningen återspeglar till dels inom vilka områden svenskt kunnande och konkurrenskraft inom systemexport särskilt föreligger, till dels biståndsmässiga prioriteringar inom u-kreditsystemet. Gällande riktlinjer anger t. ex. att

- finansieringen skall avse ett identifierbart projekt (och således inte löpande leveranser och dylikt)

- projektet skall medföra avkastning direkt eller indirekt och ha en positiv valutaeffekt

- u-krediter inte kan lämnas till s. k. sociala sektorer.

Entreprenadföretag och konsultföretag har spelat liten roll som utnyttjare av u-kreditsystemet. För entreprenadföretagen har 80-talet inneburit en kraftigt ökad konkurrens på en minskande u-landsmarknad och en därav förorsakad omprioritering av de egna exportansträngningarna. För konsultföretagen har utvecklingen varit liknande. Härtill kommer att konsultföretagens kontrakt ofta är för små för att finansieras inom ukreditsystemet (en lägsta kreditgräns på 5 - 10 milj. kr. tillämpas).

Ländermässigt fördelar sig u-krediterna på följande sätt:

Antal Kreditbelgpg gåvgelemgnt (milj. kr.) (milj. kr.) Asien 44 3335 943 - varav Kina (32) (1296) (415) - varav Indien (6) (1657) (388) - varav Sydost-

- varav länder söder om Sahara (25) (1129) 293 - varav Algeriet (12) (1023) 404

De tre största låntagarländerna, Indien, Kina och A1svarar för ca 58% av kreditvolymen. be-

geriet, Den

gränsade kreditgivningen till Latinamerika avspeglar

bristande kreditvärdighet. Extra ansträngningar har dock gjorts att utnyttja de möjligheter till kreditgivning som finns i vissa fattiga länder i Afrika i linje med svensk biståndspolitik. 14 u-krediter till ett belopp av 490 milj. kr. har lämnats till minst utvecklade länder enligt FN:s definition (dvs. de länder som fr. o. m. medio 1987 skall erhålla ett gåvoelement på lägst 50%).

6. Volymutvecklingen internationellt, länder oçh sektorer

Blandade krediter nådde sin volymmässiga topp 1982, sjönk därefter kraftigt för att därefter stabilise-

der 50%, dvs i former som liknar blandade krediter. Volymsiffrorna för dem är:

1282 12§3 1254 1225 12§§ Kreditbelopp 1,2 1,4 1,5 1,1 1,1

År 1984 svarade blandade krediter (gåvoelement) och bundna biståndskrediter under 50% gåvoelement för 9% av den samlade bilaterala biståndsvolymen i OECD-länderna.

Härtill lämnas bundna biståndskrediter eller gåvobistånd i bunden form i stor utsträckning (för 1986 14 miljarder USD. Fördelningen av kreditbelopp (åtagan-

mellan länderna och andelen av resp. lands biden), laterala bistånd är följande:

Blandade krediter 1286

Bundna bi åndskr diter GE 50° 1986

(mi1i4_g§Q) (° av bilater 1 i tånd)

Japan K38 12 Förbundsrepubliken 506 15

Det ovanstående är hämtat under DAC-statistiken som upptar inrapporterade gjorda avslut. DAC korstabulerar statistikuppgifterna för att om möjligt undvika statistikfel. DAC samordnar också statistiken med Världsbankens, Bernunionens och OECD:s Creditor Reporting System (CRS) i samma syfte. Men samtidigt gäller här liksom vid annan internationell statistik att kvaliteten på underlaget, dvs. rapporter från enskilda länder, är avgörande.

Som framgår av det ovanstående är Sverige en stor uinternationellt. Den svenska siffran för kreditgivare 1986 var dock extremt hög. För 1987 har 130 milj. USD

inrapporterats till DAC.

Medan det ovanstående utvisar en stabil volymutveckling totalt för gjorda åtaganden ger statistiken för notifieringar en annan bild (avser blandade krediter och bundna biståndskrediter med ett gåvoelement på upp till 50%; belopp i miljarder SDR):

1982 1983 1284 1285 1285 1287 Kreditbelopp 4,2 4,3 6,0 8,3 8,6 12,2

Notifieringar föregår avsluten och avser till stor del affärer som inte blir av. För svensk del utgör tidsutdräkten ett till två år mellan utfästelse (notifiering) och förpliktelse (avslut). Den höga notifieringssiffran för 1987 skulle enligt detta mönster innebära avslut under 1988 och 1989 till volymer som med 50% överstiger dem som gällt tidigare. USA genom Eximbank anger med stöd av dylika siffror att det inte finns något som påvisar att de höjda gåvoelementen som överenskommits leder till lägre kreditvolymer, något som USA eftersträvat.

Det hävdas ofta bland exportföretag att Sverige har system som inte räcker till i den internationella kreditkonkurrensen och att därför stora exportmöjligheter går vår näsa förbi. Ovanstående siffror synes snarare leda till den motsatta slutsatsen, dvs. tala mot vad som är conventional wisdom. Det kan finnas anledning till några reflektioner i anslutning härtill:

- det är att man i alla länder - särskilt naturligt inom exportindustrin - upplever att det egna systemet inte räcker till i kreditkonkurrensen. Men i inget land räcker systemet till eftersom det egna landet alltid konkurrerar med hela den övriga världen. För små länder måste detta framstå som sär-

skilt accentuerat

några länder, bl. a. Frankrike, har system med ramkrediter (“protoc0les) till länder, inom vilka en mängd olika typer av projekt och leveranser kan inrymmas. överenskommelser om dessa ramkrediter träffas ofta innan företagen gör exportansträngningar på viss marknad. I sina ansträngningar söker de använda kreditmöjlighet som lockmedel. Kreditramarna leder emellertid inte alltid till avslut i form av realiserade kontrakt eller affärer. Det torde ofta finnas en skillnad mellan företagens förhoppningar och de faktiska kreditmöjligheterna. Men det är oftast förhoppningar som sprids till köpare och till konkurrenter

flera länder, bl. a. Storbritannien och Canada, har utpräglade matchningssystem. Det innebär att en utlösningsmekanism i form av ett rimligt konkret krediterbjudande från annat håll måste föreligga. Ofta torde affärsslut de facto vara klart innan matchning företas. Därav följer att de länder som lämnar matchande offerter synes vara synnerligen aktiva även när volymsiffrorna för faktiskt lämnade krediter talar motsatt språk

villkorade offerter och förhandsbesked torde ofta lämnas, vilka sedan inte fullföljs men som skapar rykten om vissa länders finansiella muskler.

Kina, Indien och NIC-länder i Sydostasien är inter- 1) nationellt stora mottagare av blandade krediter .

1) Australien anger t.ex. att Kina, Indien, Indonesien, Malaysia, Pakistan, Filippinerna, Sri Lanka, Thailand och Burma är spoiled markets, innebärande länder som normalt inte accepterar offerter som inte åtföljs av erbjudanden om blandade krediter.

Egypten var fram till nyligen också en stor mottagare. Latinamerika har aldrig varit någon stor marknad för kreditkonkurrens med blandade krediter; den bristande kreditvärdigheten hos flertalet länder talar mot att de nu skall utsträckas till kontinenten. Av länder i Afrika söder om Sahara har Kamerun och Kenya tillförts u-krediter i större skala av flera OECDländer.

En inriktning liknande Sveriges mot projektfinansieoch finansiering av systemexport till infraring strukturprojekt går igen hos flertalet andra länder. Ett undantag är Frankrike som finansierar omfattande löpande export med blandade krediter.

7. Q-kreditsystem internationellt

Franska crédits mixtes“ har varit föregångare till andra system. De består av en mycket förmånlig kredit som till en normal exportkredit. Vare sig det kopplas samlade kreditpaketet lämnas i ett avtal eller fler, så ser låntagaren kreditpaketets olika delar. En variant på ett dylikt system, vilken också andra länder tillämpar, är det engelska systemet, innefattande kombinationen gåva och exportkredit.

Förbundsrepubliken har ett system för blandade krediter (Mischfinanzierung) som innebär att budgetmedel kombineras med biståndsmedel till en kredit som i sin helhet redovisas som bistånd (bunden biståndskredit). Blandningen sker inte på transaktionsnivå utan på systemnivå.

Det svenska systemet för u-krediter med en blandning på transaktionsnivå av biståndsmedel med upplånade medel genom SEK i en integrerad kredit kritiserades under flera år i OECD-fora. Det hävdades att subven-

tionselementet i krediterna inte tillfördes låntagaren utan var en internsubvention inom Sverige. Kritiken hade också sin grund i att Sverige länge var det enda land som tillämpade systemet, vilket ansågs svårförståeligt och därför inte transparent. Från svensk sida försvarades systemet med att det inte innebar avsteg från existerande riktlinjer eftersom det till syfte och effekt var identiskt med tvåkomponentsystem enligt den franska eller den engelska modellen.

De frågetecken som avsåg det svenska u-kreditsystemet rätades slutligen ut under 1987 och det godkändes slutligen i december 1987. Sverige har under tiden fått flera efterföljare som av olika skäl infört system liknande det svenska. Först på plan var Norge och Storbritannien. Under senaste året har Frankrike (genom s. k. monobloclån), och Finland tillkommit.

Sverige var tidigare tämligen unik också på en annan punkt, nämligen att u-krediter (med något undantag) lämnades i icke-nationell valuta (främst USD). Endast Italien följde en liknande politik. För övriga länder, speciellt lågränteländer, var det naturligt och rationellt att lämna krediter i den egna valutan. Efter införande av olika vikter på valutorna och differentiering av räntesatserna med hänsyn till deras marknadsräntor (CIRR) har nu flera länder, t.ex. Canada, börjat lämna blandade krediter i icke-nationella valutor.

Typiska kreditvillkor för olika länder är för närvarande de som anges i nedanstående tabell (maj 1988, dvs. då lägsta tillåtna gåvoelement var 30%). Vad som är slående i nedanstående tabell är att samtliga länder tillämpar längre kredittider för mjuka krediter och kreditdelar än Sverige. Inom det svenska u-kreditsystemet har man alltid strävat efter relativt kort kredittid (t. 0. m. 30 juni 1987 var den normalt

6 - 8 av skälet att annars skulår) garantipremierna le bli extremt höga. För engelsk del var däremot möjligheten att medge långa kredittider ett uttalat syfte vid införande av en ordning för mjuka krediter (concessional loans) liknande de svenska ukrediterna. Man synes på engelsk sida ha varit mindre bekymrad över konsekvenserna på garantipremierna.

Villkor mjuk kredit Export- Mjuk löptid frist ränta kredit Gåva kredit år år %

Förbundsrepubliken 52,511) 47,574) 50 10 0,75

Frankrike

Kanada

Storbritannien

1) Avser procentandelar av totalt kreditbelopp 8. Garantier för u-krediter För garantier för u-krediter uttas premier i enlighet med EKN:s normala premiesystem. Premierna tillförs en skadereserv som administreras av EKN för BITS räkning. Den 30 juni 1988 uppgick skadereserven till 279 milj.

kr., vilket motsvarar 6% av utestående garantiengagemang på 4 700 milj. kr. Skadefallen har varit förhållandevis små under systemets livstid. Vissa förluster har täckts av det s. k. betalningsbalansstödet inom biståndsanslagen.

De relativt små kreditförlusterna inom u-kreditsystemet kan till dels tillskrivas att projekten blir föremål för en noggrann utvärdering, oftast med hjälp av utomstående konsulter, med hänsyn till projektens tekniska utformning och företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekter, och till dels deras prioritet i det köpande landet. Köparna är ofta centralt placerade statliga eller teleorgan med egna incitament att söka sköta sina betalningsförpliktelser med hänsyn till att de måste återkomma som låntagare av utländska lån. De är vidare ofta låntagare till Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna (ibland för övrigt i parallellfinansiering med svenska u-krediter), vilket förstärker kraven på god betalningsmoral, även i situationer av valutaknapphet. Ett positivt urval av objekt för u-krediter sker sålunda med åtföljande lägre kreditrisker.

Nämnda argument för en hög betalningsmoral vad gäller u-krediter trots valutabrist avser perioden innan ett lands skulder omförhandlas i Parisklubben. Därefter ingår u-krediterna (liksom för övrigt helt biståndsfinansierade lån) som en del av de totala betalningsförpliktelserna som vid omförhandlingen ges nya betalningsterminer och åsätts en konsolideringsränta.

I internationell jämförelse urskiljer sig det svenska u-kreditsystemet genom att hela kreditbeloppet garanteras. Vid länder med blandade krediter i tvåkomponentsystem (t. ex. Frankrike och Storbritannien) garanteras endast exportkrediten medan den mjuka kredilämnas ogaranterad. De länder som lämnar ten/gåvan

bundna biståndskrediter med ett gåvoelement under 50% (Förbundsrepubliken och Japan) kan erbjuda krediter utan krav på garantipremie. Dock uppges Förbundsrepubliken låta en del av krediten garanteras och premiebeläggas vid Mischfinanzierung. Av intresse att notera är att det internationella regelverket för blandade krediter inte innehåller föreskrifter om garantipremieuttag, ej heller hur premien bör behandlas vid beräkning av gåvoelement.

9. Svenska kombinationskrediter (K-krediter). Kontantandelar

Som en speciell form av u-krediter har regeringen på basis av riksdagens bemyndigande beslutat om en försöksverksamhet med s. k. kombinationskrediter (k-krediter), bestående av en gåvokompoment och en komponent som lämnas som exportkredit. Långivare för kkrediter, liksom för normala u-krediter, är SEK. Garantipremier uttas på exportkreditdelen, vilken tillförs garantireserven för u-krediter, vilken administreras av EKN för BITS räkning.

K-krediter avses utgå främst till de fattigaste länderna, dvs. de länder där gåvoelementet i en blandad kredit skall uppgå till lägst 50%. Om goda skäl föreligger kan k-krediter även lämnas till en bredare länderkrets.

Hittills har inga k-krediter lämnats, varför praktisk erfarenhet saknas om systemets fördelar och nackdelar i jämförelse med u-kreditsystemet.

Vid k-krediter avses ingen kontantandel uttas av låntagaren. BITS har meddelat sin avsikt (i sin anslagsframställan för 1988/89) att även vid sedvanliga ukrediter medge finansiering av 100% av värdet av i

köpekontraktet ingående svenska varor och tjänster, mot tidigare normalt 85%. Någon kontantandel på lägst 15% skulle därför inte utgå. Detta förfarande följer internationell praxis vid blandade krediter.

10. Nordiska mjuka krediter

De nordiska länderna har nyligen beslutat att införa ett system för mjuka biståndskrediter och att inrätta en ny fond, Nordic Development Fund. Fonden kommer att administrativt knytas till Nordiska Investeringsbanken, NIB, men ha egen styrelse, utsedd av biståndsorganen, och direktör. Fondens kapital uppgår till 100 milj. SDR. Fondens lån avses lämnas på IDAvillkor (räntefritt med 35 års återbetalningstid). Fondens medel knyts till projekt med nordiskt intresse, dvs. i praktiken normalt till projekt med nordiska leveransintressen.

Fondens krediter kommer att lämnas i samfinansiering med Världsbanken och dess systerorgan IDA, med de regionala utvecklingsbankerna (Asian Development Bank, African Development Bank och InterAmerican Development Bank) eller med NIB. I det senare fallet får kreditkombinationen karaktär av en blandad kredit där NIB lämnar ett lån på marknadsvillkor medan fonden erbjuder en kredit på IDA-villkor.

Formerna för fondens utlåning i övrigt har ännu inte fastställts.

AGA Navigational Aids (Pharos) Alfa Laval ASEA ASEA Stal ASEA Transelectric Ekpak Elof Hansson Ericsson Eriksson Falkenbergs Varv Finnveden Development Fläkt Götaverken Energy Hafslund Hydropower Johnson Construction Jula Boats Kabmatik Kanthal KMW Kockum Industries Morgårdshammar Nitro Nobel Nobel Chematur Philips Elektronik Purac Saab-Scania Sala International Sandvik Scandiaconsult SGAB Siporex Skanska Sunds Defibrator Svedala Arbrå Swedish Match Swedtel Volvo International Ytong

Bilaga 4

Ordlista

AAA-r - den bästa som ett förekreditvärdigheten tag/bank kan erhålla enligt graderad skala som tilllämpas av amerikanska kreditbedömningsinstitut.

A-fgrfait - en form av (forfaiting) exportfinansiering där exportören utan regress mot sig själv till bank eller annat finansinstitut säljer fordran på sin importör genom fordringsrättsbevis (t. ex. växlar) varigenom fordran manifesteras.

As M na emen - aktiv av förvaltning fordringar.

Barter - internationellt (byteshandel, motköpsaffär) byte av varor och tjänster utan betalning med pengar.

Blandade krediter (mixed - ett av becredits) många grepp som används för de olika former av förmånlig finansiering i vilka gåvobistånd eller biståndskrediter blandas med exportkrediter. Enligt consensus (se nedan) får förmånlighetsgraden (se nedan) i sådana krediter inte understiga 50% i krediter till de fattigaste och 35% till övriga länder.

BOT/BOOT - (Build, Operate, [Own], Transfer) projektfinansieringskoncept enligt vilket en exportör tar hela ansvaret för ett projekt inkl. drift och eventuellt äger viss del under en tid innan projektet överlåts till köparen.

- av såväl statliga §3 (Bernunionen) sammanslutning som privata exportkreditgarantiinstitut, för närvarande ca 40 institut i 32 länder.

çash flgw - kassaflöde, det överskott av likvida medel som uppkommer i ett företag/projekt på grund av in- och utbetalningar i den löpande verksamheten.

çlearing - utjämning, kvittning av ömsesidiga fordringar t. ex. mellan stater på grund av handelsavtal.

omm r ial Int r R f r n Ra CIRR - fast ränta som får utnyttjas vid statsstödd exportkreditgivning, i flertalet valutor definierad som avkastningen på statsobligationer på andrahandsmarknaden plus 100 b.p.

Company market - beteckning på den del av den privata försäkringsmarknaden som ligger utanför Lloyds of London.

Qgnsegsus (Arrangement on Guidelines for Officially - informell överenskommelse Supported Export Credits) mellan samtliga OECD-länder utom Island och Turkiet om villkor för statsstödd exportkreditgivning. Consensus reglerar bl. a. lägsta tillåtna refinansieringsräntor och lägsta tillåtna kredittider.

- konvertering av fordran under ett Qlgaring-switch bilateralt varuutbytesavtal till betalning i konvertibel valuta.

- av en i allmänhet om- Debt/eguity swap konvertering förhandlad eller nödlidande fordran i konvertibel valuta till aktiekapital i gäldenärslandets valuta.

Esgrow account - konto utanför importlandet. spärrat

Exportkreditfinansierinq - i litteratur och diskussioner kring finansiering av krediter i samband med export används de två begreppen exportfinansiering och exportkreditfinansiering utan närmare distinktion. Med exportkreditfinansiering avses här endast finansiering av kredit på köpeskillingen lämnad till köparen av säljaren eller bank eller annat finansinstitut. Begreppet expgrtfinansiering används för alla arrangemang inklusive exportkreditfinansiering som skapar betalningsmedel (kontant eller över tiden) för export liksom finansiella arrangemang som utökar säljarens exportmöjligheter. Varje form av exportfinansiering innefattar två element: a) risk för utebliven betalning p. g. a. politiska och/eller kommersiella orsaker, b) refinansiering, som i sin tur kan innefatta en rad olika finansiella risker.

Förmånlighetsgrag - beteckning på förmånligheten i en blandad kredit eller liknande som beräknas genom att biståndselementen i krediten diskonteras till nuvärde genom en marknadsrelaterad diskonteringssats. Begreppet används inom consensus.

Qåvgelement - beteckning på förmånligheten i en blandad kredit eller liknande som beräknas genom att biståndselementen i krediten diskonteras till nuvärde med den diskonteringssats som används inom DAC, 10%, för beräkning av bistånd.

in v n r - samarbete i ägarform

- kommersiell dvs. risk för att K-risk risk, köpare inte fullgör sina betalningar t. ex. på grund av att han kommer på obestånd.

- i menas Kredittid exportkreditsammanhang vanligen den period som löper mellan kreditens startpunkt som definieras som tidpunkten för överlämnande av vara, färdigställande av projekt 0. d., och tidpunkt för sista återbetalning. Startpunkten definieras enligt överenskommelse i BU. I DAC betraktas vanligen tidpunkten för utbetalning av krediten som startpunkt.

Leasing - uthyrning av t. ex. maskiner under en på förhand bestämd tidsperiod. Vid finansiell leasing har leasetagaren (hyresmannen) i allmänhet rätt att förvärva objektet till ett förutbestämt pris. Till skillnad från vad som gäller vid finansiell leasing svarar leasegivaren (uthyraren) vid operationell leasing för hyresobjektets kvalitet, fel och brister och är underhållsskyldig.

- kredittid 5 år. LI (Long Term) vanligen överstigande

- se Blandade krediter. Miuka_krediter

- kredittid 1 - 5 år. M1 (Medium Term) vanligen

Qffset - beteckningen på en inom försvarssektorn vanlig typ av mothandel innebärande att vapenleverantören åtar sig att skapa valutaintäkter för köparlandet i proportion till värdet av sina leveranser genom uppköp av varor eller genom direktinvestering.

B;;i§k - politisk risk, dvs. risk för att myndighet i utlandet hindrar eller fördröjer betalning, inför moratorium eller för krig, inre oroligheter, naturkatastrofer eller annan utomordentlig händelse som hindrar eller fördröjer betalning eller avtalets fullgörande.

Parisklgbben - informell sammanslutning av fordringsägarländer under värdskap/ordförandeskap av Frankrike för omförhandling av offentliga/offentligt garanterade krediter.

- innebär vanligen en finansie- Projektfinansiering

ring uteslutande baserad på projektets egen livskraft

och utan regress mot investerare och sponsorer. Definitionsmässigt varierar finansieringskraven från projekt till projekt. Generellt gäller att återbetalning av krediter till ett projekt måste baseras på projektets intjäningsförmåga. Återbetalningsstruktu-

ren måste anpassas till projektens cash flow. Vidare

torde krav på egen kapitalinsats direkt eller indirekt vara ofta förekommande. I biståndssammanhang används begreppet för att markera att biståndsgivaren bidrar till finansieringen av ett projekt utan att biståndet knyts till leverans från viss exportör. Till skillnad från kontraktsfinansiering.

gefinansigring - en långivares finansiering av lämnad kredit.

r - av bank att av _ R m åtagande på uppdrag köpare vid export/importaffär mot i rembursen angivna dokument betala säljaren eller betala eller acceptera av denne dragna växlar.

§1 (Short Term) - kredittid vanligen 1 år, ibland 2, dock max 3 år.

ågag - byte; t. ex. ränteswap innebärande att en som genom sin kreditvärdighet har möjlighet att låna pengar till fast ränta till ett pris åtar sig att er-

lägga en annan låntagares räntebetalningar till rörlig ränta, varvid den senare ikläder sig den förres ränteåligganden.

§wing-krgdiç - den kredit som av tekniska skäl avtalas under ett bilateralt clearing- eller varuutbytesavtal för att möjliggöra tidsmässiga förskjutningar av de fysiska varuleveranserna mellan de två avtalsslutande parterna.

Bilaga 5

Källhänvisningar

Kapitel I.l Världsekonomins utveckling fram till sekelskiftet: möjligheter och problem

l. UNCTAD, Handbook of Internatienal Trade and Develgpment Statistics, 1986; Världsbanken, Worl Dev l men Re or , 1987.

2. UNCTAD, Handbeok of International Trade and Development åtatieties, 1983.

3. Dessa prognoser presenteras årligen i publikationsserien werld Development Report. Den senaste tillgängliga prognosen, publicerad i 1987 år utgåva, omfattar perioden till och med 1995. Prognoser för världsekonomin fram till år 2000 återfinns i Världsbankens Priee Prespects fgr Primary Commeditiee, Report No 814/86, utgiven i oktober 1986.

4. Den senaste utgåvan av National Westminster Banks Eegngmie and Financial Qutlgg , April/May 1988, presenterar prognoser fram till och med 1993.

Finns samhällsekonomiska skäl för statligt exportkreditstöd?

Bohm, P. (1979), Exportkreditgarantierna i eemhällsekonemisk belysning, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet, Skrift nr 5

Brander, J. - B. Spencer (1985), Export subsidies and international market share rivalry, Q Interna: Eçgn no 18

D. - Z. Bureau, Formery (1988), Qgand ggg;-Qn jgstifier des Aides aux Exportgtigns? Direction de la Prevision, Ministere de la Finances, Paris

Byatt, I. (1984), Byatt Report on Subsidies to British Export Credits, The World Eçgngmx, June

Ds I 1980:24-25, §gpv§n§ionerade Exportkr i r

Ds I 1987:2, Prgjektexpgrt

Itoh, M. - K. Kiyono (1987), Enhancing Export Subsidies, Journal gf Political Economy. no 1

Melitz, J.- P. Messerlin (1987a), Export Credit Subsidies, Eçgngmig Pgligx, April

Melitz, J. - P. Messerlin (1987b), Subventions a 1exportati0ns et objectifs macroeconomiques: la France et la Grande-Bretagne, Rgvge françgisg d§çgngmig, no 4.

Messerlin, P. (1986), Mercantilism a 1a francaise: the Export Credit System, The World Egongmx, December.

Riksrevisionsverket (1983), Det statsunderstädda expgrtkregitsxstemet.

AB Svensk Exportkredit, §EK-gtrçdninggn 1252, stencil.

Wallén, A. (1984), Ri§kQg1ning i EKNgxgggmgp, EKN, stencil.

Venables, A. (1985), Trade and Trade policy with imperfect competition, Q Lnggrnaç Eçgn no 19.

Bilaga 6 Tabellbilaga till kap. I.1 Världsekonomins utveckling fram till sekelskiftet: möjligheter och problem. Tabell 1. Årlig tillväxt i real BNP. procent

Östeuropa

1 inklusive Kina

Källor, historiska data: Världsbanken; UNCIAD. prognoser : Världsbanken; IMF; National Westminster Bank; Egna bedömningar.

Tabell 2. Inflationen i industriländerna

Historia Prognos 1960- 1973- 1980- 1988- 1991- 1973 1980 1987 1991 2000

Årlig procentuell ändring BNP-deflator USA 3,6 8,2 4,3 5,2 4,5 BNP-deflator OECD (dollarbaserad) 4,7 8,2 4,0 3,8 4,2 Konsumentpriser USA 3,1 9,2 4,9 5,0 4,5 Konsumentpriser OECD 4,0 10,4 5,7 4,6 4,7

Källor, historiska data: Världsbanken; 0ECDs Sekretariat; National Westminster Bank. prognoser : Världsbanken; National Westminster Bank; Egna bedömningar.

Iabell 3, Internationella dollarräntor, procent ger år

Historia Prognos 1960- 1973- 1980- 1988- 1991- 1973 1980 1987 1991 2000

nominell ränta

6 månaders L1bor1 4,52) 9,3 10,5 8,5 7,5

Real ränta 6 månaders Libor minus BNP-deflator OECD

(dollarbaserad) 0,93) 1,1 6,5 4,7 3,3

1) London Interbank Borrowing Rate. 2) Ränta på 3-månaders skattkammarväxlar 1 USA. 3) Ränta på 3-månaders skattkammarväxlar 1 USA minus BNP-deflator i USA.

Källor historiska data: 0ECDs sekretariat; Världsbanken; National Westminster Bank. prognoser : Världsbanken; National Westminster Bank; Egna bedömningar.

Tabell 4. Bytesbalansen i världens regioner. Miljarder dollar

Historia Prognos 1973 1977 1981 1985 1986 1987 1991 2000

0200 10 -22 -26 -59 -23 46 10 40 (Varav USA) (7) (-15) (6) (-118) (-142) (-150) (-50) (0)

U-länderna exkl. Kina -8 -13 -85 -23 -10 12 -20 -50 och OPEC OPEC 8 29 47 4 -34 -7 -10 10

Socialistländerna -3 -8 O 4 6 2 0 O inkl. Kina

Totalt 7 -14 -64 -74 -65 -38 -20 O

Källor historiska data: OECDs sekretariat. prognoser : National Westminster Bank; Världsbanken; Egna bedömningar.

Tabell 5. U-ländernas utlandsskulderl)

Historia Prognos 1970 1975 1980 1982_ 1984 1986 1987 1991 2000

Miljarder 68 169 429 551 673 753 860 930 1300 dollar

Skuld/BNP 13 14 21 26 33 35 34 31 27 % Skuld/exp 99 76 90 117 121 144 140 120 110 % Skuldtjänst/exp 14 ll 16 21 20 22 20 18 16 %

1) Inkluderar både offentliga och privata skulder. Exkluderar kort upplåning. Källor historiska data: Världsbanken Prognoser : Världsbanken; Egna bedömningar

Tabell 6. U-länder med särskilt stora offentliga utlandsskulder, 1985

Största absoluta beloppen Största beloppen i förhållande till BNP

Källa: Världsbanken, world Development Report, 1987.

ooom mm om mm mm Hoa

mama mo mm om aoa Hm

monmoum

emma m› Hm mn mh av

nmma mm um vw on mv

mama om nu nu mm mv

vøma maa maa sea vad voa

mama mm med moa Noa maa

emma maa Hva mma ena oaa

.umocwøemøwn

mnma me vaa maa mva maa

øøom onma ma vad vma ena ana

maucumwm

mona

.ømx:ønmoaum u:mx=mnmøaum

maa mma maa »H hva

u zoo

namn

uoumwu coaucmun

uoum›mumxøunøuon

Hmomsm›_q umamumcwz uoaamums

uowoqmonm

mmao

mxmwuoumw:

.pos sou:

:cm :ou

nwøømanz

m mmm

vH.o mo.o vo.o aN.o mv.o

umamn uoaamx

mama amp »uomnw

Tabell för u-ländernas reala inkomster av råvaruexport 8. Prognos

1985 års andel Procentuell årlig förändring av total u-1ands- 1985 - 2000 Pris Volym Inkomst export

0,45

Källor: Världsbanken; Egna bedömningar

Tabell 9. U-ländernas utrikeshanggl: Årlig procentuell volymändring

Värdet 1985 dollar Historia Prognos miljarder 1965-73 1973-80 1980-87 1988-91 1991-2000

Export: 141 Bearbetade produkter 11,6 13,5 8,1 7,0 8,5 102 Råvaror exkl. bränslen 3,5 4,1 5,2 2,0 2,5 198 Bränslen 4,0 -0,8 -0,2 4,0 3,5 441 Totalt 5,7 6,0 0,9 4,5 6,0 Källor historiska data: Världsbanken prognoser : Världsbanekn, Egna bedömningar

Bilaga 7

5%

Kommittédirektiv

§55

%

Dir. 1988:1

till i form

Översyn av statens stöd företagens export

av och samt av

exportkreditgarantier exportkrediter

effekter av u-krediter.

exportfrämjande

Dir. 1988:1

Beslut vid regeringssammanträde 1988-01-28.

Statsrådet Gradin anför efter samråd med .chefen för industridepartementet och statsrådet Hjelm-Wallén.

Mitt förslag En särskild utredare bör tillkallas med uppgift att göra en översyn av de exportkredit- och u-krestatliga system som finns för exportkreditgaranti-, Därvid skall utredaren bl.a. uppmärksamma om förändringar i ditgivning. vår omvärld motiverar förändringar i de statliga systemen och i myndighetsstrukturen.

Bakgrund Exportens allmänna utveckling har varit gynnsam under en följd av år. faktorer har bl.a. varit förbättrad konkurrenskraft i kombina- Bidragande

tion med oljeprisfall. gynnsamma växelkursförändringar och en uppåtgå-

ende världshandel. har den internationella konkurrensen hårdnat. Tillväxten i in- Samtidigt dustriländerna har avtagit. Den senaste tidens dramatiska utveckling av börskurser m.m. har ökat risken för en försvagad ekonomisk utveckling. Den kraftigt ökade skuldbördan hos många länder har lett till en vikande projektmarknad med kraftigt ökad internationell konkurrens på särskilt detta område. Den försämrade kreditvärdigheten i många länder har också lett till att riskerna med export, framför allt till u-länder, har ökat. Den positiva svenska handelsbalansen under senare tid sammanhänger i första hand med en gynnsam utveckling av oljenotan och exporten inom ett begränsat antal produktområden, såsom papper/massa och bilar.

Samtidigt har emellertid relalivprisernzi pä svenska exportvaror stigit, vilket har bidragit till förluster av marknadsandelar för svensk industri på en rad viktiga marknader. Det är ett angeläget samhällsekonomiskt ntäl att bibehålla och helst förstärka vär internationella konkurrensförmåga. Såväl sysselsättningen som den ekonomiska och sociala välfärden är beroende av en fortsatt väl hävdad ställning för den svenska exportindustrin. En mycket viktig konkurrensfaktor är självfallet arbetskraftskostnrâlerna per producerad enhet. Dessa har i nationell valuta fortsatt att utvecklas ogynnsamt. vilket dock kompenserats på en rad för oss viktiga marknader av valutakursförändringar som gjort att detta inte fullt ut fått det negativa genomslag som annars skulle ha blivit fallet. Att inteckna fortsatta sådana, för vår konkurrenskraft gynnsamma, valutakursförändringar är emellertid cn oförsvarlig politik. Vi måste som en allmän utgångspunkt för vårt fortsatta ekonomisk-politiska agerande ha en stark återhållsamhet med våra egna lönekostnadsökningar. En annan viktig konkurrensfaktor i vid mening är de svenska företagens kapitalkostnader. För närvarande ligger den reala räntenivän i Sverige över flera konkurrentländers, vilket gör produktionskostnaderna i Sverige via Lex. lagerhållningskostnader högre än på andra håll. Den höga råntenivån fördyrar även investeringarna och försvagar därmed möjligheterna till viktiga produktivitetsökningar. Många länder i vår omvärld utnyttjar olika typer av subventioner. bl.a. på exportfinansieringsomrädet. Från svensk sida kan det naturligtvis aldrig bli tal om att kompensera en i övrigt svag konkurrenskraft med stöd på detta område. Garantigivningen måste alltid vara en avvägning mellan uppgiften att ge ett rimligt stöd till exporten, i huvudsak jämförligt med det som det stora flertalet utländska konkurrenter erhåller, och målet att få verksamheten att gä ihop på sikt. För u-kreditcrna gäller särskilda mål.

Utredningsuppdragct Det är mot denna bakgrund angeläget att analysera dc statliga insatserna på exportfinansieringsonträdet och övervåiga huruvida förändringar bör genomföras av nu rådande ordning på detta område. Sådana förändringar kan vara motiverade dels mot bakgrund av behovet av att effektivisera de nuvarande resurserna pä detta område, dels pä grund av förändringar i vår omvärld. Mot bakgrund av de engagemang som staten ikläder sig pä området i form av garantiåtagzindcn och vissa subventioner i statsstödda exportkreditcr. vilka dock krymper snabbt, samt bistånd i u-kretliter. bör en samhällsekono-

misk analys av de existerande systemens effekter genomföras som en allmän bakgrund för de slutliga övervägandena. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av

exportkrediterna och exportkreditsystemen. Översynen bör utgå från en

samhällsekonomisk syn på systemets effekter samt från de förändringar som äger rum i vår omvärld och som påverkar företagens efterfrågan på och behov av de olika typer av garanti- och kreditformer som exportkreditnämnden (EKN), AB Svensk Exportkredt (SEK) resp. beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BlTS) kan erbjuda. Utredaren bör studera möjligheterna att inom ramen för målen för resp. verksamhet åstadkomma effektiviseringar och förbättrad samverkan systemen emellan. Härvid skall beaktas att u-krediterna är ett biståndspolitiskt instrument. l. När det gäller samhällsekonomisk analys, kan man konstatera att det redan gjorts några studier på området. men att dessa varit tämligen allmänna. En genomgång bör nu göras av dessa med syfte att utveckla dem och mer specifikt söka kartlägga de samhällsekonomiska effekterna av det existerande svenska systemet för exportkreditgivning. Detta arbete bör påbörjas snarast. Resultatet av det arbetet bör läggas till grund för utredningen i övrigt. 2. När det gäller att beskriva och analysera pågående omvärldsförändringar bör utredningen särskilt beakta följande aspekter: skuldproblemen i många u-länder har minskat efterfrågan på kapitalvaror - den svenska exporten till i-länder, för vilken medel- och långfristig exportfinansiering inte efterfrågas i nämnvärd utsträckning. har ökat - av internationella förändringarna regler med bl.a. höjning av förmånlighetsgraden i blandade krediter utvecklingen av den privata försäkringsmarknaden - den internationella konkurrensen med garanti- och kreditvillkor och risktagande - den internationella synen på offentliga subventionssystem. 3. Näringslivets efterfrågan på statliga exportkrediter. inkl. u-krediter bör beskrivas och analyseras. varvid bl.a. följande punkter bör beaktas: ett fåtal företag utnyttjar huvuddelen av exportstödet allt färre företag står för huvuddelen av den svenska kapitalvaruexporten företagens, i synnerhet produktionens, internationalisering sysselsättningseffekterna - de regionala effekterna utvecklingen av storföretagens finansfunktioner. 4. När det gäller de olika systemen för exportkreditgivning inkl. u-kreditgivning, bör en beskrivning och analys av verksamheten inom de olika systemen göras.

För den exportkreditgarantigivning som bedrivs av EKN bör bl.a. följande belysas: - av garantigivningen under den senaste ltl-ärsperioden (ututvecklingen füstelser och förbindelser fördelat påi olika garantityper. marknader/marknadsförändringar) » och förlusterna i verksamheten inkomsterna/utgifterna utvecklingen av garantiformerna - de atgärder som vidtagits i syfte förhåittra resultatet. Beträffande exportkreditgivning inom SEK bör bl.a. följande belysas: utvecklingen av det statsstiätlda exportkreditsyslemet sedan är l978 - kostnaderna för utlåiningen i statsscktorn - de atgärder som vidtagits i syfte att begränsa kostnaderna. När det gäller den u-kreditgivning som bedrivs av BlTS bör bl.a. följande belysas: - av u-kreditgivningen sedan systemet infördes utvecklingen u-kreditgivningens inriktning - aktuella förändringar (t.ex. införande av kombinations-krediter). 5. Utredningen bör kartlägga möjligheterna att erbjuda ett bättre stöd för företagens exportansträngningar samt de restriktioner och problem av olika slag som sådana utvecklingssträvanden kan möta. Utredningen bör i anslutning till detta även kartlägga hur de olika systemen fungerar och hur de uppfyller mälen. Utredningen bör även se pä möjligheterna till närmare samarbete mellan berörda organ i Sverige och deras motsvarigheter i andra länder, i första hand i Norden. Det är naturligt att utredningen i detta sammanhang även belyser frågan om samverkan mellan EKN, SEK och BlTS i syfte att uppnå ett så effektivt utnyttjande av resurserna som möjligt samt föreslå eventuella förändringar. Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningens inriktning. Utredningen bör vara slutförd före den l september 1988.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikeshandel in.m. att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att se över statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter.

att besluta om sekreterare, sakkunniga. experter och annat biträde ät utrcdurcn. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag A |(l. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Utrikesdepartementet)

Bilaga 8 PROTOKOLL ”i” vid regeringssammanträde UTRI KESDEPARTEMENTET mm rÃrenoebeleckn ng HANDELSAVDELMNGEN 1988-06-09 12 622, 636/88, H 4

Kgmmittégirgkgiv

Tilläggsdirektiv till utredningen (UD 1988:01) om översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter.

Dir. 1988:45

Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09.

Statsrådet Gradin anför.

Mi fr 1

Jag föreslår att den utredare som tillkallats i syfte göra en översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkrediter m.m. (UD 1988:01) får i uppdrag att undersöka förutsättningarna för särskilda kreditgarantier för export av miljöteknik.

Bakgrund

Riksdagen har beslutat (NU 1987/88:24, rskr. 270) att regeringen bör undersöka om export av miljöteknik kan främjas genom en utvidgning av det statliga exportkreditgarantisystemet. Riksdagen har uppmanat regeringen att genom den pågående exportkreditutredningen låta undersöka förutsättningarna för detta.

r nin r

Utredningen bör undersöka möjligheterna och förutsättningarna för en utvidgning av exportkreditgarantisystemet i enlighet med vad riksdagen anförts.

I samband härmed bör utredaren även kartlägga vilka kostnader som en sådan utvidgning skulle kunna för-

.-.w

anleda. .. _.

--.._.. V., Pom-tu: Gatuadress Telefon Tdøgrnm ?du 1033 STOCKHOLM Fredsgatan8 08-7631000 Tradeministrv 17920swatrad S

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag-att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikeshandel att utvidga det uppdrag som tidigare lämnats ti11 utredningen (UD 1988:01) om statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier m.m.

Bgslgt

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Utrikesdepartementet)

Utdrag till M UD/A Z/KAM “i “ x, UD/H, PR utredningen UD:s kommittéredogörare miljö- och energidepartementet justitiedepartementet exportkreditnämnden

K U N G L B B. L STOCKHOLM

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Videovâld ll - förslag till atgärder. [28]

Statens ansvar för spridning och visning av värdefull Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. [15] ñlm. [37]

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Samerätt och sarneting. [5] Översyn av utlänningslagstifmingen. [l] Frihet från ansvar. [7] Kortare väntan. [2] SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott?[3] [16] Lönegarantin och förmânsrättsordningen - om löne- Rapport av den parlamentariska kommissionen med garantins betydelse för det ökade antalet företagskonanledning av mordet på Olof Palme. [18] kurser. [27] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetänkande 4. Arbetsdomstolen. [30] [31] Föräldrar som förmyndare, m.m. [40]

Bostadsdepartementet Utrikesdepartementet Översyn av bostadsrättslagen m.m. [14]

Läge för vindkraft. [32] Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Sverigeinforrnation och kultursamarbete. [9]

U-lands- och biståndsinformalion. [19] Industridepartementet

SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av Provning och kontroll i internationell samverkan. [6] miljöriktig teknik. [23] Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38] Statens roll vid finansiering av export. [42]

Civildepartementet Försvarsdepartementet

Förnyelse och utveckling. [25] En ny skyddslag. [8] Frikommunförsöket. [26] Civil personal i försvaret. [12] Mål och resultat - nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39]

Socialdepartementet

Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkansme-

Miljö- och Energidepartementet

toder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41] Dalälven - en miljösatsning. [34]

Finansdepartementet

Rätt adress. [10] Handel med optioner och terminer. [13] Reklamskatten. [17] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del l. [21] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. [22] Förnyelse av kreditmarknaden. [29] Släpp kopioma fria. [33] Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsformer. [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36]

Utbildningsdepartementet

Öppenhet och minne. [ll] En förändrad ansvarsfördelning och styrning pâ skolområdet. [20] Lotteri i radio och TV. [24]

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

Översyn av utlänningslagsstifmingen. A. 39. Mål och resultat- nya principer för det statliga

ever

Kortare väntan.A. stödet till föreningslivet. C. Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott? A 40. Föräldrar som förmyndare, m.m. Ju. Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. 41. Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkans UD. metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning Sameratt och sameting. Ju. m.m. S. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. 42. Statens roll vid finansiering av export. UD. Frihet fran ansvar. Ju. En ny skyddslag. Fö.

GS§§F5PeHew

Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. Rätt adress. Fi. öppenhet och minne. U. Civil personal i försvaret. Fö. Handel med optioner och terminer. Fi. Översyn av bostadsrättslagen. Bo. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. SB. 5 SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Ju. Reklamskatten. Fi.

5; Rapport av den parlamentariska kommissionen

med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. U-lands- och bistandsinfonnacion. UD.

85 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på

skolområdet. U. 3 Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del l. Fi

N .N Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2.

Fi 23. SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. UD. 24. Lotteri i radio och TV. U. 25. Förnyelse och utveckling. C. 26. Frikommunförsöket. C. 27. Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskonkurser. A. 28. Videovåld II- förslag till åtgärder. U. 29. Förnyelse av lcreditmarknaden. Fi. 30. Arbetsdomstolen. A. 31. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetänkande 4. Ju. 32. Läge för vindkraft. Bo. 33. Släpp kopioma fria. Fi. 34. Dalälven - en miljösatsning. ME. 35. Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsformer. Fi. 36. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi. 37. Statens ansvar för spridning och visning av värdefull film. U. 38. Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. I.

ALLMÄNNA FÖRLAGET

ISBN 91-38-10209-9 |SSN 0375-250X