5 rapporter från 1988 års försvarskommitté arbetsgruppsrapporter från 1988 års försvarskommitté om försvarsindustri, personal- och värnpliktsfrågor, priskompensation, sjukvården i kris och krig, nedrustning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

mløiåO

5 RAPPORTER

FRÅN

1988 ÅRS

FÖRSVARSKOMMITTE

Försvarsindustri

Personal- och

värnpliktsfrågor

Priskompensation

i kris och

Sjukvården krig

N

edrustning

SBM]

1990:108

från

Arbetsgruppsrapporter

1988 års försvarskommitté

Stockholm december 1990

Statens offentliga utredningar

w w 1990: 108

® Försvarsdepartementet

5 från

Rapporter

års försvars-

L988

kommitté

från 1988 års försvarskommitté om Arbetsgruppsrapporter försvarsindustri personal- och värnpliktsfrågor priskompensation sjukvården i kris och krig nedrustning

Stockholm 1990

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationerna kan också köpas i Infonnationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10716-3 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1990

inom 1988 års försvarskommitté

Arbetsgrupper

I likhet med tidigare försvarskommittéer har 1988 års försvarskommirté funnit skäl att bedriva arbetet i form av att ge särskilda arbetsgrupper ansvaret att bereda vissa delfrågor. En självklar förutsättning för arbetsgruppernas arbete har varit att deras avrapportering skulle underställas kommittén som helhet för slutligt ställningstagande och att resultatet därefter skulle redovisas i kommitténs slutbetänkande.

Arbetet i arbetsgrupperna har i flertalet fall letts av ledamöter i kommittén och har bedrivits under aktiv medverkan av övriga ledamöter, varvid dock inte alla grupper haft medverkan av representanter för alla partier i kommittén. Vid tidpunkten för beslutet att kommittéarbetet i nuvarande form skulle upphöra var samtliga arbetsgruppers rapporter helt eller praktiskt taget helt färdigställda.

Trots att dessa rapporter inte behandlats av kommittén har de dock bedömts innehålla så mycket av självständigt värde att kommittén funnit det angeläget att ge ut dessa. som underlag inför den fortsatta beredningen av ett långsiktigt Försvarsbeslut.

Den begränsade politiska representationen i de olika arbetsgrupperna och avsaknaden av en slutlig behandling i kommittén gör att det endast är de personer som ingått i resp. arbetsgrupp som står bakom resp. rapport. Kommittén ställer sig dock bakom att arbetsgruppsrapporterna i föreliggande utförande redovisas i denna publikation.

Följande arbetsgrupper, vars rapporter överlämnas genom denna publikation har arbetat inom kommittén. (De olika gruppernas sammansättning som helhet framgår av resp. rapport.)

Arbetsgruppen for fdrsvarsindustrifrâgor

ordf. Carl Johan Åberg

sekr. Göran Franzén

SOU 1990: 108

Arbetsgruppen för personal- och vämpliktsfrâgor

ordf. Ake Gustavsson sekr. Lars Frisk Arbetsgruppen for priskompensation ordf. Roland Brännström sekr. Göran Franzén Arbetsgruppen för sjukvården i kris och krig ordf. Barbro Evermo Palmerlund v. ordf. Kerstin Ekman sekr. Åke Lindström Arbetsgruppen för nedrustningsfrâgor ordf. Nils Gunnar Billinger sekr. Jan Prawitz

Stockholm i december 1990

Carl Johan Åberg

Arne Andersson Roland Brännström Britt Bohlin Kerstin Ekman Sture Ericson Barbro Evermo Palmerlund Pär Granstedt Åke Gustavsson Jan Jennehag Ingvar Karlsson Hans Lindblad Åke Selberg Gunnar Stenarv Lars Tobisson Karin Wegestâl /Michael Sahlin Percurt Green Göran Franzén Åke Lindström Lars Frisk Inger Liljenberg SOU 1990: 108

Innehåll

INOM 1988 ÅRS FÖRSVARS-

Axnsrscxpppgn

KOMMHTE (FORORD) FÖRSVARSINDUSTRI OCH FÖRSVARSTEKNOLOGI OCH VÄRNPLIKTSFRÃGOR INOM PERSONQL-

NEDRUSTNINGSFRÅGOR I ETT SÄKERHETS- POLITISKT PERSPEKTIV 161 SOU 1990: 108

Försvarsdepartementet

FÖRSVARSINDUSTRI

OCH FÖRSVARSTEKNOLOGI

från

Rapport arbetsgruppen

för försvarsindustri inom 1988 års försvarskommitté November 1990 sou 1990:108 n

Innehållsförteckning

Neutralitetspolitik 4.2 för framtiden 25 Handlingsfrihet 4.3 Värdet av svensk profil 25 4.4 av hög inhemsk teknologisk kompetens 27 Betydelsen 4.5 Samhällsekonomiska betydelsen av försvarsindustrin 29 4.6 Sammanfattande värdering av försvarsindustrins 29 betydelse

5 BEHOV AV KOMPETENS OCH KAPACITET INOM OLIKA DELOMRÅDEN 31 5.1 31 Kompetensnivåer 5.2 Underhåll 32 5.3 Försvarselektronik 32 5.4 34 Stridsflygplan 5.5 ammunition 36 Ostyrd 5.6 Robotar och styrd ammunition 37 5.7 och sjöminor 38 Torpeder 5.8 38 Stridsfartyg 5.9 Pjäser 38 5.10 Stridsfordon 39 5.11 Sammanställning av motiv för olika grader av kompetens inom skilda områden av inhemsk försvarsindustri 40

6 ÅTGÄRDER INOM FÖRSVARSINDUSTRIOMRÅDET 41 6.1 Relationer mellan staten och industrin 41 6.2 Villkor för internationell samverkan 42

7 SAMMANFATTNING Av FÖRSLAG ANGÅENDE FÖRSVARSINDUSTRI OCH FÖRSVARSTEKNOLOGI 47

SOU 1990: l 08

ll

1 Inledning

I försvarskommitténs direktiv anför försvarsministern beträffande försvarsforskning och försvarsindustri:

Den svenska alliansfria utrikespolitiken förutsätter att vi kan successivt utveckla och förändra totalförsvaret så att det kan anpassas till ändrade tekniska och politiska villkor i omvärlden. Försvarsforskning och industriell kapacitet är viktiga instrument för detta. En hög teknisk och industriell kompetens i den svenska försvarsindustrin är en förutsättning för ett effektivt fredstida samarbete med utländsk industri. Jag vill i detta sammanhang också erinra om den pågående utredningen om svensk försvarsindustris behov av export. 1988 års utredning om krigsmaterielexporten.

På grund av kostnadsutvecklingen är det emellertid av stor vikt att noggrant prioritera de kompetenser och produktionsresurser som på sikt skall upprätthâllas inom landet. Överbefälhavaren har i programplanen redovisat mycket begränsade medel för utveckling av ny materiel till försvaret. Detta kan komma att innebära en kraftig minskning av kompetensen och kapaciteten inom industriområden som är viktiga för försvaret.

Kommittén bör överväga och lämna förslag beträffande ambitionsnivân för framtida tillgång till inhemsk kapacitet för forskning, utveckling och produktion för totalförsvarets räkning. Kommittén bör därvid beakta konsekvenserna för försvarsindustrin av krigsmaterielexportutredningens förslag. Kommitténs förslag i dessa avseenden bör lämnas senast den l december l990.

För att bereda dessa frågor har kommittén bildat en särskild arbetsgrupp. Gruppens ordförande har varit försvarskommitténs

ordförande. landshövding Carl Johan Åberg. Såsom ledamöter i

arbetsgruppen har i övrigt ingått ledamöterna av kommittén och riksdagen Britt Bohlin, Sture Ericson. Hans Lindblad och Lars

l2

Tobisson. Arbetsgruppens sekreterare har varit sekreteraren i kommittén. huvudavdelningschefen vid FOA Göran Franzén. I arbetet har vidare deltagit experten i kommittén. generalmajor Owe Wiktorin. huvudsekreteraren i kommittén. kanslichefen i försvarsutskottet Michael Sahlin samt sekreteraren i kommittén, generalmajor Percurt Green. Såsom experter har arbetsgruppen därutöver till sig knutit dcpartementsrádet i försvarsdepartementet Kun Blixt. krigsmaterielinspektören Sven Hirdman och departementsrádet i industridepanementet Hans Christer Olson.

Arbetsgruppen har satt sig in i frågeställningarna dels genom berörda myndigheters underlag i perspektiv- och programplaner samt anslagsframställningar dels genom föredragningar från och diskussioner med företrädare för både myndigheter och i landet verksamma koncerner inom försvarsindustriområdet. Därutöver har gruppen genomfört vissa studiebesök vid industrin och initierat delutredningar om teknologiska kompetenser i svensk försvarsindustri och utvecklingstendenser inom europeisk försvarsindustri. De nyligen slutförda utredningarna om krigsmaterielbegreppet (SOU 1989:66) och krigsmaterielexporten (SOU 1989:102) har också utgjort en grund för arbetet. Det insamlade och analyserade materialet har sedan legat till grund för arbetsgruppens ställningstaganden.

I denna rapport redovisar arbetsgruppen sin syn på behovet av och prioriteringsgrunder för inhemsk kapacitet för forskning. utveckling och produktion för totalförsvarets räkning. Redovisningen tar sin utgångspunkt i internationella utvecklingstendenser vad gäller forskning. utveckling och försörjning med försvarsmateriel. Mot bakgrund av vad som bedöms vara tekniskt och ekonomiskt möjligt och särskilt angeläget att ha kompetens för inom landet föreslås sedan en prioritering av olika typer av industriella kompetenser. Arbetsgruppen lämnar slutligen förslag till åtgärder för att främja tillgången på angelägen inhemsk kompetens och underlätta för industrin och vár materielförsörjning nödvändigt utlandssamarbete.

SOU 1990: 108

2 Internationella utvecklingstendenser

Den tekniska utvecklingen och dess militära tillämpningsmöjligheter har sedan lång tid utgjort en mycket betydelsefull drivfaktor för militära satsningar. Krigserfarenheten uppvisar många exempel på att kvaliteten hos deltagande vapensystem. speciellt i duelliknande situationer, spelar en avgörande roll för utgången. Särskilt i den rustning som pågått i de utvecklade länderna och inom NATO och Warszawapakten har stor vikt lagts vid att utnyttja militärteknologins möjligheter vid införandet av nya generationer av militära system. Trots att priset per enhet blivit allt högre har det ansetts kostnadseffektivt att successivt införa nya system.

De ekonomiska möjligheterna att införa ny teknik har dock begränsats av att det har funnits ett behov av att upprätthålla numerären av olika typer av förband och system. De ekonomiska begränsningarna har varierat över tiden. l början av åttiotalet hade flertalet länder en real tillväxt av försvarsutgifterna om nâgra procent per år medan nivån stagnerade och i vissa länder minskade något i slutet av åttiotalet för att nu under nittiotalet sannolikt komma att minska i flertalet länder. Detta har lett till en strävan att öka livslängder. att uppgradera och modifiera snarare än att helt ersätta gamla system med nya samt att utveckla och producera systemen på ett mer kostnadseffektivt Sätt.

I USA var försvarsindustrin under en stor del av Reagan-perioden en utpräglad tillväxtbransch, där det också gjordes mycket stora satsningar på forskning och utveckling bl.a. genom SDI, det strategiska försvarsinitiativet. Sedan mitten av åttiotalet minskar försvarssatsningarna. vilket framför allt gått ut över materielanskaffningen. Ambitionen är dock att söka säkerställa långsiktiga satsningar och bevara teknologisk kompetens, samtidigt som anskaffningen av en rad enskilda objekt, bl.a. flera typer av flygplan. senarelagts. minskat i volym eller i några fall helt utgått. Anslagen till SDI beskärs kraftigt i förhållande till ursprungliga planer men ligger ändå kvar på en absolut sett hög nivå. Utveckling av vissa nya stridsflygplan

fortsätter.

Som en följd av de minskade försvarssatsningarna den utgör amerikanska försvarsindustrin idag snarast en krisbransch med krympande omsättning. Industrin omstruktureras och flera mycket stora försvarsindustrier, inte minst inom flygområdet, upplever betydande svårigheter och nâgra stora koncerner drar sig helt ur försvarssektorn. Utvecklingstendenserna kan dock komma att påverkas av Irakkonflikten. Redan har stora nybeställningar kommit från länder i Mellanöstern.

I Sovjetunionen har efter decennier av tillväxt stora minskningar av försvarssatsningarna nu redan skett och ansträngningar görs att omställa delar av försvarsindustrin till civil produktion. Samtidigt som försvaret bantas till sin storlek finns det emellertid också starka intressenter för att inom den mer begränsade volymen skapa ett flexibelt. professionellt försvar utrustat med modern materiel. Osäkerheten måste bedömas som mycket stor om vad den nu förestående till övergången marknadsekonomi kan komma att betyda för den sovjetiska försvarsindustrin. Klart torde emellertid vara att stora problem kommer att uppstå i varje fall under en övergångsperiod.

De stora säkerhetspolitiska förändringarna i Östeuropa utanför

Sovjetunionen med Warszawapaktens sönderfall och en inriktning mot en mer nationell i de östeuropeiska stasäkerhetspolitik terna kommer givetvis att få konsekvenser också för försvarsindustrin i dessa länder. Dess traditionella marknader kommer sannolikt att krympa bl.a. genom en ändrad till inställning export och genom att efterfrågan från utlandet blir lägre än tidigare. l denomstâllning till marknadsekonomi som forestår synes i det nya säkerhetspolitiska läget en ökad samverkan med Västeuropa fullt möjlig också på det försvarsindustriella området.

Inom de västeuropeiska NATO-länderna har sedan flera decennier funnits en strävan att öka samverkan vad gäller försvarsmateriel och att åstadkomma en mer samlad satsning på försvarsteknologi för att därigenom bl.a. skapa en bättre balans i förhållandet till USA. Man har därvid sett frågan inte bara i ett rent försvarsperspektiv utan också ur en mer allmän ekonomisk. industri- och teknikpolitisk synvinkel.

Ytterligare ett skäl till ökad samverkan har varit de med varje generation i regel stigande kosmaderna. Varje ny generation av system har blivit allt mer avancerad och slagkraftig men också dyrare. Ett sätt att minska sådana är att genom fördyringar samarbete och fördelning av utvecklingsinsatser fördela kostna-

SOU 1990: 108

derna härför på större serier.

Trots många försök under de senaste decennierna att få ett ökat samarbete till stånd i Västeuropa har dock den faktiska utvecklingen av samarbetet hittills gått långsamt. Det har också funnits faktorer som verkat emot en integration. Det har funnits starka nationella intressen att inom det egna landet ha tillgång till en egen försvarsindustri. att behålla och utveckla högteknologisk verksamhet. att bibehålla sysselsättning etc. Dessa áterhállande moment har ofta fått avgörande inverkan på det faktiska agerandet.

Det står dock alltmer klart att det inte finns något alternativ till ökat samarbete. Inte ens stora länder som Storbritannien. Frankrike eller Tyskland har längre självklart underlag för en egen bred försvarsindustriell kompetens. Från mitten av åttiotalet kan man tydligt iakttaga en Förnyad vitalitet och politisk beslutsamhet i att åstadkomma ett mer omfattande och praktiskt fungerande samarbete inom Europa vad gäller försvarsmateriel. Framför allt har detta kommit till uttryck inom the Independent European Programme Group (IEPG) under ledning av försvarsministrarna i de europeiska NATO-länderna inklusive Frankrike. Utvecklingen mot ökat samarbete har också stimulerats av utvecklingen inom EG med beslutet om en fri marknad lör varor, tjänster. arbete och kapital samt av arbetet på dess genomförande till 1992. Försvarsmateriel är visserligen enligt paragraf 223 i Romfördraget för EG undantagen den ekonomiska samverkan. men utvecklingen i EG fungerar ändå som mönster även för försvarsmaterielområdet och i många fall är det både vad gäller produkter och företag flytande gränser mellan militärt och civilt.

I november 1988 antog IEPG-länderna ett program med olika åtgärder varigenom hinder skall avlägsnas som försvårar gränsöverskridande konkurrens och handel med försvarsmateriel. Möjligheterna skall därigenom öka att placera försvarsbeställningar hos leverantörer i andra länder. Alla lEPG-länder skall tillhandahålla full information om anbudsmöjligheter avseende försvarsmateriel och seriöst pröva möjligheterna att lägga beställningar i andra IEPG-länder. Flertalet deltagande länder publicerar sedan en tid regelmässigt listor över de anskaffningsobjekt som överstiger ca 7 miljoner kronor.

Inom IEPG arbetar man också systematiskt med att kartlägga samarbetsmöjligheter och initiera samarbete liksom med att åstadkomma ett gemensamtforskningsprogram (EUCLID) med samarbete för att utveckla kunskap inom väsentliga försvarsteknologiska områden. Man verkar vidare för att göra procedurer och

SOU 1990: 108

l6

regler för samarbetet enhetliga och behandlar därvid bl.a. frågor om kompensation, tekniköverföring och export. Uppbyggnaden av IEPG påminner i mycket om vad som utvecklas inom EG. En stor skillnad är dock att IEPG saknar juridiskt bindande avtal och den omfattande institutionalisering som utvecklats inom EG. Verksamheten bygger på ett frivilligt engagemang.

Det kan i sammanhanget noteras att det i flera enskilda IEPGländer. trots strävan till ökat samarbete inom organisationen, också i vissa avseenden finns ett stort intresse för samarbete med Sverige och svensk försvarsindustri. Man är då inte endast intresserad av att sälja till Sverige utan också av att i samarbetsform få tillgång till den erkänt goda kompetensen hos svensk försvarsindustri. Det är mycket som talar för att IEPGländerna är intresserade av att i någon form få med Sverige i ett europeiskt samarbete om utveckling och produktion av försvarsmateriel i den mån detta kan bidra till den samlade kompetensen hos europeisk försvarsindustri och till att göra försörjningen med försvarsmateriel mera kostnadseffektiv.

Förändringarna av de tekniska och ekonomiska villkoren för utveckling och produktion av försvarsmateriel, i kombination med den politiska strävan till ett ökat samarbete och en gemensam marknad också vad gäller sådan materiel. har på senare tid kommit till uttryck också i en snabbt fortgâende omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. Den krympande marknaden för försvarsmateriel gör problemen akuta och driver på strukturomvandlingen. Drivkraft for industrins utveckling torde också vara den allmänna industriella omstruktureringen i Europa i riktning mot färre och större koncerner. De berörda koncernerna har ofta både militär och civil verksamhet.

De förändringar som sker i industrin gäller både nationella och transnationella strukturförändringar och samgåenden. Så har t.ex. har inom flygomrâdet tyska Daimler Benz och Messerschmitt-Bölkow-Blohm gått samman och inom elektronikområdet brittiska GBC och tyska Siemens gemensamt köpt brittiska Plessey. Det utvecklas också ett korsvis ägande mellan de större företagen och samarbete sker i olika projekt bl.a. avseende flygplan och robotar. t.ex mellan Thomson-CSF i Frankrike och British Aerospace i Storbritannien. Samgåenden och uppköp har även fått konsekvenser för valet av samarbetspartners och underleverantörer. något som verkat försvarande för den svenska försvarsindustrin på den europeiska marknaden.

Sammanfattningsvis kan man alltså förvänta sig en period av fortsatt snabb omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin - sannolikt pâskyndad av en minskad efterfrågan på

SOU 1990: 108

försvarsmateriel. Industrin behöver anpassas till förändrade tekniska villkor för utveckling och produktion och till den vidgade marknad som kan väntas bli en följd av bl.a. lEPGzs ansträngningar och förverkligandet av EGzs inre marknad 1992.

Förändringar mot ett fätal stora koncerner och därutöver utpräglade nischföretag är att vänta. Detta bör klart förbättra möjligheterna för europeisk försvarsindustri att agera på ett konkurrenskraftigt sätt. De nuvarande ansträngningarna att skapa ett försvarsindustriellt samarbete i Europa bör ha större förutsättningar att bli framgångsrikt under 90-talet än vad som varit fallet under de föregående decennierna - ett förhållande som följs med stor uppmärksamhet från bl.a. USA:s sida.

SOU 1990: 108

l9

3 Svensk försvarsindustri

Sverige har sedan länge en omfattande försvarsindustri med stor bredd. Inklusive underleverantörer sysselsätter den svenska försvarsindustrin idag cirka 40 000 helársanställda personer. Antalet sysselsatta med försvarsmateriel inom den egentliga försvarsindustrin utgör cirka 25 000. Avtalen beträffande utveckling och produktion av materiel till det militära försvaret skrivs till övervägande del med den svenska industrin. Cirka 70% av produkterna är svensktillverkade. Försvarsindustrin har ett väl utvecklat systemkunnandc. Utlandsanskaffningen avser främst delsystem och komponenter. Industrins beroende av import har dock successivt ökat och inom de kvalificerade teknikområdena har idag den internationella specialiseringen gått så långt att den svenska industrin pâ ett avgörande sätt är beroende av att genom samarbete och import kunna tillgodogöra sig erforderlig teknologi och kunskaper som ej finns eller kan utvecklas i landet.

Den svenska försvarsindustrin utgör ungefär 10% av landets verkstadsindustri. Eftersom försvarsmaterielen ofta är tekniskt mycket avancerad kan försvarsindustrins andel av verkstadsindustrins samlade högteknologiska kompetens bedömas vara avsevärt större. Den utgör därmed en betydande kunskapsresurs också i ett allmänt industri- och näringspolitiskt perspektiv.

Den svenska försvarsindustrin har hittills exporterat ungefär hälften av sin produktion. Andelen har varit högre för vapen. ammunition och elektronik men avsevärt lägre för vapenbärare. Exponandelen har under senare år uppvisat en ökande tendens. en utveckling som nu emellertid har vänt bl.a. vad gäller pjäsoch ammunitionsindustrin. Genom en ökad expon har industrin kunnat fördela allt högre utvecklingskosmader på större produktionsvolymer. En utförlig beskrivning av dessa förhållanden lämnas i utredningen (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet.

En inhemsk förmåga att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel har sedan länge ansetts vara en betydande

SOU 1990: 108

säkerhetspolitisk tillgång. Den har bl.a. ansetts bidra till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att skapa en långsiktig, fast och konsekvent säkerhetspolitik och att värna om vårt land. En viktig bakgrund för denna värdering har varit erfarenheterna från krigsåren och de stora svårigheter vi då hade att anskaffa och utrusta försvaret med effektiv materiel. Under efterkrigstiden har det varit ekonomiskt och tekniskt möjligt att genom långsiktiga satsningar bygga upp och vidmakthålla en vital och allsidig försvarsindustri.

En förutsättning för att försvarets materielförsörjning till största delen skall kunna ske från inhemsk industri är att det sker ett betydande utvecklingsarbete inom landet. Utvecklingskostnaderna utgör ofta en stor andel av de totala kostnaderna för försvarsmateriel och särfinansieras i regel vid beställningar från svensk industri. Inom det militära försvaret avdelas årligen cirka fyra miljarder kr. till tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Merparten eller drygt tre miljarder kr. årligen utgörs av utvecklingsarbete vid svensk industri avseende olika materielprojekt (för närvarande dominerat av JAS - 39). En viktig förutsättning för försvarets förnyelse utgör därutöver de satsningar som görs på tillämpad forskning och teknologisk kompetens dels genom det för totalförsvaret gemensamma programmet för försvarsforskning som omfattar cirka 450 miljoner kr. årligen och dels genom icke objektbundet utvecklingsarbete som omfattar 300 - 400 miljoner kr. årligen.

De allmänna utvecklingstendenserna på det militärtekniska området gör det allt svårare för Sverige att i dagens läge fullfölja den tidigare ambitionen beträffande inhemsk försvarsindustri. De ekonomiska satsningar som i vårt land gjorts på utveckling och anskaffning av försvarsmateriel har under den senaste tjugoårsperioden varit i huvudsak realt oförändrade. Däremot har den andel därav som gått till utveckling ökat påtagligt. Utvecklingen av olika militära system har blivit alltmer kostsam och komplicerad och för varje enskilt system krävt tillgång till alltfler teknologiska kompetenser. I en internationell jämförelse framstår dock de absoluta utvecklingskostnaderna för svenska system som relativt låga. Den svenska industrin har tidigt tvingats att begränsa sina kostnader.

För att klara detta har industrin bl.a. genomfört vissa strukturomvandlingar och i växande utsträckning köpt specialkompetens och delsystem utifrân och breddat sin marknad genom ökad expon. Inom vissa områden (t.ex. flygplan, elektronik, specialfordon) har kompetenser i ökande grad kunnat utnyttjas för både militär och civil verksamhet. Trots detta är den belägg-

ning som kan förutses på industrin i framtiden så begränsad att det enligt överbefälhavarens och materielverkets bedömning inte ens med överbefálhavarens förslag for försvaret blir möjligt att bibehålla den stora bredd av systemkompetent försvarsindustri som vi hittills haft. l varje fall är risken uppenbar att svensk industri på många områden inte på ett ekonomiskt konkurrenskraftigt sätt kommer att kunna tillgodose det svenska försvarets behov.

Mot denna bakgrund har arbetsgruppen gjort en genomgång och värdering av olika motiv för svensk försvarsindustri. En grundläggande och självklar utgångspunkt har därvid varit att se till vad som ger bästa förutsättningar for att så kostnadseffektivt som möjligt skapa ett försvar anpassat till våra säkerhetspolitiska målsättningar. I vissa avseenden ter sig då en inhemsk kompetens och kapacitet som synnerligen angelägen och värd även relativt betydande ekonomiska uppoffringar; i andra avseenden kan en inhemsk kompetens fortfarande ha fördelar men ändå inte motivera stora satsningar utöver kostnaderna för tillgängliga utländska alternativ.

Arbetsgruppens närmare syn pâ prioriteringsgrunder framgår av följande avsnitt.

SOU 1990: 108

4 av svensk försvarsindustri

Betydelsen

4.1 Neutralitetspolitik och utlandsberoende

Den inhemska försvarsindustrin har. liksom den allmänna värnplikten. kommit att betraktas som ett viktigt uttryck för långsiktigheten i vår alliansfria utrikespolitik och för beslutsamheten och viljan att vidmakthålla ett starkt försvar. Det har utgjort en stor fördel att vi haft de tekniska och ekonomiska Förutsättningarna att kunna förse försvaret med materiel i huvudsak från inhemska leverantörer.

Enligt arbetsgruppens mening är det alltfort angeläget att söka bibehålla de fördelar som en inhemsk försörjning i många avseenden innebär. Samtidigt är det nödvändigt att vi anpassar oss till de på väsentliga områden förändrade förutsättningar som nu föreligger att nå detta mål. Det kräver att vi klarare än hittills prioriterar vad som är viktigt att kunna göra inom landet. samtidigt som vi är öppna för ett utvidgat samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri. liksom för att svensk industri måste kunna delta i den internationella omstrukturering som pågår på det försvarsindustriella området.

Teknisk komplexitet och höga utvecklingskostnader gör det nu svårt för alla länder att vidmakthålla hittillsvarande bredd och självständighet i inhemsk försvarsindustri. Detta leder till strukturomvandlingar och ett ökat internationellt samarbete. I den tid av stark förbättring av den säkerhetspolitiska situationen i Europa och i relationerna mellan supermakterna. som vi för närvarande upplever. bör ett ökat fredstida deltagande även från svensk försvarsindustri i denna internationella samverkan te sig naturligt som en del av en allmänt sett ökad ekonomisk integration i Europa. Det kan ses som ett uttryck för att vi lägger särskild vikt vid ökad öppenhet och ett ökat samarbete som steg på vägen mot en ny säkerhetsordning i Europa.

Anskaffning av materiel från ett annat land kan dock medföra

s,_5_

olika Ypör av beroenden. Först innebär själva anskaffningen en förhandlingssituation där vi på olika sätt kan behöva anpassa oss till säljarens villkor, inte nödvändigtvis bara ekonomiska utan också i vissa fall politiska. Med ett utländskt system kan vi också i viss mån bli bundna under lång tid vid leverantören för modifieringar och vidareutveckling. vilket innebär att säljaren under lång tid kan ha en möjlighet att påverka effektiviteten av vårt försvar. Ett sådant förhållande kan naturligtvis medföra vissa begränsningar i vâr säkerhetspolitiska handlingsfrihet. Den ökande ekonomiska integrationen och det starka internationella regelsystem som finns på handelns område gör det dock svårare att utnyttja sådana påtryckningsmöjligheter mot Sverige. Däremot kan vi naturligtvis i ett spänt läge drabbas av bristande tillgång på marknaden, vilket kan få effekter på de kostnader till vilka vi kan förvärva materielen liksom på möjligheterna att överhuvud taget få tillgång till materiel.

För att motverka möjligheterna att påverka oss bör vi sträva efter att sprida våra inköp på flera olika länder och säkerställa framför allt oberoendet i akuta kris- och krigssituationer genom att redan från början köpa erforderliga reservdelar och ammunition och tillse att vi har erforderlig kapacitet för underhåll inom landet.

Det kan noteras att även en anskaffning från en inhemsk leverantör redan nu kan medföra internationella bindningar. I allt högre grad blir internationellt samarbete en nödvändighet för utveckling och produktion av avancerade vapensystem. På avgörande delområden blir därför även en inhemsk industri beroende av leveranser från andra länder. Dessutom är den svenska industrin i sin tur i dag beroende av att själv kunna exponera, något som också kan medföra en form av bindningar till köparlandet.

Arbetsgruppen konstaterar således att en ökad anskaffning från och samarbete med utlandet för försörjningen med försvarsmateriel blir nödvändig och från många synpunkter också kan ses som önskvärd. Vi måste dock säkerställa att den materiel vi faktiskt anskaffat går att utnyttja oberoende av utlandet i kris- och krigssituationer.

Förmåga att i ett kris-. neutralitets- eller krigsskede självständigt kunna vidmakthålla försvarsmaterielens funktion är givetvis av stor vikt för neutralitetspolitikens trovärdighet. Detta kräver dels att vi har tillräckliga lager av reservdelar. ammunition och förnödenheter men för vissa typer av materiel. särskilt flygmotorer. också en avsevärd industriell kapacitet.

4.2 Handlingsfrihet för framtiden

Skulle den säkerhetspolitiska situationen i framtiden försämras. med ökad risk för militära konflikter som kan beröra oss och med ökande militära satsningar i vår närhet. är det angeläget att vi då har förutsättningar att i erforderlig grad kunna öka rustningstakten. Rustningarna skulle då sannolikt öka även i omvärlden och göra försvarsmateriel mindre tillgänglig och dyrare på den internationella marknaden. En inhemsk industri kan i ett sådant läge i hög grad underlätta en anpassning av det svenska försvaret i takt med förändringarna i omvärlden. Under loppet av några år kan en förstärkning ske genom ökad leveranstakt i pågående produktion, genom att modifiera och vidareutveckla befintlig materiel. kanske främst vad gäller elektronik och mjukvara, samt genom utveckling och nyproduktion av bl.a. ammunition. Nyutveckling och produktion av de tyngsta och mest komplicerade systemen såsom stridstiygplan och ubåtar kräver mycket lång tid innan försvarets operativa förmåga kan påverkas. varför det vad gäller dem främst är aktuellt att kunna öka produktionstakt och genomföra modifieringar.

Skulle i framtiden den säkerhetspolitiska utvecklingen bli fortsatt positiv och ambitionerna för försvaret bli mer begränsade kommer vi inte ha anledning att anskaffa så stora serier eller så många typer av vapensystem. Det kan därför finnas skäl att söka finna kompetensskapande åtgärder som inte medför för stora kostnader eller bindningar.

4.3 Värdet av svensk profil

Det brukar hävdas att ett stort värde med inhemsk försvarsindustri ligger i att materielen kan utformas med hänsyn till våra speciella förutsättningar såsom den allmänna värnplikten med dess krav på enkla system. långa förrådsställningstider. klimatiska och militärgeografiska förhållanden och därtill anpassade taktiska och operativa principer. Därmed kan materielen ges prestanda anpassade till våra behov. Köp utifrån skulle i vissa avseenden kunna ge otillräckliga prestanda. i andra onödig överkvalitet. Den inhemska industrin ger förutsättningar för väl integrerade och successivt vidareutvecklade vapensystem.

Det svenska försvaret har en väl utvecklad förmåga att awäga och definiera sina materielbehov och den svenska försvarsindustrin en motsvarande förmåga att utveckla och tillverka materiel som svarar mot dessa behov. Däremot har framför allt den

SOU 1990: 108

tekniska utvecklingen lett till att det är tveksamt om inhemsk försörjning alltid också är kostnads/effektmässigt konkurrenskraftig. Kostnader för utveckling tenderar. som tidigare nämnts. att utgöra en allt större del av de totala kostnaderna för vapensystem. Dc enskilda systemen blir också dyrare. Detta leder till en begränsning av antalet system men ofta också till relativt små serier och tidsmässigt utdragen anskaffning för den inhemska industrin. Därigenom kan det bli svårt att konkurrera med utländska alternativ. som visserligen kan vara mindre skräddarsydda för svenska behov men i gengäld dra kostnadsmåssiga fördelar av betydligt större serier.

I nâgra fall har svensk industri kunnat exponera försvarsmateriel i stor omfattning. De svenska försvarsmyndigheternas förmåga att awäga och definiera sina krav på materielen och industrins förmåga att utveckla materiel som svarar mot dessa specifikt svenska krav har således i praktiken, ibland efter viss modifiering, visat sig svara mot ganska allmänna internationella behov. En god inhemsk kompetens i kombination med serier som kunnat göras tillräckligt stora för kostnadseffektivitet har därvid skapat internationell konkurrenskraft.

Behovet av anpassning till speciellt svenska villkor torde variera med olika typer av vapensystem. På en hög systemnivå såsom luftförsvarssystem eller system för operativ ledning måste det handla om utformning av unika svenska system. Kompetens måste enligt arbetsgruppens mening finnas för att klara detta inom landet. Därmed är emellertid inte sagt att alla delsystem på lägre systemnivåer ocksâ måste vara svenska. Där finns i många fall en internationell marknad med utbud av mångsidigt användbara standardtyper av krigsmateriel.

En förhållande som kan bidra till övervärdering av fördelarna med en svensk profil är svårigheten att göra tidiga kostnadsuppskattningar. I de studier som föregår beslut om utveckling och anskaffning av svenska vapensystem görs regelmässigt jämförelser med utländska alternativ. Vid studietidpunkten finner man därvid ofta att svenska alternativ är mest kostnadseffektiva. Det kan emellertid noteras att inplanerade kostnader för ännu ej utvecklade svenska alternativ därvid ofta kraftigt underskattas. Utländska alternativ befinner sig när de övervägs för anskaffning till Sverige ofta i ett senare utvecklingsläge. De är därmed bättre definierade varför det blir lättare att göra korrekta kostnadsuppskattningar. Detta indikeras också av ett antal fallstudier som FOA gjon av hur kostnadsuppskattningarna förändrats över tiden för nâgra såväl inhemskt utvecklade som frân utlandet anskaffade militära system.

SOU 1990: 108

När det gäller renovering och modifiering av redan befintliga svenska system har den inhemska industrin. i den mån den kunnat kontinuerligt bibehållas. betydligt större möjligheter att konkurrera kostnadsmässigt. För att kunna säkerställa den operativa effekten av systemen i kris och krig är det nödvändigt att underhållskapacitet finns i landet.

4.4 Betydelsen av hög inhemsk teknologisk kompetens

De stridssituationer där forsvarsmaterielen skall kunna användas är ofta mer eller mindre av duellkaraktär. Erfarenhetsmässigt spelar då den tekniska kvaliteten hos systemen en stor roll för utgången. Möjligheter till kraftsamling och lokal antalsmässig överlägsenhet spelar också en stor roll, men det finns många exempel på att den sida som förmått tillgodogöra sig och utnyttja ny teknik har stora fördelar.

På grund av dessa förhållanden har försvarssektorn i olika länder sedan länge gjort satsningar på forskning och utveckling. Sekretessen är ofta hög inom områden där utvecklingen går snabbt och där teknisk kvalitet spelar särskilt stor roll. t.ex. telekrigföring. Detta gör att det inte finns någon särskilt väl utvecklad internationell marknad där modern sådan teknik finns tillgänglig.

För sådan svårtillgänglig. tekniskt avancerad försvarsmateriel blir det därför. om möjligheter till inhemsk anskaffning saknas. nödvändigt att acceptera en helt annan och lägre kvalitetsnivå på materielen. Samverkan mellan en inom delområden mycket kompetent svensk industri och utländska industrier bedöms av ansvariga myndigheter kunna ge oss tillgång till modernare materiel inom dessa områden än vad direktköp skulle kunna ge.

Arbetsgruppen anser att det har hög prioritet att säkerställa att försvaret får tillgång till sådan teknologi och sådana system som är internationellt svårtillgängliga och som har stor betydelse för försvarets operativa effekt. Kompetens för att säkerställa detta skapas i första hand genom de beställningar avseende utveckling och produktion av ifrågavarande typer av materiel so_m kan läggas vid industrin. Därutöver kan det finnas anledning att göra särskilda satsningar på utveckling av tekno› logisk kompetens inom viktiga områden av betydelse för möjligheterna till framtida anskaffning.

Även på områden där det finns en internationell marknad är det väsentligt att ha tillräcklig inhemsk kompetens för att det

SOU 1990: 108

svenska försvaret skall kunna vara en kompetent köpare och kunna bedöma värdet av olika prestanda. realiserbarhet. tillförlitlighet. underhålls- och utvccklingsmöjigheter. etc. Det är ofta också fråga om att tekniskt integrera inköpta delsystem i ett vidare systemsammanhang i det svenska försvaret och att anpassa dem till svenska förhållanden. Försvarsindustrin spelar en roll på dessa områden. i synnerhet givetvis gentemot sina egna underleverantörer. men också som tekniska konsulter i första hand till FMV och för att genomföra modifieringar. Vid överväganden om vilka framtida tekniska resurser. som bör finnas i landet för att göra oss till kompetenta köpare, bör inte bara kompetenserna vid industrin utan också de vid FMV. FOA och FFA tas med i bilden.

Det är av stor vikt att det svenska totalförsvaret kan utformas med egna värderingar och eget kunnande som grund. Den gemensamma försvarsforskning som bedrivs inom totalförsvaret skall bidra till möjligheterna att tidigt upptäcka förändringar i vår omvärld och i den tekniska utvecklingen. Den skall också bidra till att identifiera behov av och lämna underlag för erforderlig förändring inom totalförsvaret. Sveriges alliansfria politik gör att vi måste sätta målen högt i dessa hänseenden och säkerställa att den svenska försvarsforskningen har hög kvalitet.

Bl.a. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) pekar på de ökande och mer dubbelriktade kopplingarna mellan civil och militär teknologi. I några fall kan det handla om dubbelanvändning av produkter. t.ex. fordon, men framför allt gäller det basteknologier som utgör gemensam grund för både militära och civila system. Sådana basteknologier kan avse verktyg, processer och kunskaper för konstruktion och tillverkning t.ex. av flygplan. De kan också avse komponenter med både hård- och mjukvara som ingår i såväl specifikt militära som civila system. t.ex. realtidssystem med militär tillämpning i signalbehandling i málsökar-, spanings- och telekrigssystem och civil tillämpning i kommunikations-. styr- och reglersystem.

Från industripolitisk synpunkt kan konstateras att en avancerad försvarsindustri inom högteknologiska områden kan ge Sverige kunskaper om och tillgång till basteknologier som även har stort och ökande civilt intresse. Omvänt kan för försvaret viktiga kompetenser upprätthállas med hjälp av civil industri till en lägre kostnad för försvaret än om försvaret vore ensam intressent.

Det är enligt arbetsgruppens uppfattning angeläget att söka tillvarata dessa ömsesidiga fördelar. Det kan bl.a. ske

SOU 1990: 108

genom gemensamma teknikprogram och genom att industrin i ökande utsträckning samutnyttjar kompetenser för både militära och civila tillämpningar.

4.5 Samhällsekonomiska betydelsen av försvarsindustrin

Det brukar hävdas att försvarsindustrin ger samhällsekonomiskt positiva effekter genom att Lex. skapa sysselsättning och ge en lägre direkt belastning på bytesbalansen än vad direktköp utifrân skulle ge. För att bedöma den samhällsekonomiska betydelsen av försvarsindustrin måste man emellertid också se till hur försvarsindustrins resurser alternativt skulle kunna utnyttjas. Rent principiellt gäller då att det långsiktigt är samhällsekonomiskt mindre lönsamt att stödja en inhemsk försvarsindustri med svag konkurrenskraft än att lägga ned den och i stället satsa på lönsam produktion.

En nedläggning medför visserligen en ofta smänsam omstrukturering, där försvarsindustrins produktionsresurser i form av arbetskraft. kunskaper och kapital måste utnyttjas för annan produktion. En sådan omvandlingsprocess medför ofta omställningskostnader för enskilda människor och regioner. Den kan emellertid ge oss möjligheter att utnyttja försvarsindustrins ofta höga kompetens inom nya områden med tillväxtpotential och internationell konkurrenskraft. Det är arbetsgruppens uppfanning att det allmänna genom arbetsmarknads- eller regionalpolitiska åtgärder bör medverka till att lindra omställningsproblem och till att beñntliga kunskapsresurser kan tas tillvara inom landet. Men enligt arbetsgruppens mening är det i dessa avseenden inget som skiljer försvarsindustrin från andra delar av näringslivet. Några specialâtgärder för att underlätta just försvarsindustrins omställning har inte arbetsgruppen funnit motiverade. En successiv omstrukturering av industrin i takt med förändrade förutsättningar leder alltid på sikt till den bästa hushållningen med landets resurser.

4.6 Sammanfattande värdering av försvarsindustrins betydelse

Arbetsgruppen anser att en inhemsk försvarsindustri är av stort värde men att den tekniska och ekonomiska utvecklingen gör det nödvändigt att hårdare prioritera vad som bör bibehâllas i landet och att öka samverkan med utlandet. Med den utveckling mot större allmänekonomiskt men också försvarsindustriellt internationellt samarbete som pågår. ter sig en ökad fredstida

medverkan också från svensk försvarsindustri i den internationella samverkan både naturlig och nödvändig.

I vissa avseenden är det dock av mycket stor säkerhctspolitisk betydelse att vi kan behålla kompetens inom landet. Vi måste säkerställa att materielen oberoende av omvärlden kan nyttjas i kris och krig. Vidare framstår förmåga att vidmakthålla och vidareutveckla redan anskaffade system som särskilt angelägen, liksom tillgång till teknisk kompetens på områden som har stor betydelse för försvarets operativa effekt och där någon internationell marknad inte ñnns tillgänglig.

SOU 1990: 108

5 Behov av och

kompetens kapacitet

inom olika delområden

5. l Kompetensnivåer

För att karakterisera olika grader och typer av kompetens i försvarsindustrin använder arbetsgruppen följande indelningsgrund:

Nymtvecklingsfdrmåga innebär att tillräcklig kompetens finns vid industrin för att leda utveckling och av tillverkning materiel. Andelen inom landet utvecklade delsystem är relativt hög.

Vidareutvecklingsförmåga innebär att industrin har förmåga att på egen hand vidareutveckla system till nya kravnivåer och versioner och att relativt snabbt åtgärda operativt hindrande problem. Industrin har behov av men också förmåga till samverkan med utländsk industri.

Vidmakthållandefönnâga innebär att industrin har förmåga att på egen hand vidmakthålla och i begränsad utsträckning anpassa system till nya krav och åtgärda operativt hindrande problem. Industrin är i relativt hög grad beroende av utländska leverantörer.

Underhållsförmåga innebär att industrin i sådana avseenden som förutsetts vid uppläggning av underhåll och tekniskt stöd har förmåga att underhålla system och undvika degenerering. En oberoende av utländska leverantörer under kris och krig kräver lagerhållning.

Ett företag med förmåga på en högre nivå har i regel också förmåga på lägre nivåer. Däremot är förmåga på en lägre nivå i regel inte tillräcklig för att annat än efter en lång uppbyggnadsperiod också ge förmåga på en högre nivå.

SOU 1990: 108

Utöver ovanstående kompetensnivâer använder arbetsgruppen också begreppet:

systemsammanhållande förmåga som innebär förmåga att samordna och integrera olika delsystem till samverkande komplexa system.

Mot bakgrund av de i Föregående avsnitt redovisade allmänna värderingsgrunderna för en inhemsk försvarsindustri och den aktuella beläggnings- och planeringssituationen redovisar arbetsgruppen i det följande sin syn på hur behoven av kompetens inom olika delområden bör prioriteras.

5.2 Underhåll

Underhåll är nödvändigt för alla typer av materiel. I huvudsak genomförs underhållet vid industrier som specialiserat sig på denna typ av verksamhet.

Underhållsindustrin finns specialiserad främst inom FFV och i försvarets egna verkstäder. Kapacitet för underhåll inom landet är av stor betydelse för trovärdigheten av neutralitetspolitiken. Vi måste säkerställa att försvarets system kan fungera oberoende av utlandet i kris och krig. Det är därför av mycket stor betydelse att vi har en kompetent inhemsk industri med underhållsförmâga vad gäller försvarets alla system.

Det finns dock skäl att pröva om inte vissa strukturförändringar inom underhållsomrâdet vore motiverade. Det kan gälla dels valet mellan industriell kapacitet och underhåll i försvarets regi. dels valet mellan en separat underhållsindustri och att tillika förlägga underhållet hos den tillverkande industrin. Det nya bolag som Volvo och FFV beslutat bilda för underhåll av militära flygmotorer bör kunna leda till en effektivare verksamhet inom detta område.

5.3 Försvarselektronik

Svensk elektronikindustri i första hand inom Bofors- och Ericssonkoncernerna utvecklar och tillverkar en stor mängd olika system för försvaret. Därutöver sker underhåll av elektroniksystem främst vid FFV. Försvarstillämpningarna kan indelas i ledningssystem. sensorer. telekommunikation och telekrigföring.

Inom telekommunikaüonsomrâdet är den civila utvecklingen idag ledande och landet har genom främst Ericsson god tillgång på

SOU 1990: 108

kompetens. Svensk industri bedöms därför ha goda förutsättningar att på ett konkurrenskraftigt sätt leverera telekommunikationssystem till det svenska försvaret. Det bör dock observeras att de militära kraven på signalskydd fortfarande torde vara speciella.

[ledningssystem är viktiga för försvarets effekt och är ofta mer avancerade inom försvaret än inom civila tillämpningar även om likartade sådana finns t.ex. vad gäller flygledning. Svensk kompetens pâ området år angelägen åtminstone på en hög systemnivå för att anpassning ska kunna ske till speciellt svenska förhållanden, och för att vi ska kunna vidmakthålla och vidareutveckla de komplexa ledningssystem som finns inom främst flygvapnet och marinen. Den svenska industrin inom omrâdet är numera koncentrerad till Bofors. Beläggningen på grund av exportbeställningar är för närvarande god. Problem kan dock uppstå på sikt om anskaffningen av nytt stridsledningssystem (STRIC 90) till flygvapnet ej kan fullföljas.

Sensorer har kommit att spela en avgörande roll för den militänekniska utvecklingen och har fått tillämpning t.ex. för att kraftigt förbättra möjligheter till spaning. mållokalisering och träffsäkerhet. Tekniker som kommmit till användning omfattar radar. optik inklusive infraröd- och laseneknik och avancerad signalbehandling. Utvecklingen inom dessa högteknologiska områden går mycket snabbt och är delvis omgärdad med stor sekretess eftersom det finns ett nära samband mellan sensorteknik och motmedelsteknik inom telekrigföringen. Svensk industri finns i första hand inom radarområdet. där Ericsson dominerar men Bofors också är verksamt. Optiskt kunnande finns främst vid Bofors och Saab Combitech. Arbetsgruppen anser det mycket angeläget att kompetens inom sensoromrâdet kan bibehållas i landet eftersom den har stor betydelse för möjligheterna att vidareutveckla i första hand flyg- och luftförsvarssystemen. Viss strukturrationalisering bör vara möjlig inom industrin liksom ett utökat nyttjande av basteknologiska kompetenser för både militära och civila tillämpningar. Möjligheter till export och internationellt samarbete är också av avgörande betydelse för industrins vitalitet. Exempel på viktiga objekt som kan bidra till en bibehållen kompetens är flygburen radar (PS 890). modifiering av radarn i JA 37 och anillerilokaliseringsradar.

Telekrigfdringen har till stor del inriktats mot att minska verkan av motståndarens vapen genom att störa sensorer men kan också riktas mot telekommunikation och andra elektriska och optiska system. Telekrigföring torde vara ett av de mest sekretessomgärdade områdena inom militärtekniken. God förmåga till

telekrigföring har också i moderna krig ofta visat sig ha mycket starkt inflytande på srridsutfallet. Det är enligt arbetsgruppens mening synnerligen angeläget att vi i Sverige har kompetens för att så långt möjligt förstå och följa utvecklingen inom telekrigföringen och att inom landet under god sekretess nyutveckla och tillverka egna system lör telekrigföring inom områden där utländska system av tillräckligt hög kvalitet inte finns tillgängliga. Kompetens inom området finns idag främst vid Ericsson, Bofors och Saab Combitech. Pâ grund av områdets speciella karaktär är det nödvändigt att en nära samverkan sker mellan berörda industrier och de kompetenser som ñnns vid staber och förband. FMV och FOA.

5.4 Stridsflygplan

De konsekvenser som uppstår för flygindustrin vid olika inriktning har redovisats av materielverket i 1988 års flygindustriutredning. Arbetsgruppen avser här med flygindustrin främst Saab-Scania AB Flygdivisionen och Volvo Flygmotor AB. Väsentliga för flygsystemen är också elektronik- och underhállsindustrin som behandlas under resp. rubriker.

De svenska flygplanssystemen är anpassade till en total svensk systemutformning av flygstridskrafterna. varvid kopplingarna till bas- och stridsledningssystemen samt vårt värnpliktssystem ingående har beaktats. JAS 39 är dessutom unikt genom att det utvecklas för att i en och samma version inrymma jakt-. attackoch spaningsfunktioner. Motsvarande lösning finns idag inte i utländska system. möjligen med undantag för det amerikanska flygplanet F-18.

Flygsystemen är driftsatta under hela sin livstid och en förmåga till en säker hantering av flygsâkerhets- och luftvärdighetsfrâgor måste därför finnas. Systemprestanda utvecklas genom successiva anpassningar och genom stegvisa större uppgraderingar. Den stora ökningen av antalet datorfunktioner i moderna flygplan möjliggör. vilket också förutsatts vid framtagningen av systemen. ett fortlöpande modiñeringsarbete genom införande av nya programpaket. Detta sker idag för 37-systemen. Det är främst omvärldens utveckling som motiverar denna fortlöpande vidareutveckling. Den fordrar med hänsyn till flygsystemens höga integration och komplexitet att systemkompetens kontinuerligt ñnns tillgänglig.

En viktig utgångspunkt för flygindustrins fortsatta utveckling är att försöka finna sådana lösningar som kan säkerställa att våra flygsystcm blir operativt effektiva under den planerade

SOU 1990: 108

livslängden. al av ambitionsnivå och lösningar måste också göra det möjligt för oss att självständigt vidmakthålla systemen i kris och krig.

Materielverket har i sin flygindustriutredning 1988 studerat ett antal ambitionsnivåer för industrins framtida utvecklingsförmåga. samtliga lägre än dagens nivå. Materielverkets analys gör gällande att avsevärda negativa effekter för försvaret uppstår om inte en utvecklingsnivâ som minst motsvarar en förmåga att vidareutveckla nya flygplanversioner av t.ex. JAS 39 kan säkerställas. Utan en sådan förmåga skulle såväl en omstrukturering inom landet som ett utnyttjande av utländska flygindustrier komma att erfordras för att driva våra befintliga flygplanssystem vidare. Detta skulle innebära avsevärda ekonomiska och praktiska svårigheter samtidigt som det leder till risker för såväl oacceptabla operativa som säkerhetspolitiska konsekvenser. Stora svårigheter skulle föreligga att ånyo bygga upp den kompetens som awecklats.

Den svenska flygindustrin har under senare år och som ett resultat av 1982 och 1983 års JAS-beslut kraftigt ökat sitt civila engagemang. Den andel av den totala faktureringen som avser civila produkter utgör idag vid Saab flygdivisionen ca 50% och vid Volvo Flygmotor ca 70%. Detta bidrar till att finansiera de många tekniska kompetenser som erfordras i flygindustrin och medger också större flexibilitet i produktionsresursernas utnyttjande. Den militära utvecklingskompetensen är dock av stor betydelse för att dessa industrier skall kunna hävda sig i internationell konkurrens och vara attraktiva som samarbetspartners.

Enligt flygindustrins beräkning ger utveckling av en tvåsitsig version och en exportversion av JAS 39 samt en vidareutveckling av JAS 39 till delserie 3 tillsammans med aktuella civila projekt en beläggning av industrins utvecklingsresurser och tekniska kompetens. som medger att vidareutvecldingsförmågan i stort kan bibehâllas in på nästa sekel. För den del av elektronikindustrin som är mer direkt knuten till flygsystemen erfordras främst på radarsidan dock även andra program för att bibehålla denna förmåga. PfOjCkl för att hålla förmågan uppe kan vara utveckling av flygande spaningsradar (PS 890) samt vidareutveckling av spaningsradarn i JA 37.

Arbetsgruppen konstaterar att det trots flygindustrins ökande civila engagemang således erfordras ytterligare militära beställningar utöver nu liggande för att inte flygindustrins kompetens inom viktiga områden ska riskera att bli otillräcklig, när utvecklingen av grundversionen av JAS 39 är slutförd.

vilket inträffar under de kommande åren. Det är därför de närmaste årens beställningar som kommer att avgöra flygindustrins förmåga under slutet av 1990-talet och i början av nästa sekel.

Arbetsgruppen anser det angeläget att kompetens kan bibehállas för att vidareutveckla och vidmakthålla de svenska flygsystemen. Samtidigt konstaterar arbetsgruppen att de ekonomiska problemen inom försvaret gör att svårigheterna är stora att med balans i planeringen i övrigt avsätta tillräckliga medel för detta. Även om sådana medel skulle kunna ställas till förfogande är det risk att vi i framtiden, till följd av den snabba tekniska utvecklingen, inte lyckas bibehålla den kompetensnivå som materielverket ansett nödvändig för att ett rationellt på sätt vidmakthålla och anpassa flygstridskrafterna mot ett förändrat hot. Pâ längre sikt kan dessa svårigheter bli än större.

För att möta denna utveckling och minska effekten av en neddragning av utvecklingsverksamheten hos svensk flygindustri är det enligt arbetsgruppens mening nödvändigt att den svenska flygindustrin på sikt avsevärt utökar sin internationella samverkan kring militära system. Den svenska flygindustrin bör på allt sätt stödjas i sina ansträngningar att finna utländska samarbetspartners och projekt. Stödet kan t.ex. ske genom att svenska staten ger flygindustrin risklån samt främjar ett samarbete på de sätt som anges i följande avsnitt 6.2.

5.5 Ostyrd ammunition

Med ostyrd ammunition avses här i första hand mängdammunition utan egen förmåga att styra sin bana mot målet. Ostyrd ammunition tillverkas främst vid Nobel Industrier och FFV. Företagen har idag en förmåga till nyutveckling av ammunition. Under senare år har exporten utgjort en dominerande andel av företagens omsättning, delvis på grund av stora enskilda affärer. Denna andel bedöms nu komma att minska. till Förmåga vidareutveckling bedöms vara en viktig förutsättning för att den inhemska industrin skall kunna ha en sådan produktionsvolym att den blir konkurrenskraftig och därmed kan hävda sig på exportmarknaden. Genom det beslut om samgående inom området som träffats av de båda berörda industrierna bör ratiobetydande naliseringar kunna åstadkommas. Förutsättningarna ökar att vidmakthålla en kompetens och kapacitet som långsiktigt svarar mot det svenska försvarets behov.

Den inhemska industrins säkerhetspolitiska värde främst ligger i att medge en utökad och forcerad produktion i ett läge när vi vill öka rustningstakten. Ammunition med måttlig teknisk kom-

SOU 1990: 108

Vplexitet är lättare att kompletteringsanskaffa än mer komplexa

vapensystem. Skulle inte en inhemsk industri finnas tillgänglig krävs en mer omfattande fredsanskaffning. Avsaknaden av en industri skulle också kunna skapa problem med underhåll och i säkerhetsfrågor.

5.6 Robotar och styrd ammunition

Med robotar avses här både robotar och intelligent ammunition med egen förmåga att styra sin bana mot målet. Svensk robotindustri har framgångsrikt utvecklat och tillverkat ett antal robotsystem som ingår i dagens svenska försvar. Det gäller t.ex. Iuftvärnsroboten rb 70 och pansarvärnsroboten rb 56 från Bofors och sjömålsroboten rb 15 från Saab Missiles. Kostnaderna för avancerade robotar år emellertid mycket höga vilket gör det svårt att inrymma stora antal i det svenska försvaret. Utvecklingskostnaderna för robotar utgör en stor andel av totalkostnaderna och tenderar att ta en stor andel av tillgängliga medel i anspråk. Under senare år har drygt en miljard kronor lagts ner på att. genom studier och projektdefinitionsarbete utöver direkt utveckling. bibehålla kompetens inom landet för att nyutveckla robotar och andra intelligenta vapen. Det är i dagens läge tveksamt i vilken grad det finns möjligheter att fullfölja projekten med färdigutveckling och anskaffning.

Robotsystem utgör högt integrerade system som åtminstone i vissa avseenden innehåller teknik som är svârtillgänglig och kan få avgörande inflytande på systemens och försvarets effektivitet i krig. Det är därför en klar fördel om de robotsystcm vi har är svenska. kan ges hög modernitet och successivt vidareutvecklas. Arbetsgruppen har dock funnit att det på grund av de höga kostnaderna knappast längre är möjligt att ha samma ambition som tidigare att inom landet självständigt nyutveckla och tillverka avancerade robotar. Samtidigt är det angeläget att söka behålla kompetens inom åtminstone några nyckelomrâden t.ex. vad gäller målsökare.

Möjligheter till långsiktig tillgång till viss inhemsk kompe-

tens vad avser robotar och styrd ammunition torde. enligt arbetsgruppens mening, främst ligga i en ökad samverkan mellan svensk och utländsk robot- och sensorindustri. där svensk industri medverkar inom vissa delområden i utveckling och produktion. gemensam för flera länder. av robotar och styrd ammunition. Inte ens en djupgående omstrukturering av svensk robotindustri bedöms kunna ge tillräckliga ekonomiska förutsättningar för utveckling och tillverkning av avancerade robotar specifikt för det svenska försvarets behov. Det hindrar inte

SOU 1990: 108

att det inom ramen för en ökad utlandssamverkan också kan ligga fördelar i ytterligare inhemsk strukturrationalisering och samverkan mellan robotindustrierna. Inte minst kan detta gälla enklare robotar och styrd ammunition. Det bör också finnas likheter i teknologisk kompetens inom industrier som utvecklar torpeder. minor och sensorer som skulle kunna utnyttjas mer effektivt i samverkan med industrier som utvecklar robotar och intelligent ammunition. Det planerade Samgåendet mellan Nobel och FFV inom ammunitions- och robotomrâdena utgör ett lovande steg i riktning mot ökad inhemsk samverkan.

5.7 Torpeder och sjöminor

Torpeder och sjöminor utvecklas och tillverkas vid två relativt små och specialiserade industrier FFV Ordnance torpedverkstad resp. SA Marine AB. Svårigheter finns främst när det gäller förmåga till fortsatt utveckling av torpeder. Ökad samverkan mellan industrierna liksom med robotindustrin skulle kunna motverka detta. Arbetsgruppen bedömer att det av sekretesskäl och med hänsyn till de i många avseenden speciella svenska förhållandena är angeläget att en svensk kompetens åtminstone till vidareutveckling kan bibehâllas.

5.8 Stridsfartyg

Den mest kvalificerade och svårtillgängliga kompetensen inom varvsindustrin torde ligga inom ubåtsomrádet. Arbetsgruppen anser det angeläget att vi inom landet kan vidareutveckla ubâtssystem.

När det gäller ytfartyg bedömer arbetsgruppen det angeläget att åtminstone ha inhemsk kompetens pâ hög systemnivâ för integration av olika delsystem. Med en satsning på ubåtar bör ett sådant kunnande kunna upprätthâllas i kombination med den kompetens som också ñnns i Iedningssystemindustrin och vid FMV. Det är angeläget att kompetens finns inom landet för underhåll och vidmakthâllande av befintliga ytfanyg.

5.9 Pjäser

Artilleri-. luftvärns- och stridsfordonspjäser utvecklas och tillverkas i Sverige vid Bofors. Den nyanskaffning som förutses i landet är begränsad och motiverar knappast i sig ett bibehållande av inhemsk kompetens annat än om den kan konkurrera kostnadsmässigt.

Det stora arv av pjäser som vi har och till stora delar bör bibehålla motiverar enligt arbetsgruppens mening att en inhemsk kompetens för vidmakthållande bör eftersträvas.

5. 10 Stridsfordon

Kompetens inom stridsfordonsområdet ñnns i landet vid Hägglunds och Bofors. Inhemsk industri bedöms av arbetsgruppen vara motiverad för vidmakthållande av äldre system. Den beläggning som är aktuell med stridsfordon 90 bedöms ge kompetens för dena åtminstone under den första hälften av nittiotalet med vissa möjligheter att fram till sekelskiftet kunna övergå till vidareutvecklingsförmåga.

5.11 Sammanställning av motiv för olika grader

av kompetens inom skilda områden av inhemsk försvarsindustri

Område Kompetens för

Ny- Vidare- Vidmakt- Under- Systemutveckl utveckl hållande håll sammanh

Telekomm T K Ledmsystem T L K P Sensorer T T L K Telekrig S T L K P Stridsfpl L.T L K P Ostyrd am R R K Rb. styrd am (T) T L K Torp. minor S T L K Stridsftg T L K P Pjäser L K Stridsfordon L K

Teckenförklaring

Tecken Kompetens angelägen för

K oberoende i kris och krig. L att säkerställa operativ förmåga under lång tid av befintliga system. Utlandssamverkan möjlig. P att kunna anpassa system till svenska förhållanden (svensk proñl). R att snabbt kunna öka rustning. S att kunna ha sekretess. T att kunna få tillgång till väsentlig men svårtillgänglig teknik. Utlandssamverkan angelägen.

Åtgärder

6 inom försvarsindustriområdet

6.1 Relationer mellan staten och industrin

Arbetsgruppens förslag beträffande försvarsindustrin måste med nödvändighet vara av annan karaktär än förslag beträffande försvarsmakten och andra delar av totalförsvaret. Försvarsindustrin utgör en del av det allmänna näringslivet och försvarsindustrin har ett självständigt ansvar för sin verksamhet. Samtidigt är emellertid försvarsindustrins villkor beroende av den inhemska efterfrågan på dess produkter vilken i allt väsentligt avgörs av statsmakternas ställningstaganden. Staten beställer och särfinansierar en stor del av den utveckling av system för försvarsändamál som sker. staten utgör den enda inhemska kunden. Försvarsindustrins möjligheter till export är samtidigt underkastade starka restriktioner.

Det är därför väsentligt att statsmakterna vid inriktningen av försvaret och planerad verksamhet också beaktar vilka konsekvenser inriktningen kommer att få för försvarsindustrins möjligheter att verka. Det är likaså för försvarsindustrin väsentligt att genom försvarsbeslutet få en bild av sin marknad i form av planerad anskaffning och de värderingar som ligger bakom. Därigenom kan industrin fâ en grund för att planera sin egen struktur och förmåga till anpassning till förändrade villkor.

Arbetsgruppen anser att inriktningen av planeringen för nästa försvarsbeslutsperiod bör göras med hänsyn till de bedömda försvarsindustriella konsekvenserna av inriktningen. Den bör således utformas för att inom forsvarsbeslutets ekonomiska ramar ge så goda förutsättningar som möjligt för att svensk industri skall kunna fortsätta att vara konkurrenskraftig på områden där en inhemsk kompetens i enlighet med vad som i det föregående anförts bedömts vara särskilt angelägen.

Härvid bör hänsyn också tas till de kompetenser som skapas genom satsningar på gemensam försvarsforskning och teknologi-

SOU 1990: 108

utveckling och till den utveckling som sker civilt. Det är enligt arbetsgruppens uppfattning angeläget att i den tid av strukturomvandlingar som är att förvänta skapa en överblick över försvarets långsiktiga behov av kunskap och kompetens och att samordna de satsningar på forskning. utveckling och kunskapsuppbyggnad som görs inom totalförsvaret.

Genom att försvarsindustrins villkor i så hög grad bestäms av statsmakterna är det viktigt att säkerställa att kontakterna mellan staten och företagen sker med tillräcklig grad av affärsmässighet. Det är i det sammanhanget väsentligt att konstatera att målet för materielanskaffningen alltid måste vara att erhålla ett så bra försvar som möjligt för de resurser som kan avdelas. I den mån kostnaden för någon viss typ av inhemskt anskaffad materiel blir så hög att en alternativ resursanvändning genom köp utifrån eller satsning på andra områden skulle ge ett totalt sett bättre försvar så blir den inhemska anskaffningen ej längre motiverad. Vad som långsiktigt tjänar försvaret måste således vara en grund för upphandlingen. Vidare är det med hänsyn till den begränsade konkurrens som råder på marknaden för försvarsmateriel angeläget att statsmakterna och de upphandlande myndigheterna har en god insyn i företagen.

Stora ansträngningar har gjorts för att öka säkerheten i planeringen och att i hela försvarsorganisationen lägga ökad vikt vid att kunna genomföra planerad och budgeterad verksamhet. Samtidigt ställs ökade anspråk även på försvarsindustrin att ta ett ansvar för det underlag den lämnar till försvarsplaneringen och för att gjorda åtaganden kan fullföljas.

6.2 Villkor för internationell samverkan

Försvarsindustrin. liksom annan tekniskt framstående industri. är beroende av ett internationellt teknologiutbyte. Vi kan i framtiden inte räkna med att på egen hand kunna vara tekniskt avancerade på lika många områden som hittills. Samtidigt kräver de områden där vi kan behålla en kompetens en större marknad än vad enbart Sverige kan erbjuda. Liksom annan svensk utvecklande industri behöver försvarsindustrin på olika sätt delta i det internationella tekniksamarbetet.

Genom de förändringar, som sker i den internationella marknaden för försvarsmateriel och de stora omstruktureringar som sker i den internationella försvarsindustrin, kommer sannolikt den svenska försvarsindustrin att på flera områden få stora svårigheter att kvarstå med självständiga företag. som har förmåga att utveckla och tillverka materiel med internationell konkur-

SOU 1990: 108

renskraft.

Om vi som hittills skulle välja att eftersträva en stor självständighet hos svensk försvarsindustri och en hög grad av inhemsk materielförsörjning. skulle det enligt arbetsgruppens bedömning efterhand motverka sitt eget syfte genom successivt uttunnad kompetens och ett högt kostnadstryck. Den svenska upphandlingen kan inte bära nödvändiga volymer av forskning och utveckling. lnte heller kan exporten, med de marknadsförväntningar som finns idag. ge tillräckligt bidrag.

Alternativet är att acceptera en integrering av svensk försvarsindustri i första hand i den europeiska industrin med specialisering och samverkan, med färre inhemska produktomrâden men med bevarad kompetens inom dessa. Den senare utvecklingen skulle sannolikt leda till en mindre försvarsindustri än vi har idag. men större än om en självständig linje väljs samtidigt som den skulle ge större förutsättningar att långsiktigt bibehålla en inhemsk kompetens inom för oss särskilt viktiga områden.

Enligt arbetsgruppens mening är det av stor säkerhetspolitisk betydelse att den svenska försvarsindustrin ges förutsättningar att kunna utvecklas enligt det senare alternativet mot en ökad internationell integration. Avgörande för denna ståndpunkt har för arbetsgruppen varit den stora betydelse som en inhemsk industri faktiskt har inom många områden. för att säkerställa att materielen kan vidmakthållas. för att ge oss tillgång till för försvarseffekten väsentlig teknik och för att ge en bas för ökad rustning om detta i framtiden skulle erfordras.

Arbetsgruppen har inte anledning att ta ställning till den närmare strukturen av ett vidgat samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri. Däremot vill arbetsgruppen utveckla sin syn på hur villkoren för ett sådant samarbete bör utformas.

Enligt arbetsgruppens mening skall industriella samarbetsavtal inom försvarsmaterielomrâdet underställas regeringens prövning. I krigsmaterielexportutredningens betänkande (SOU 1989:102). Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet, lämnas förslag till riktlinjer för hur en sådan prövning bör ske. Förslaget innebär att prövningen bör genomföras med två huvudkriterier som grund. nämligen

- dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd.

SOU 1990: 108

- dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för svensk utrikespolitik.

Arbetsgruppen ñnner de former och kriterier för prövning av utlandssamverkan beträffande krigsmateriel, som utredningen om krigsmaterielexponen Föreslår. i stort lämpliga. Arbetsgruppen vill dock särskilt trycka på vikten av att prövningen av det svenska värdet av samarbetet inte görs för snävt inriktad på det enskilda samarbetsobjektets direkta utnyttjande i det svenska försvaret utan ses i ett bredare säkerhetspolitiskt och försvarsindustripolitiskt perspektiv. Om för det svenska försvaret viktiga kompetenser skall kunna överleva i svensk försvarsindustri. är det nödvändigt att den svenska industrin inom sina specialiteter ges möjlighet att medverka även i andra länders försvarsprojekt och exponera sina produkter. även om de utländska projekten inte övervägs för anskaffning till Sverige.

En för möjligheterna till samarbete viktig fråga gäller vidareexpon av i samarbete mellan svensk och utländsk industri utvecklad och tillverkad försvarsmateriel. Arbetsgruppen anser i likhet med krigsmaterielexportutredningen att frågor om sådan vidareexport så långt möjligt bör regleras i samarbetsavtalet. För att samarbete med svensk industri skall vara aktuellt torde företag i andra länder, som ofta är både mycket större än sina svenska samarbetspartners och har en mycket större marknad än den svenska. kräva som ett villkor för samarbetet att överenskommelser om vidareexport nära överensstämmer med det egna landets villkor. Med hänsyn till detta bör det vid avtal med länder. som har likartad exportpolitik som den svenska och där samarbetslandets intressen dominerar. accepteras från svensk sida att samarbetslandet i exporthänseende får disponera över slutprodukten enligt sina egna bestämmelser.

För att främja möjligheterna till internationellt samarbete inom det försvarsindustriella området är det angeläget att samarbetet med viktigare länder kan ges ramar och förankras i överenskommelser på regeringsnivå. I sådana avtal kan det vara aktuellt att ta ställning till sekretessfrågor. export från Sverige och vidareexportfrågor men också att fastlägga villkoren för import och för möjligheter för det samverkande landets industri att konkurrera på den svenska marknaden. Med hänsyn till den snabba utvecklingen på det lörsvarsindustriella området i Europa och det snabbt fortgående europeiska ekonomiska samarbetet finns det särskild anledning att överväga svenska relationer till existerande samarbetsorgan på det försvarsindustriella området. i första hand IEPG. Det är för den svenska försvarsindustrin väsentligt att den svenska mark-

SOU 1990: 108

naden För försvarsmateriel fungerar på likartat sätt som i IEPG-länderna och att svensk industri kan accepteras som samarbetspartner för försvarsindustrin i dessa länder.

SOU 1990: 108

Sammanfattning av förslag angående

försvarsindustri och

försvarsteknologi

Sammanfattningsvis lämnar arbetsgruppen följande förslag när det gäller den framtida utvecklingen av landets försvarsindustri och försvarsteknologiska kompetens. Arbetsgruppen föreslår

att de försvarsindustriella kompetenser som bör bibehâllas i landet prioriteras klarare än hittills.

att det därvid liksom hittills säkerställes att materielen kan nyttjas oberoende av omvärlden i kris och krig.

att särskild vikt lägges vid att inom landet kunna vidmakthålla och vidareutveckla redan anskaffade system.

att inhemsk teknisk kompetens i första hand eftersträvas inom områden som har stor betydelse för försvarets operativa effekt och där någon internationell marknad inte finns tillgänglig,

att berörda parter tar möjligheterna till samverkan tillvara avseende sådana basteknologier som är av såväl militärt som civilt intresse.

att inrikmingen av försvarets planering görs också med hänsyn till konsekvenserna för den inhemska försvarsindustrins möjligheter att verka,

att en ökad samordning görs av forskning och kunskapsuppbyggnad inom totalförsvaret.

att upphandlingen dock så långt möjligt genomförs i internationell konkurrens och med hänsyn till vad som långsiktigt gagnar försvaret och dess försörjning bäst.

SOU 1990: 108

- att. för att väsentlig kompetens skall kunna behållas inom landet. svensk försvarsindustri ges möjligheter att delta i det snabbt ökande internationella samarbetet. - att utlandssamverkan i stort i med det prövas enlighet forslag som lämnats av utredningen om krigsmaterielexporten. - att därvid. om det är väsentligt i ett vidare säkerhetsoch försvarsindustripolitiskt perspektiv. svensk industri ges möjlighet att medverka i andra länders Försvarsprojekt och exponera sina produkter även om de utländska projekten inte övervägs för anskaffning till Sverige. samt

- att det vidare därvid accepteras att samarbetsländer med likanad exportpolitik som den svenska i exporthänseende får disponera över samarbetsprodukten i enlighet med sina egna bestämmelser.

SOU 1990: l08

Försvarsdepartementet

PERSONAL- OCH

VÄRNPLIKTSFRÅGOR M.M.

INOM TOTALFÖRSVARET

från en

Rapport arbetsgrupp

inom 1988 års försvarskommitté

Oktober 1990

SOU 1990: 108

Innehållsförteckning

1 BAKGRUND 53 1.1 Regeringens direktiv 53 1.2 Arbetsgruppens sammansättning och syfte 53

3. l Allmänt 3.2 Direktrekrytering 3.3 Personalförsörjningsutredning

4 PERSONALFRÅGORINOM FÖRSVARSMAKTEN

4.1 Grunder 4.2 Anställd personal 4.2.1 Personalplanering - behov m.m. 4.2.2 Kvinnliga yrkesofficerare 4.2.3 Kompetensutveclding 4.2.4 Äldre yrkesofficerare höjd pensionsålder 4.2.5 Reservofficerare 4.3 Frivillig personal 4.4 Värnpliktig personal 4.4.1 Grunder 4.4.2 Kvarstâendelägets aweckling 4.4.3 Värnpliktslörmåner 4.4.4 värnpliktiga i stödproduktionen

5 UTBILDNING

6 AVVIKAN DE MEN INGAR

1 . Bakgrund

1.1. Regeringens direktiv

I regeringens direktiv till kommittén (dir. 1988:67) anförs följande:

Kommittén bör i anslutning bärtill överväga hur totalförsvarets personalförsörjning skall tillgodoses. Vad avser det militära försvaret bör särskilt beaktas möjligheterna till alternativa sysselsättningar för äldre yrkesofficerare samt möjligheterna att genom tjänsteplikt bemanna krigsorganisationen med vissa personalkategorier med särskild yrkeskompetens.

Av direktiven framgår också. i viss mån indirekt, att kommittén skall ta ställning till försöken med förkortad grundutbildning.

Vidare anger regeringen i propositionen 1989/90:lOO (budgetprop.) att försvarskommittén förväntas ta ställning till det långsiktiga behovet av anställd personal inom försvarsmakten.

Regeringen har därefter beslutat att till kommittén överlämna - inom totalförsvarets räddningsverkets rapport Värnpliktiga civila del.

l.2. Arbetsgruppens sammansättning och syfte

Mot bakgrund av regeringens anvisningar m.m. beslutade kommittén den 8 mars 1990 att bilda en arbetsgrupp för personal- och värnpliktsfrågor Ag pers. - med följande sammansättning:

Åke Gustavsson, ordförande Arne Andersson. ledamot Barbro Evermo Palmerlund. ledamot

Lindblad. ledamot

Izlans

Ake Solberg. ledamot Lars Frisk. sekreterare

åt kanslirådet vid försvarsdepartementet Jan Gruppen uppdrog Mårtensson att som expert biträda gruppen.

arbete var att mot bakgrund av kommitténs Syftet med gruppens direktiv bereda avseende personal- och värnbeslutsfrågor pliktsfrågor.

1.3. Arbetets bedrivande

Mot bakgrund av kommitténs direktiv och myndigheternas underlag har bedömt det nödvändigt att särskilt studera arbetsgruppen följande områden: - Totalförsvarets personalförsörjning - Direktrekrytering av värnpliktiga till civila försvaret - Äldre yrkesofficerare m.m. - Värnpliktsförmåner - Förkortad grundutbildning - inom försvarsmakten.

Övriga personalfrågor

har under 10 sammanträden blivit orienterad av och Ag pers. SACO. LO) och diskuterat med personalorganisationer (TCO-S, olika myndigheter ( ÖB. ÖCB. SRV, AMS. VPV) samt granskat det som insänts till kommittén i form av: underlag - ÖB 91 med delrapporter - ÖCB programplan - Civil beredskap - SRV rapport - Värnpliktiga inom totalförsvarets civila del.

har dessutom granskat utredningen om Förmåns- Arbetsgruppen systemet för värnpliktiga m.fl.

Vid ett flertal tillfällen har arbetsgruppen ställt kompletterande till kommitténs experter avseende främst värnfrågor pliktsfrågor.

till att i första hand utgöra Arbetsgruppens slutrapport syftar för kommitténs och är främst av tidsgrund ställningstagande skäl utformad som underlag till betänkandetext.

är i de flesta avseenden enig i sina ställningstagan- Gruppen den. Dock direktrekrytering till den civila delen ej vad avser av totalförsvaret samt awecklingen av det s.k. värnpliktiga kvarståendeläget där awikande meningar redovisas under p. 6.

SOU 1990: 108

2. Sammanfattning

Den samlade insatsen av all personal; anställda. värnpliktiga, tjänstepliktiga och frivilliga, utgör en viktig grund för totalförsvarets förmåga att bidra till att de säkerhetspolitiska målen uppnås.

Alla åtgärder inom personalområdet syftar ytterst till att tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal. Personalförsörjningen baseras i huvudsak på de krigsorganisatoriska behoven.

Arbetsgruppen anser att en direktrekrytering av värnpliktiga till totalförsvarets civila del bör prövas. Innan ett slutligt ställningstagande bör ytterligare analyser genomföras. Försök inom främst räddningstjänsten bör påbörjas.

Mot bakgrund av bl.a. de viktiga principiella frågeställningar som aktualiseras vid en direktrekrytering till t.ex. räddningstjänsten. vid ett eventuellt minskat framtida behov av värnpliktiga i försvarsmaktens krigsorganisation och vid de föreslagna korta (2,5 mån) grundutbildningstiderna för vissa värnpliktiga föreslår arbetsgruppen att en utredning tillsätts med uppgift att överse grunderna för totalförsvarets personalförsörjning.

Arbetsgruppen anser att den nuvarande befälsordningens principer bör ligga till grund för den utveckling som kan erfordras av befälsförsörjningen bl.a. bör specialistkompetensutvcckling inom samtliga nivåer skapas.

En allmän höjning av pensionsåldern för yrkesofñcerare skulle enligt arbetsgruppen medföra att det blir svårare att tillgodose de speciella krav som kan ställas på försvarsmaktens personal m.h.t. krigsorganisationens krigsduglighet och grundorganisationens produktivitet.

majoritet föreslår att ca 20 000 värnpliktiga i Arbetsgruppens det s.k. kvarståendeläget befrias från plikten att fullgöra militär grundutbildning.

Beträffande de värnpliktigas reseförmåner anser arbetsgruppen att det mot bakgrund av det försvarsekonomiska läget finns anatt begränsa de nuvarande förmânerna. Inga generella ledning föreslås men arbetsgruppen pekar på ett flertal minskningar alternativ som torde möjliggöra minst lO procentiga bemöjliga sparingar.

Arbetsgruppen anser att värnpliktiga kan användas i stödproduktionen som ett led i deras grundutbildning. med syfte att tillgodose krigsorganisationens behov.

Försöken med förkortad grundutbildning bör fullföljas innan ett ställningstagande. Resultaten hittills är dock sådana slutligt att 5 månaders grundutbildning kan läggas till grund for planeringen.

3 Personalförsörjning i totalförsvaret

3. l. Allmänt

Den samlade insatsen av all personal; anställda. värnpliktiga, tjänstepliktiga och frivilliga. utgör en viktig grund för totalförsvarets förmåga att bidra till att uppnå de säkerhetspolitiska målen.

Alla åtgärder inom personalomrâdet syftar ytterst till att tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal. Det militära försvarets personalförsörjning baseras i huvudsak på krigsorganisationens personalbchov och tillgodoses i huvudsak genom i fred anställd personal. värnplikten och frivilligavtal. Vissa behov i krigsorganisationen måste därutöver tillgodoses med tjänstepliktig personal. Lex. viss personal i sjukvårdsförband.

Personalförsörjningen inom den civila delen av totalförsvaret avser det krigsomställda civila samhällets personalbehov. Denna bör i första hand tillgodoses genom att var och en utför den verksamhet som han eller hon är bäst skickad för genom sin fredstida utbildning och yrkeserfarenhet. De flesta människor kommer därför att bibehålla sina fredstida anställningar och fortsätta med sina uppgifter. Med hänsyn till krigssamhällets krav måste anställningsformen kompletteras genom den allmänna tjänsteplikten och lagen om offentlig anställning samt aktiv arbetsförmedling och rörlighetsstimulerande åtgärder. Det finns dessutom uppgifter i det krigsomställda samhället som saknar motsvarighet i fred eller måste utökas betydligt. För dessa måste personalförsörjningen baseras på pliktlag eller frivil- Iigavtal. Frågor rörande personalförsörjningen inom den civila delen av totalförsvaret har behandlats i utredningen (SOU 1989:42) Det civila försvaret. Utredningen föreslår införandet av en civilplikt och om detta genomförs kommer dels regelverket att förenklas dels förutsättningarna att förbättras för uttagning. utbildning och krigsplacering.

SOU 1990: 108

Inom totalförsvaret finns ett omfattande behov av frivillig personal. Utbildning av frivillig personal bör, på samma sätt som övrig utbildning. utgå ifrån krigsorganisationens behov och krav. Detta innebär att frivilligutbildningens omfattning och inriktning bör anpassas till krigsorganisationens utveckling samt framtida personalförsörjning. En särskild utredning har tillsatts av regeringen för att se över frivilligorganisationernas verksamhet m.m. i totalförsvaret. Enligt arbetsgruppens mening ñnns det anledning att särskilt uppmärksamma frivilligrörelsens förutsättningar och verksamhet i samband med omstruktureringarna inom försvarsmakten och inom totalförsvaret i övngt.

l det krigsomställda samhället kommer en stor del av befolkningen att inkallas till tjänstgöring främst i försvarsmakten. räddningstjänsten och sjukvården men även inom flera andra funktioner inom den civila delen av totalförsvaret, Behov av vissa personalkategorier kommer därmed att uppstå samtidigt på flera olika håll, vid förband, myndigheter. företag och övriga verksamheter som skall upprätthållas under kriser och krig. Därmed riskeras att konkurrens uppstår framförallt om nyckelpersoner med oönskade konsekvenser som följd. Det ökade ömsesidiga beroendet mellan civila och militära delar av totalförsvaret samt samhällets ökade sårbarhet kan vidare ställa andra krav på personalens tillgänglighet (t.ex. lokförare under ett mobiliseringsskede). Strävan bör vara att nyckelpersonal inom totalförsvaret bör användas där var och en vid varje tidpunkt gör mest nytta.

Enligt arbetsgruppens mening bör Överstyrelsen för civil beredskap, i likhet med överbefälhavaren inom sitt område. ansvara för personalforsörjningen och samordna erforderliga åtgärder i fred, som t.ex. personalplanering. Strävan bör emellertid vara att så långt det är möjligt delegera det sammanhållna ansvaret för verksamhet i krig och personalförsörjning. Överbefälhavarens verksamhetsidé ger uttryck för ett sådant synsätt. lnom den civila delen av totalförsvaret är det däremot inte alltid praktiskt lämpligt med en motsvarande fördelning av ansvar. Där är t.ex. arbetsmarknadsstyrelsen ansvarig för funktionen arbetskraft.

Arbetsgruppen anser att det inom den civila delen av totalförsvaret ytterligare bör utredas vilka befogenheter. organisation och former som skall gälla för att med stöd av pliktlag ta ut. utbilda och krigsplacera olika personer. Det finns även skäl att se över tillämpningen av dagens prioriteringsregler.

SOU 1990: 108

Totalförsvarets behov av personal för att kunna lösa sina uppgifter i krig är mycket omfattande. Huvuddelen av befolkningen - män och kvinnor - erfordras för uppgifter i krigsorganisationen och i det krigsomställda samhället.

För att underlätta detta anser arbetsgruppen att det är viktigt att genom en utökad information se till att alla människor blir medvetna om sina uppgifter inom totalförsvaret. Detta torde dessutom bidra till att totalförsvaret får en ökad förankring hos folket.

Arbetsgruppen vill i detta sammanhang betona kvinnornas betydelse för ett effektivt totalförsvar och förutsätter att andelen kvinnor pá viktiga befattningar i totalförsvaret genom aktivare rekryteringsåtgärder kommer att öka.

3.2. Direktrekrytering

Under en lång följd av år har strävan varit att föryngra personalen i den krigsorganisation som svarar för befolkningsskydd och räddningstjänst i krig. Arbetsgruppen erinrar om att det i 1987 års försvarsbeslut angavs att detta bör åstadkommas genom att kvinnor_ vapenfria tjänstepliktiga och värnpliktiga som av olika skäl ej används i försvarsmakten: krigsorganisation. i ökad utsträckning tas i anspråk för detta ändamål. Riksdagen har därefter uttalat att det finns skäl att överväga en direktrekrytering av värnpliktiga till den civila delen av totalförsvaret (1989/90 FöU3, rskr.87). bl.a. i syfte att bidra till en reducering av kvarståendeläget av värnpliktiga.

Räddningsverket redovisar i en rapport - Värnpliktiga inom totalförsvarets civila del - en beskrivning av hur en direktrekrytering av värnpliktiga till den civila delen av totalförsvaret skulle kunna genomföras.

Förslaget innebär att värnpliktiga tas ut till grundutbildning, kompletterande utbildning. övningar m.m. med krigsplacering i därför avsedd krigsorganisation. Grundutbildningen på ca 6 månader föreslås bestå av två inledande teoriskeden under 2 månader och därpå följande praktiktjänstgöring under 4 månader. Räddningsverket bedömer att det därutöver kommer att erfordras fortbildning. kompletterande grundutbildning och övningar under den tid som den värnpliktige ingår i krigsorganisationen. Uttagning och inskrivning föreslås genomföras i enlighet med och samtidigt med inskrivningen till den militära delen av totalförsvaret vid de olika värnpliktskontoren. Därigenom kan

SOU 1990: 108

tjånstbarheten m.m. hos den inskrivne ställas mot de olika krav som gäller för alla de olika slagen av aktuella befattningar inom totalförsvaret. Enligt räddningsverkets bedömning blir resultatet sannolikt det att den civila delen av totalförsvaret tar i anspråk en del av de värnpliktiga som av olika skäl inte rekryteras till militär utbildning.

Räddningsverket förordar en årlig rekrytering av 2000 värnpliktiga till befolkningsskydd och räddningstjänst samt pekar pâ ett behov av ytterligare 1000 värnpliktiga till de övriga funktionerna inom den civila delen av totalförsvaret. De sammanlagda årliga kostnaderna för de föreslagna utbildningsvolymerna beräknas till ca 265 milj. kr. För engângsinvesteringar vid räddningsverkets skolor tillkommer därutöver ett behov på ca ll0 milj. kr. Räddningsverket betonar avslutningsvis att mot bakgrund av den korta tid som stått till förfogande inte alla frågeställningar har kunnat belysas i önskvärd utsträckning och att ett genomförande fordrar ytterligare utredningsarbete och försöksverksamhet.

Arbetsgruppen anser att en föryngring av räddningstjänstens krigsorganisation är nödvändig för att skapa en mer effektiv och rörlig organisation i främst räddningsenheterna. Arbetsgruppens majoritet anser att det utöver vad som angavs i 1987 års Försvarsbeslut, bör prövas en direktrekrytering av värnpliktiga enligt de principer som beskrivs i räddningsverkets rapport. Arbetsgruppens majoritet delar rapponens bedömning att ett slutligt beslut om genomförande av direktrekrytering erfordrar ytterligare analyser av förutsättningar och konsekvenser. Detta gäller inte minst detaljerna i den organisation som fordras för uttagning, inskrivning och redovisning av de värnpliktiga. Vidare berör rapporten endast kortfattat de övriga funktionernas behov inom den civila delen av totalförsvaret. I en fortsatt analys bör enligt arbetsgruppens mening även de översiktliga kostnadsberäkningarna utvecklas och i större utsträckning beakta den effektökning som bedöms uppstå. inte bara i krigsorganisationen utan även vid de enheter där de värnpliktiga i fredstid kan komma att praktisera. bl.a. vid övningar och materielhantering.

Arbetsgruppens majoritet anser att underlaget för ett slutligt ställningstagande dessutom bör kompletteras med erfarenheterna från en försöksverksamhet främst inom räddningstjänsten. Försöken bör ge svar på vilken utbildningstid som krigsorganisationen kräver samt den mest ändamålsenliga avvägningen mellan teori och praktik. mellan grundutbildning och övrig utbildning.

SOU 1990: 108

6l

Det bör, enligt arbetsgruppends mening. ankomma på regeringen att närmare ange förutsättningarna för sådana försök.

Arbetsgruppen har beträffande frågan om direktrekrytering inte lyckats nå full enighet. Ledamoten Hans Lindblad redovisar under punkten 6 nedan sin uppfattning att ett principbeslut bör fattas om införande av direktrekrytering till den civila delen av totalförsvaret.

3.3. Personalförsötjningsutredning

Arbetsgruppen har i det föregående beskrivit den principiella uppbyggnaden av totalförsvarets personalförsörjning.

Totalförsvarets personalförsörjning säkerställs idag genom ett antal pliktlagar. anställningsform och avtal mellan enskilda och myndigheter samt andra överenskommelser och åtgärder. Arbetsgruppen har uppmärksammat att det nyligen gjorts översyner av både värnplikts- och civilförsvarslagstiftningen. Dessa har visserligen skett samtidigt men utan inbördes samband och kan närmast karaktäriseras som en författningsteknisk modernise-

ring. Översynerna har inte haft till uppgift att lämna förslag

till principiella förändringar av plikternas innehåll även om vissa förbättringar föreslås beträffande möjligheterna till uttagning och utbildning. Inom flera sektorer, såväl inom det militära försvaret. som inom den civila delen av totalförsvaret. finns emellertid idag inte heltäckande möjligheter att med hjälp av plikttjänstgöring tillgodose krigsorganisationens hela behov av utbildad personal. Arbetsgruppen finner den nuvarande lagstiftningen sváröverskâdlig och inte i alla avseende heltäckande för totalförsvarets olika behov.

Utvecklingen av den militära krigsorganisationen kan i framtiden medföra att behovet av personal inom försvarsmakten minskar samtidigt som kraven pâ den enskilde soldaten kommer att öka. I dag sker stora avgångar vid mönstringen av värnpliktiga samt under den efterföljande grundutbildningen. Drygt 17 % avskiljs redan vid inskrivningen (därutöver 3 % som aldrig inställer sig till mönstring). Tillsammans med avgångarna (5-12 %) efter inskrivningstillfället och under grundutbildningen. medför detta att totalt nästan var tredje manlig medborgare ej kommer att krigsplaceras i den militära krigsorganisationen. Detta aktualiserar ett flertal frågor om tillämpningen av den allmänna värnplikten i stort, bl.a. utbildningstidens längd, värnpliktsvolymernas storlek och rättvisefrågor.

SOU 1990: 108

Arbetsgruppen har i det föregående behandlat förslag om direktrekrytering av värnpliktiga till den civila delen av totalförsvaret. Om detta genomförs kommer en principiell och viktig gräns för personalförsörjningens förutsättningar att förändras. Enligt arbetsgruppens mening bör man inom ramen för totalförsvarets personalförsörjning belysa möjligheterna till en framtida mer flexibel uttagning av personal till totalförsvaret.

Riksdagen har uttalat att den nuvarande prövningen av de som ansöker om vapenfritjänstgöring bör slopas. Konsekvenserna av detta ur personalförsörjningssynvinkel är emellertid inte till fullo utklarade.

Överbefälhavarens föreslår på de ekonomiska nivåerna 3 och 5-8. i ÖB 91. en mycket kort (2.5 mån) grundutbildning för vissa värnpliktiga. Enligt arbetsgruppens mening bör även denna fråga. av principiella skäl. granskas i ett vidare perspektiv än ur enbart strikt utbildningsmässiga och ekonomiska synvinklar.

Arbetsgruppen anser att grunden för all personalfcirsörjning till totalförsvaret bör vara att var och en efter sin förmåga skall kunna delta i landets försvar i händelse av kris eller krig.

Behovet av gemensamma utgångspunkter för totalförsvarets personalförsörjning är enligt arbetsgruppens mening stort. Det som arbetsgruppen i det föregående anfört talar för en genomgripande översyn av grunderna för totalförsvarets personalförsörjning.

Det är i detta sammanhang viktigt att betona frivilligrörelsens betydelse för totalförsvaret och att en översyn måste beakta förutsättningarna för de frivilligas insatser inom ramen för ett samordnat pliktsystem.

Inom ramen för denna utredning bör en granskning ske av såväl en direktrekrytering till totalförsvarets civila delar. som en ökad differentiering av utbildningstiderna för värnpliktiga.

Utedningen bör närmare belysa ÖCBs framtida ansvar för den övergripande personalförsörjningen liksom andra centrala och regionala myndigheters roll vid uttagning. utbildning, omplaeering och uppskov.

Syftet med utredningen skulle vara att skapa bättre förutsättningar för den framtida utvecklingen av det militära och det civila försvaret. beträffande i första hand en heltäckande personalförsörjning med gemensamma utgångspunkter samt att genom ett rationellt utnyttjande av de personella resurserna uppnå en bättre försvarseffekt av de totala resursinsatserna.

4. inom försvarsmakten

Personalfrågor

4. l . Grunder

Försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap bestäms i avgörande grad av den samlade insatsen av all personal - anställda, värnpliktiga och frivilliga - tillsammans med modern materiel och effektiva arbetsformer.

Personalens kunnighet och engagemang är därmed av avgörande betydelse för försvarets förmåga och trovärdighet. Det är enligt arbetsgruppens mening nödvändigt att säkerställa tillgången på kompetent och rutinerad personal.

4.2. Anställd personal

4.2.1. Personalplanering - behov m.m.

Antalet anställda inom försvarsmakten: yrkesofñcerare. reservofftcerare. yrkesofñcersaspiranter och civil personal. grundas i allt väsentligt på krigsorganisationens behov. Därutöver ställer grundorganisationens beredskap och produktion samt mobiliseringsverksamheten särskilda krav på den anställda personalen. En omedelbart fungerande ledning, tillräckligt stort antal yrkesofñcerare för att krigsförbanden skall kunna lösa sina uppgifter direkt efter mobilisering samt en effektiv utbildningsvcrksamhet måste säkerställas. Det är därför av stor vikt att *de anställda åtnjuter respekt och förtroende för att kunna uppfylla dessa särskilda krav.

Enligt arbetsgruppens mening måste ett framtida försvar innehålla ett stort mått av handlingsfrihct. Möjligheterna till att upprätthålla förmågan till handlingsfrihet är enligt arbetsgruppens mening beroende av en anställd kader av personal som har stor mângsidighet och professionalism. Detta ger trovärdighet ât försvaret och yrkesidentitct för personalen. En organi-

SOU 1990: 108

sation med inbyggd mångsidighet är därvid mycket betydelsefull. Detta krav har sin i att yrkcsofficerarna och de utgångspunkt civila tjänstemännen i fred skall planera. leda och genomföra verksamheten för olika slag av krigsforband. De skall också ha en hög beredskap for att anpassa verksamheten allt efter föri kraven militära försvaret i fred, kris och ändringar på det krig.

Beroende och grundorganisation som kommer att på den krigsligga till grund för den långsiktiga inriktningen av personalforsörjningen kan det bli aktuellt med omfattande personalreduceringar. Det är därför enligt arbetsgruppens mening viktigt att tidigt samordna åtgärderna inom personalområdet for att. om reduceringarna genomförs. mildra verkningarna för den enskilde.

Inom försvarsmakten övergår man för närvarande från styrning med personalram till ekonomisk styrning. Detta ligger enligt arbetsgruppens mening i linje med vad som tidigare beslutats om statsmakternas personalstyrning.

Där verksamheten så medger skall yrkesofficerare och civil personal i allt väsentligt ha samma anställningsvillkor.

anser att de kostnader som i dag förknippas med Arbetsgruppen personalens tjänstgöring på annan ort än hemorten är oroväckande höga. både för den enskilde och för försvarsmakten. Det är därför att åtgärder vidtas som minskar behovet och omviktigt fattningen av tjänstgöring utanför stationeringsorten (pendling och andra tjänsteresor). Möjligheter bör skapas till personalutveckling inom en region som innebär att återkommande byten av undviks. En viss rörlighet är dock en föruttjänstgöringson sättning för personal- och organisationsutveckling.

bör enligt arbetsgruppens mening särskilt Arbetsmiljöfrågorna uppmärksammas. En förbättrad arbetsmiljö. förebyggande åtgärder och ökade rehabiliteringsinsatser medför att närvaron och arbetsförmågan hos den enskilde ökar. Därigenom kan ekonomiska besparingar uppnås.

Arbetsgruppen understryker vikten av att rekrytering och persosker från de utgångspunkter som redovisats i det nalutveckling Erforderliga utvecklingsåtgärder bör vidtas mot ett föregående. fastställt behov i organisationen inom en överblickbar framtid. Nyttan av de olika åtgärderna kan därvid lättare förstås både av organisationen och den enskilde. Detta utesluter emellertid inte att det militära personalförsörjningssystemet därutöver

SOU 1990: 108

måste ha en förmåga att tillgodose de mer långsiktiga krigsorganisatoriska behoven.

Grundorganisationens uppgifter bl.a. i beredskaps- och incidentverksamheten medför att kortsiktiga variationer i personalbehovet ibland riskerar att bli styrande för den långsiktiga personalförsörjningcn. Detta leder till icke rationella organisationer med låg produktivitet. Arbetsgruppen anser att en utveckling av nuvarande frivilligavtal kan vara en lämplig väg att tillgodose dessa behov med bl.a. möjligheter till längre förordnandetider.

4.2.2. Kvinnliga yrkesofñcerare

Inom försvarsmakten är samtliga yrkesomráden öppna för kvinnor. Arbetsgruppen anser att en god tillgång på kvinnliga yrkesoffcerare är en personalstratcgiskt viktig målsättning. För att vidga rekryteringen bör en fortsatt informationssatsning ske. Härutöver krävs särskilda insatser från chefer och arbetsledare i syfte att motverka och förebygga negativa attityder.

4.2.3. Kompetensutveckling

Den nuvarande befálsordningens bärande principer kan kortfattat beskrivas enligt följande:

- Alla blivande yrkesoffncerare genomgår värnpliktsutbildningen före offtcershögskola - skall ske med stor bredd från alla Rekrytering kategorier beiälsuttagna värnpliktiga och från kvinnor som genomgått frivillig grundutbildning - Alla skall ha att yrkesbefäl kompetens fullgöra uppgifter som chef. utbildare och fackman i krigs- och grundorganisationen - individens och skall tillutveckling personliga förmåga mätas stor betydelse vid vidareutbildning - Utbildningen skall ske genom olika steg vid ofñecrshögskola, krigshögskola och militärhögskola.

Enligt arbetsgruppens mening bör dessa principer ligga till grund för den utveckling som erfordras för att förnya verksamheten och successivt anpassa befálsförsörjningen till krigsförbandens utveckling, uppgifter och verksamhet.

SOU 1990: 108

Dagens befälsgrupper utgör grunden för den framtida befalsstrukturen. Redan idag, och sannolikt i än högre utsträckning i framtiden. ñnns det inom samtliga befälsnivåer ett ston behov av specialister. Möjligheter till specialistkompetensutveckling inom samtliga nivåer bör därför skapas.

För den civila personalen finns i dag brister i fråga om möjligheter till en önskvärd kompetensutveckling. Huvuddelen av de civilanställda ingår i krigsorganisationen. Utbildningen av dessa bör därför i första hand ske i syfte att tillgodose krigsorganisationens krav. Det gäller befattningsutbildning. miljöutbildning samt kunskap om Försvarsmaktens och den egna enhetens uppgifter i fred. kris och krig. Den civila personalens kompetens bör i övrigt utvecklas enligt de förslag som lämnas i personalutvecklingsutredningen (SOU 1989:85). Enligt arbetsgruppens mening bör de militära högskolorna i ökad utsträckning kunna användas även för den civila personalens utbildning.

4.2.4. Äldre yrkesofficerare - höjd pensionsålder

Enligt direktiven skall arbetsgruppen beakta möjligheterna till alternativa sysselsättningar för äldre yrkesofficerare. Det finns idag ett behov av att åstadkomma en föryngring av försvarsmaktens personal. Bakgrunden är de krav som uppgifterna i krigsorganisationen ställer på en rimlig åldersfördelning hos den anställda personalen. Åldersstrukturen är redan idag av flera skäl ogynnsam för förbandens krigsduglighet och grundorganisationens produktivitet. Problemen pâ sikt kan inte lösas enbart genom alternativa arbetsuppgifter för de äldre yrkesofficerarna. Detta skulle i alltför hög grad försämra de civilanställdas utvecklingsmöjligheter. Beträffande alternativa arbetsuppgifter för äldre yrkesofficerare utanför försvarsmaktens verksamhetsområde. har arbetsgruppen inte haft underlag för bedömningar eller förslag. Arbetsgruppen vill i detta sammanhang erinra om att riksdagen (l988/89zFöUl4) har pekat på möjligheter att tillgodose angelägna personalbehov inom i första hand kommunerna genom att använda vissa äldre yrkesofficerare.

Arbetsgruppen erfar att statens arbetsgivarverk förordar en enhetlig pensionsålder för praktiskt taget samtliga arbetstagare med statligt reglerade anställningar. Detta utgör grund för de förhandlingar som pågår mellan arbetsmarknadens parter. De förändrade pensionsvillkor för statstjänstemän som föreslås skulle medföra en höjning av pensionsåldern för yrkesofficerare från 60 till 65 år. -

SOU 1990: 108

Arbetsgruppen har i det föregående angett att törsvarsmaktens personal utgör en förutsättning for att krigsorganisationen skall kunna uppfylla de forsvarspolitiska mål som säkerhetspolitiken kräver. Mot bakgrund av de krav som krigsorganisationen ställer anser arbetsgruppen att nuvarande åldersgränser for krigsplacering i olika förbandstyper inte kan höjas i motsvarande grad som en höjning av pensionsåldern skulle motivera. Detta medför dock att det blir avsevärt svårare att tillgodose de speciella krav som kan ställas på Försvarsmaktens personal m.h.t. krigsorganisationens krigsduglighet och grundorganisationens produktivitet om en allmän höjning av pensionsáldern genomförs.

4.2.5. Reservotficerare

Behovet av reservofftcerare styrs i allt väsentligt av krigsorganisationen. Reservofficerarna utgör dessutom en viktig resurs i grundorganisationens beredskaps- och utbildningsverksamhet.

4.3. Frivillig personal

De frivilligas insatser har stor betydelse för krigsorganisationens förmåga. Frivilligorganisationernas uppgifter bör utvecklas i nära samverkan myndigheter och organisationer emel- Ian.

4.4. Värnpliktig personal

4.4. l . Grunder

Krigsorganisationens personalbehov tillgodoses i huvudsak genom allmän manlig värnplikt. De värnpliktigas kompetens och vilja utgör en viktig förutsättning för krigsförbandens förmåga att lösa krigsuppgifterna.

Av en manlig årskull används idag ca 70 % i den militära krigsorganisationen. Krigsorganisationens utveckling kan komma att ytterligare minska personalbehovet och därmed aktualisera frågan om den allmänna värnpliktens utformning.

SOU 1990: 108

4.4.2. Kvarståendelägets avveckling

statsmakterna har under en följd av år uppmärksammat problemen med ett kvarståendeläge av värnpliktiga. Krav har ställts på de militära att reducera antalet värnpliktiga som myndigheterna väntar sin grundutbildning. Främst på grund på att få fullgöra av de stora inom armén har detta ej yrkesofñcersvakanserna kunnat ske i erforderlig omfattning.

Med kvarståendeläget bland värnpliktiga eller värnpliktspuckeln avses de värnpliktiga som mönstrat och planeras påbörja sin andra kalenderåret efter inskrivgrundutbildning tidigast ningen.

(inskrivning) sker tidigast vid 18 års ålder (vissa Mönstring undantag). Enligt Värnpliktsutbildningsförordningen 1980:1035, skall den kunna sin grundutbildning före värnpliktige påbörja utgången av det tredje året efter inskrivningsåret.

bedömning. baserad på bl.a. de värn- Enligt Värnpliktsverkets önskemål. är den eftersträvansvärda fördelningen av pliktigas de värnpliktigas tjänstgöring:

- 60 % bör påbörja utbildningen året efter inskrivningen - 30 % under andra året och - 10 % under det tredje året.

En sådan fördelning skulle pásikt medföra att ca 20 000 vpl ur årskull (40 % av ca 50 000) skulle få vänta mer än varje manlig ett år på den värnpliktiga grundutbildningen.

För närvarande är det nästan 50 000 värnpliktiga som väntar på att få fullgöra sin grundutbildning.

kommer. enligt överbefálhavaren. med nuvarande Kvarståendeläget planering att vara i balans i mitten på 90-talet. Bedömningen baseras på antaganden om:

kan trots en omfattande omatt GU-volymerna upprätthållas inom både armén och marinen och trots fortsatt strukturering brist på yrkesofñcerare, att invandringen inte kommer att påverka inskrivningsunder-

laget i någon större utsträckning, kommer att vara att successivt nedatt avgångarna höga för gå.

Ett värnpliktigt kvarståendeläge leder till vissa konsekvenser för den enskilde och för den militära organisationen.

En Värnpliktig som får vänta på sin grundutbildning skaffar ofta arbete och kanske bostad. Många hinner dessutom bilda familj. med därpå följande forsörjningsplikt. För att inte den värnpliktiges civila åtaganden skall medföra att värnpliktsutbildningen leder till oacceptabla uppoffringar, finns ett skyddsnät där de behovsprövade värnpliktsförmånerna. familjebidragen (bl.a. bostadsbidrag) utgör en väsentlig del. Utgifterna för dessa förmåner har sedan början på 1980-talet ökat med över 100 % i realt penningvärde och uppgår i dag till omkring 240 milj.kr. per år. Denna ökning orsakas sannolikt till del av det stora kvarståendeläget.

Värnpliktiga med ovan beskrivna åtaganden riskerar under värnpliktsutbildningen att få göra. i förhållande till övriga värnpliktiga. särskilt stora uppoffringar. Detta kan leda till orättvisor mellan olika värnpliktsgrupper och sociala problem för den enskilde.

Med dagens utbildningsmetoder. i en krigsliknande organisation där varje man i stor utsträckning har speciella uppgifter. medför varje frånvaro att utbildningen försvåras och resultatet försämras. Det finns mot bakgrund av vad som ovan anförts. anledning att anta att denna kategori värnpliktiga har en betydligt större frånvaro- och avgângsbenägenhet än yngre kamrater.

En avgång under grundutbildningstiden innebär vidare att en utbildningsplats blir outnyttjad vilket i sig är ett icke rationellt utnyttjande av produktionsresurserna.

Arbetsgruppen har beträffande awecklingen av det värnpliktiga kvarståendeläget inte kunnat nå en enig uppfattning. Ledamoten Arne Andersson redovisar i en awikande uppfattning (framgår i sin helhet under p. 6 nedan) sina motiv för att godta överbefálhavarens planering i dessa avseenden.

Enligt arbetsgruppens majoritets mening finns flera osäkerheter i bedömningarna om kvarståendelägets reducering. Små förändringar i prognosunderlaget kan leda till andra resultat. Det finns således enligt arbetsgruppens majoritet starka skäl att vidta åtgärder som snabbt och med säkerhet kan ge bestående resultat främst vad avser dagens lrvarstâendeläge. I princip bör ett kvarstâendeläge undvikas.

1990:103

ppmsou

har granskat ett alternativ som innebär att en Arbetsgruppen stor del av de värnpliktiga som idag ingår i kvarstâendeläget befrias från plikten att fullgöra militär grundutbildning.

En sådan åtgärd bör av rättviseskäl omfatta de som idag ingår i kvarståendeläget och i första hand beröra de som planeras vänta i tre år efter Därigenom minskar de utinskrivningstillfállet. konsekvenserna under utbildningsâret 91/92. bildningsmässiga

anser att åtgärden ej är orättvis eftersom den Arbetsgruppen riktas mot en grupp som annars kanske skulle få göra större än andra grupper. Vidare berörs endast dagens uppoffringar kvarståendeläge, vilket omöjliggör eventuella manipulationer

vid kommande/pågående inskrivningar.

Denna åtgärd leder emellertid inte till nâgra omedelbara bespaeftersom inte i sig för ett speciellt ringar värnpliktspuckeln kostnader. Indirekt skulle däremot budgetår genererar några sannolikt för de behovsprövade förmånerna kunna utgifterna minska.

Vidare minskar värnpliktsomgångarna vilka trycket på de årliga skulle kunna hållas på en lägre nivå och därmed reducera värn- Den åtgärden innebär därmed att pliktskostnaderna. granskade inte behöver öka i förhållande till grundutbildningsvolymerna 1990/91 med det ursprungliga syftet att aweckla kvarståendeläkan besparingar åstadkommas i form av minskade get. Därigenom minskas med 2 000 värnpliktskostnader. Om utbildningsvolymerna vpl/år kan ca 100 milj. kr/år inbesparas.

skulle dessutom un- En minskning av grundutbildningsvolymerna derlätta bl.a. omstruktureringen inom armén genom att bristen bättre kan balanseras genom en flexibel på yrkesofficerare styrning av produktionsuppdragen.

Åtgärden innebär vidare att samtliga dagens 18-19 åringar plan-

mönstrar och uttas till värnpliktstjänstgöring på vanenligt att beröras . ligt sätt och därmed inte kommer

Mot av vad som ovan anförts föreslår arbetsgruppens bakgrund majoritet att 20 000 värnpliktiga av dem som den 1/1 1991 ingår i kvarståendeläget, skall undantas militär grundutbildning.

De som i första hand berörs är de som mönstrade under kalenderåren 1989 och 1990 och som enligt nuvarande planering skall

vänta tre år efter inskrivning på att få påbörja grundutbild-

ningen. De. som i denna grupp ändock önskar genomföra den militära utbildningen. skall beredas denna möjlighet.

De värnpliktiga som på detta sätt undantas från militär grundutbildning, bör enligt arbetsgruppens mening ställas till förfogande för den civila delen av totalförsvaret och ingå i dess krigsorganisation.

Arbetsgruppen anser vidare att de militära myndigheterna i fortsättningen bör planera uttagning och utbildning på ett sådant sätt att ett värnpliktigt kvarstâendeläge minimeras. Målsättningen bör vara att grundutbildning kan påbörjas kalenderâret efter genomförd inskrivning. För de som Lex. går i 4-âriga gymnasielinjer bör därför inskrivningstillfállet senarelaggas i motsvarande grad. Ett visst kvarståendeläge är dock sannolikt nödvändigt för att kunna tillmötesgå särskilt ömmande behov hos den enskilde.

Tjänstbarheten, vilken fastställs i samband med inskrivningen, måste styras av de krav som tjänsten i olika krigsförband ställer på fysisk och psykisk förmåga hos den enskilde individen i olika befattningar. Den ökning av avgângarna som kunnat iakttagas under senare år har inte enbart sin grund i ökade krav beroende på krigsorganisationens utveckling. Det finns därför anledning att söka begränsa avgângarna i enlighet med överbefälhavarens förslag till en mer rimlig nivå. Även om avgângarna minskar kommer en stor grupp att undantas från militär tjänstgöring. Dessa bör i ökad utsträckning användas för en föryngav krigsorganisationen inom den civila delen av totalförring svaret.

4.4.3. Vämpliktsförmåner

- Arbetsgruppen har tagit del av betänkandet Förmânssystemet för värnpliktiga mfl. - och förordar i likhet med utredaren att de nuvarande principerna för värnpliktsförmânerna bör bibehállas. Detta innebär att generella och enhetliga förmåner i form av kontantersättningar och naturaförmåner utgår till tjänstepliktiga under grundutbildning och att tillägg görs för längre tjänstgöringstider och större befattningsansvar. För dem som har behov av ett socialt skydd på grund av försörjningsplikt eller kostnader för bostad utgår ett behovsprövat familjebidrag. Under repetitionsutbildning utgår dagpenning som huvudsakligen kompenserar bortfallet av den civila inkomsten.

Under försvarsbeslutsperiod bör enligt arbetsgruppen löpande beslut om en förändring av värnpliktsförmånerna samtidigt ange formerna för finansieringen om denna inte täcks av gällande Alla - även de vars priskompensationssystem. tjänstepliktiga förmåner betalas av myndigheter inom den civila delen av totalförsvaret - bör ha samma förmåner och utveckling av dessa.

erhåller normalt fri kost och logi. För vis- De tjänstepliktiga de tjänstepliktiga. är det sa kategorier. exempelvis vapenfria av inte alltid möjligt att på grund tjänstgöringsförhållandena tillhandahålla detta. I sådana fall utgår olika kostnadsersätt-

Dessa bör ur statsmakternas synvinkel betraktas på samningar. för fri kost och logi och därmed inte ma sätt som kostnaderna belasta utrymmet för övriga förmåner.

konstaterar att utredningens Förslag nu medför Arbetsgruppen att de tjänstepliktiga fâr ett heltäckande försäkringsskydd.

Sedan 1985 har stora gjorts inom de militära ansträngningar att bryta kostnadsutvecklingen för värnpliktsremyndigheterna sor. Genom olika åtgärder, till exempel övergång från flyg- och

till buss och båt. egna chartrade transportmedel tågtransporter tidtabellbunden kollektivtrafik m.m. har i stället för reguljär kostnaderna för dessa resor minskat. Sammanlagt har besparingar

en halv miljard kronor. i fasta priser. på detta på omkring sätt kunnat åstadkommas under de senaste fem åren utan att resefrekvensen minskat i någon större omfattning.

Arbetsgruppen anser dock att det är nödvändigt att ytterligare reducera resekostnaderna och har därför granskat olika möjligheter att minska för de värnpliktigas resor. utgifterna

har varit att minska rätten till fria resor till Ett alternativ en resa var Detta medför att nettobesparingar fjortonde dag. Anledningen till att inte kan uppnås om ca 75 milj.kr. per år. är bl.a. att resorna inte därmed större besparingar uppnås vissa minskas med 50 % m.h.t. att de vpl redan idag tjänstgör vid Vidare uppstår utökade kosmader för helger regementena. m.m. med verksamhet mat, övningar genom att det blir nödvändigt av rätten till fria hemunder helgerna. En generell minskning utan till och avstånd till hemresor, koppling utbildningstid medföra alltför stora orättvisor och bör därför undvimet kan kas.

har därutöver granskat ett alternativ som innebär Arbetsgruppen en fri hemresa var dag utom för de fjärrekryterade fjortonde som fortfarande får en fri resa varje vecka. Detta skulle ge en

SOU 1990: 108

besparing om ca 10 % eller ca 35 milj.kr. per år. En sådan differentiering av rätten till fria hemresor skulle innebära ökad administration och ökade svårigheter i övrigt för lokal nivå att hantera. bl.a. mot bakgrund av att flera förband har både när- och fjärrrekryterade. Om restriktioner på grundval av hemresans längd införs bör i stället avståndet till hemmet vara avgörande oavsett om man är fjärrrekryterad eller inte. Även en sådan urvalsgrund medför svárhanterliga gränsdragnings- och rättviseproblem.

Rätten till fria hemresor varje vecka gäller generellt inom landets gränser. dock med vissa undantag. Detta medför att den värnpliktige kan utnyttja sin fria hemresa att resa till en valfri ort varthelst inom landets gränser. Arbetsgruppen anser att detta är en förmån som rimligen inte borde följa av plikten till militär (eller civil) tjänstgöring. Rätten till awikelseresor bör därför tas bon och fri resa endast medges till hemorten. Utgifterna för resor skulle därmed kunna reduceras med ca 10 milj.kr. per år.

Bl.a. den av statsmakterna uttalade riktlinjen att de värnpliktiga bör vara i hemmet före kJ. 24 hemresedagen har lett till åtgärder som avkortade arbetsveckor och ur allmänhetens synvinkel tveksamma reseâtgärder som hyrbilar och andra kostsamma anslutningsresor. De totala utgifterna för enbart anslutningsresorna bedöms uppgå till minst 50 milj. kr. årligen. Arbetsgruppen anser att det i detta sammanhang finns anledning att överväga en mer restriktiv utformning av reglerna för anslutningsresor.

Vid utbildningsmyndigheterna utnyttjas i ökande utsträckning system med längre sammanhängande tjänstgöringsperioder följt av längre ledigheter. Detta medför att resekostnaderna har reducerats. Arbetsgruppen anser att detta system bör utvecklas men att utformning och genomförande dessutom bör grundas på utbildningsfaktorer som lokala produktionsförutsättningar och personalhänsyn.

Priserna för resor med allmänna transponmedel och tillgången på dessa varierar starkt beroende på tidpunkt på dygnet och veckodag. Arbetsgruppen erfar att om de värnpliktigas hemresor kunde vid annan än t.ex. genomföras tidpunkt fredagar (em. kväll) skulle kostnaderna kunna reduceras avsevärt. Detta skulle kunna åstadkommas genom att under vissa perioder införa en ändrad veekoarbetsrytm t.ex. torsdag-måndag. Enligt arbetsgruppens mening bör även detta system prövas i lämplig omfattning.

SOU 1990: 108

Försvarsmakten egna transportflygresurser. Dessa andisponerar vänds främst till andra uppgifter och endast i begränsad idag del till de värnpliktigas hemresor. En begränsande faktor är

bristen på viss nyckelpersonal i besättningarna. Arbetsgruppen anser att strävan bör vara att i ökad utsträckning utnyttja Försvarsmaktens egna transportflygresurser vid värnpliktsresor

för att därigenom minska kostnaderna.

I samband med inskrivningen fastställs var den värnpliktige tas då till var den skall genomföra sin grundutbildning. Hänsyn har sin hemort. Efter inskrivningen kan emellertid värnpliktige ske. t.ex. den värnpliktige flyttar, vilket leder förändringar till ökade resekostnader. Arbetsgruppen erfar att myndigheterna i ökad utsträckning är medvetna om detta och att omflyttning sker snarast efter till Arbetsinryckning grundutbildningen. betonar av att rutiner för detta utarbetas gruppen betydelsen lokalt för att därigenom undvika onödiga resekostnader.

Av skäl centraliseras viss utbildning utbildningsrationella både och nationellt. Detta leder till ökade värnregionalt mening bör kostnapliktsresekostnader. Enligt arbetsgruppens derna för resor i än större utsträckning beaktas vid utbild-

ningens organisering.

Enligt arbetsgruppens mening kan besparingar enligt förslagen ovan underlättas om av ansvar till lokal nivå delegeringen med överbefálhavarens verksamhetsidé. Ett fortsätter i enlighet fortsatt centralt stöd är dock nödvändigt.

av vad som ovan framförts. att Arbetsgruppen anser mot bakgrund inte att fororda restdet för närvarande är lämpligt generella riktioner vad avser de värnpliktigas fria hemresor. Om däremot differentieras bör frågan âterutbildningstiderna ytterligare aktualiseras. Den rätten till awikelseresor bör igen generella beskriemellertid upphöra. De övriga förslag som arbetsgruppen vit att kostnaderna kan ytterligare reduceras, enligt medger arbetsgruppens mening med minst l0 % inom en 5-årsperiod.

Det torde enligt arbetsgruppens mening vara omöjligt att skapa ett helt rättvist mot av de olika förhållan resesystem bakgrund den och förutsättningar som råder för dc värnpliktiga.

förordar vidare att de nuvarande principerna för Arbetsgruppen bibehålls i enlighet med förslagen i bevärnpliktsförmånerna tänkandet Förmânssystemet för värnpliktiga m.fl. (SOU 1990:26)

4.4.4. Värnpliktlga i stödproduktlonen

Överbefálhavaren har föreslagit att värnpliktiga direktutbildas till flera uppgifter inom främst förråds-, förplägnads-(kökso och administrativa befattningar och att dessa under sin grundutbildning utnyttjas i stödproduktion och service.

Sammantaget innebär förslaget att ca 400-600 civila inom armén under den närmaste S-ârsperioden successivt ersätts med värnpliktiga. inom de övriga huvudprogrammen kan det även bli aktuellt med motsvarande åtgärd.

Arbetsgruppen anser att värnpliktiga kan användas i stödproduktionen som ett led i deras grundutbildning. med yttersta syfte att tillgodose krigsorganisationens behov av vissa personalkategorier. Detta torde emellertid förutsätta en viss kompetensutveckling av den civila personalen för att möjliggöra en rationell och effektiv utbildning av de värnpliktiga. Sammantaget bör dessa åtgärder medföra effektökningar vilka bör utnyttjas till besparingar främst i form av personalminskningar.

Beträffande utbildningstidens längd och vilka befattningar som skall komma i fråga bör enligt arbetsgruppens mening ytterligare prövas. Utbildningstiden för depåvärnpliktiga och värnpliktiga i förrâdsorganisationen (se prop. l989/90:9. s. 15) bör i detta sammanhang vara en rimlig utgångspunkt.

SOU 1990: 108

5.

Utbildning

Det övergripande syftet med utbildningen är att skapa och vidmakthálla krigsförband som är användbara direkt efter en mobilisering. Krigsförbandens definierade huvuduppgifter är styrande för utbildningen. Utbildningen omfattar befálsutbildning. grund- och repetitionsutbildning av värnpliktiga och förband samt utbildning av frivilliga.

För respektive förbandstyp anges utbildningsmâl som baseras på de krav som ställs avseende förmåga att lösa uppgifter under fred, kris och direkt efter mobilisering. Mot bakgrund av dessa utbildningsmâl kommer behovet av utbildningstid att variera mellan olika förband och mellan olika befattningskategorier inom respektive förband. Slutligen sker därutöver en awägning mellan materiell och personell kvalitet vilket i vissa fall leder till medvetna brister i förbandens utbildningsnivå.

Arbetsgruppen har granskat resultaten av de pågående försöken med förkortad grundutbildning om minst 5 månader för värnpliktiga i försvarskompanier m.m. Arbetsgruppen anser att resultaten är sådana att en förkortad grundutbildning för vissa värnpliktiga. enligt överbefälhavarens förslag. kan läggas till grund för planeringen. Arbetsgruppen anser dock att försöken bör fullföljas innan slutligt ställningstagande görs.

Överbefálhavaren har föreslagit ett alternativ med 2,5 månaders grundutbildningstid. De förband som avses skulle bli plutoner med uppgift att försvara totalförsvarsobjekt. Om detta förslag genomförs kommer det att bli stor spännvidd mellan utbildningstidernas längd. både vad avser grundutbildning och vad avser repetitionsutbildning.

Enligt arbetsgruppens mening bör det skapas en helhetssyn för den totala utbildningstiden varvid utöver grundutbildningstidcn även repetitionsövningssystemet med varierande tidsuttag för olika kategorier vägs in.

SOU 1990: 108

Vid en bedömning av behovet av utbildningstid måste man enligt arbetsgruppens mening även utgå från den allmänna värnpliktens bidrag till folkförsvarstanken och till försvarets demokratiska förankring i samhället. En sådan politisk bedömning bör göras trots att den endast kan baseras på subjektiva behovskalkyler. På motsvarande sätt bör utbildningstiden diskuteras utifrån vad som kan anses vara en trovärdig utbildningsinsats. Detta gäller såväl trovärdigheten utåt som inåt organisationen. för den enskilde soldaten och för den anställda personalen.

Förslagen om 2.5 månaders grundutbildning aktualiserar enligt arbetsgruppens mening frågor om den allmänna värnpliktcns utformning på samma sätt som frågan om direktrekrytering till de civila delarna av totalförsvaret. Mot denna bakgrund bör ett ställningstagande göras inom ramen för en vidare syn på totalförsvarets personalförsörjning och ingå i den utredning i detta avseende som arbetsgruppen föreslagit i det föregående.

SOU 1990: 108

6 Awikande meningar

Ledamoten Arne Andersson (m) :

BETRÄFFANDE

Avvnwgns MEnING

KVARSTAENDELAGETS AVVECKLING

Enligt överbefälhavarens planering kommer det oönskade kvarstâendeläget att vara borta 95/96. dvs. avsevärt snabbare än vad som tidigare framförts. Enligt min mening är detta tillfredsställande. Enligt de uppgifter som arbetsgruppen haft del av kommer avgångarna vid årets inskrivning att ytterligare öka för att sannolikt uppgå till mer än 18 % innan årets slut. Detta leder till att kvarståendeläget kan avvecklas i än snabbare takt än vad överbefälhavaren förutsatt.

Ett befriande av 20 000 värnpliktiga innebär en kraftig påverkan på den tillgängliga värnpliktsvolymen. Denna åtgärd riskerar att förbandsomsättningsplaneringen måste förändras i närtid och med kort varsel. vilket kan leda till suboptimeringar och resursslöseri.

Åtgärden riskerar att upplevas som utomordentligt orättvis och

kan ge oönskade effekter i utbildningen.

Den föreslagna åtgärden innebär en form av kategoriklyvning och strider därmed mot den allmänna vårnpliktens princip.

Arbetsgruppen har lämnat förslag till en utredning om försvarets personalförsörjning grundat på någon form av totalförsvarsplikt. Den föreslagna åtgärden riskerar att på ett påtagligt sätt försvåra en sådan utredning. genom att ställning tas i förtid till delar av helheten och alternativen påverkas i viss riktning.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag det olämpligt att befria ca 20 000 värnpliktiga från skyldigheten att fullgöra sin militära grundutbildning.

SOU 1990: 108

ledamoten Hans Lindblad (fp) :

AVVIKANDE MENING BETRÃFFANDE DIREKTREKRYTERING AV VÄRNPLIKTIGA TILL TOTALFÖRSVARETS CIVILA DEL

min bör om direktrckrytcring till Enligt mening principbeslut totalförsvarets civila del fattas 1991 och sedan successivt införas av erfarenheterna från försöksverksamhemed utnyttjande ten .

SOU 1990: 108

Försvarsdepartementet

FÖRSVARETS SYSTEM FÖR PRISKOMPENSATION

från Rapport arbetsgruppen för inom

priskompensation

1988 års försvarskommitté Oktober 1990 § _

från för priskompcn-

Rapport arbetsgruppen

sation inom 1988 års försvarskommitté

Gruppens verksamhet

Arbetsgruppen har haft till uppgift att behandla frågor om försvarets system för priskompensation. Arbetet har begränsats till det militära försvaret, eftersom gruppen inte uppfattat att några större problem skulle föreligga vad gäller priskompensation inom civilt försvar. Gruppen har utöver sitt uppdrag att granska systemet för kompensation av rena prisförändringar även behandlat kommitténs kompletterande uppdrag att lämna ett förslag på hur en kompensation för teknisk utveckling skulle kunna utformas. I sitt arbete har gruppen även inhämtat visst underlag om den ekonomiska hållfastheten i ÖB 91. Denna fråga utgör en central del av de överväganden som pågår i den samlade kommittén om planeringens inriktning och behandlas ej vidare i denna rapport.

Gruppens ordförande har varit Roland Brännström och medlemmar i övrigt har varit Jan Jennehag och Ingvar Karlsson. Göran Franzén har varit gruppens sekreterare. I arbetet har också Nils Gunnar Billinger. Percurt Green, Bo Riddarström och Owe Wiktorin deltagit. Gruppen har vidare i sitt arbete fått stöd från försvarsdepartementet genom Roland Sterner och Kjell A. Jonasson och från finansdepartementet genom Anita Wetterlöf. Som underlag för sina överväganden har gruppen fått föredragningar och delutredningar i olika delfrågor från försvarsdepartementet. överbefálhavaren, försvarets materielverk. försvarets forskningsanstalt och statens arbetsgivarverk.

Gruppen inledde sitt arbete i mars 1990 och har sedan dess haft totalt tolv sammanträden. Vid dessa har bl.a. historik och uppgiften för kompensationssystemet dikuterats relativt utförligt. Vidare har överbefálhavaren och materielverket lämnat sina synpunkter på priskompensationssystemet och hur det fungerat. FMV har därvid redovisat två utredningar, som genomförts under medverkan från FOA om dels hur prisutvecklingen histo-

riskt varit för inneliggande orderstock jämfört med nu gällande

dels hur den totala kosmadsutvecklingen försvarsprisindex. varit mellan av likartad försvarsmateriel. Statens generationer har redovisat hur den centrala lönebildningen arbetsgivarverk för försvarssektorn och därvid också gjort vissa fungerar med andra sektorer. Arbetsgruppen har också tagit jämförelser del av vissa studier initierade av expertgruppen för studier av

offentlig ekonomi (ESO) och genomförda av FOA om försvarets

produktivitetsutveckling.

arbete har därutöver i huvudsak inriktats mot en Gruppens av olika delområden av det nuvarande systemet för granskning Gruppens inledande arbete redovisades för den priskompensation. samlade försvarskommittén i en delrapport 1990-05-30. Sedan

dess har ett antal delutredningar genomförts i enlighet med vad som i avslutande arbete har angavs delrapporten. Gruppens bestått i att mot bakgrund av dessa kompletterande delutredninoch de preliminära resultaten i delrapporten slutligt gar om de ställningstaganden som redovisas i denna rapöverväga port.

Historik

har försvarets ekonomiska ramar huvud- Sedan lång tid tillbaka sakligen bestämts genom femåriga försvarsbeslut med en utgiftsram för försvaret i ett planeringsprisläge samt ett uttryckt system för hur de enskilda årens anslag skall räknas upp med till och hur vidare uppräkning skall hänsyn prisutvecklingen ske från fram till prisläget för medlens anslagens prisläge

utnyttjande.

1959 års ett för prisreglering av förriksdag antog system med ett särskilt försvarsindex. som avsåg att svarsutgifterna det reala innehållet i planerad verksamhet oförändrat. göra Försvarsindex beräknades genom sammanvägning av representativa indexar för ett trettiotal olika anslagsgrupper i försvarshuvudtiteln. Försvarsindex konstruerades alltså för att nära för försvarets konsumtion. Under sexspegla prisutvecklingen tiotalet modifierades indexkonstruktionen främst genom att för fr o m budgetåret 1967/68 kompensationen lönestegringar reducerades med 2.5 % med hänsyn till förväntad produktivi-

tetsutveckling.

Under del av sextiotalet tillämpades också en ramkonstruktion för som i fast prisläge omfattade en årlig försvarsutgifterna med 2,5 % för att kompensera för ökade höjning av utgiftsramen kostnader av teknisk utveckling. Detta utgjorde dock på grund

inte en egentlig priskompensation. som ju avser att kompensera för förändrade kostnader för att producera en oförändrad mängd och kvalitet. utan avsåg att kompensera för den ökade kvalitet som ansågs vara nödvändig med hänsyn till den internationella militärtekniska utvecklingen.

1969 års riksdag beslöt att införa ett helt nytt system för priskompensation inom försvaret. Det ansågs riktigare att låta priskompensationen avse ändringarna i den allmänna prisnivån i stället för de prisändringar som är speciella för försvarets konsumtion. Den allmänna prisnivåns förändring brukar uppskattas med konsumentprisindex KPI. Med hänsyn till att huvuddelen av de varor som ingick i försvarets konsumtion var undantagna från indirekta skatter ansågs det dock riktigare att i stället utnyttja nettoprisindex NPl. som utgörs av KPI rensat från effekter av förändringar i indirekta skatter och vissa subventioner. Systemet med kompensation med NPI befástes i 1972 och 1977 års försvarsbeslut.

Systemet med NPl som kompensationssystem ansågs av 1978 års försvarskommitté ha lett till problem främst vad gäller skillnader mellan den faktiska lönekostnadsutvecklingen och erhâllen kompensation och vad gäller bristande samvariation över tiden mellan försvarets kostnader och NPI. Med kommitténs förslag som grund antog 1982 års riksdag ett nytt system för pristeglering som baserades på ett särskilt beräknat försvarsprisindex. som utgjorde en sammanvägning av två delar. Den ena delen bestod av ett index över löneutvecklingen för statstjänstemän (SAV-index) och den andra av NPI.

Kraven på produktivitetsutveckling skulle tillgodoses genom de beslut som samtidigt togs om rationaliseringar och organisationsförändringar av stor omfattning. Någon reduktionsfaktor för produktivitetsutveckling ingick därför inte i prisregleringssystemet. Ramjusteringar borde göras i anslutning till eventuella riksdagsbeslut om förändring av värnpliktsförmâner utöver den kompensation som försvarsprisindex ger.

Överbefälhavaren anförde i sin programplan för 1984/89 att bl.a. devalveringar och växelkursförändringar givit upphov till stora okompenserade kostnadsstegringar. 1984 års riksdag beslöt om en viss höjning av utgiftsramen och att priskompensation skulle ske med beaktande av växelkursförändringar m.m. enligt en särskild indexformel. som modifterades något genom beslut i 1985 års riksdag.

Även 1984 års försvarsltommitté granskade systemet för priskompensation. Kommittén ansåg att priskompensationen så nära

SOU 1990: 108

som möjligt borde överensstämma med den faktiska prisutvecksom förbrukas. Hänsyn till krav på prolingen på de resurser borde tas vid fastställande av planeduktivitetsutveckling eller genom att särskilt rationaliseringsprogram ringsramen fastställs. Kommittén påpekade att priskompensationssystemets inte är att kompensera för ambitionshöjningar. teknisk uppgift kostnadsuppskattningar m.m. De osäkerheter fördyring, felaktiga som alltid är med långsiktiga planer borde förknippade föranleda att särskilda ekonomiska reserver avdelas.

Den indexkonstruktion. som kommittén föreslog och 1987 års av riksdag sedermera antog, byggs upp genom en sammanvägning delindexar för fem olika kostnadsslag. nämligen löner. inhemsk försvarsmateriel. försvarsmateriel. oljeimport och importerad för dessa kostnadsslag uppskattas med övrigt. Prisutvecklingen olika officiella icke indexserier, med undanförsvarsspeciñka en korrektionspost för materielimponens större dollartag för beroende.

Delutredningar

Generaldirektör Eric Pettersson har inom försvarsdepartementet genomfört en utredning som diskuterar och jämför budgeteringstekniker inom det militära försvaret och inom den civila anverksamheten. Utredningen föreslår vissa slagsftnansieradc av det som tillämpas inom det militära förändringar systern försvaret. men anser det inte lämpligt att tillämpa den civila tekniken med s.k. inom militärt genomförandeprisbudgetering försvar. till utredningen bereds för närställningstaganden varande inom Arbetsgruppen har utgått ifrån regeringskansliet. att nuvarande inom det militära försvaret i huvudsak system behålls.

FOA har under medverkan från Fst och SAV genomfört en studie av försvarssektorns Utredningen konstaterar att det löneglidning. under senare år funnits en avvikelse mellan det SAV-index som försvarets kompensation för lönekostnader och index reglerat för överenskommen lön inom försvaret. Awikelserna bedöms ha flera orsaker - att SAV-index inte är försvarsspecifikt, att viss skett och att strukturella förändringar skett löneglidning inom försvaret. Studien rekommenderar att ett försvarsspecifikt index införs och diskuterar i övrigt problemen att särskilja

och strukturella förändringar och det principiellt löneglidning önskvärda i att myndigheterna inte kompenseras för löneglid- Det måste finnas incitament för myndigheterna att hälla ning. nivå och ett medvetande om att löneökningarna på en rimlig medel måste inom ram innan löneökningar kan ske tillskapas

sou 19903108

utöver de centrala avtalen.

FMV har lämnat ett förslag till modifierat materielprisindex som i förhållande till nuvarande index ansluter bättre till de prisklausuler som används i FMVzs kontrakt med industrin och till fördelningen av inköp på olika länder. Enligt FMVzs studier skulle det föreslagna nya index. om det tillämpats under senare år. ha givit en bättre samvariation med prisutvecklingen för försvarets materielinköp. men däremot över en längre period absolut sett ungefär samma kompensation. som det nu tillämpade systemet.

ÖB har redovisat byggkosmadernas snabba utveckling under senare år och föreslår att försvarets byggkostnader kompenseras med ett särskilt byggindex som bygger på byggnadsstyrelsens uppräkningstal för förvalmingsbyggnader.

ställningstaganden i frågor om priskompensation

for det militära försvaret

l. Försvarsbesluten bör som hittills i ekonomiskt hänseende omfatta en ekonomisk ram för försvarsbeslutsperioden uttryckt i det planeringsprisläge som används vid beslutet och därutöver en regel för hur uppräkning skall ske till senare prislägen för anslag och medgiven förbrukning under försvarsbeslutsperioden. Därutöver bör ett försvarsbeslut kunna innehålla riktlinjer för hur förändringar utöver rena prisförändringar skall hanteras.

2. Den rena priskompensationen under en försvarsbeslutperiod bör med tidsmässig samvariation kompensera för marknadens prisutveckling för oförändrad kvalitet på den typ av varor och tjänster som försvaret köper och för den personal som är anställd. Därigenom skapas förutsättningar för att driva verksamheten effektivt under perioden, att delegera ansvar med klara regler för uppgifter och tilldelade resurser och att undvika snabba oplanerade variationer i verksamheten.

3. Andra årliga justeringar än ren priskompensation bör i försvarsbesluten ses som en del av de samlade övervägandena om försvarets ramar. uppgifter och inrikming. Försvarsbesluten bör sålunda överväga och föreslå riktlinjer för hur olika åtgärder bör vidtagas bl.a. med hänsyn till anspråk på produktivitetsutveckling och fördyring av materiel på grund av teknisk utveckling. Dessa bör ge utrymme för beslut i varje enskilt fall genom ändring av ambitionsnivâ. ändring av ram eller omprioriteringar inom ramen.

4. Gruppen har med hjälp av regeringskansliet, ÖB, FMV, FOA och SAV studier av hur det nuvarande forsvarsprisgenomfön index Slutsatsen av dessa studier är att det nu fungerat. för kompensation av den rena gällande försvarsprisindex bör i huvudsak behållas men korrigeras i prisutveeklingen vissa enskildheter. Den tekniska utformningen av dessa bör utarbetas i regeringskansliet mot bakkorrigeringar inriktning. Korrektionerna bör avse: grund av följande

- en av vikterna for olika delar av index med översyn till förväntad omfattning enligt Försvarsbehänsyn slutets av den verksamhet som respektive del planering av index avser.

- lönedelen av index bör ersättas med ett sektorspeciñkt SAV-index som bör omfatta centralt träffade avtal samt de övriga avtal som regeringen anger.

löneglidning som sker genom försvarsmyndigheternas egna beslut bör däremot inte kompenseras under pågående vare sig pá myndighets- eller försvarsbeslutsperiod, försvarsramsnivâ.

- den del av index som avser inhemsk försvarsmateriel bör ersättas med ett index som har samma uppbyggnad som de klausuler för som används i materielprisuppräkning verkets kontrakt med inhemsk industri. Det innebär ett med en lönedel (baserad på arbetskostfaktorprisindex nadsindex för Verkstadsindustri) och en insatsvarudel (baserad på prisindex för inhemsk tillgång på verkstadsoch därutöver en fast del som ger uttryck För ett varor) krav på produktivitetsutveckling.

den del av index som avser importerad materiel bör ersättas med en viktad summa av produkter av valutakursföroch konsumentprislndex från de viktigaste ändringar importländerna.

den del av index som avser olja bör bestå.

- en ny delindex bör övervägas för byggkostnader. Frågan bör belysas ytterligare av regeringen så att underlag finns för ställningstagande i 1991 års försvarsbeslut.

- den del av index som avser övrigt bör ersättas med netto- (exklusive olja) eftersom övergång sker till prisindex nettobudgetering från 1 juli 1991.

_spu 1990:108

9l

5. Gruppen har studerat löneutvecklingen inom försvaret och funnit att det under nu innevarande försvarsbeslutsperiod faktiskt skett en förändring av löneläget utöver vad som kompenserats som motsvarar en fördyring under den kommande femårsperiodcn med storleksordningen tvâ miljarder kronor. Till del kan denna förändring ha motverkats av ökad produktivitet men en stor del torde ha framtvingats av den ökade konkurrensen pâ arbetsmarknaden bl.a. avseende flygförare och tekniker. Utvecklingen på lönesidan är alltså en bidragande faktor till försvarets kostnadskris. Samtidigt som hänsyn till kosmadsutvecklingen kan behöva tas vid försvarsbeslutet pekar det inträffade också pâ vikten av att söka komma tillrätta med kostnadskrisen. Under perioden bör ÖB ta initiativ till att förtydliga arbetsgivarrollen på myndighetsnivâ. skapa ett starkare agerande och utveckla förhandlingsfunktionen och samarbetet med SAV.

. Gruppen har studerat effekter av den tekniska utvecklingen på kostnaderna för olika generationer av likartad materiel. Enligt studier genomförda vid försvarets materielverk har fördyringen i fast pris under de senaste decennierna för flertalet typer av materiel utgjort 4-5 % per år. Detta gäller även viss civil materiel som standardlastbilar. Avsevän högre siffror gäller för stridsflygplan medan vissa elektroniksystem till och med blivit billigare. De högre priserna kompenseras av att den nya generationen har högre prestanda och oftast också längre livslängder. Den tekniska utvecklingen har alltsá gjort det nödvändigt att med oförändrad ekonomisk ram minska antal och takt i den materiella förnyelsen. Därmed begränsas också den möjliga organisationens omfattning.

En väsentlig faktor bakom försvarets kostnadskris utgörs av att man inte ansett det möjligt att vare sig i tillräcklig omfattning minska organisationens omfattning eller höja dess anslag för att på ett balanserat sätt kunna genomföra en materiell förnyelse. Behovet av teknisk förnyelse bestäms av den militära utvecklingen i vår omvärld. Betingad av en real ekonomisk tillväxt i många länder och ett strategiskt intresse för norra Europa har denna tillväxt karakteriserats av att den tekniska kvaliteten successivt höjts utan att nâgra stora kvantitativa förändringar skett.

Nu sker en kvantitativ begränsning av stridskrafterna i vår omvärld. Den genomsnittliga tekniska kvaliteten kommer dock att öka genom att äldre materiel rangeras ut. Enligt många bedömningar kommer också den tekniska utvecklingen att

åtminstone i ett kortare perspektiv. Det kvarstår fortgå avsevärt behov av teknisk förnyelse även i ett alltså ett

bantat svenskt försvar.

till detta behov av tas genom att den Hänsyn förnyelse

materiel som inplaneras i programplanerna ges en mot den svarande kvalitet och därmed militårtekniska utvecklingen med häremot svarande kostnader. Erfaockså inplaneras emellertid att det är mycket svårt att renheten säger och rätt dessa kostnader. En väsentlig förutse uppskatta de reserver som ÖB ansett det nödvändigt att faktor bakom för och utveckling är just inplanera materielanskafhiing

svårigheter att uppskatta den tekniska utvecklingen.

anser att det är lämpligt att i försvarsbeslutet Gruppen konkret ta ställning till krigsorganisationens omfattning

av planerna, men att det och kvalitet så som den framgår också bör ske en årlig uppräkning av den ekonodärutöver ramen för förväntad men icke miska för att ge kompensation Denna kompensation förespecificerad teknisk utveckling.

slås ske med en årlig höjning från programplanens prisläge

1990 om x % av materieldelcn av försvarsramen. Den februari reserven bör därvid kunna minskas i motav ÖB inplanerade

svarande grad.

att säkerheten i 7. Gruppen anser det synnerligen angeläget kan ökas. Det medlet för att planeringen väsentligaste detta är uppfattning att incitament uppnå enligt gruppens för olika i planeringsprocessen att göra skapas parter Ett medel för detta är tydligare k0nriktigare kalkyler. och utvärdering av i vilken trakt. klara ansvarsgränser som i utlovad verksamhet kunnat utsträckning planerna är då att det för alla parter i genomföras. Det viktigt står klart vad som kommer att prisplaneringsprocessen och vad som måste hanteras pá annat sätt. kompenseras reserver. Lex. genom av resp. ansvarig part avsatta

För att säkerheten skall kunna öka är det alltså väsentligt

även inom försvarsramen verkligen att kompensationsmedlen avsedda ändamål och inte som tidigare ofta används för som allmän reserv. Inom förskett i viss mån umyttjas har en utredning om budgetesvarsdepartementet nyligen som föreslår i denna riktringsteknik genomförts åtgärder

ning.

att effektiviteten skulle öka 8. Det är gruppens uppfattning bli större att ge uppdrag och fördela och möjligheterna

ekonomiskt ansvar om det funnes större möjligheter till under- och överutnyttjanden vid budgetårsskjften. Det är därför angeläget att pröva möjligheterna att medge att försvarets olika anslag under- eller överutnyttjas ett visst budgetår med t.ex. upp till 5% av anslaget. En sådan ökad frihet bör kombineras med någon form av ränteincitament. En motsvarande frihet måste då finnas för hela försvarsramen.

9. Försvarets kostnader påverkas i viss utsträckning av beslut på statsmakternas nivå som försvarets myndigheter inte kan påverka. Det gäller t.ex. värnpliktsförmâner. förändringar i anställningsvillkor och förmåner förutom lön, frågor om arbetstid, semester och pensionsvillkor, miljöhänsyn m.m. En förändring som kan påverka försvarets kostnader är den aktuella skattereformen.

I sitt delbetänkande (Ds 1990:5) Totalförsvarets planering inför 1991 års försvarsbeslut angav försvarskommittén att överbefálhavaren bör förutsätta att statsmakterna i kommande beslut även reglerar finansieringen av beslutade åtgärder. Motsvarande förutsättning anges också i regeringens anvisningar för programplaneringen.

Enligt gruppens uppfattning finns det anledning att statsmakterna tar ansvar för finansiering av tilläggsuppgifter inom försvarets ramar.

Försvarsdepartementet

SJUKVÅRDEN I KRIS OCH KRIG

från en av 1988 års Rapport försvarskommitté tillsatt arbetsgrupp Oktober 1990 SOU 1990: 108

i4

i kris och

Sjukvården krig

1988 års försvarskommitté beslöt i oktober 1989 att tillsätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att studera. överväga och bereda vissa sjukvårdsfrågor. Arbetsgruppen överlämnar härmed sin rapport över arbetet. Arbetsgruppens sammansättning och arbctsinriktning redovisas i avsnitten 1.4 och 1.5. En sammanfattning av arbetsgruppens bedömningar och förslag framgår av rapponens avslutande kapitel 7.

Barbro Evermo Palmerlund

Åke Lindström

SOU 1990: 108

Innehållsförteckning

1. BAKGRUND

1.1 Inledning 101 1.2 Sjukvården i 1982 och 1987 års Försvarsbeslut 101 1.3 Frågor inför 1991 års Försvarsbeslut 103 1.4 Arbetsgruppens sammansättning. arbetsformer och inriktning av arbetet 104 1.5 - och innehåll 105 Arbetsgruppens rapport uppläggning

2. SJUKVÅRDEN I KRIS OCH KRIG - ALLMÄNNA PRINCIPER OCH PLANERINGSPROBLEM 107

2.1 Sjukvárdsbehov och påfrestningar vid olika krisoch krigsskeden 107 2.2 Skadeutfall i krig 108 2.3 Fredssjukvårdens omställning till krig 108 2.4 Grundläggande principer för krigssjukvárden 110

3. UTVECKLING AV VÅRDPRINCIPER FÖR KRIS OCH KRIG 113 3.1 Målsättning för totalförsvarets sjukvård 113 3.2 Nuläge 113 3.3 Fortsatt arbete inom projektet vårdprinciper i kris och krig 115 3.4 Vårdprinciper och resursförbrukning 115 3.5 Arbetsgruppens syn på vårdprinciper och resursförbrukning under kris och krig 116

4. SJUKVÄRDSRESURSER I xmc 119

4.1 Allmänt 119 4.2 Civo-visa inventeringar av fredssjukvårdcns resurser 119 4.3 Personalförsörjning 121 4.4 Sjukvårdens säkerhet 122 4.5 Ledning och samband 122 4.6 Finansiering av sjukvårdshuvudmännens beredskapskostnader för administration m.m. 123

SJUKTRANSPORTER I KRIG 125

Markbundna akut- och omfördelningstransporter 125 för Sjuktransporter 126 Helikoptrar Resurser för fjärrtransporter 130

FÖRSÖRJNING MED LÄKE- SJUKVÄRDEN§ MEDEL ocn FORBRUKNINGSMATERIEL 131

i fred 131 Sjukvårdens försörjning 133 Vidtagna beredskapsâtgärder Utredningen om sjukvårdens försörjningsberedskap (SFB) 135 Mål under kriser och krig 136 för uthálligheten för att förbättra 141

Åtgärder Iäkcmedelsförsörjningen

för att förbättra försörjningen med

Åtgärder

144 förbrukningsmateriel med s.k. kostnadsfria sjukvárdsartikJar 149 Försörjning med infusionsvätskor 150 Försörjning Reglering och ransonering inom sjukvårdens 150 försörjning

ARBFTSGRUPPENS SAMMANFATTANDE BEDOMNINGAR OCH FORSLAG 153

SOU 1990: 108

1. Bakgrund

l. 1 Inledning

I december 1988 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att bl.a. granska. överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling inför ett nytt samlat långsiktigt totalförsvarsbeslut år 1991. Kommittén har arbetat under benämningen 1988 års försvarskommitté (FK 88).

Bland de områden som enligt regeringens direktiv till kommittén bör särskilt studeras återfinns sjukvårdens uthållighet och säkerhet. Bl.a. bör kommittén studera ñnansieringsprinciperna inom sjukvårdens försörjningsberedskap (jmfr. avsnitt 1.3).

Den uppmärksamhet som givits sjukvården i de tidigare försvarsbesluten 1982 och 1987, samt de uppgifter som förelagts FK 88 vad avser sjukvården i kris och krig. föranledde kommittén att i oktober 1989 besluta om att inrätta en särskild arbetsgrupp under parlamentarisk ledning med uppgift att studera. överväga och bereda vissa sjukvårdsfrágor. Arbetsgruppen. vars sammansättning och arbetsinriktning framgår av avsnitt 1.4, skulle redovisa sina resultat under hösten 1990 som underlag för försvarskommitténs slutliga ställningstaganden i december 1990 inför 1991 års Försvarsbeslut.

Föreliggande rapport utgör resultatet av arbetet inom den nämnda arbetsgruppen för sjukvården i kris och krig.

1.2 Sjukvården i 1982 och 1987 års försvarsbeslut

Totalförsvarets sjukvård behandlades i såväl 1982 som 1987 års försvarsbeslut. Där konstaterades att hälso- och sjukvården utgör en av de svagaste länkarna i totalförsvaret, främst mot bakgrund av den otillfredsställande beredskapen inom sjukvårdens försörjning.

I 1982 års Försvarsbeslut angavs riktlinjer för hälso- och sjukvårdens utveckling. varvid prioriterades åtgärder för att tillgodose behovet i krig av sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär och av läkemedel. B1.a. avdelades 115 milj.kr. för anskaffning av törbrukningsmateriel.

1 1987 års Försvarsbeslut konstaterades att beredskapen i fråga om försörjning med såväl sjukvårdsmateriel av förbrukningsltaraktär som läkemedel för främst den civila sjukvården fortfarande ligger på en oacceptabelt låg nivå. Målet för de insatser som därför måste göras bör vara att vid den kommande försvarsbeslutsperiodens slut ha byggt upp resurser så att i vart fall krigsbehoven i huvudsak kan tillgodoses. Omedelbara åtgärder bör vidtas dels för att förbättra möjligheterna till inhemsk produktion under kriser och i krig. dels för fortsatt uppbyggnad av beredskapslager för krigsbehovet. I 1987 års försvarsbeslut avdelades 500 milj.kr. för särskilda insatser under försvarsbeslutspcrioden, främst i syfte att kraftigt förstärka uthålligheten.

Beträffande finansieringen angavs i 1987 års försvarsbeslut att ansvaret för det i krig tillkommande behovet av åtgärder bör åvila staten och finansieras med statliga medel. medan ansvaret och finansieringen för försörjningsberedskapen avseende den fredsmässiga hälso- och sjukvården under ett förkrigsskede och i krig bör åvila sjukvårdshuvudmännen.

I 1987 års försvarsbeslut behandlades även frågor rörande sjukvårdens ledning samt skydd och säkerhet. främst avseende sjukvårdens tekniska försörjning. Betydelsen av en effektiv personalförsörjning och utbildning betonades. Även bristerna på sjuktransponkapacitet med helikoptrar påtalades. varvid principiella förslag till åtgärder lämnades.

Som allmänna utgångspunkter för hälso- och sjukvårdens fortsatta utveckling anges i 1987 års Försvarsbeslut att funktionen en synnerligen betydelsefull del av totalförsvaret. En utgör inom området förstärker trovärdigheten i våra övgod beredskap riga försvarsansträngningar. Försvarsbeslutet understryker att hälso- och sjukvården bör ses som ett sammanhängande system sammansatt av civila och militära komponenter. En helhetssyn bör tillämpas för att tilltörsäkra att de olika delarna är sinsemellan balanserade och samordnade. En väsentlig förutsättning härför är en utökad och förbättrad samverkan mellan främst socialstyrelsen, överbefálhavaren och sjukvårdshuvudmännen. Särskilt sjukvårdshuvudmännens medverkan på olika sätt bör förstärkas.

SOU 1990: 108

Landstingsförbundet har i brev den 14 april 1988 till socialdepartementet deklarerat att landstingen inte har praktiska och ekonomiska förutsättningar att svara för den fortsatta fredssjukvårdens försörjningsuthållighet under kriser och i krig. Förbundet finner det nödvändigt att regering och riksdag omprövar sin syn på det framtida ansvaret för hälso- och sjukvårdens törsörjningsberedskap.

Hälso- och sjukvårdens beredskapsfrågor har även belysts vid en offentlig utskottsutfrågning i november 1988 inför riksdagens försvars- och socialutskott.

1.3 Frågor inför 1991 års Försvarsbeslut

1988 års försvarskommitté skall enligt regeringens direktiv senast den l december 1990 redovisa sina förslag om totalförsxarets fortsatta utveckling. Kommittén skall. som utgångspunkt för en enhetlig planering inom totalförsvaret. lämna förslag bl.a. om beredskapen mot snabba händclseutvecklingar respektive uthålligheten för mera utdragna kriser och konflikter; grundade på överväganden om den rimliga karaktären av framtida konfliktförlopp och dessas betydelse för Sveriges del.

Till följd av de genomgripande förändringar som har skett och i vår omvärld sker av de säkerhetspolitiska förutsättningarna i förening med de ekonomiska problem som råder inom det militära och civila försvaret - kan mer omfattande omprövningar aktualiseras av planeringsförutsättningar och av totalförsvarets hittillsvarande inrikming än vad som förutsattes vid försvarskommitténs tillsättande. Detta gäller bl.a. försvarsmaktens utformning och operativa uppgifter och principer samt målsättningarna för totalförsvarets beredskap och uthållighet. Dessa grundläggande frågor har stor betydelse för den fortsatta utvecklingen av totalförsvarets hälso- och sjukvård.

Försvarskommittén har i sina tidigare delbetânkanden (SOU 1990:5) Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld samt (Ds 1990:5) Totalförsvarets planering inför 1991 års försvarsbeslut framhållit betydelsen av handlingsfrihet och att stor vikt läggs vid att totalförsvaret kan anpassas. både uppåt och nedåt. till den faktiska internationella och militära utvecklingen i vår omvärld. Kommitténs förslag till riktlinjer för totalförsvarsmyndighetcrnas programplanering på alternativa ekonomiska nivåer samt underlagsbehov för fortsatta överväganden framgår av det sistnämnda betänkandet.

SOL 1990:108

Regeringen har i anvisningar för programplaneringen den 22 februari 1990 preciserat inriktning och uppgifter samt i kompletterande anvisningar den 8 mars 1990 lämnat ytterligare underlag avseende inriktning och prioriteringsgrunder för totalförsvarets beredskap och uthållighet.

I regeringens direktiv till 1988 års försvarskommitté anges följande vad avser fxnansieringsfrågorna inom totalförsvarets civila hälso- och sjukvård.

I 1987 års försvarsbeslut lades ñnansieringsprinciper fast för den civila delen av totalförsvaret. innebärande att den som skall upprätthålla en verksamhet under kriser och i krig själv skall svara för de administrativa kostnaderna. medan staten enligt huvudregeln skall svara för kostnaderna för beredskapsinvesteringar. På hälso- och sjukvárdsområdena gäller dock att sjukvårdshuvudmännen skall svara för kostnaderna för den fredsmässiga hälso- och sjukvården under ett förkrigsskede och under neutralitet eller i krig, medan staten skall svara för i krig tillkommande behov av sjukvård till följd av krigsskador. Kommittén bör studera om denna uppdelning av ansvaret är det mest ändamålsenliga sättet att nå en god sammantagen beredskap till lägsta kostnad. Kommittén bör härvid utgå ifrån att delat ansvar vad gäller finansiering bör gälla även framdeles.

Socialstyrelsen har i sin programplanering. i enlighet med anvisningarna, utgått ifrån de finansieringsprinciper som lades fast i 1987 års försvarsbeslut. Några resurser inom planeringsramen för det civila försvaret har således inte avdelats i programplanen för den fortsatta fredssjukvárdens försörjning med förbrukningsmateriel under kris eller krig.

1.4 Arbetsgruppens sammansättning. arbetsformer och inriktning av arbetet

Den av FK 88 tillsatta arbetsgruppen hade ett första. konstituerande sammanträde den 21 januari 1990. I arbetsgruppen har ingått

Barbro Evermo Palmerlund. ordförande. FK 88 Kerstin Ekman. vice ordförande. FK 88 Ulf Wetterberg. landstingsförbundet Anders Ericsson. landstingsförbundet Lars Isaksson, landstinget F län

SOU 1990: 108

Lars Thylén, landstinget L län Ulf Uebel. landstinget AB lån Anders Lindgren. Socialdepartementet Marie l-lafström. försvarsdepanementet Anita Wetterlöf. finansdepartementet S Åke Lindgren. utredningen om sjukvårdens försörjningsberedskap Björn Zetterström. försvarets sjukvårdsstyrelse Lars Ytterborn, socialstyrelsen Bängt Parö, Överstyrelsen för civil beredskap Åke Lindström. sekreterare. FK 88 sekretariat

Totalt har arbetsgruppen genomfört 9 sammanträden. Underlag har inhämtats dels genom expertföredragningar. dels genom särskilt formulerade uppdrag till myndigheter och organisationer. I arbetets slutskede har arbetsgruppen också kunnat ta del av det militära och civila försvarets programplaner inför l99l års försvarsbeslut.

l enlighet med givna direktiv har arbetsgruppen koncentrerat arbetet till att granska sjukvårdens försörjningsbehov under kriser och i krig samt att överväga lämpliga åtgärder inklusive finansieringen av dessa. Emellertid fann arbetsgruppen redan på ett tidigt stadium av arbetet det nödvändigt, på grund av de beroendeförhållanden som finns mellan de olika delarna i sjukatt vidga arbetsuppgifterna och sträva efter en vårdssystemet, helhetssyn på totalförsvarets sjukvård. Arbetsgruppen har därför - om än översiktligt - behandlat även andra delar av sjukvården i kris och krig. bl.a Sjuktransporter med helikoptrar. där problem ñnns i planeringen av den fortsatta utvecklingen.

Föreliggande rapport gör dock inte anspråk på fullständighet i behandlingen av totalförsvarets hälso- och sjukvård. Ett antal avgränsningar har varit nödvändiga. Sålunda har inte hälsovården särskilt granskats och belysts. Arbetsgruppen har inte heller behandlat åtgärder inom hälso- och sjukvården med anledning av A-, B- eller C-stridsmedel, utan förutsätter att detta övervägs i annat sammanhang.

1.5 - och

Arbetsgruppens rapport uppläggning

innehåll

Arbetsgruppens strävan till helhetssyn återspeglas i uppläggningen av denna rapport. Utöver bakgrunden, som tecknats i föregående avsnitt. ges i kapitel 2 en översiktlig beskrivning av principer och planeringsproblem inom totalförsvarets sjukvård. Bl.a. beskrivs här sambanden mellan olika kris- och krigsfall

_ ,

och de påfrestningar och behov som uppstår inom sjukvården. liksom grundläggande medicinska principer för omhändertagande. transporter och kirurgisk behandling av krigsskadade.

I kapitel 3 lämnas en beskrivning av de behandlingsprinciper som utvecklats för krigsskadade samt hur dessa tillämpas i utbildning och planering för bl.a. försörjningsbehov. Vidare redovisas socialstyrelsens genomförda. pågående och planerade arbete inom projektet vårdprinciper i kris och krig för den fredsmässiga sjukvården. Vissa bedömningar görs om möjligheterna att utifrån vårdprinciperna begränsa den fredsmässiga förbrukningen av läkemedel och sjukvårdsartiklar. Arbetsgruppen lämnar sin syn på betydelsen av att vårdprinciperna utvecklas och tillämpas.

- i Kapitel 4 belyser översiktligt samhällets sjukvårdsresurser form av lokaler, utrustning och personal - och deras kapacitet i krig. Efter 1987 års Försvarsbeslut påbörjat utvecklingsarbete avseende personalförsörjning och sjukvårdens säkerhet i form av bl.a. teknisk försörjning redovisas. liksom de civo-visa inventeringarna av fredssjukvârdens resurser för krigssituationen. Arbetsgruppen kommenterar också vissa programplanefrågor rörande sjukvårdens ledning och samband samt finansieringen av sjukvårdshuvudmännens beredskapskostnader för administration_ utbildning och övning.

Behov av och resurser för sjuktransporter i krig behandlas i kapitel 5. Framställningen koncentreras till sjuktransponer med helikoptrar, där det enligt arbetsgruppens uppfattning återstår ett antal problem som nu kräver lösningar.

De viktiga frågorna om sjukvårdens försörjning med läkemedel och förbrukningsartiklar behandlas relativt utförligt i kapitel 6. Utifrån en beskrivning av sjukvårdens försörjning i fred redovisas vidtagna beredskapsåtgärder i nuläget. Planerade åtgärder till följd av 1987 års Försvarsbeslut och utredningen om försörjningsberedskap redovisas. Utifrån ett allsjukvårdens mänt resonemang om planeringsförutsättningar och målsättningar för totalförsvarets uthållighet redovisar arbetsgruppen möjliga alternativ och sina förslag till förbättringar av försörjningsuthålligheten vad avser läkemedel och förbrukningsmateriel.

Arbetsgruppen lämnar avslutningsvis i kapitel 7 sin sammanfattande syn pâ beredskapsläge. planeringsläge och behov av åtgärder inom totalförsvarets sjukvård.

2. Sjukvården i kris - allmänna

och krig

och

principer planenngsproblem

2.1 Sjukvårdsbehov och påfrestningar vid olika krisoch krigsskeden

Den svenska hälso- och sjukvården har en hög kvalitet och betydande resurser. Den kommer dock i krig att utsättas för stora påfrestningar. De förändringar i verksamheten som då blir nödvändiga betingas av ett stort antal skadade. oftast med i fred ovanliga skadetyper. samt förändrad geografisk Fördelning av sjukvårdsbelasmingen med stora variationer över tiden. Förbrukningen av vissa läkemedel och förbrukningsartiklar ökar under krig mycket kraftigt. samtidigt som möjligheterna till import. inhemsk produktion och distribution allvarligt kan försvåras. Stödfunktioner. liksom sjukvârdsverksamheten i sig. kan direkt eller indirekt pâverkas av stridshandlingar.

Säkerhetspolitiskt betingade försörjningskriser under s.k. förkrigs-. neutralitets- och efterkrigsskeden kan uppstå vare sig Sverige blir indraget i krigshandlingarna eller ej. Under sådana skeden måste den fredsmässiga sjukvårdens behov kunna tillgodoses på en acceptabel nivå. Sjukvårdens betydelse för alla länders försvarsförmåga gör att vi måste räkna med att den internationella efterfrågan på vissa läkemedel och sjukvârdsmateriel ökar mycket kraftigt i situationer med allmän upprustning och att därför stora svårigheter kan uppstå att tillgodose våra importbehov av färdigvaror och insatsvaror. Därutöver är sjukvården. liksom många andra samhällssektorer. under försörjningskriser beroende av samhällets allmänna stödfunktioner, t.ex. försörjning med el. värme. reservdelar och service. samt distribution av livsmedel m.m.

Allmänt kan konstateras att det i huvudsak är försörjningen med läkemedel och förbrukningsmateriel som är gränssättande för hälso- och sjukvårdens uthållighet under såväl krig som kris.

SOU 1990: 108

2.2 Skadeutfall i krig

Det antal skadade som kan förväntas i samband med krigshandlingar har studerats av berörda centrala myndigheter sedan börav 1970-talet. Resultaten visar att antalet varierar starkt jan över tiden och att antalet nytillkommande skadade. som behöver operation, under långa tider kan uppgå till primär kirurgisk omkring 4 000 per dygn.

av dödsfall och skadefall mellan den militära och Fördelning civila sektorn har varierat starkt mellan olika krig. I länder som utsatts för omfattande flygbekämpning av befolkningscentra. liksom i länder med inbördes- eller gerillakrig. har förlusterna bland civilbefolkningen varit stora. Den militära sektorn har å andra sidan varit hårdast drabbad i länder vilkas stridskraftcr inte nedkämpats före krigsslutet.

2.3 Fredssjukvårdens omställning till krig

Hälso- och sjukvården är en totalförsvarsfunktion.

Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet för den civila hälso- och sjukvården. medan övcrbefálhavaren och försvarets sjukvârdsstyrelse har ansvar för ledning av den militära hälsooch sjukvården. Den militära sjukvårdsorganisationen är ett komplement till den civila och är dimensionerad för en del av de totala militära behoven. En stor del av militära patienters behov av behandling och vård förutses alltså bli tillgodosedda inom den civila sjukvården. Såväl den civila som den militära sjukvården skall kunna utnyttjas för civila liksom för militära patienter.

Ansvaret för huvuddelen av den kvalificerade hälso- och sjukvården i krig ligger hos den civila hälso- och sjukvårdsorganisationen, som har ansvar för

- första hjälp på civil skadeplats.

- och därmed sammanhängande vård för civila primär kirurgi skadade och för den del av militära skadade som inte opereras pâ militära sjukhus.

- sekundär och samt definitiv behandkirurgi reoperationer ling och därmed sammanhängande vård för samtliga skadade.

- för och vissa militära förband. primärvård civilbefolkning

- i kvarstående för civilkrig fredsmässigt sjukvårdsbchov befolkningen och för vissa militära patienter med en bedömd vårdtid om mer än cirka 7 dygn. samt

- av skadade. rehabilitering

Den civila hälso- och sjukvården måste därutöver

- huvuddelen av för militära tillgodose sjukvårdsbehoven patienter vid beredskapshöjning intill dess den militära sjukvårdsorganisationen kan verka.

- försvarsmaktens behov av för tillgodose blodförsörjning transfusionsändamål. och

- samverka med försvarsmakten inom ramen för en samordnad ledning med hjälp av effektiva sambandsmedel.

Krig - liksom katastrof i fred - medför från sjukvårdssynpunkt en stor risk för obalans mellan tillgångar och behov. En sådan obalans kan förebyggas genom omfördelning och ökat utnyttjande av tillgängliga resurser. En hårdare prioritering av patienterna än under vanliga förhållanden blir också nödvändig.

En i kriser och krig väsentlig princip är att ingen skadad eller sjuk får belasta en kvalitativt högre sjukvårdsnivâ än vad som motiveras av vederbörandes medicinska tillstånd.

Ambitionsnivån bör vara en basal vårdstandard. som innebär bl.a. att samtliga patienter som så erfordrar skall kunna opereras och att patienterna skall få ett medicinskt acceptabelt omhändertagande. Målet är härvid att behandlingsresultaten skall kunna hållas på fredstida nivå för det stora flertalet patienter. trots att den allmänna vårdstandarden inte kan vara densamma som i fred. Den fredsmässiga sjukvården måste vidkännas samma förändringar och omprioriteringar som är nödvändiga vid behandling av krigsskadade.

Hälso- och sjukvården måste ha hög flexibilitet och anpassningsförmåga för att kunna förebygga och möta lokal och regional överbelasming. Resurser måste kunna omfördelas och tillföras särskilt utsatta områden.

-

Den krigsorganiserade sjukvården bör vara organiserad så att hälften av landets totala kirurgiska operations- och anestesikapacitet samt vårdresurser för genomsnittligt 3 dygns vårdtid - innefattande personal och förnödenheter och med umyttjande av lämpliga lokaler - kan koncentreras till aktuella invasionsområden och där snabbt beredas möjlighet att verka. Inom hela landet bör vidare akut kirurgisk och medicinsk korttidsvârd. inklusive sekundär kirurgi av krigsskador, samt nödvändig verksamhet inom långvård, psykiatri m.m. kunna bedrivas.

Sjukvårdens inrikming utgår från folkråttens regler. En direkt bekämpning av civilbefolkningen bedöms osannolik. Anläggningar och personal som befinner sig i närheten av viktiga totalförsvarsmâl kan dock komma att drabbas. Sjukhus och andra lokaler avsedda att utnyttjas för sjukvård i krig måste därför ha säkerställd teknisk försörjning med el. vatten och värme m.m., men också behoven av fysiskt skydd måste beaktas.

2.4 Gnindläggande principer för krigssjukvården

Behoven av resurser för behandling av krigsskadade. jämte behoven för akut sjukvård av fredsmässig karaktär, är styrande för hälso- och sjukvårdens organisation i krig.

Krigsskadorna orsakas vid konventionellt krig i första hand av penetrerande projektiler. huvudsakligen splitter. samt av stötoch tryckvågor samt bränder.

Resurser för kvalificerad hjälp behöver finnas i tillräcklig omfattning och med hänsyn till tidskraven så geografiskt spridda att de skadade kan få hjälp inom ett fåtal minuter.

De i krig dominerande skadorna kräver i regel att varje skadad - efter första hjälp och transport till sjukhus - måste genomgå tvâ på varandra följande kirurgiska operationer: primär respektive sekundär kirurgi.

Syftet med det första kirurgiska ingreppet är främst att avlägsna död och skadad vävnad innan infektion hunnit spridas. stilla blödning, vid behov återställa blodcirkulationen samt stabilisera frakturer. Operationssâret lämnas i de flesta fall öppet för att ytterligare minska infektionsrisken. Den första operationen skapar goda läkningsbetingelser om den utförs inom 6 timmar efter skadan. För en mindre del av patienterna måste operation ske inom tvâ timmar.

5 dygn efter det primära kirurgiska ingreppet måste i Omkring en sekundär kirurgisk operation utföras. Ett tvåstegsregel förfarande av denna typ innebär väsentligt minskad infektionsrisk utan att läkningstiden förlängs. Däremot förutsätter det tvâ operationstillfállen varvid den andra operationen kan förtill ett annat sjukhus. eventuellt i en annan del av läggas landet. vilket oftast är nödvändigt för att friställa resurser vid de sjukhus som ligger nära krigsskådeplatserna.

Sekundär kirurgisk operation kan vid mycket svår överbelasming underlåtas. med förlängd vårdtid och ökad förnödenhetsförbruksom följd. Detta leder till fördröjd läkning med deformining teter som i viss utsträckning kan korrigeras genom senare rekonstruktiva ingrepp.

Krigskirurgiska erfarenheter från senare tid har visat att goda resultat kan uppnås med förhållandevis begränsade materiella resurser. För primär kirurgi krävs - förutom möjligheter att kvalificerad - standardflexibelt utnyttja personal kirurgiska instrument. relativt enkla resurser för narkos och bedövning. basala kringresurser (t.ex. enklare laboratorie-. röntgen- och sterilresurser), vårdutrustning och erforderliga förnödenheter. Dessa resurser skall kunna utnyttjas i lämpliga lokaler. även tillfälliga, för kirurgisk behandling och vård.

För för skall kunna att tidsgränsen primär kirurgisk operation hållas krävs tillgång till snabba och skonsamma akut-transporter. I syfte att undvika överbeläggning och minska belastningen på den kirurgiska funktionen vid sjukhus nåra stridsomrâden bör patienterna så snart som möjligt förflyttas till andra sjukhus. helst belägna inom andra eivilområden. Härför behövs fjärrsjuktransporter med anslutande omlastningstransporter.

Vid allvarliga kriser liksom i krig krävs åtgärder som i högre än i fred samordnar hela landets sjukvård. Detta ställer grad krav på samverkan över gränserna mellan landstings-/försvarsområden och civil-/militäromrâden samt mellan civil och militär Personal. materiella resurser och patienter måste i sjukvård. krig snabbt kunna förflyttas mellan olika delar av landet.

En samordnad och samgrupperad ledning av sjukvården krävs på såväl central (socialstyrelse/överbefalhavare/försvarets sjukvårdsstyrelse) som högre regional (CB/MB) och lägre regional (landsting/länsstyrelse/försvarsomrâde) nivå. Landstingskommunal hälso- och sjukvårdsledning på distriktsnivå behöver dessutom samverka med primärkommunal ledning och med militära förbandschefer.

Enligt 20 § hälso- och sjukvårdslagen (HSL 1982:763) får regemeddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården ringen i krig. vid krigsfara m.m. Det kan röra sig om t.ex. ransonesamt av läkemedel och blod. intagring av förbrukningsmateriel eller vârdtidsgränser. Socialstyrelsen förningsrestriktioner bereder i fred underlag för sådana åtgärder.

leder i centralt under regeringen den Socialstyrelsen krig civila hälso- och Socialstyrelsen får därvid med sjukvården. till behovet inom en särskild del av riket eller inom en hänsyn viss Verksamhetsgren av den civila hälso- och sjukvården i krig besluta om utnyttjande av vårdplatser och förflyttning av personal. och förnödenheter samt i övrigt bestämma om patienter Motsvarande befogenhet tillsjukvârdsresursernas utnyttjande. kommer inom varje civilområde civilbefálhavaren.

En effektiv ledning på alla nivåer ställer krav på en entydig ansvars- och uppgiftsfördelning samt erforderliga befogenheter. Vidare krävs sambandsresurser, rapporteringsrutiner samt ut-

bildning och övning.

SOU 1990: 108

3. av vårdprinciper för kris

Utveckling

och krig

3.1 Målsättning för totalförsvarets sjukvård

Socialstyrelsen har i sin programplan för åren 1991/92-1995/96 formulerat följande mål för hälso- och sjukvård i krig:

Målet för hälso- och sjukvården i krig är att ge varje skadad eller sjuk en medicinskt acceptabel behandling och vård.

Ambitionen skall vara att hålla de medicinska behandlingsresultaten på fredstida nivå För det stora flertalet patienter, trots att den allmänna vårdstandarden inte kan vara densamma som i fred.

Kapaciteten skall vara tillräcklig för att tillgodose de krigsskadade patienternas behandlingsbehov jämte sådan fredsmässig sjukvård som inte kan anstâ.

Uthålligheten skall medge en verksamhet under de av statsmakterna fastställda förutsättningarna.

En i kriser och krig väsentlig princip är vidare att ingen skadad eller sjuk får belasta en kvalitativt högre sjukvårdsnivâ än vad som motiveras av patientens medicinska tillstånd.

3.2 Nuläge

Inom socialstyrelsen drivs sedan flera år ett projekt benämnt Vârdprinciper i kriser och krig (VIK) med syfte att inom olika verksamhetsområden ange resursbesparande principer för den medicinska styrningen av sjukvården i kris och krig. Härigenom skapas en grund för planering. organisation. utbildning samt för anskaffning av och hushållning med förnödenheter.

SOU 1990: l 08

En utgångspunkt för studierna har varit att akuta sjukdomar och skador av fredsmässig karaktär måste behandlas även under krisskeden och i krig. Däremot kan icke-akut korttidssjukvård ofta anstá till en senare tidpunkt.

Hittills genomförda studier (Sluten kroppssjukvård i krig: SoS redovisar 1986:3) visar att det under vissa förutsättningar torde vara möjligt att minska antalet vårddygn inom somatisk komidsvård för icke-opererande specialiteter med omkring 75 %, för opererande specialiteter med omkring 65 %. samt att antalet operationer kan minskas med omkring 35 % under några månader. utan att de medicinska behandlingsresultaten försämras nämnvärt för det stora flertalet patienter.

Denna minskning kan åstadkommas genom

- och överflyttning av inneliggande patienter utskrivning till andra sjukvårdsanläggningar (annan vårdnivå) eller utskrivning till hemmet.

- striktare till sluten akut somatisk intagningsprioritering korttidsjukvård, samt

- reduktion av operationsverksamheten genom att icke-akuta operationer uppskjuts.

Vid en allvarlig kris eller i krig kan en ännu mer långtgående Det torde under dessa förhållanden också minskning genomföras. vara möjligt att minska sortimentet av förbrukningsförnödenheter och åtgången av sådana i jämförelse med situationen i fred.

Den fredsmässiga verksamheten inom primärvården kan minskas med omkring 60 %. medan ett patienttillskott uppkommer främst av patienter som i förtid utskrivits från sjukhus (Allmänmedicinen inom primärvården i kris och krig, SoS rapport 1990:18).

Verksamheten inom långvård. psykiatri m.m. kommer också att behöva förändras. Svåra yttre förhållanden kan kräva tidig utrymning och övergång till kollektivt boende. Lägre utrymmesstandard med liksom lägre personaltäthet, kan överbeläggning, bli nödvändig.

ll5

3.3 Fortsatt arbete inom i kns

projektet vårdprinciper och krig

Övergripande slutsatser kan, som framgår av föregående avsnitt,

redan nu dras beträffande till av möjligheterna neddragning verksamheten och till minskad i kris förnödenhetsförbrukning och krig.

De fortsatta studierna inom främst till VIK-projektet syftar att skapa en grund för och inom olika planering utbildning verksamhetsområden.

VIK-projektet omfattar för närvarande följande av delprojekt. vilka huvuddelen beräknas kunna publiceras under budgetåret 1990/91: - Grunder för krigsplanläggning av civil hälso- och sjukvård - Behandling av krigsskadade - Brännskadcvård i kris och krig - Hälso- och sjukvård för barn i kris och krig - Njursjukvárd i kris och krig - Blodförsörjning i krig › intensivvård i kris och krig - Tandvård i kris och krig - Infektionssjukvârd och mikrobiologiska laboratorier i kris och krig - Kliniskt kemiska laboratorier i kris och krig - Äldre sjukvårdstckniska metoder i kris och krig - Neurokirurgi i kris och krig - Hemsjukvård i kris och krig

3.4 Vårdprinciper och resursforbrukning

En minskning av den fredsmässiga sjukvårdsverksamheten kan i kris och krig åstadkommas dels genom att vården inom sluten kroppssjukvård skjuts upp till ett senare tillfälle. dels genom att várdtiderna kortas. Kortade vårdtider svarar beträffande

icke-opererande verksamheter för ca 1/3 av reduktionen och beträffande opererande verksamheter för ca hälften, medan uppskjuten vård svarar för resten av minskningen. De patienter som vårdas kortare tid än i fred inom sluten vård kan komma att belasta primärvården i ökad utsträckning. I socialstyrclsens underlag uppskattas att ca 1/3 av patienterna vid opererande och

SOU 1990: 108

vid icke-opererande kliniker kommer att be- 1/4 av patienterna med genomsnittligt 2 besök var. Det motsvalasta primärvården rar ca 10 % av antalet läkarbesök per tidsenhet inom primärvår-

den i fred.

av förbrukningsmateriel i den kvarvarande fredsmåssiga

Åtgången

minskar Socialstyrelsens underlag i relation sjukvården enligt till den minskade enligt ovan. Kostnadersjukvårdsverksamheten na för förbrukningsartiklar bör genom tillämpning av vårdprin-

således kunna minskas med 50 %. Det totala behovet av ciperna under kris och krig värdemässigt ca förbrukningsmateriel utgör hälften av fredsbehovet för samma tidsperiod.

Beträffande läkemedelsbehovet för den kvarvarande fredsmässiga under kris och kvarstår detta. enligt socialsjukvården krig till stor del även om omfattningen av styrelsens bedömningar, Vissa t.ex. sluten och öppen vård minskas. läkemedelsgrupper. vitaminer och hostmediciner. kan dock utgå ur sortimentet utan hälsotillstånd försämras Denna del att befolkningens påtagligt. av sortimentet motsvarar värdemässigt ca 15 % av apoteksför-

säljningen i fred.

3.5 vårdprinciper och resurs-

Arbetsgruppens syn på förbrukning under kris och krig

som utarbetats av Arbetsgruppen har tagit del av de principer försvarets och socialstyrelsen för behandling sjukvårdsstyrelse och övriga och skadade under och värd av krigsskadade sjuka

kris och krig.

bedömer att ett förhållandevis gott underlag fö- Arbetsgruppen religger vad avser principer för behandling av krigsskadade patienter normer för förbrukning av läkemedel och med åtföljande sjukvårdsmateriel för dessa patientkategorier. Behandlingsprinför är internationellt prövade i krigsciperna krigsskadade och ligger till grund för den utkatastrofmiljö. Principerna bildning och övning som bedrivs inom svensk krigskirurgi.

Beträffande vårdprinciper för den kvarvarande fredsmässiga har påbörjat ett angeläget arbete. sjukvården socialstyrelsen Resultaten att reduktioner kan ske av tyder på väsentliga várdinsatser och resursförbrukning utan att behandlingsresulreduktionernas storlek är taten påtagligt försämras. De möjliga dock av förklarliga skäl osäkra. Vârdprincipernas tillämpning förutsätter också förändringar i fredstida arbetsväsentliga rutiner och ansvarstörhâllanden.

Arbetsgruppen bedömer det som mycket angeläget att arbetet med vârdprinciper för kris och krig fullföljs. Möjligheterna att begränsa resursförbrukningen. särskilt vad avser läkemedel. bör därvid ytterligare studeras. Vårdprinciperna bör omsättas i allmänna råd, och författningsmässiga frågor i övrigt regleras inför kris- och krigsskeden. Det är vidare angeläget att principcrna förankras bland fredssjukvârdens personal och tillämpas vid bercdskapsutbildning och -övning. Det senare bör också kunna höja sjukvárdsberedskapen inför större fredstida katastrofsituationer.

SOU 1990: 108

4. Sj ukvârdsresurser i krig

4 l Allmänt

Sjukvården i krig måste med nödvändighet bygga pâ fredssjukvärdens resurser. Kompletterande åtgärder - avseende lokaler. utrustning och utbildning m.m. - kan i viss mån förstärka men huvudsakligen anpassa sjukvårdsverksamheten till krigets behov och särskilda krav. Det är därför nödvändigt att samhällets samlade sjukvárdsresurser, inte minst sjukvårdspersonalcn. tillvaratas och utnyttjas på effektivast möjliga sätt i totalförsvarets sjukvård.

Totalförsvarets sjukvård organiseras i en militär och en civil del. Den civila krigssjukvârden kommer att hantera huvuddelen av sjukvârdsbehovet i krig. Vid tillfällen då landets försvarsresurser måste kraftsamlas till vissa områden kommer kraven att öka på resurser för främst kirurgisk sjukvård. Detta kräver i sin tur att personal och förnödenheter kan tillföras drabbade områden. att patienterna kan effektivt fördelas på tillgänglig primär kirurgisk kapacitet samt att primärt behandlade patienter kan evakueras till andra områden.

En effektivt utnyttjande av sjukvârdsresurserna förutsätter också att sjukvårdens stödfunktioner. främst den tekniska försörjningen med el. vatten och värme, fungerar även under störda förhållanden. Vidare ställer - med krigssituationen jämfört fredsförhållandena - och annorlunda krav väsentligt högre på ledningen med samordning och samverkan både inom och mellan olika landstings- och sjukvárdsregioner och mellan den civila och militära sjukvården.

4.2 Civo-visa inventeringar av fredssjukvårdens

resurser

Utredningen om sjukvårdens försörjningsberedskap (SFB - se även avsnitt 6.3) startade 1988. med stöd av civilbefälhavarna och

SOU 1990: 108

en inventering av fredssjukvårdens resursjukvårdshuvudmännen, ser för De preliminära resultaten antyder att tillgänglikrig. i form av lokaler, varaktig utrustning och ga fredsresurser, är större än vad som förutsatts i tidivårdplatser. väsentligt och att möjligheter till viss omförgare beredskapsplanering; av fredsutrustning mellan sjukhus tycks finnas. Utreddelning ningen bedömer prelimän att det, med undantag för civo ÖN och Gotland. finns förutsättningar att med ett effektivt utnyttjande av tillgängliga fredsresurser lösa planerade krigsuppgifter. Enligt utredningen bör socialstyrelsen överväga en omfördelning

av beredskapslagrad utrustning.

En vidgad och fördjupad inventering har sedan 1989 påbörjats civilbefålhavarnas försorg. Den fortsatta inventeringen genom flertalet av funktioner och genomförs i omfattar sjukvårdens ett antal steg. Huvudsyftena med inventeringen är att skapa ett underlag om sjukvårdens maximala kapacitet i krig gemensamt utarbeta planerings- och samt att genom analyser av underlaget till civilomrádena och sjukvårdshuvudmännen. Ett krigsuppgifter viktigt delsyfte är också att ge de deltagande i inventeringen bättre inblick i och för egen katastrof- och beredunderlag beräknas i sin helhet vara skapsplanering. Inventeringsarbetet slutfört under 1991/92.

91/92-95/96 inte Socialstyrelsen har under programplaneperioden avdelat nâgra nya medel för anskaffning av varaktig utrustning. Viss för operationsannex kan dock kompletterande anskaffning ske med nu reserverade medel. De närmare behoven kan avgöras först när inventeringsarbetet har slutförts. Enligt socialstyrelsen bör då också beslutas om ansvaret for den kompletterande utrustning som för närvarande beredskapslagras av socialstyrel-

sen.

l likhet med utredningen om sjukvårdens försörjningsberedskap vill betydelsen av det fortsatta inarbetsgruppen understryka Det bör kunna möjliggöra en total bedömning venteringsarbetet. resurser och hur de effektivt kan utav sjukvårdens samlade i Arbetet bedöms också bidra till en nyttjas krigssituationer. vitalisering av beredskapsarbetet inom sjukvården på regional och landstingskommunal nivå.

Socialstyrelsen anmäler i sin programplan att operationsannexen i nuvarande organisation av beredskapssjukhus inte är operatiav anskaffningsstopp sedan 1983. Detta är självva. till följd fallet otillfredsställande. men måste för närvarande accepteras i awaktan översyn som inventeringsarbetet föranleder. på den Vid en sådan översyn bör, enligt arbetsgruppens uppfattning,

SOU 1990: 108

också beaktas de förändringar i försvarsmaktens utformning och operativa principer som kan bli följden av 1991 års försvarsbeslut.

4.3 Personalförsötjning

De samlade personaltillgángarna inom fredssjukvárden har i olika sammanhang bedömts räcka till även för behoven under ett konventionellt krig med stor omfattning och intensitet - under förutsättning att personalen kan fördelas och effekumyttjas tivt inom totalförsvarets sjukvård.

I 1987 års Försvarsbeslut pátalas brister i allvarliga systemet för registrering och krigsplacering av sjukvårdspersonal. 1984 års försvarskommitté ansåg att individuell bör krigsplacering ske av all den hälso- och som erfordras i sjukvårdspersonal krig. Härvid bör sjukvårdshuvudmännen och försvarsmakten svara för krigsplaceringen inom militära och civila sjukvårdsenheter. Vidare bör ett heltäckande register inrättas för främst vissa nyckelgrupper av hälso- och sjukvårdspersonal.

Socialstyrelsen har i samverkan med sjukvårdshuvudmännen och militära myndigheter utvecklat ett nytt personalförsörjningsregister. det s.k. Integer-systemet. som beräknas tas i drift under budgetåret 1990/91. I ett särskilt uppdrag inom programplaneringen redovisar socialstyrelsen vidtagna och planerade åtgärder för att förbättra systemet för uttagning och krigsplacering av hälso- och sjukvårdspersonal inom totalförsvaret.

Arbetsgruppen vill understryka personalförsörjningsarbetets betydelse och hyser förhoppningen att nuvarande brister i systemet för en effektiv inom totalförsvarets personalförsörjning hälso- och sjukvård skall vara avhjälpta inom de närmsta åren.

1 1987 års Försvarsbeslut föreslogs en vidgning av utbildningsoch övningsplikten i fred till att gälla all hälso- och sjukvårdspersonal med tjänsteplikt och en lagändring med denna innebörd genomfördes samma år. CFL-utredningen (SOU 1989:42) har sedermera föreslagit att tjänsteplikten för hälso- och sjukvårdspersonal m.m. skall inrymmas i en allmän Detta civilplikt. förslag bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Utbildningsverksamheten inom totalförsvarets hälso- och sjukvård gavs hög prioritet i 1982 och 1987 års försvarsbeslut. Underlaget i myndigheternas avseende totalprogramplanering

SOU 1990: 108

12?

bedömning. ut- Försvarets sjukvård ger. enligt arbetsgruppens

tryck för en sådan prioritering.

4.4 Sjukvårdens säkerhet

är sårbar För störningar i den tekniska Sjukvårdsverksamheten Försörjningen. Det gäller i såväl fred som krig. I 1987 års Försvarsbeslut framhålls att åtgärder För att säkerställa den

tekniska Försörjningen med bl.a. el och vatten är angelägna och

bör prioriteras Före fysiskt skydd För sjukvården. Åtgärderna

bör enligt beslutet ñnansieras genom ett delat kostnadsansvar mellan och staten varvid staten bör ansvara För landstingen krigsbehovets kostnader.

tillsammans De nu genomförda regionala mål- och riskanalyscrna. Förmed påbörjade kommunala analyser av den kommunaltekniska sörjningens sårbarhet. bör ge ett värdefullt underlag För prio-

ritering av säkerhetshöjande åtgärder inom sjukvården.

redovisat åt- Socialstyrelsen har i programplanen Förslag till Bl.a. Föreslås insatser För gärder med ovan angiven inrikming. att bättre tillvarata folkrättsliga skydd. Totalt sjukvårdens avdelas årligen För säkerhetshöjande åtföreslås 30 milj.kr. Arbetsgruppen har inget att gärder inom den civila sjukvården. erinra mot den Föreslagna planeringen.

4.5 bedning och samband

Ett effektivt av totalFörsvarets sjukvårds- och utnyttjande förutsätter en väl fungerande ledning med sjuktransponresurser säkra och samordnade sambandssystem. Utveckling och utbyggnad För freds- och har påbörjats av samordnade sambandssystem En samkrigsutnyttjande inom sjukvården och sjuktransporterna. För den miliordning eftersträvas även med sambandsutbyggnaden samt För räddningstjänst och andra t0talFörtära sjukvården där teknikutvecklingens möjligheter till ökad svarsfunktioner. samordning kan tillvaratas.

avdelat resurser För Socialstyrelsen har i programplaneringen en utbyggnad av krigssambandet under 90-talet i takt med att

sjukvårdens fredssamband Förnyas.

SOU 1990: 108

4.6 Finansiering av sjukvârdshuvudmännens beredskapskostnader för administration m.m.

I arbetsgruppens arbete har omvittnats att sjukvárdshuvudmännens medverkan i beredskapsarbetet har ökat i väsentlig omfattning under senare år. Detta ligger i linje med 1982 och 1987 års försvarsbesluts intentioner. Klara i förbättringar samverkan mellan civilbefálhavarna, försvarssocialstyrelsen. makten och sjukvârdshuvudmännen kan också konstateras. De förslag som presenterats om utvecklingen av totalförsvarets sjukvård förutsätter i många avseenden en ökad medverkan från sjukvárdshuvudmännen.

1984 års försvarskommitté uppdrog åt dåvarande generaldirektör Gunnar Petri att utforma till förslag finansieringsprinciper inom den civila delen av totalförsvaret. Petri lämnade i september 1986 en rapport med üirslag till sådana principer. till vilka riksdagen anslöt sig i samband med försvarsbeslutet 1987. Bl.a. anges i dessa principer att de bcredskapsåtgärder som avser fredstida störningar i normalfallet bör bekostas av de organ - bl.a. kommuner och landsting - som har ansvaret för den fredstida verksamheten. Kostnadsansvaret vad gäller beredskapen mot kriser och krig bör delas mellan staten och den som har ansvar for den aktuella verksamheten i fred. Den som skall upprätthålla en verksamhet under kriser och i krig bör själv svara för de administrativa kostnaderna. dvs. kostnader för planerings-. utbildnings- och övningsverksamhet. Petri föreslog emellertid att ett beslut avseende primärkommuners och landstings Övertagande av finansieringsansvaret för planering. utbildning och övning bör aktualiseras först då det kan kopplas till en bredare överenskommelse om statsbidragen till dessa. Försvarsbeslutet 1987 anslöt sig till att staten förslaget tills vidare bör svara för finansieringen av kommunernas administrativa kostnader.

Enligt regeringens anvisningar för programplaneringen har socialstyrelsen i planeringen utgått från nu gällande finansieringsprinciper. dvs. de som lades fast i 1987 års försvarsbeslut. Nuvarande resurser, 26 milj.kr. per år. har därför även framgent avdelats för sjukvårdshuvudmânnens kostnader för planläggning, utbildning och övning.

SOU 1990: 108

anser att det inte nu finns skäl att ändra finan- Arbetsgruppen tillämpning. Berörda paner har starkt unsieringsprincipernas dcrstrukix statsbidragens betydelse för sjukvárdshuvudmännens medverkan i beredskapsarbetet. Nuvarande ekonomiska situation medger inte. enligt landstingslörbundet. att sjukvârdshuvudmänmed utökat kostnadsansvar. Vidare nen kan åta sig nya uppgifter bör den tillsatta (Dir. 1990:20) om statsnyligen utredningen bidragen och kommunernas ñnansiering. som skall vara slutförd i oktober innan i bi- 1991, awaktas förändringar genomförs dragssystemet För det civila försvaret.

Arbetsgruppen anser således att det även i 1991 års Försvarsbeslut bör slås fast att staten tills vidare bör svara För kommunernas kostnader för planläggning. utbildning och övning. ifrån att bidragssystemet - inklusive frá- Arbetsgruppen utgår gorna om priskompensation av de nominella bidragen med hänsyn till den allmänna - kommer att prövas i den prisutvecklingen och kommunernas finanser. nämnda utredningen om statsbidragen

5. i

Sjuktransporter krig

5.1 Markbundna akut- och omfordelningstransporter

Resurser för markbundna Sjuktransporter finns inom det militära försvaret, den krigsorganiserade räddningstjänsten samt den civila krigssjukvârden.

ÖB har inom programplaneringen redovisat ett särskilt studie› uppdrag om sjuktransportkapaciteten och planeringen för sjuktransporter. Av redovisningen framgår vissa brister i de militära akuttransportresurserna. främst i ÖN. Viss anskaffning av terränggáende och vägbundna akuttransportresurser har därför inplanerats.

Det civila försvarets akuttransportresurser består av de fredstida ambulansresurserna samt ett relativt stort antal inmönstrade och omställda fordon för ambulanstransporter inom krigsräddningstjänsten. Även resurserna i form av sjukvârdsenhet 86. som vid beredskap ställs till sjukvårdshuvudmännens förfogande. kan utnyttjas för akuttransporter.

Resurser för omfördelnings- och omlastningstransporter finns planlagda både militärt och civilt. Totalt bedöms tillräckliga resurser finnas tillgängliga inom landet. men uttagningsunderlaget för bussar i milo/civo ÖN är otillräckligt. En utredning pågår hur fordonsunderskottet i ÖN skall lösas. Arbete pågår också med att teckna avtal med olika busstrañkföretag och trafikhuvudmän om bussar till bl.a. sjukvårdsenhet 86.

Arbetsgruppen bedömer att resurserna för markbundna akut- och omfördelningstransporter, efter föreslagna kompletteringar. kommer att vara tillfredsställande. Som ÖB framhåller i sin redovisning är fungerande ledningssystem inom sjukvården en nödvändig förutsättning för att sjuktransportresurserna skall kunna utnyttjas effektivt. Planerade åtgärder för ett samordnat

SOU 1990: 108

och sambandssystem för bl.a. sjuktransporter inom det ledningsmilitära och civila försvaret är därför angelägna (imfr. avsnitt 4.5).

5.2 Helikoptrar för Sjuktransporter

ÖB har i studieuppdraget om sjuktransporter redovisat behoven av helikoptrar för militära Sjuktransporter under krig. Helikoptrar är oumbärliga för att kunna fördela belasmingen av på ledig sjukvårdskapacitet inom större områden krigsskadade och inom medicinskt acceptabla tidsgränser. I vissa fall är helikoptrar också nödvändiga för svårt skadade som kräver operation inom två timmar. samt vid sjuktransporter i ogynnsam termed avskurna förband eller förbindelseavräng och i samband brott.

Även för sjuktransporter till specialistvárd och för snabb omfördelning av operationslag och utrustning m.m. är heliav stort värde. Behoven av helikoptrar för sjukkoptrar transporter är särskilt uttalade i milo/civo ÖN.

Behoven av helikoptrar för Sjuktransporter har av ÖB bedömts till 50 medeltunga helikoptrar med plats för minst tre bårar: under av endast en invasionsriktning varvid Norrförutsättning är dimensionerande. Av l20-talet befintliga milandsproblemen litära helikoptrar är det bara 16 medeltunga helikoptrar inom armén som har Sjuktransporter som huvuduppgift. De övriga kan endast i mycket begränsad utsträckning omställas och utnyttjas för Sjuktransporter i krig. Det gäller särskilt under de skeden då sjuktransportbehovet är som störst.

ÖB har inte inplanerat någon nyanskaffning av sjuktransporthelikoptrar under programplaneperioden. Arméns 16 medeltunga behöver omsättas vid sekelskiftet och den förehelikoptrar slagna planeringen innebär en ersättning och utökning av antalet till 24 helikoptrar i de ekonomiska nivåerna 2-10 samt till 36 i ÖB högsta nivå. dvs. nivå l. I planeringen föreslås en anskaffning i närtid av viss sambands- och mörkerutrustning för art i viss mån vidga befintliga helikoptrars användbarhet för sjulttransporter.

Transportrådet har nyligen utrett behovet av regional flygtrafik och därvid bl.a. inventerat tillgångarna på helikoptrar i det civila samhället. Totalt ñnns inom landet 170 helikoptrar av varierande storlek och typer. Enligt militär terminologi kan 9 av dessa klassas som medeltunga medan övriga utgör lätta

SOU 1990: 108

helikoptrar. Förutom dessa 9 medeltunga helikoptrar. bedöms 20 av de lätta helikoptrarna kunna utnyttjas för sjuktransporter av enstaka patienter med begränsade möjligheter till vård under transport. Av de civila helikoptrarna utnyttjas i dagsläget 15 av de nämnda för ambulanstransporter i fred.

ÖB aviserar att en översyn kommer att genomföras under programplaneperioden. i samverkan med Transportrådet och Luftfartsverket. för att belysa möjligheterna att bättre utnyttja civila helikopterresurser för bl.a. Sjuktransporter i krig. En rad problem måste studeras och lösas. rörande bl.a. konkurrerande behov inom totalförsvaret. flygledning. utbildning och utnyttjande av förare och tekniker, reservdelar och båranpassning.

Frågan om helikoptrar för Sjuktransporter gavs stor uppmärksamhet i 1987 års försvarsbeslut. I beslutet angavs följande. En utökning av sjuktransportkapaciteten med helikoptrar bör ske för att tillgodose behovet i krig och därvid ske på ett sådant sätt att även behovet i fred tillgodoses. Sjuktransporter med helikoptrar bör organiseras i landstingskommunal och statlig regi för att tillgodose behoven av sjuktransporter i fred och organiseras samordnat med försvarsmakten och rikspolisstyrelsen. helikopterorganisationer samt privata helikopterföretag. I krig bör Sjuktransporter med helikoptrar kunna ske samlat inom ramen för totalförsvaret.

Vissa statliga medel bör avdelas för att förbättra sjuktransportkapaciteten med helikoptrar såväl i fred som i krig under förutsättning att sjukvârdshuvudmännen är beredda att medverka i motsvarande utsträckning. Enligt försvarsbeslutet bör vidare sjukvårdshuvudmännen ges ett större ansvar för de civila sjuktransporterna. Rikspolisstyrelsens uppgifter beträffande luftburna Sjuktransporter bör således föras över till sjukvårdshuvudmännen.

I augusti 1987 tillsatte socialministern en departemental arbetsgrupp med uppgift att klargöra förutsättningarna för att förverkliga intentionerna i försvarsbeslutet vad avser helikoptrar för sjuktransporter. Arbetsgruppens resultat redovisades i februari 1988 (Ds 1988:9).

Enligt den nämnda arbetsgruppens bedömning borde en organisation för luftburna sjuktransporter byggas upp successivt och utvecklas med utgångspunkt i de behov och särskilda förhållanden som föreligger i olika delar av landet och grundas pâ det varierande intresse som de olika sjukvårdshuvudmännen visat. Arbetsgruppen utgick från att sjukvården liksom hittills skall

kunna använda polisens, försvarsmaktens och de privata företaför ändamålet samt begens helikoptrar och flygplan lämpade fintliga serviceresurser för dessa.

l prop. l989/90:lO0. bil.7 aviserar socialministern en ändring

i hälso- och sjukvårdslagen med syfte att ge sjukvårdshuvudmännen ett huvudansvar för Sjuktransporter, och fullständigt anger att sjukvårdshuvudmännens utvidgade ansvar för sjuktrans-

porter är en utgångspunkt för att frågan om att öka tillgången för skall kunna lösas. Föredrapå helikoptrar Sjuktransporter gande ministern betonar också att de resurser som idag används för detta ändamål hos t.ex. polisen. försvarsmakten och de privata naturligtvis bör utnyttjas även i helikopterföretagen För att få till stånd ett system med helikoptfortsättningen. rar för 1987 års Försvarsbeslut har för Sjuktransporter enligt statens del beräknats ett engångsbelopp på högst 75 milj.kr. Socialministern anmäler också att han den 13 december 1989 tillkallat en särskild förhandlingsdelegation med uppgift att bl.a. träffa avtal i fråga om helikoptrar för erforderliga

sjuktransporter.

Den tillkallade ordförande. f.d. förhandlingsdelegationens Carl Persson. har i augusti 1990 givit en landshövdingen om arbete till arbetsgruppen för orientering delegationens i kris och krig. Kontakterna med sjukvårdshuvudsjukvården männen har visat på skiftande intresse och behov. Som princip ett samlat ansvar för Sjuktransporter. men landsaccepteras anser inte kunna åta sig dessa nya uppgifter med tingen sig mindre än att kostnaderna täcks på annat sätt. Utrymme För i en finns inte hos beinvesteringar helikopterorganisation rörda vilket förutsätts i direktiven för delegatiolandsting. nens arbete. Sjukvârdshuvudmännen anser att dessa förutsän-

ningar måste ändras.

Behov av för bl.a. finns främst i helikoptrar Sjuktransporter skärgårds- och glesbygdsområden. Delegationen avser att pröva till samordnat utnyttjande; dels mellan flera möjligheterna dels för skilda behov inom t.ex. sjukvården. räddlandsting. och polisen. Basen för verksamheten måste breddas ningstjänsten för att skall kunna utnyttjas effektivt och kosthelikoptrarna naderna begränsas.

kan konstatera att helikopterkapaciteten för Arbetsgruppen i är helt otillfredsställande och att osä- Sjuktransporter krig kerheterna alltjämt är stora beträffande hur helikopterfrågorna

SOU 1990: 108

skall lösas i såväl fred som krig. Frågorna kan indelas i tre, av varandra beroende. frågeställningar; nämligen

- ansvar. former, organisation och finansiering av sjuktransporter med helikoptrar i fred;

- och krav förberedelser för att möjligheter på umyttja de, sannolikt växande, civila helikoptertillgångarna i samhället för Sjuktransporter i krig: samt

- Försvarsmaktens tillgångar och planering av helikopterresurser. lämpade för Sjuktransporter.

Beträffande den första punkten anser arbetsgruppen att det i det forsatta arbetet bör sökas former för ett samordnat utnyttjande av helikoptrar för skilda behov inom sjukvården. räddningstjänsten och polisverksamheten m.m. Finansieringsfrågorna måste ytterligare övervägas. De ur totalförsvarsramen preliminärt avdclade 75 miljlkr. bör avse sådana som investeringar medför ökat antal helikoptrar med lämplig kapacitet och övriga egenskaper för Sjuktransporter i krig.

Enligt arbetsgruppens uppfattning är det nödvändigt att samhällets samlade resurser för Sjuktransporter med helikopter utnyttjas effektivt. såväl i fred som i krig. I det fortsatta arbetet bör därför prövas möjligheterna att i ett fredstida samordnat system utnyttja - och eventuellt utöka - försvarsmaktens helikopterresurser. Förutom effektivitetsvinster i fred kan detta också ge en höjd kompetens och beredskap inom den militära sjuktransportorganisationen.

Möjligheterna att för Sjuktransporter i krig utnyttja civila helikoptrar. som i fred utnyttjas för andra ändamål. måste självfallet tas till vara. Den av ÖB aviserade översynen med detta syfte bör enligt arbetsgruppen ges hög prioritet.

Behoven av militära helikoptrar för Sjuktransporter blir beroende av den framtida organisationen för fredstida sjuktransporter med helikoptrar samt vilka civila helikoptrar i övrigt som kan utnyttjas för sjuktransponer i krig. Den nu planerade utvecklingen av militära sjuktransporthelikoptrar är dock otillfredsställande. sett till de bedömda behoven inom krigssjukvården. Enligt arbetsgruppens uppfattning bör ske en tidigareläggning och utökning av försvarsmaktens nyanskaffning av helikoptrar för sjuktransporter. bl.a. mot bakgrund av möjligheterna att på intäktsbasis utnyttja militära helikoptrar för Sjuktransporter i fred.

De som av staten preliminärt avdelats för investe- 75 milj.kr. i en helikopterorganisation för Sjuktransporter i fred ringar skall beslut finansieras inom Socialstyrelsens beredenligt kan konstatera att ett utfall av skapsanslag. Arbetsgruppen dessa medel kommer att försvåra och försena uppbyggnaden av beav läkemedel och förbrukningsartiklar för krigsredskapslagren skadade m.m. mot de mål som anges i planeringenl om inte funktillförs andra medel. tionen genom omprioriteringar

5.3 Resurser för fjärrtransporter

För fjärrsjuktransponer ut ur främst milo/civo ÖN. i syfte att utjämna sjukvârdsbelasmingen inom landet efter genomförd primärkirurgi, finns planlagda i form av av flyg. tág och fartyg. Kombinationen av dessa resurser motverkar den sårbarhet som finns i de enskilda transportssystemcn. främst tág- och far-

tygstransporterna.

Arbetsgruppen bedömer att ovan nämnda planerade åtgärder vad

avser är tillfredsställande. Åtgärder mås-

fjärrsjuktransporter te dock vidtas för att trygga flygets reservdelsförsörjning samt servicebehovet vid flygplatserna.

6. med

Sjukvårdens försörjning läkemedel

och

förbrukningsmatenel

6.1 Sjukvårdens i fred

försörjning

Läkemedelsfdlsörjning

Den totala försäljningen av läkemedel i Sverige uppgick år 1989 till 9 miljarder kr. drygt Drygt 100 miljoner förpackningar distribueras varje år genom apoteken. fördelade på ca 2 800 olika läkemedel. Av apotekens totala försäljning svarar receptförskrivna läkemedel för 6.7 miljarder. den slutna sjukvårdens inköp för ca 1.8 miljarder. receptfria läkemedel för 0.8 miljarder samt s.k. kostnadsfria förbrukningsaniklar för 0.6 miljarder kr. per år.

Försäljningen av läkemedel sker genom Apoteksbolagets ca 800 apotek. Sjukvârdshuvudmännen har ingen läkemedelslagring i egen regi utan baserar sin försörjning på sjukhusapoteken inom den slutna vården samt pâ främst receptförskrivning inom den öppna sjukvården.

Distributionen av läkemedel sker via två grossistföretag: ADA som ägs av Apoteksbolaget och har en marknadsandel om ca 75 %. samt KD som ägs av ett antal utländska företag.

lâkemedelsförsörjningen baseras till ca 40 % på svenska läkemedel, medan resterande 60 % utgörs av importerade utländska läkemedel. Branschen karakteriseras av en stark och ökande specialisering och internationalisering. I stort sett alla svenska läkemedel är beroende av utländska insatsvaror (råvaror och substanser). varför utlandsberoendet är högt. Den svenska tillverkningen har emellertid en hög produktionskapacitet. som speglas av att ca 90 % av tillverkningen exporteras.

Produktions- och importföretagen i Sverige är samlade i två branschorganisationer. LIF och RUFI. Lagerhâllningen sker dels

själva. dels genom att vissa företag anlitar genom företagen ADA och KD för sina fabrikant- eller importlager.

Den genomsnittliga lagerhållningen i olika led har tidigare bedömts motsvara volymer. uttryckt i antal veckors och följande månaders fredslörsäljning:

- 3 veckor apoteken - 3 veckor partihandel(ADA.KD) - 2 månader importlager - fabrikantlager 2 månader.

Teoretiskt skulle de samlade lagertillgângarna motsvara en förom 3,5 månaders fredsförbrukning. Reservasörjningsuthâllighet tioner mot dessa värden måste framhållas av flera skäl. Genomförda och rationaliseringar i lagerhållning och distpågående ribution bedöms successivt minska lagervolymerna. Lagernivåerna varierar for enskilda läkemedel kraftigt över tiden. För vissa frekventa läkemedel kan också de genomsnittliga lagernivåerna vara väsentligt lägre än genomsnittet i övrigt.

En särskild del av läkemedelslörsörjningen utgörs av infusionslösningar. Redan i fred är åtgången stor vad avser volym och vikt. är därför begränsad och kan uppskattas Lagerhâllningen att totalt till ca 2 veckors i uppgå i genomsnitt förbrukning Sedan Pharmacias tillverkning upphörde under fredssjukvârden. 1989 är med infusionsvätskor helt beroende av försörjningen import.

Försörjning med förbrukningsmateriel

förbrukar i fred sjukvârdsspecifik mate- Sjukvårdshuvudmännen riel för ca 1.9 miljarder kr. årligen. Materielen fördelar sig över ett sortiment med storleksordningen 2 500 olika artiklar.

2/3 av förbrukningen kan bedömas passera landstingens förråd i form av centraldepáer eller sjukhusvisa centralförrâd. Resterande av materielen levereras direkt från leverantör tredjedel till kliniker m.m. Direktleveranserna gäller främst speciella som suturer. röntgenñlm. vätskor och vissa sterila artikelslag artiklar.

Omkring hälften av fredstörbrukningen utgörs av svensktillverkade aniklar. Av den inhemska produktionen är ca 50 % beroende av importerade råvaror. Den svenska tillverkningskapaciteten

SOU 1990: 108

medger därutöver en export med ungefärligen samma värde som importen av förbrukningsartiklar. Importberoendet är totalt vad avser ett antal av de allra viktigaste artikelslagen.

Tillgángarna i den kommersiella lagerhållningen av förbrukningsartiklar är svårare att överblicka än vad som gäller för läkemedel. Landstingsförbundet administrerar en databas över förbrukningsstatistik och lagertillgångar for flertalet landsting. ÖCB utvecklar ett register över företag och leverantörer med försäljningsvolymer och produktions-/importförhållanden för prioriterade artikeltyper. De genomsnittliga lagertillgångarna bedöms motsvara ca 3 veckors förbrukning i landstingens lager för de 2/3 av förbrukningen som passerar de gemensamma förråden - samt storleksordningen 3 - 8 veckors förbrukning i producentoch leverantörsleden.

Den fredstida lagerhållningen motsvarar således totalt en teoretisk och genomsnittlig uthållighet om storleksordningen l-2 månaders fredsförbrukning. I likhet med vad som gäller för läkemedlen måste dock starka reservationer göras för variationerna i lagernivâer mellan olika materieltypcr och över tiden. Vissa frekventa och utrymmeskrävande artiklar har exempelvis lägre lagernivåer än genomsnittet för övriga. Om tillförseln genom import respektive produktion skulle upphöra. kommer försörjningsstörningar for vissa varutyper att uppstå redan efter några veckor.

S.k. kostnadsfria förbrukningsartiklar distribueras från apoteken till patienterna, bl.a. stomi-patienter och diabetiker. Den årliga förbrukningen uppgår till ca 600 milj.k.r. Genomsnittlig lagerhållning i fred kan bedömas motsvara ca 4 veckors fredsförbrukning.

6.2 Vidtagna beredskapsåtgärder

Försörjningsberedskapen planeras i samverkan mellan den militära och civila sjukvården. Försvarsmakten har anskaffat och lagerhåller läkemedel och förbrukningsmateriel motsvarande försörjningsbehoven under de inledande skedena av ett krig inom den militära sjukvårdsorganisationen. Den civila sjukvården. som står för huvuddelen av sjukvårdsarbetet även under krig. har for närvarande stora obalanser i försörjningsberedskapen. vilken dock är under uppbyggnad.

Samtliga svenska läkemedelstillverkare är uttagna som K-företag. Med flertalet tillverkare finns avtal om produktionsför-

SOU 1990: 108

beredelser. Vidare svarar staten genom ÖCB för substanslagring för tillverkning av vissa läkemedel som behövs under ett neutralitetsskede. I vissa fall har avtal träffats med utländska tillverkare om och licenstillverkning av utsubstanslagring ländska läkemedel i Sverige vid svåra försörjningskriser.

En omfattande planläggning för distributionen av läkemedel under beredskap och krig har genomförts. Fabrikant- och importlager är planerade för spridning från fredstida distribunaler. som är lokaliserade till sårbara storstadsområden. till apotek i Apoteksbolagets Denna unoch regionvisa lagercentraler regi. danförsel omfattar stora volymer och kan bedömas ta minst l månad att genomföra efter beslut. För varje apotek ñnns verksamheten planlagd. Planläggningen underlättas av det begränsade antal aktörer och försörjningskanaler som existerar inom den fredstida läkemedelsförsörjningen.

Efter 1987 års iörsvarsbeslut har uppbyggnaden av beredskapslager av läkemedel för tillkommande krigsskadade påbörjats. Planeringen har utgått från att någon kris- eller krigsproduktion inte är möjlig för detta ändamål. med hänsyn till risken för angrepp med kort militär förvarning. varför hela det tillkommande behovet För krigsskadade bör tillgodoses med färdiga läkemedel i lager. Behoven har preciserats till 36 olika läkemedel. och i den tidigare planeringen inriktats på en anskaffsom inom en 10-ársperiod leder till att behoven. motsvarning ande några månaders krig, är tillgodosedda. För närvarande är lagren av läkemedel värdemässigt uppbyggda till ca 30 % av de angivna behoven för de krigsskadade. och av de särskilt avdelade resurserna om 500 milj.kr. i 1987 års Försvarsbeslut har hittills ianspråktagits 170 milj.kr. för detta ändamål. Det bör i detta sammanhang noteras att den utförsäljning av statliga fredskrislager, som skulle finansiera sjukvårdens ökade försörjningsuthållighet. i verkligheten visat sig uppgå till ca 420 mi1j.kr och inte 500 milj.kr. som förutsattes i 1987 års Försvarsbeslut.

Beredskapsplaneringen av iörsörjningen med sjukvårdsartiklar av lörbrukningskaraktär är mindre väl utvecklad, bl.a. som en av det stora antalet producenter och leverantörer. Viktiföljd och leverantörer är uttagna och planlagda som gare tillverkare K-företag. men avtal om produktionsförberedelser är sällsynta. Beredskapslagring av nödvändiga insatsvaror sker endast i form av generell lagring av vissa plastråvaror m.m.

Som en följd av 1982 års försvarsbeslut anskaffades med statlimedel. totalt ca 108 miljkr., vissa särskilt viktiga förga

brukningsartiklar, t. ex. katetrar, operationshandskar. knivblad. sprutor. och avtal träffades med respektive landsting om

överlagring och omsättning av dessa volymer. Åtgärderna har re-

sulterat i en punktvis och mycket begränsad förstärkning av uthålligheten.

Den uppbyggnad av beredskapslager med förbrukningsmateriel för främst krigsskadade som angavs i 1987 års försvarsbeslut har försenats bl.a. beroende på att grundläggande underlag om nödvändiga artiklar och behovsvolymer inte var framtaget. Detta underlagsarbete har nu slutförts - se nästkommande avsnitt och förutsättningar föreligger nu för anskaffning och uppbyggnad av beredskapslagren. Arbetet med det senare har påbörjats.

6.3 Utredningen om sjukvårdens forsörjningsberedskap (SFB)

Som en följd av 1987 års Försvarsbeslut tillsattes i december 1987 en utredning. med generaldirektör S. Åke Lindgren som utredningsman. för att bereda frågor om sjukvårdens försörjningsberedskap. Utredningens resultat skulle utgöra underlag för beslut om att förstärka resurserna för den Civila hälso- och sjukvården i krig vad avser lokaler, utrustning och förbrukningsmateriel inom den ekonomiska ram som enligt 1987 års försvarsbeslut avdelats för funktionen hälso- och sjukvård. Utredningsarbetet har till regeringen redovisats i etapper och slutrapport lämnades ijuni 1990.

Arbetet med förbrukningsartiklar har tidsmässigt prioriterats inom utredningen. Ett första steg i arbetet har varit att ta fram förslag till sortiment av nödvändiga förbrukningsartiklar för hela den civila sjukvården under kris och krig. Ett sådant sortiment. omfattande ett par hundra artiklar med preliminära behovsuppgifter, har framtagits i samverkan med berörda sjukvârdsintressenter. Mot bakgrund av 1987 års försvarsbesluts prioritering av iörsörjningsuthålligheten för krigsskadade. har vidare förslag lämnats till ett urval av ovannämnda sortiment, omfattande ett 90-tal artiklar som är oundgängliga för behandling och vård av krigsskadade. Med hänsyn till tillgänglig ekonomisk ram. samt behoven av att utjämna obalanserna mellan olika delar av sjukvårdsverksamhcten. rekommenderar utredningen att detta begränsade sortiment upphandlas med förtur.

SOU 1990: 108

Utredningens delrapporter har resulterat ett antal regeringsbeslut. Den 26 januari 1989 uppdrogs åt ÖCB att. efter samråd med och landstingsförbundet. svara för uppsocialstyrelsen och av viss sjukvârdsmateriel av förhandling långtidslagring Regeringen bemyndigade. genom beslut den brukningskaraktär. 21 december 1989, ÖCB att på uppdrag av socialstyrelsen träffa avtal om omsättningslagring av förbrukningsaniklar. Slutligen har beslut den 15 februari 1990 fastställt regeringen genom for upphandlingen av sjukvårdsmateriel av förbrukriktlinjer ningsmatcriel.

De fattade besluten innebär sammantaget att 270 milj.kr. nu är intecknade för kommande anskaffning av sjukvårdsmateriel. ÖCB bedömer att anskaffningen kan fullfoljas inom ca 2 år. Under år 1992 bör en uppbyggnad av förbrukningsmaterial för krigsskadade således vara genomförd. Den av SFB-utredningen planerade uppav lagren bedömdes motsvara den krigskirurgiska förbyggnaden brukningen under l-2 månaders krig. I likhet med vad som gäller för läkemedel har varit angrepp med planeringsförutsättningen kon militär förvarning, varför hela behoven tillgodoses genom lagring av färdigvaror.

I SFB-utredningen redovisas även vissa frågor som kräver fortsatt arbete av berörda myndigheter. Det gäller bl.a. kompletterande arbete vad avser sortimentet av vissa kostnadsfria föroch förbrukningsartiklar för laboratorieverkbrukningsartiklar samhet. Socialstyrelsen har sedermera. i samverkan med övriga utarbetat sådant underlag och planerat in dessa myndigheter, behov i sin programplan.

6.4 Mål för under kriser och krig uthålligheten

I 1987 års försvarsbeslut fastställdes gemensamma planeringsför uthâlligheten inom totalförsvaret. Dessa förutsättningar innebar bl.a. att man definierade ett s.k. förkrigsskede. med en varaktighet upp till ett âr under vilket det sker en gradvis minskning av utrikeshandeln; ett skede med krig i vår nära omvärld om månader. där Sverige kan stå neutralt alternanâgra tivt dras in eller senare. och för vilket planeringen tidigt bör att utrikeshandeln är helt avbruten: samt ett efutgå från terkrigsskede där utrikeshandeln gradvis kan återgå till acceptabel nivå inom något år. Regeringen har i föreskrifter för totalförsvarets planläggning (december l987) preciserat planeringsforutsättningarna bl.a. angående krigs- och neutralitetsskedenas varaktighet.

SOU 1990: 108

1988 års försvarskommitté har i sitt delbetänkande (Ds 1990:5) angett att de ovan nämnda planeringsförutsätmingarna bör vara utgångspunkter för planeringen av en balanserad uthållighet inom totalförsvaret. inför slutligt ställningstagande i försvarsbeslutet 1991. Betydelsen av handlingsberedskap för att möta variationer i krisers längd och karaktär framhålls dock särskilt. Vid valet av beredskapsâtgärder bör därför förberedelser för inhemsk produktion även fortsättningsvis föredras före beredskapslagring av fardigvaror. där detta är möjligt med hänsyn till krigets krav och kan ske till begränsade merkostnader.

Av myndigheternas perspektivstudieunderlag har framgått att försörjningsberedskapen är ojämn inom totalförsvarets olika delar och att det inte är möjligt att med nuvarande ekonomiska ramar nå uthållighetsmålen enligt 1987 års försvarsbeslut. Som inrikming för programplaneringen inför 1991 års försvarsbeslut har angetts att prioriteringar bör utgå från betydelsen av uppgifterna vid inledningen av ett angrepp mot Sverige. Inriktningen har preciserats i regeringens kompletterande anvisningar avseende beredskap och uthållighet i anslutning till programplaneringen (Fö 1990-03-08). I kort sammanfattning innebär dessa anvisningar att planeringen skall ske med följande prioriteringar:

- I första hand skall säkerställas försvarsförmågan under inledningsskedet. uttryckt som x månader, av ett krig i Sverige. För denna period skall en hög och snabbt tillgänglig försörjningssäkerhet för totalförsvarets väsentliga funktioner skapas.

I andra hand skall skapas en rimlig säkerhet för ett neutralitetsskede om y månader (inklusive x). Under en sådan neutralitetsperiod skall vårt totalförsvars beredskap kunna upprätthâllas samt samhällets funktion och individens väsentligaste försörjning tryggas. Försörjningen av förnödenheter för denna period (y-x) bör för sådana varor som kan framställas inom landet efter en rimligt kort omställningsperiod så långt möjligt bygga på en sådan inhemsk produktion.

1 tredje hand skall resursbehoven beaktas för längre krigsskeden upp till y månader. För perioden utöver x månader kan accepteras en lägre säkerhet i försörjning och övrig uthållighet.

Som ett planeringsalternativ skall konsekvenserna belysas om varaktigheten y månader ersätts med z månader. Preeiseringar av

SOU 1990: 108

x, y och z anges i hemlig bilaga till anvisningarna.

har i programplaneringen belyst kon- Totalförsvarsmyndigheterna sekvenser och lämnat ekonomiska nivåer med förslag på olika som grund. Det framgår klart av underovan angivna inrikming att prioriteringar i försörjningssäkerheten laget långtgående blir lägre ekonomiska nivåer. Viktiga frânödvändiga på främst för försvarskommittén blir inför försvarsbeslutet att övergor tänkbara krisers och krigs varaktighet och karak› väga framtida och tär samt utifrån dessa ange mål för försörjningssäkerheten uthålligheten inom totalförsvaret. Betydelsefulla delfrågor våra till Utrikeshandel under krisskeden gäller möjligheter samt till och militär förvarning inför möjligheterna politisk som för våra till kompletett angreppshot. grund möjligheter terande åtgärder av återtagningskaraktär, Lex. produktionsomoch spridning av lagertillgångar. ställningar. lageruppbyggnad

Kommitténs överväganden och ställningstaganden i dessa frågor när detta arbete slutförs. Samtidigt måste kon› föreligger ej stateras att frågorna har avgörande betydelse för utformningen av sjukvårdens beredskap och uthållighet. Även andra frågor som eventuella i hotbilderna för olika invasionsriktförändringar ningar samt Försvarsmaktens framtida utformning och operativa får konsekvenser för utformning och principer krigssjukvårdens Mot denna bakgrund har arbetsgruppens arbete försörjningsbehov. med sjukvårdsfrågorna inriktats på att belysa vissa övergripam mellan och sjukvårdsbehov. samt de sammanhang förutsättningar redovisa principer och förslag som är flexibla och kan anpassas till alternativa för bl.a. uthålligheten. l förmålsättningar svarskommitténs fortsatta arbete måste sjukvårdens beredskap och balanseras mot övriga åtgärder inom och uthållighet awägas totalförsvaret.

Några allmänna kommentarer kring sjukvårdens försörjningsberedmål för samt inriktning med prioriteringar skap. uthålligheten enligt ovan redovisas i det följande.

inom ramen för de De åtgärder som vidtagits och inplanerats. särskilt avdelade resurserna i l987 års försvarsbeslut. kommer att väsentligt öka uthållighet i krig. Inom några sjukvårdens år kommer för de tillkommande krigsskadade att i beredskapslager finnas förbrukningsmateriel för x månaders krig. Lagertillgångarna av läkemedel kommer vid denna tidpunkt att uppgå till ca hälften av motsvarande behov. Socialstyrelsen har i programplanen föreslagit åtgärder i syfte att läkemedelsförsörjningen skall nå samma uthållighet under perioden 91/92-95/96.

SOU 1990: 108

Grunderna för planeringen av de militära och civila krigsskadades försörjningsbehov utgår från tidigare genomförda operativa studier inom försvarsmakten (jmfr. avsnitt 2.2). En stor del av lörsörjningsbehoven är hänförbar till den första krigsmánaden.

Som tidigare redovisats ñnns en lagerhâllning av läkemedel och förbrukningsartiklar som i genomsnitt motsvarar 1-2 månaders fredsförbrukning i sjukvården, även om bristsituationer kan uppstå på vissa varor efter en kortare tid. Sammantaget kan dock konstateras att fredssamhällets resurser tillsammans med nu beslutade och planerade beredskapsâtgärder väl kommer att tillgodose behoven enligt förstahandsprioriteringen ovan. dvs. att säkra sjukvårdens lörsörjningsuthållighet under inledningsskedet av ett krig. utom vad avser infusionslösningar.

Planeringen för beredskapslagringen har utgått från att angrepp sker med kort förvarning och att tid för återtagningsåtgärder inte erhålls. Försvarskommittén kommer infor försvarsbeslutet att överväga dessa frågor. Om övervägandena leder till ändrade planeringsforutsättningar kan detta få konsekvenser för lageruppbyggnaden. Bl.a. kan det övervägas om lagringsbehoven av färdiga läkemedel och förbrukningsartiklar för krigsskadade kan reduceras i de delar där vi har erforderlig inhemsk produktionskapacitet. och där lagringen till del kan ersättas med produktionsförberedelser, inklusive lagring av insatsvaror. och forcerad krisproduktion under ett förvarningsskede. Vissa medel för lagring av insatsvaror måste i så fall avdelas. Möjligheterna till sådana reduktioner blir beroende av vilken längd på och grad av förvarning infor ett angrepp som skall förutsättas i planeringen. Enligt arbetsgruppens mening bör viktigare imponerade läkemedel och förbrukningsartiklar. som redan tidigt under en forsörjningskris kan bli svåråtkomliga på den internationella marknaden. prioriteras vid den pågående uppbyggnaden av beredskapslagren.

Ett neutralitetsskede ger. i jämförelse med krigsskedets stora svårigheter att upprätthålla produktion. goda förutsättningar att utnyttja inhemsk produktionsapparat, förutsatt att tillgång finns på nödvändiga insatsvaror. Förberedda produktionsomställningar kan i viss grad vidga den inhemska tillverkningens sortiment. Möjligheterna till Utrikeshandel kan bli starkt begränsade under ett neutralitetsskede med krig i vår omvärld; men de kan inte heller uteslutas. varför beredskap bör finnas för att utnyttja dessa möjligheter. Sveriges produktionskapacitet och relativt stora export inom läkemedels- och förbrukningsmaterielområdena är i detta sammanhang en styrka. Ett uttryck för detta är det krishandelsavtal som upprättats mellan Sverige och

SOU 1990: 108

Norge. vilket bl.a. omfattar produkter för sjukvårdens försörjning.

Sjukvårdens försörjningsbehov under ett neutralitetsskede hänför sig till den fortsatta fredssjukvård som då bedrivs. Den normala lagerhållningen i fred av läkemedel och förbrukningsmateriel motsvarar, som tidigare nämnts, l-2 månaders fredsförbrukning. Ändrade vårdprinciper i kombination med reglering och ransonering (jmfr. avsnitt 3.4 och 6.9) bedöms kunna öka denna uthållighet, främst vad avser förbrukningsmateriel. Hänill kommer möjligheterna till inhemsk produktion och eventuell import. Vid utdragna försörjningskriser. med krig i vår omvärld och där de militära hoten mot Sverige i senare faser awecklas. kan också beredskapslagren för krigsskadade patienter ianspråktas; även om dessa innehåller ett smalt sortiment av produkter i förhållande till sjukvårdens totala behov.

Sammanfattningsvis är det arbetsgruppens uppfattning

- att vidtagna och planerade åtgärder väl tillgodoser förstahandsprioriteringen att säkra sjukvårdens försörjningssäkerhet och -uthållighet för inledningsskedet av ett krig:

- att ytterligare insatser bör göras vad avser produktionsförberedelser och lagring av råvaror och insatsvaror for in« hemsk läkemedels- och förbrukningsmaterielindustri i syfte att öka uthålligheten och möjligheterna till utrikeshandel under förkrigs- och neutralitetsskeden: samt

- att särskilda åtgärder bör vidtas så att lagren av viktigare importerade läkemedel och förbrukningsartiklar för fredssjukvården inte understiger en för krissituationer ntinsta. kritisk nivå.

Ovan nämnda punkter utvecklas i de följande avsnitten. Hur långt de uthållighetsförstärkande åtgärderna skall drivas blir beroende av de övergripande målsättningar för totalförsvarets uthållighet som kommer att anges i 1991 års försvarsbeslut. Sjukvårdens säkerhet och uthållighet måste här awägas och balanseras mot övriga delar av totalförsvaret. Arbetsgruppen vill dock i det sammanhanget framhålla sjukvårdens avgörande berydelse för totalförsvarets förmåga och trovärdighet: ett förhållande som motiverar en hög grad av säkerhet och uthållighet inom funktionen.

SOU 1990: 108

6.5 Åtgärder for att förbättra läkemedelsförsötjningen

Arbetsgruppen anser att den påbörjade uppbyggnaden av beredskapslager av läkemedel för krigsskadade, omfattande 36 olika läkemedel. bör fullföljas i sina huvuddrag. Av inköpstekniska skäl har anskaffningen hittills koncentrerats till ett begränsat antal läkemedel. varför uthållighcten för närvarande är ojämn. Socialstyrelsen bör i sin planering sträva efter att läkemedelsförsörjningen snarast kommer i balans, dels inom det angivna sortimentet. dels med utbyggnaden av försörjningsberedskapen för förbrukningsartiklar. Vidare bör det i den fonsatta planeringen närmare övervägas - mot bakgrund av kommande ställningstaganden om bl.a. förvarningsmöjligheter och återtagning i 1991 års Försvarsbeslut - om lagringsbehoven kan reduceras för de läkemedel som kan produceras inom landet. Detta kan i så fall frigöra resurser för andra angelägna åtgärder. även om en del av dessa resurser måste avdelas för beredskapslagring av råvaror och substanser.

Beredskapsplaneringen för produktion och distribution av läkemedel är enligt arbetsgruppens bedömning förhållandevis god. Det är angeläget att denna fullföljs och kompletteras med åtgärder, främst med beredskapslagring av insatsvaror. så att behoven kan tillgodoses vad avser dels produktion av inhemska läkemedel För krigsskadade. dels produktion för fredssjukvårdens behov under krisskeden samt som stöd för en fortsatt utrikeshandel under sådana skeden. Lagernivâerna bör bestämmas med hänsyn till de övergripande mål för totalförsvarets uthållighet som kommer att framgå av FB 91.

Inom ramen för arbetsgruppens arbete har socialstyrelsen tagit fram ett preliminärt underlag avseende nödvändigt läkemedelssortiment för den fonsatta fredssjukvârden under kris och krig. Det totala sortimentet i fred omfattar ca 2 800 olika läkemedel. innehållande ca 800 verksamma substanser. Vissa läkemedelsgrupper kan enligt socialstyrelsen utgå under kris och krig utan att befolkningens hälsotillstånd påtagligt försämras. Detta begränsade sortiment motsvarar värdemässigt ca 85 % av den totala fredsförbrukningen. Av det senare sortimentet är ca 30-40 % läkemedel som kan tillverkas inom landet. Kapitalvärdet. dvs. investeringskostnaderna för motsvarande lager, av en månads fredsförbrukning kan bedömas uppgå till ca 560 milj.kr.

för hela fredssortimentet; till ca 480 miljkr. för krissonimentet: samt till ca 300 miljlkr. för den imponerade delen av krissortimentet.

Arbetsgruppen har övervägt principer och alternativa möjligheter för en ökad lagring av viktiga läkemedel. i syfte att öka den fortsatta fredssjukvârdens uthållighet i försörjningskriser och i krig. Som grundläggande princip bör enligt arbetsgrupper. gälla att en ökad lagring så långt möjligt knyter an till den fredstida sjukvårdens behov och de kanaler och rutiner som gäller för läkemedelsförsörjningen i fred. Lösningar bör därför i första hand sökas i den fredstida lagerhållning som sker hos tillverkare, importörer och leverantörer, där befintliga resurser för lagring. transporter och administration kan utnyttjas och naturliga vägar för omsättning kan tillämpas.

Apoteksbolaget har på uppdrag av socialstyrelsen studerat möjligheterna att överlagra läkemedel i sin organisation. Som exempel har valts en överlagring av hela fredssortimentet av läkemedel motsvarande en månads fredsförsäljning. Vid dessa vor lymer bedömer Apoteksbolaget det inte möjligt att klara lagerhâllningen med befintliga lokaler. varför nya lokaler. utökad administration och transportapparat erfordras. Under dessa förutsättningar har Apoteksbolaget beräknat merkostnaderna för varje .månads överlagring till ca 135 milj.kr. per år. fördelade på delposterna:

- 90 kapitalkostnader (l8% pâ 500 miljkr.) - 4-8 lagerkostnader - transporter 25 - l2 omsättningskostnader - administration 2-4

Med de ovan redovisade. möjliga begränsningarna av fredssortimentet skulle med samma förutsättningar de årliga merkostnaderna kunna reduceras till ca 115 milj.kr. för krissortimentet. samt till ca 75 milj.kr. om endast importerade läkemedel av detta överlagrades. Vid en stark prioritering enligt det senare fallet bör befintliga lokaler och övriga resurser kunna utnyttjas i högre grad. varför kostnaderna bör kunna reduceras ytterligare.

Branschorganisationerna LIF och RUFI har av arbetsgruppen ombetts att översiktligt utreda möjligheterna att upprätthålla en lägsta lagernivâ på producerade och imponerade läkemedel. motsvarande l respektive 2 månaders fredsförsäljning inom Sverige.

SOU 1990: 108

I sitt svar anger brauschorganisatienerna att det inte funnits förutsättningar att på kort tid göra sådana beräkningar. De normala fredstida lagren torde enligt branschorganisationerna uppgå till ca 2.5 månaders fredsförsäljning för flertalet utländska företag. medan de svenska företagens lagerhållning för den svenska marknaden är kortare. I ett alternativ med särskild lagring för en extra månads fredsförbrukning utöver de normala lagren anges kostnader som är i samma storleksordning som de som angivits av Apoteksbolaget. Enligt branschorganisationernas uppfattning är den mest ändamålsenliga lösningen att staten träffar avtal med vissa företag om utökad lagerhållning för vissa mycket viktiga produkter mot skälig ersättning.

Socialstyrelsen har tidigare redovisat möjligheten av en lagstiftad lagringsskyldighet på läkemedelsområdet. En sådan skyldighet skulle kunna riktas mot antingen producent- och imponleden eller grosshandeln - eller en kombination av dessa båda. Av konkurrensskäl m.m. bör en sådan lagringsskyldighet omfatta hela det fredstida sortimentet av läkemedel. Arbetsgruppen anser att lagringsskyldighet kan vara en framkomlig väg att höja försörjningssäkerheten. men konstaterar samtidigt att en sådan lösning medför relativt höga samhällskostnader som främst återfaller på den statliga sjukförsäkringen och på sjukvårdshuvudmännen.

Arbetsgruppens bedömning är att det finns betydande resurser i fredssamhället i form av kommersiella läkemedelslager samt inhemsk produktionskapacitet. Beredskapsproblemen vad avser den fortsatta fredssjukvårdens försörjning under kris och krig utgörs främst av de svackor i lagerhållningen som tidvis uppträder för vissa viktiga imponerade läkemedel. Dynamiken och omfattningen i läkemedelslagringen gör det svårt att för närvarande överblicka aktuella lagervolymcr i landet och få en samlad bild av försörjningsuthâllighet och sårbarheter.

Det nybildade Läkemedelsverket har för arbetsgruppen redovisat möjligheterna att vidareutveckla läkemedelsinformationssystemet till att omfatta uppgifter av betydelse för beredskapen. Möjligheterna är goda att komplettera systemet med uppgifter om lagertillgångar och förbrukning. som månadsvis kan revideras med datorstödd rapportering från tillverkare. importörer och grossister. Systemet medger också att uthålligheten kan värderas för olika läkemedel och för grupper av läkemedel med likartade egenskaper. Ett sålunda utvecklat system ger underlag för att successivt följa upp uthålligheten och påvisa bristomráden där särskilda insatser kan behöva göras för att höja uthållig-

SOU 1990: 108

heten. Läkemedelsverket bedömer att ett dylikt system kan vara

utvecklat och i drift inom något eller några år.

anser att åtgärder i första hand bör vidtas för Arbetsgruppen att skapa en överblick och uppföljning av den fredstida lagerav läkemedel. Socialstyrelsen bör. t.ex. genom upphållningen till Läkemedelsverket, tillse att en sådan överblick och drag kommer till stånd. Vissa särskilda resurser kan be› uppföljning höva avdelas for riktade åtgärder i form av avtal med berörda om minsta lagernivå för viktiga importerade läkemedel företag där den normala är otillräcklig. Med hänsyn till de lagernivån om fredstida som redovisats ovan bör uppgifter lagerhållning behoven av sådana resurser i ett första steg kunna rymmas inom 5 milj.kr. per år. Riktade åtgärder av detta storleksordningen slag innebär i praktiken en höjning av fredstida säkerhetslager av berörda produkter. vilket också innebär en reducerad sårbarhet för störningar i försörjningen redan i fred.

for De föreslagna åtgärderna med utbyggnad av beredskapslagren planläggning och lagring för inhemsk produktion, krigsskadade. samt av och riktade insatser i den kommersiella uppföljning lagringen ger enligt arbetsgruppens uppfattning en sammantaget för läkemedelsförsörjningen i kris och krig. god uthållighet Ambitionerna i lagringen bör bestämmas utifrån målen för uti FB 91. När erfarenheter efter hand erhålls från hållighet uppföljningen av den fredstida lagringen bör dessa följas upp och behoven av riktade insatser närmare prövas. bl.a. i nästkommande försvarsbeslut. Arbetsgruppen bedömer att de föreslagden och an anna åtgärderna ger handlingsfrihet möjligheter till framtida förändringar i den säkerhetspassa ambitionerna politiska utvecklingen som FK 88 efterlyser i sitt säkerhetspo-

litiska betänkande.

med infusionsvätskor har inte berörts i detta av- Försörjningen snitt utan redovisas separat i avsnitt 6.8.

6.6 for att förbättra med

Åtgärder forsörjningen

forbrukningsmateriel

med förbrukningsartiklar har stora likheter med Försörjningen Många behandlingar inom sjukvården läkemedelsförsörjningen. kräver en samordnad tillförsel av såväl materiel som läkemedel. Några olikheter bör dock framhållas. Försörjningen med materiel är inte reglerad och kanaliserad på samma entydiga sätt som läkemedelsförsörjningen. Det finns ett stort antal producenter.

SOU 1990: 108

importörer och leverantörer av förbrukningsartiklar. Emellertid är förbrukningen av sjukvårdsmateriel i fred koncentrerad till sjukvårdshuvudmännen som avnämare, och dessa har en egen lagerhållning av förbrukningsmateriel.

Enligt arbetsgruppens uppfattning bör - på motsvarande sätt som för läkemedel - den av staten nu påbörjade uppbyggnaden av beredskapslager med förbrukningsmateriel för krigsskadade fullföljas i stort enligt planerade principer. Det bör dock även för förbrukningsartiklar i den fortsatta om planeringen prövas lagernivåerna kan reduceras för produkter för vilka erforderlig tillverkningskapacitet finns inom Sverige eller kan åstadkommas med produktionsomställningar, under förutsättning att erforderlig förvarning kan pâräknas inför hot om militärt angrepp.

Arbetsgruppen bedömer att beredskapsplaneringen for produktion och distribution av sjukvárdsmateriel måste utvecklas. Genom att ett krissortiment nu har bestämts finns för förutsättningar en väl awägd produktionsplanering. Denna sektor har strategisk betydelse för försörjningen av den fortsatta fredssjukvárdens behov, kompletterande behov för krigsskadade samt som stöd för vår utrikeshandel under krislägen. Bl.a. måste beredskapslagring ske av viktiga importerade råvaror, där lagernivåerna bör anpassas till målsättningarna för uthålligheten i FB 91.

Socialstyrelsen har med utgångspunkt i SFB-utredningens underlag preliminärt bedömt vilka begränsningar som kan göras i fredssortimentet av förbrukningsmateriel mot bakgrund av ändrade vårdprinciper inom den fortsatta fredssjukvården under kris och krig. Ca 165 artikelslag bedöms vara nödvändiga inom ett sådant krissortiment. Kapitalvärdet (investeringsk0stnaderna) av en månads fredsförbrukning av krissortimentet kan uppskattas till ca 80 milj.kr. (inklusive röntgenftlm och materiel för laboratorieverksamhet).

ÖCB har bedömt att ca 50 % av krissortimentets kan artikelslag tillverkas inom landet med tillräcklig kapacitet. om förberedelser för detta genomförs och erforderlig förvarningstid om minst 6 månader kan påräknas för omställningar och krisproduktion före eventuella krigshandlingar. Värdemässigt motsvarar importandelen av krissortimentet ca 40 %. Kapitalvärdet för den imponerade andelen av krissortimentet kan sålunda uppskattas till ca 32 milj.kr. per månads fredsförbrukning. Förutom en begränsning av fredssortimentet ger en tillämpning av vârdprinciper i kris och krig enligt avsnitt 3.4 också en av halvering förbrukningstakten jämfört med fredsmässiga förhållanden. Vissa

SOU l990:lO8

kostnader tillkommer för beredskapslagring av imponerade insatsvaror.

De fredstida motsvarar teoretiskt och värdelagertillgângarna mässigt en genomsnittlig uthållighet om l-2 månader i fredssjukvården. Uthâllighetsproblemen utgörs främst av de låga la* som tidvis uppträder för viktiga imponerade förgervolymer Arbetsgruppen har övervägt principer och albrukningsartiklar. ternativa vägar att balansera och höja uthålligheten i den fortsatta fredssjukvárdens försörjning under kriser och krig.

Ett diskuterat alternativ har varit att vidga de statligt anskaffade beredskapslagren för krigsskadade till att omfatta även förbrukningsartiklar för den fortsatta fredssjukvårdens behov. Beredskapslagren för krigsskadade består för närvarande av både genom ÖCB långtidslagrad materiel och artiklar som omsätts i fredssjukvården. bl.a. genom avtal om lagring och omsättning med sjukvårdshuvudmän. Dessa lager kommer att omfatta ett relativt smalt sortiment. 100-talet artiklar, med ofta mycket stora volymer i Förhållande till fredssjukvårdens behov. varför omsättning bara delvis är möjlig och långtidslagring måste i övrigt. långtidslagring med senare kassation tillgripas är ett alternativ som i vissa fall även kan ha ekonomiska fördelar. Vid lageruppbyggnaden av materielen för krigsskadade ef» tersträvas en Standardisering dels med hänsyn till krigets krav och de enhetliga vårdprinciperna för krigsskadade. dels för att uppnå gynnsamma villkor vid anskaffningen.

Lagring för fredssjukvårdens uthållighet kan och bör bygga på det normala förbrukningssortimentet. varför en ökad lagring för berörda artiklar innebär en ökad omsättningstid i lager om veckor till ett fåtal månader. vilket inte begränsar möjligheterna till omsättning. Detta förutsätter att lagrade varor motsvarar de som efterfrågas i sjukvården och kan förändras i takt med ändrad förbrukning och val av artiklar inom fredssjukvården. En styrd lagring har inte förutsättningar till statligt flexibilitet i artikelurval och anpassningsförmåga till faktiska förändringar i fredssortimentet. Arbetsgruppen vill därför inte rekommendera alternativet med en vidgad statlig beredskapslagring.

Lämpligare alternativ är en överlagring hos avnämarna, dvs. eller hos producenter, importörer och lesjukvårdshuvudmännen, verantörer. Samtliga dessa har en lagerhållning i fred. anpassad till sjukvårdens efterfrågan. Lageranpassning sker också successivt till förändringar i behovsbilden.

SOU 1990: 108

Mångfalden i producent-, impon- och leverantörsleden för sjukvårdsmateriel innebär att ett alternativ med övcrlagring i dessa led skulle medföra problem med överblick. uppföljning och tillsyn. Möjligheterna att utveckla ett informationssystem motsvarande det inom läkemedelsförsörjningen föreligger inte inom överskådlig tid. Den relativt komplicerade leverantörsbilden gör det olämpligt att tillgripa lagringsskyldighet eller generella lagringsavtal för förbrukningsartiklar i impon- och leverantörsleden. En utökning av direktinköpen från utlandet riskerar också att urholka en sådan lösning för uthålligheten.

Alternativet med konsumtionsnära övcrlagring hos sjukvárdshuvudmännen har flera uppenbara fördelar. Lagringen blir spridd och mindre sårbar om den sker hos användarna. Den kan med automatik anpassas till fredssjukvårdens förbrukning. vad gäller

såväl produktval som förbrukningsvolymer. Överlagringen kan

bygga på befintliga resurser i form av lager. transporter och administration. Verksamheten blir den samma som för närvarande. frånsett att buffertlagren får större volymer. och omsättning torde då vara möjlig. Ansvaret för lagringen åvilar den som har genomförandeansvaret för sjukvården i såväl fred som kris och krig.

Överlagringen bör ske genom tillämpning av minsta lagernivâ.

dvs. i form av säkerhetslager för att täcka ett precisera! antal månaders .förbrukning för fredsmässig sjukvård. Detta kan regleras genom en lagfäst lagringsskyldighet eller genom avtal mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. En lagringsskyldighet bör omfatta hela fredssortimentet av förbrukningsartiklar för att inte konkurrensneutraliteten skall rubbas. Det leder till en relativt omfattande lagring med troliga investeringsbehov i nya lagerlokaler m.m. Generell lagringsskyldighet medför således relativt sett höga kosmader som skulle drabba fredssjukvårdens redan hårt bclastade ekonomi.

Behoven av övcrlagring för kris och krig är främst hänförbara till de delar av ett krissortiment som inte kan produceras inom landet. Investeringskostnaden för ett sådant begränsat lagringsprogram uppgår. som angivits ovan. till ca 32 milj.kr. för varje månads uthållighet, uttryckt som fredsförbrukning. Arbetsgruppen förordar en sådan prioritering och begränsning av lagringen.

Finansieringen av fredssjukvårdens försörjning under kris och krig har varit en besvärande fråga som hämmat beredskapsarbetet alltsedan 1987 års försvarsbeslut. Arbetsgruppen ser det därför som mycket angeläget att principerna för finansieringen klaras

ut och tillfredsställande lösning; som grund för en ges en bättre beredskap.

Ovan redovisade förslag om en begränsning av sjukvårdshuvudmännens överlagring till viktigare, importberoende Sjukvårdsartiklar medför. enligt arbetsgruppens uppfattning, att en lagringsskyldighet är mindre lämplig. De kapitalkostnader som överlagmedför bör av konkurrensskäl ersättas i särskild 0rdringen ning. En tillämpning av Petris principer skulle i detta samkunna vara att staten ger riktade bidrag till sjukmanhang vårdshuvudmännen motsvarande kapitalkostnaderna för investei utökade lagervolymer. medan de sjukvårdsansvariga svaringen rar för drift och administration. Ett generellt avtal bör eftersträvas för samtliga sjukvârdshuvudmän, där ersättningen motsvarande utgår med schablonbclopp. De årkapitalkostnaderna liga statliga bidragen för detta ändamål bör enligt ovan angivna beräkningar totalt uppgå till högst 5 milj.kr. för varje månads överlagring.

Särskilda problem är förknippade med den tredjedel av förbruksom inte passerar genom landstingens centraldepåer och ningen centralförråd. Den förbrukning i fred. som inte sjukhusvisa finns i landstingens databas. .måste ägnas särskild uppmärksamhet vid utformningen av överlagringen.

förslag innebär således att den fortsatta freds- Arbetsgruppens sjukvårdens uthållighet under kris och krig förstärks genom viss överlagring av förbrukningsartiklar hos sjukvårdshuvudmännen. De artikelslag som behöver överlagras kan begränsas med till vad som ej kan tillverkas inom landet samt till ett hänsyn krissortiment, anpassat till vårdprinciperna för kris och krig. Som grund för avtalen bör socialstyrelsen. med stöd av ÖCB och i samråd med sjukvârdshuvudmännen, ange vilka artikelslag som skall ingå i sjukvårdshuvudmännens överlagring. Nämnda centrala myndigheter bör vidare svara för att erforderliga produktionsförberedelser vidtas avseende inhemsk produktion av förbrukningsmateriel.

från behov Den föreslagna överlagringen utgår fredssjukvårdens således fabrikat etc. inom raoch sjukvårdshuvudmännen väljer

men för de anikelslag som skall överlagras. Överlagringen fö-

reslås utgå från principen om minsta lagernivá. där volymerna av praktiska skäl bör bestämmas utifrån den fredstida förbrukningen, exempelvis som en minsta lagernivå motsvarande en månads fredsförbrukning för de berörda artikelslagen. De på dessa grunder bestämda säkerhetslagren bör kunna iansprâktas av sjukvårdshuvudmännen efter medgivande av regeringen vid säkerhets-

SOU 1990: 108

politiska kriser. Socialstyrelsen bör tillse att överlagringen sker på avtalat sätt.

Arbetsgruppen anser att finansieringen av överlagringen bör ske enligt principen delat kostnadsansvar. Staten bör svara för de kapitalkostnader som utökningen av lagren medför. medan sjukvârdshuvudmännen bör ha kostnadsansvaret för drift inklusive lokaler och administration. Landstingsförbundet har i detta sammanhang anmältatt sjukvârdshuvudmännen, i rådande ekonomiska situation med bl.a. skattestopp, för närvarande inte kan åta sig nya uppgifter med åtföljande kostnadsökningar. Arbetsgruppen anser att det därför bör övervägas att under en övergångsperiod införa ett särskilt statligt bidrag utöver kapitalkostnaderna för drift- och administrationskostnader. Dessa frågor bör regleras i ett generellt avtal mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. där ersättning enligt schablonbidrag bör eftersträvas.

Arbetsgruppen bedömer att föreslagna åtgärder i form av viss överlagring hos sjukvårdshuvudmännen. produktionsförberedelser för inhemsk produktion samt utbyggnad av beredskapslager för krigsskadade tillsammans ger en tillfredsställande uthållighet i försörjningen med förbrukningsmatcriel. De ger också flexibilitet och handlingsfrihet till anpassningar av framtida ambitioner inom omrâdet.

6.7 Försörjning med s.k. kostnadsfria sjukvârdsaniklar

Apoteken lämnar ut s.k. kostnadsfria förbrukningsartiklar till bl.a. stomi-patienter. diabetiker och patienter med inkontinensbesvär till ett värde av ca 600 milj.kr. per är.

Socialstyrelsen har preliminärt bedömt att ändrade vårdprinciper under kris och krig kan begränsa sortiment och förbrukning till ca 34 % av värdet på fredsförbrukningen. Med bedömningen att värdemässigt ca 37 % av krissortimentet är beroende av utländsk tillverkning, uppgår lagervärdet för varje månads krisförbrukning till storleksordningen 14 milj.kr. per år. De årliga kapitalkostnaderna för varje månads uthållighet i kris och krig kan därför uppskattas till drygt 2 milj.kr.

Arbetsgruppen föreslår, i analogi med förslagen avseende läkemedel och övriga förbrukningsartiklar. att staten träffar avtal med Apoteksbolaget om viss överlagring av viktigare, importerade s.k. kosmadsfria artiklar. Vidare bör produktionsförberedelser för inhemsk produktion vidtas.

SOU 1990: 108

6.8 Försörjning med infusionsvätskor

Várt numera fullständiga importberoende när det gäller försörjningen med infusionsvätskor kan i nuläget bedömas vara den allinom i kris och krig. Detta varligaste svagheten sjukvården gäller inte minst i krig. då behoven av infusionsvätskor per månad bedöms öka till ca 20 gånger fredsförbrukningen.

lnfusionsvätskor är skrymmande och tunga och medför därför både och distributionsproblem. Försörjningen med vätskor lagringsän de som diskutebör därför ges andra principiella lösningar rats för läkemedel och förbrukningsartiklar.

Med hänsyn till förbrukningens storlek blir behoven under inledningen av ett krig helt dimensionerande för försörjningen med infusionslösningar. Socialstyrelsen har i programplan 1991/96 att tillgången på infusionslösningar säkerföreslagit av åtgärder för bibehållande av ställs genom en kombination fredstida anskaffning av s.k. minifabriproduktionskapacitet. ker samt lagring. Totalt har ca 160 miljlkr. avdelats i socialstyrelsens programplan för att under de tre första åren tillgodose behoven av infusionslösningar.

Enligt arbetsgruppens uppfattning är det. mot bakgrund av de nu rådande allvarliga bristerna. synnerligen angeläget att åtgärder i enlighet med socialstyrelsens förslag snarast genomförs. De totala behoven bör dock ses över och kunna reduceras med av hotbilder. försvarsprinciper och hänsyn till de bedömningar till som blir följden av l99l års förmöjligheter förvarning svarsbeslut. BI.a. bör ökade förvarningsmöjligheter ge större utrymme för produktion av infusionslösningar mot lager under en s.k. nådatid. och därmed kunna begränsa behoven av produktionskapacitet under krig.

6.9 och ransonering inom sjukvårdens Reglering försörjning

Sjukvårdens försörjning med läkemedel och förbrukningsmateriel består av ett mer eller mindre kontinuerligt flöde. sårbart för Tillverkning sker ofta mot beställning och buffertstörningar. är förhållandevis små. Detta gäller såväl internatiolagren

SOU 1990: 108

nellt som nationellt. Efterfrågebilden är under fredsförhâllanden stabil, men kan tidigt under krisskeden störas av en ökad internationell efterfrågan genom t.ex. Även lageruppbyggnad. nationellt kan försörjningcn störas genom ökad oro. spekulation och hamstringstendenser som snabbt kan leda till bristsituationer.

System för reglering och ransonering inom sjukvårdens försörjning med läkemedel och förbrukningsartiklar ñnns inte utvecklade idag. Socialstyrelsen har redovisat en förstudie som klargör problem och förutsättningar för ett reglerings- och ransoneringssystem inom sjukvården. Sambanden mellan ett sådant system och utvecklade vârdprinciper för kris och krig poängteras.

Arbetsgruppen anser det angeläget att socialstyrelsen fullföljer arbetena med vårdprinciper och system för och reglering ransonering inom sjukvårdens försörjning. och att författningsmässiga. organisatoriska och administrativa åtgärder vidtas som förberedelser inför kris- och beredskapslägen.

SOU 1990: l08

7. sammanfattande

Arbetsgruppens bedömningar och förslag

Tidigare Försvarsbeslut har framhållit hälso- och sjukvården som en av de svagaste länkarna inom totalförsvaret. De i l987 års Försvarsbeslut framförda kritiska Synpunkterna med åtföljande förslag till åtgärder resulterade i ett omfattande utrednings- och planeringsarbete.

Arbetsgruppen har granskat sjukvårdens beredskapsläge samt utrednings- och planeringsunderlag. Det kan allmänt konstateras att 1987 års beslut med efterföljande arbeten nu börjar ge påtagliga resultat och förbättringar i sjukvårdens beredskap.

Ett nytt personalförsörjningsregister för sjukvården har utvecklats och tas i drift under innevarande budgetår. Det bedöms inom nâgra år ha elimincrat de brister som funnits och finns i uttagning och krigsplacering av hälso- och sjukvårdspersonal.

De år 1988 påbörjade civo-visa inventeringarna av fredssjukvårdens resurser har påvisat att antalet lokaler och mängden medicinsk utrustning. som är användbara i krig. är väsentligt större ån vad som förutsatts i den tidigare planeringen. Behoven av kompletterande åtgärder i en annex-organisation bör således kunna minskas. och befintlig beredskapsutrustning bör omfördelas till prioriterade behovsområden när inventeringarna slutförts âr 1992. Vidare bör genomförda regionala mâl- och riskanalyser och påbörjade inventeringar av sjukhusens sårbarhet i teknisk försörjning ge ett bättre underlag för prioriteringar och genomförande av säkerhetshöjande åtgärder inom sjukvården. Socialstyrelsen har vidare initierat regionala analyser av sjukvårdens samband i fred och krig och föreslagit ett antal åtgärder för att stärka sjukvårdens ledning och samband.

Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda förhållanden bedömer arbetsgruppen att goda förutsättningar nu föreligger för en samlad planering av sjukvårdens resurser. där ett effektivt utnyttjande under kris och krig kan realiseras.

SOU 1990: 108

Kvarstáende problem ñnns. enligt arbetsgruppens mening. främst vad avser helikopterkapacitet för Sjuktransporter i krig samt forsörjningen med läkemedel och forbrukningsmateriel under kris och krig.

Det råder fortfarande stora osäkerheter om hur behoven av sjuktransporter med helikoptrar skall tillgodoses i såväl fred som krig. Ansvars- och ñnansieringsfrågor har hittills förhindrat utvecklingen av en effektiv fredstida organisation för sjuktransporter med helikoptrar. Arbetsgruppen anser att nuvarande förhandlingsarbete bör vidgas med innebörden att ett mera samlat grepp tas på dessa frågor. Syftet bör vara ett fredstida samordnat system där både civila och militära helikopterresurser utnyttjas effektivt för skilda behov i fred vad avser sjuktransporter. räddningstjänst och polisiär verksamhet m.m. Beredskapsfrågorna måste ges stor vikt vid utformningen av ett sådant system. De inom totalförsvarsramen preliminärt avdelade resurserna för investeringar i en fredstida helikopterorganisation. 75 milj.kr.. bör i första hand användas för att tillgodose sådana beredskapsaspekter.

Nu tillgängliga helikopterresurser för Sjuktransporter i krig är helt otillräckliga för de bedömda behoven. Någon utökning av de militära helikopterresurserna för ändamålet föreslås inte i överbefálhavarens programplan förrän vid sekelskiftet. och då endast i mycket begränsad utsträckning. Enligt arbetsgruppens uppfattning bör en tidigareläggning och utökning av den planerade militära helikopteranskaffningen ske. bl.a. mot bakgrund av möjligheterna att på intäktsbasis medverka i en samordnad organisation för sjuktransporter m.m. i fred. Därutöver bör snarast prövas möjligheterna att utnyttja i samhället befintliga civila helikoptrar. vilka nyligen har inventerats. för sjuktransporter i krig.

Sjukvårdens försörjning med läkemedel och förbrukningsmateriel är avgörande för sjukvårdens uthållighet i kris och krig. Tidigare brister på detta område har bedömts vara den främsta orsaken till sjukvårdens låga beredskap.

1987 års Försvarsbeslut med de särskilda resurstillskotten till hälso- och sjukvården i krig har resulterat i en successiv lageruppbyggnad av läkemedel för krigsskadade samt under senare tid även en uppbyggnad av beredskapslager med förbrukningsmateriel för krigsskadade. Socialstyrelsen anger i sin programplan att de vidtagna och planerade åtgärderna leder till en uthållighet i försörjningen med läkemedel och förbrukningsmateriel för krigsskadade motsvarande behoven under minst x månaders

SOU 1990: 108

krig. Detta förutsätter vissa fortsatta resurstillskott för läkemedel och för åtgärder vad avser försörjningen med infusionslösningar under krig.

Arbetsgruppen har i sitt arbete kunnat konstatera att de framräknade behoven för krigsskadade bygger på tidigare genomförda operativa studier inom försvarsmakten, där två samtidiga invasionsrikmingar förutsatts. Planeringen för beredskapslagringen har också utgått från att angrepp sker med kort förvarning och att tid för återtagningsâtgärder inte erhålls. varför de angivna behoven i sin helhet måste täckas genom lagring av fardigvaror - även vad avser sådana läkemedel och förbrukningsmateriel där vi har inhemsk produktionskapacitet.

De förändringar i hotbilder samt försvarsmaktens utformning och operativa principer som kommer att uttryckas i 1991 års försvarsbeslut kan leda till förändringar i försörjningsbehoven för krigsskadade. Även en förändrad till syn på möjligheterna politisk och militär förvarning inför ett angrepp får konsekvenser för awägningen mellan och lagringsåtgärder átertagningsâtgärder. t.ex. förberedd forcerad produktion under ett förkrigsskede. Arbetsgruppen bedömer mot denna bakgrund att behoven av beredskapslager av fárdigvaror i fredstid i så fall bör kunna reduceras för något. en given uthållighet. särskilt för sådana produkter där det finns en inhemsk produktionskapacitet.

En huvudfråga för arbetsgruppen har varit att överväga former för och finansiering av den kvarvarande. fredsmässiga sjukvårdens försörjning med läkemedel och förbrukningsmateriel under kris och krig. Arbetet har visat att det finns betydande tillgångar i fredssamhället av både produktionsmöjligheter och lagerhâllning. Problemen hänför sig främst till vissa viktiga läkemedel och förbrukningsartiklar, där vi är helt importberoende och där den fredstida Iagerhållningen är otillfredsställande. Arbetsgruppen föreslår att ett system utvecklas för uppföljning av den fredstida lagerhållningen av läkemedel. samt att riktade insatser genomförs vid behov - i form av avtal med berörda företag - för att lagernivåerna av viktigare, importerade läkemedel inte skall understiga en lägsta nivå motsvarande fredskonsumtionen under någon månad. Vidare föreslår arbetsgruppen att staten träffar ett generellt avtal med sjukvårdshuvudmännen om en överlagring av viktigare. importerade förbrukningsmateriel så att de lägsta lagernivåerna inte skall understiga vad som

motsvaras av fredsförbrukningen under någon månad. Åtgärderna

bör kombineras med planläggning. och beredskapslagring av stra-

SOU 1990: 108

l56

tegiska insatsvaror. för inhemsk produktion av viktigare läke-

medel och förbrukningsartiklar.

anser vidare att en fortsatt utveckling av vård- Arbetsgruppen för kris och är mycket angelägen samt att soprinciper krig bör ta fram och förbereda system för reglering cialstyrelsen under kriser och i och ransonering inom sjukvårdens försörjning

krig.

Beträffande finansieringen av överlagringen av sjukvårdsmateriel föreslås att staten lämnar till landstingen motsvarbidrag för den ökade lagringen. Under en överande kapitalkostnaderna bör också övervägas statliga bidrag för landstinggångsperiod ens drift- och administrationskostnader för överlagringen. De allmänna för enligt Gunnar Petris principerna finansieringen ligger fast. Arbetsgruppen bedömer dock att ett avsteg förslag från - liksom en fortsatt statlig finansiering av principerna sjukvårdshuvudmännens kostnader för planläggning, utbildning för att sjukvârdshuvudmännen i och övning - är en nödvändighet nuvarande ekonomiska situation skall genomföra erforderliga be-

redskapsåtgärder.

Arbetet inom gruppen har visat att kosmaderna för att skapa en motsvarande några månader. för rimlig försörjningsuthâllighet, den fortsatta fredsmässiga sjukvården under kriser och krig kan innehållas på en förhållandevis låg nivå. Gjorda bedömningar bär att kostnaderna för överlagringsåtgärder för läkemedel och

förbrukningsmateriel uppgår till storleksordningen l0 milj.kr. fördelade med ca hälften på vardera läkemedel och förårligen, Kostnader för av importerade insatsbrukningsmateriel. lagring varor tillkommer.

De påbörjade. planerade och föreslagna åtgärderna bedöms samkärna av försörjningsuthâllighet för mantagna ge en balanserad i kris och Denna kärna är tillräcklig för att sjukvården krig. klara behoven för under inledningsskedet av ett krigsskadade Den är också som komplement till fredstida krig. tillräcklig och för att tillgodose den produktionsförmåga lagerhâllning kvarvarande. sjukvårdens försörjning under några fredsmässiga månaders eller neutralitet med totalt importbortfall. Därkrig utöver kärnan en viktig grund för handlingsfrihet vad avutgör ser att under en förvarningsperiod utöka uthålmöjligheterna ligheten för längre krigs- respektive krisskeden.

har i sin programplan redovisat förslag till Socialstyrelsen och åtgärder inom funktionen hälso- och sjukvård på inriktning 4 olika ekonomiska nivåer. Skillnader i ambitioner mellan ni-

SOU 1990: l08

våerna är. förutom åtgärder mot A-. B- eller C-stridsmedel. hänförbara till försörjningsuthâlligheten i kris och Vakrig. let av ekonomisk nivå blir. enligt bearbetsgruppens mening. roende av de övergripande målsättningar för totalförsvarets uthållighet som kommer att avgöras i 1991 års Försvarsbeslut. Oberoende av ekonomisk nivå kan en viss omfördelning av planerade resurser inom sjukvården behöva göras som en följd av ändrade planeringsförutsättningar.

Arbetsgruppens samlade intryck är att sjukvården i kris och krig. trots vissa kvarstående brister och problem i nuläget. har att i balans med goda förutsättningar bringas det övriga totalförsvaret under den kommande försvarsbeslutsperiodcn.

SOU 1990: 108

Försvarsdepartementet

NEDRUSTNINGSFRÅGOR I ETT SÄKERHETSPOLITISKT PERSPEKTIV

från

Rapport arbetsgruppen

för

nedrustningsfrägor

inom 1988 års försvarskommitté December 1990 SOU 1990: 108

Innehållsförteckning 1 NEDRUSTNINGSFRÅGORNA SOM DEL

Olika former av överenskommelser och åtgärder 173 Existerande överenskommelser 174 Förhandlingsproeessernas politiska och militära förutsättningar 177 Krigets lagar och särskilt inhumana vapen 181

MASSFÖRSTÖRELSEVAPEN OCH

vlssA

ANDRA VIKTIGA NEDRUSTNINGSFRAGOR 185

Kärnvapen 185 Kemiska och biologiska

bábøbåb)

vapen 190

ANN-

Rymdvapen 193 Vissa marina nedrustningsfrâgor 193

-5 DEN MILITÄRA UTVECKLINGEN I EUROPA 199

4.1 Vissa reduktioner och förändringar som resultat av ensidiga nationella beslut eller bilaterala överenskommelser 199 4.2 Militära förhandlingar inom ESK-processens

SOU 1990: 108

1 Nedrustnin som del av svensk

sfrågorna

itik

säkerhetspo

Den aktiva roll som vid de internationella för- Sverige spelat handlingarna om nedrustning efter andra har sina världskriget rötter i 1800-talets humanitära och paciñstiska strömningar. En känd yttring härav var instiftandet av Nobels vid fredspris förra sekelskiftet.

Den nuvarande aktiva av framtoningen började synas i mitten 50-talet. då hade etablerats i Förenta Nanedrustningsfrágan tionerna. då vågorna efter förhandlingarna om ett skandinaviskt försvarsforbund hade lagt sig och då Sveriges neutralitetspolitik efter andra världskriget hade lagts fast.

Sveriges roll var redan vid denna tid tvâsidig. Dels kunde Svesom neutral rige stat spela en medlande och pådrivande roll i samband med stormakternas förhandlingar om de stora rustningsfrågorna. Dels kunde man verka mera direkt till förmån för ökad nationell säkerhet.

Ett tidigt exempel på sådan politik med två sidor är dåvarande

utrikesministern Östen Undéns initiativ 1961 om en öppen kärnvapenfri klubb - Undén-planen. Samtidigt som detta initiativ var avsett som ett försök att dämpa stormakternas utpågående placering av kärnvapen i Europa var det kopplat till den tidens

hetasteförsvarspolitiska fråga. nämligen den om Sverige skulle anskaffa egna kärnvapen eller inte.

En konsekvens av denna aktivitet var att Sverige som en av åtta neutrala stater 1962 blev medlem av nedrustningskonferensen i Geneve. Alva Myrdal blev vår första Inom förhandlingsledare. denna konferens, 18-nationskonferensen för nedrustning som den då hette, kom Sveriges roll som aktiv nedrustningsförhandlare att institutionaliseras. Men kom sin Sverige genom politiska stabilitet och sin militänekniska också kompetens att spela en ledande roll i gruppen av neutrala.

SOU 1990: 108

Ett sådan aktiv insats är förhandlingarna om exempel på en stopp för kärnvapenprov. där Sverige förutom att lägga fram till internationella avtal. också genomfullständiga förslag förde om kontroll av sådana avtal. maen betydande forskning nifesterat bl.a. i den kända seismiska anläggningen i Hagfors.

Under hela 60- och 70-talen präglades Sveriges medverkan av och som denna aktiva profil som medlare mellan stormaktsblocken pådrivare i nedrustningsfrågor. Detta gällde även vår medverkan i den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK), som inleddes 1973.

Funktionerna som medlare och främjare av egna intressen sammanföll oftast. eftersom avspänning mellan stormaktsblocken också innebar minskad risk för krig som skulle kunna beröra Sverige. Samtidigt förekom - med ett undantag - under 60-talet ingen restriktioner i Sverige. fråga. som skulle krävt konkreta

Undantaget är överenskommelsen om förbud mot spridning av kärnfler än de fem etablerade kärnvapenmakterna. I sluvapen till tet av 50-talet och av 60-talet diskuterades livligt och början från många utgångspunkter om Sverige skulle ha egna kärnvapen. sköt - - varefter Regeringen på beslutet handlingsfrihetslinjen teknisk. politisk och doktrinutveckling gjorde kärnvapeninnehavet allt mindre aktuellt. Frågan kunde skrivas av 1968 och Sveom ickerige kunde samma år ansluta sig till överenskommelsen spridning.

Under 70-talet började en ny utveckling att gradvis göra sig Allt oftare restgällande. kom frågor upp som krävde konkreta riktioner även för svenskt försvar och berörande förhållanden i vårt omedelbara närområde. Det var särskilt inom FNs havsrättskonferens (1974-1982) och inom ESK-processen. främst i och med Stockholmskonfercnsen. som denna tendens blev tydlig. Det medförde att i enskilda nedrustregeringens ställningstaganden ningsfrâgor och inför svenska initiativ måste förberedas på annat sätt än förut. med mer arbete för beredande instanser och berörda som följd. En ny situation inträdde. där myndigheter kravet att samordna vår medlande insats med egen intressepolitik blev en del av förhandlingarnas vardag. Detta accentuerades ytterligare från och med 1989 på grund av omvälvningarna på Europas militärpolitiska karta.

Bland annat som en följd av den beskrivna utvecklingen kom de försvarsutredningarna att i växande grad uppparlamentariska märksamma nedrustningsförhandlingarna som en del av svensk säkerhetspolitik.

Sveriges säkerhetspolitiska målsättning. formulerad i 1968 års Försvarsbeslut och därefter fastställd i alla senare försvarsbeslut. föreskriver att vi förutom att värna om vårt oberoende också skall utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling. Vår politik vid de internationella förhandlingarna om nedrustning betecknades i 1977 års Försvarsbeslut som ett särskilt element i säkerhetspolitiken vid sidan av utrikes-. försvars-. handels- och bistândspolitiken (prop. 1976/7774 sid 38). 1978 års försvarskommitté var den första som ägnade ett särskilt kapitel åt nedrustningsfrågan i sitt betänkande (SOU 1978:42).

1984 års försvarskommitté lät göra en särskild studie av hur nedrustningsfrågan kan samordnas med och förstärka delar av övriga säkerhetspolitiken. Studierapporten Nedrustningspolitiken - ett element i svensk säkerhetspolitik publicerades som särskild skrift i augusti 1986.

Direktiven till 1988 års försvarskommitté (dir. 1988:67) säger bl.a. följande.

De internationella nedrustningsiörhandlingarna har i ökande grad kommit att beröra frågor av direkt betydelse för vån närområde. Denna tendens kan antas bestå. Kommittén bör mot denna bakgrund redovisa sådana prognoser som med rimlig säkerhet kan göras om resultat av framtida stabilitets- och nedrustningsförhandlingar. i synnerhet ESK-processen. liksom de konsekvenser detta enligt kommitténs mening bör få för svensk försvarsplanering. I anslutning till detta bör kommittén överväga vilka åtgärder för rustningskontrolll och nedrustning som vid en säkerhetspolitisk helhetsbedömning ter sig särskilt betydelsefulla och angelägna för Sveriges del.

För att bereda dessa frågor har kommittén tillsatt en särskild arbetsgrupp. I arbetsgruppen har ingått planeringschefen i försvarsdepartementet Nils Gunnar Billinger ordförande. ledamöterna av kommittén och riksdagen Sture Ericson. Pär Granstedt och Karin Wegestâl, ledamoten av kommittén. politiskt sakkunnige Gunnar Stenarv. översten Per Ahlin försvarsstaben. överingenjör Sven Hellman försvarsdepartementet. översten Bertil Johansson UD, ambassadrådet Lars-Erik Lundin UD, departementsrådet Lars Norberg UD. tom juni 1990. departementsrådet Henrik Salander UD. from. juli 1990. Laborator Jan Prawitz. försvarsdepartementet, har varit sekreterare i gruppen.

Under den tid försvarskommittén och dess undergrupper arbetat har den politiska och militära situationen i Europa genomgått en snabb och djup förändring. Vidare har under loppet av 1990 inom ramen för ESK-processen framförhandlats utomordentligt vittgående överenskommelser om nedrustning och förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i Europa. Dessa överenskommelser färdigställdes först dagarna före ESKs stats- och regeringschefsmöte i Paris 19-21 november 1990. och arbetsgruppen har därför ej ännu haft möjlighet att ingående analysera dessa.

Det är arbetsgruppens mening att såväl analys och slutsatser av de förändringar som ägt rum. som de förslag till åtgärder gruppen diskuterat. behöver vidareutvecklas och fördjupas i andra sammanhang. t.ex. inom ramen för nya försvarsberedningar.

ä; ia i i x l l

i l l

Nedrustningsfrågornas utveckling

2. l En tillbakablick

Nedrustningsförhandlingar och avtal om rustningsbegränsning har förekommit sedan många tusen år tillbaka. Den för dagens diskussion relevanta historien vid andra börjar världskrigets slut. även om vissa äldre avtal fortfarande är i kraft och har betydelse. I den senare kategorin kan nämnas 1899 års förbud mot användning av dum-dum kulor i krig. de 13 Haagkonventionerna från 1907 om krigets lagar och avtalen från 20-talets början om demilitarisering av Spetsbergen och Ålandsöarna.

Grunden för nu pågående förhandlingar lades när andra världskrigets segrarmakter inrättade Förenta Nationerna 1945. Syftet var att skapa en ny världsordning där mellan stater inte krig skulle förekomma. Konflikter och tvister skulle lösas på fredlig väg. Väpnade styrkor skulle anpassas så att deras enda uppgift blev att upprätthålla inre ordning. framstod Nedrustning som det självklara och främsta målet för samarbetet inom den nybildade världsorganisationen.

Men så blev det inte. Snan uppstod de två motstående blocken. senare manifesterade i militärallianserna NATO och Warszawapakten. I stället för nedrustning genomfördes betydande upprustning. bl.a. med kärnvapen, trots försök att få energiska internationell kontroll över den nya atomtekniken.

När reguljära förhandlingar om nedrusming kom igång under senare delen av 50-talet kom de att avse dels kärnvapen och dels idén om allmän och fullständig nedrusming.

1962 sammanfördes de olika förhandlingarna till en konferens. l8-nationskonferensen för nedrusming (ENDC). i vilken Sverige blev medlem. Det stod tidigt klart att förslagen om allmän och fullständig nedrusming var en âtervändsgränd. Intresset koncentrerades därför helt på kärnvapenfrågor. Under 60-talet kunde två viktiga överenskommelser uppnås: 1963 det partiella provstoppsavtalet och 1968 avtalet om att förhindra kärnvapnens spridning till fler stater än de fem som redan hade sådana va-

SOU 1990: 108

1970- och 1980-talen har förhandlingarna vid nedpen. Under i Geneve resulterat i ett förbud mot biorustningskonferensen några få avtal. logiska vapen samt ytterligare

med överenskommelsen om att förhindra kärnvapnens Samtidigt - som delade världen i två kategorier länder, kärnspridning och övriga stater - förändrades stormakternas kärnvapenmakter vapendoktriner. I Väst övergavs tanken om massiv vedergällning motstånd (flexible response). l till förmån för ett graderat om icke-första användning av Öst deklarerades senare principen

kärnvapen.

innebar i praktiken att USA Avtalen på 60-talet om kärnvapen

och Sovjetunionen erkändes som jämbördiga på kärnvapenområdct. därmed om att en stabil strategisk kärnvasamförstånd uppstod innebörden av den s.k. terrorbalansen penbalans var angelägen. utdelade ett första slag var att även om den ena supermakten den andra sidan, skulle en tillräckligt stor del av dennas mot ett förödande andra slag mot arsenal återstå för att möjliggöra som följde att bevara angriparen. De förhandlingar syftade till stabila balans och att sätta stopp för sådan denna relativt t.ex. av antimissiler (det s.k. ABM-avtalet teknisk utveckling.

1972). som kunde rubba den.

om kärnvapen fortsatte mellan supermakterna, Förhandlingarna först om begränsning av upprustningen och på 80-talet om minsk-

av strategiska kärnvapen. Andra stater lämnades i praktining är SALT l-avtalet 1972, ken utanför denna process. Milstolpar SALT lI-avtalet 1979 och [NF-avtalet 1987.

Under 1970-talet började de många obundna staterna i tredje

Tekniska världen att göra sig mer hörda i nedrusmingsfrågan. tillmättes mindre vikt än på 1960-talet, och politiska aspekter Grunden för de obundna var defaktorer blev mer framträdande. i FNs Kritik riktades mot ras majoritet generalförsamling. kärnvapenmakterna för att deras åtagande enligt NPT om kärnvalät vänta på sig. Viktiga länder anslöt sig inte pennedrustning till NPT utan blev tröskelländer. Kända exempel är Israel och Indien lät spränga en egen kärnladdning i maj 1974 Sydafrika. inte sitt efter detta. Även men fullföljde laddningsprogram och Brasilien, som räknas till kategorin Pakistan, Argentina tröskelländer. står utanför NPT.

Den kärnvapenfria zonen i Latinamerika byggdes emellertid upp och blev erkänd av kärnvapenmakterna under under l970-ta1et av en liknande zon i Söddenna tid. 1985 påbörjades etablering

ra Stilla Havet.

SOU 1990: 108

Åren 1974-82 genomfördes också FNs tredje havsrättskonferens. som ehuru främst avsedd att reglera havens användning i fred även skapade regler för örlogsfanygens uppträdande och för utsträckning och omfattning av kuststaternas jurisdiktion på haven. Överenskommelsen 1982 innebar att stora områden tidigare fritt hav kom att bli kuststaternas territorialhav och ekonomiska zoner. Det fria havet. som tidigare ansetts tillhöra ingen och där man i stort sett kunnat uppträda utan restriktioner, kom nu att anses tillhöra alla varvid hänsyn till andra blev en viktig del av ordningen. Genom den nya havsrätten lades grunden för de diskussioner om marin rustningskontroll. som följde under 1980-talet.

I början av 1970-talet påbörjades också regionala förhandlingar om säkerhet och samarbete i Europa (ESK). Sådana hade föreslagits av Sovjetunionen så tidigt som på 1950-talet som ersättning för det fredsavtal, som aldrig kom till stånd efter andra världskriget. Det var först i och med avspänningen i början av 1970-talet som konferensen kunde inledas. Då hade Sovjetunionen erkänts som en med USA jämbördig supermakt och DDR erkänts som en legitim stat av Väst. Vidare hade Sovjetunionen accepterat att USA och Canada deltog i en förhandling om Europa. De då existerande båda Tyskland hade blivit medlemmar av Förenta Nationerna.

Sovjetunionens främsta syfte med ESK var att få legitimerade de gränser. som blev resultatet av andra världskriget. Som motprestation krävde Väst dels att mänskliga rättigheter i Europa skulle bli en multilateral förhandlingsfråga. och dels att konventionell rusmingsbegränsning i Centraleuropa skulle tas upp i en särskild förhandling mellan NATO och Warszawapakten (MBFR).

I MBFR, som avslutades 1989 utan att ha uppnått nâgra reduktioner. deltog ll stater som har militära styrkor i reduktionsområdet (Polen, Tjeckoslovakien. de båda Tyskland och BeNeLux) plus 8 stater i norra och södra Europa. (Norge, Danmark, Italien. Grekland. Turkiet. Ungern. Rumänien. Bulgarien) som observatörer. Inga neutrala stater fick delta i MBFR-förhandlingarna.

I ESK deltog alla euopeiska stater (utom Albanien) plus Canada och USA.

ESKs första milstolpe blev Helsingforsdokumentet. som undertecknades vid ett toppmöte i Helsingfors i augusti 1975. De militära bestämmelserna rörde icke-bindande s.k. förtroende-

SOU 1990: 108

på konventionella styrkor i skapande åtgärder, tillämpade Europa. Senare utvecklades begreppen och vid Stockholms-konferensen 1984-86 kunde man komma överens om politiskt bindande förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder (CSBM) avseende militära aktiviteter inom ESKs tillämpningsområde.

Under senare delen av 1980-talet har det skett ett allmänt genombrott i nedrustningsförhandlingarna. som hänger samman med den snabba politiska utvecklingen i Östeuropa. Ett viktigt förskedde 1986-87. då Sovjetunionen i förhandhandlingsgenombrott lingarna om kärnvapen och kemiska vapen ändrade sitt tidigare motstånd mot internationell kontroll på eget territorium.

Beträffande kärnvapen kom man överens om att skrota alla landbaserade medeldistanskärnvapen pâ land (INF-avtalet) och om att söka uppnå en betydande reducering av strategiska kärnvapen.

Inom beslöt man l989 att fortsätta de förhand- ESK-processen vid Stockholmskonferensen, men i två avdellingar som börjat Den ena avser fördjupning och breddning av Stockholmsningar. dokumentets av förtroende- och säkerhetsskapande åtkatalog Den andra (CFE), där bara de stater (numera 22). gärder (CSBM). som tillhör NATO och Warszawapakten deltar. avser reell konventionell i Europa. Samtidigt annonserades omfatnedrustning tande unilaterala och tillbakadraganden. Kärnnedskärningar kemiska stridsmedel och marina styrkor lämnades utanför vapen, CFE-förhandlingen. En viktig milstolpe i dessa förhandlingar blev toppmötet i Paris i november 1990. där tre överenskommel- CSBM och de icke-militära ESK-omser offentliggjordes pâ CFE. rådena.

Vid ingången av 90-talet synes de politiska förutsättningarna - nedrustför substantiell - såväl ensidig som överenskommen vara bättre än efter 1945. samtidigt som den ning någonsin snabba politiska utvecklingen vänder upp och ned på många hävdvunna begrepp och förutsättningar.

2.2 Förhandlingamas formella mandat

om rustningsbegränsning efter andra världs- Förhandlingarna kriget hade som uttalade syften haft att bygga upp en rättslig struktur för de militärpolitiska förhållandena. avsedd att rerelationer - till att reglera mellanstatliga ytterst syftande ducera de militära maktmedlens roll i internationell politik och att de väldiga militäranslagen för fredliga ändafrigöra mål.

SOU 1990: 108

En grundläggande utgångspunkt är därvid principerna i Förenta Nationernas stadga och i 1969 års Wien-konvention om traktaträtt.

Vid sidan härav har olika förhandlingskonferenser särskilda mandat för sitt arbete. En grundläggande roll har den s.k. McCloy-Zorin-överenskommelsen från 1961 om mandatet för nedrustningskonferensen i Geneve spelat. Dessa principer var främst avsedda att styra en förhandling om allmän och fullständig nedrustning och några av dem är därför föráldrade. Men där återfinns exempelvis principen att nedrustningsâtgärder skall vara balanserade så att ingen stat eller av stater grupp favoriseras och att ingen stats säkerhet skall minska. Vidare föreskrevs att alla nedrusmingsåtgärder skulle av efåtföljas fektiv kontroll. Dessa principer i stort sett förhandstyrde lingarna fram till 1978.

Vid FNs generalförsamlings första specialsession om nedrusming 1978 skapades ett nytt system för de globalt inriktade nedrustningsförhandlingarna. Dock ärvdes grundläggande principer från 1961. De nya principerna återfinns i specialsessionens slutdokument (paras 25-42). Bl.a. stater har rätt att sägs att alla medverka på jämställd bas i nedrustningsforhandlingar som direkt berör deras säkerhet. stat har rätt till säkerhet Varje och ingen stat eller grupp av stater skall genom överenskomna nedrustningsâtgärder fâ nâgra fördelar framför andra. Balans skall råda mellan och kårnvapenmakters icke-kärnvapenmakters åtaganden. Nedrustning skall åtföljas av rimlig kontroll. Kärnvapenfria zoner skall skapas genom frivillig överenskommelse mellan zon-staterna. Universell till multilaterala anslutning avtal skall eftersträvas. FN-stadgans grundläggande principer om fredlig lösning av konflikter. för internationell respekt rätt. staternas territoriella integritet och politiska oberoende m.m. understrykes.

Specialsessionens slutdokumcnt föreskrev också en struktur för förhandlingarna. Huvudorgan för politisk diskussion av nedrustningsfrågor skall vara FNs generalförsamling. enkannerligen dess första politiska kommitté. som efter 1978 enbart skall ägna sig åt nedrusmings- och skall säkerhetsfrågor. Samtidigt alla avtal om nedrustning träda i kraft och bli bindande för enskilda stater på det sätt som föreskrivs i traktaträtten. Generalförsamlingen skall också inrätta ett underorgan. FNs nedrustningskommission. till vilket kan hänföras särskilda frågor för diskussion och utarbetande av rekommendationer. Realförhandlingar om nedrustning skall genomföras i nedrustningskonferensen i Geneve, där ett begränsat antal (f.n. 40) stater del-

SOU 1990: 108

tar och där beslut skall fattas med konsensus. Konferensen skapar själv sin dagordning men skall beakta generalförsamlingens rekommendationer. Utöver konferensens medlemmar kan ytterligare stater inbjudas att delta som observatörer med yttrande- och förslagsrätt.

1978 års slutdokument gäller fortfarande i det FN-relaterade sedan något nytt inte antagits vid de seförhandlingsarbetet. nare specialsessionema 1982 och 1988.

Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) genomfördes åren 1973-75. Dess mandat utformades vid en förberedande multilateral mellan ESK-staterna. Man beslöt att överläggning ESKs arbete skulle delas upp på tre så kallade korgar. varav den första bl a skulle avse såkerhetsfrågor. Inom denna korg skulle man förhandla om förtroendeskapande åtgärder (CBM) såsom förhandsanmälan av större militära manövrar och utbyte av observatörer vid sådana manövrar. De 35 deltagande staterna - 33 europeiska stater (alla utom Albanien och Andorra) plus Canada och USA - skulle delta som likaberättigade och suveräna stater. Blockbildningen i Europa slog inte igenom i den formella proceduren men har i praktiken spelat stor roll. Beslut skulle fattas med konsensus.

Detta mandat har gällt vid ESKs uppföljningsmöten. som ägde rum i Belgrad 1977-78. i Madrid 1980-83 och i Wien 1986-89. Nästa skall hållas i Helsingfors med början 1992. uppföljningsmöte Dessutom har en serie specialinriktade expertmöten hållits i en rad ämnen.

Inför den särskilda konferens om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa som kom att äga rum i Stockholm åren 1984-86. utarbetades ett särskilt mandat vid i Madrid. På grundval av lika rättigheter. uppföljningsmötet ömsesidighet och lika respekt för alla deltagande ESK-staters säkerhetsintressen. skall framförhandlas ett antal förtroendeoch säkerhetsskapande åtgärder avsedda att tillämpas i Europa från Ural till Atlanten samt i angränsande havsområden och luftrum. Överenskomna åtgärder skall vara av militär betydelse. politiskt bindande och vara möjliga att verifiera. Tillämpningen i det angränsande havsområdet och luftrummet skall bara avse militära aktiviteter. som både påverkar säkerheten i Europa, och som är en del av sådana aktiviteter på land som skall föranmälas. Det förutses att mandatet kan komma att vidgas inför kommande uppföljningsmöte.

SOU 1990: 108

Detta mandat är också grund för de CSBM-förhandlingar i Wien. som började 1989. ESKs uppföljningsmöte i Wien bekräftade också de mandat för CFE-förhandlingen om nedrusming i Europa mellan de då 23 NATO- och Warszawapaktsländerna. som dessa separat förhandlat om.

Enligt detta skulle man söka uppnå överenskommelser. som etablerar en stabil och säker balans beträffande konventionella styrkor på lägre nivåer och som eliminerar möjligheterna att sätta igång överraskande anfall och storoffensiver. Förhandlingarna skall avse de deltagande staternas territorier i Europa frân Atlanten till Ural (ATTU-zonen). Marina och kestyrkor miska stridsmedel skall inte behandlas och inte heller kärnvav. venbärare pen, ehuru som kan användas både för kärnladdning och konventionell laddning täcks av mandatet.

I och med upplösningstendenserna inom Warszawapakten har mandatets balansbegrepp kommit i ett annat läge. CFE-förhandlingen har i stället kommit att bli ett av flera led i det mycket snabba omskapandet av Europas militärpolitiska karta.

Vidare bör nämnas att en ämbetsmannakommitté rörande en kärnvapenfri zon i Norden. som tillsattes 19757. har fått uppgiften att undersöka för en sådan zon, som ett led i förutsättningarna strävandena att ästadkommaavspånning och nedrustning i Europa med utgångspunkt i de nordiska ländernas alliansförpliktelser respektive neutralitetspolitik. Kommittén har av de nordiska utrikesministrarna, vid deras möte i Molde i september 1990. fått i uppdrag att slutföra sin så snart som rapport möjligt under 1991.

2.3 Olika former av överenskommelser och

åtgärder

Den formella dräkt, som överenskommelser om nedrustning och rustningskontroll ges. varierar från fall till fall. Huvudfallet är att en traktat och denna träder i kraft efter ingås vederbörlig ratiftcering i enlighet med föreskrifterna i traktaträtten. Giltighetstiden kan vara eller begränsad obegränsad. De flesta viktigare avtal har formaliserats detta sätt. på Exempel ñnns på bilaterala avtal mellan USA och Sovjetunionen. som utformats som traktater, t.ex. SALT II från 1979. som aldrig formellt trätt i kraft men ändå efterlevts i relevanta delar. vilket står i överensstämmelse med Wien-konventionen om traktaträtt (Art 18).

SOU 1990: 108

I regel träder en traktat i kraft sedan ett visst antal stater ratiñcerat den. Traktaten kan därefter bli bindande för ytterligare stater. då de ansluter sig. Problem kan uppstå. då viktiga stater inte ansluter sig till ett avtal, vars syfte är att skapa en universell regim. Detta är fallet Lex. med avtalet om förhindrande av kärnvapnens spridning. som ett antal s.k. tröskelstater står utanför. Ett annat exempel är att vissa latinamerikanska stater inte ingår i den kärnvapenfria zonen där.

Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) ledde 1975 fram till ett slutdokument. som var en deklaration med frivilliga åtaganden. som trädde i kraft omedelbart. StockhoIms-dokumentet 1986 liksom Wien-dokumentet 1990 om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder innehöll åtaganden som skall anses vara politiskt och inte juridiskt bindande. Härigenom kunde överenskommelsen träda ikraft inom några månader for alla ESKstaterna och lämnade ingen möjlighet för en stat att stå utanför genom att senare inte ratiñcera.

Det finns också exempel på hur konkreta rustningsbegränsningsåtgärder vidtagits genom ömsesidiga exempel utan formell överenskommelse. En sådan överenskommelse om begränsning av tillverkningen av klyvbart material för kärnvapen annonserades 1964 genom samtidiga pressuttalanden av Lyndon Johnson och Nikita Chrustjov. USAs. Sovjets och Storbritanniens uttalanden 1973-74 om mini-kärnvapnens status är ett annat exempel.

Under de senaste åren har unilaterala åtgärder fått stor betydelse. Staterna vidtar nedskärningar. omflyttningar eller andra restriktioner beträffande vapen och militära förband utan för-

handlingar med andra stater. Åtgärderna utformas helt av den

stat. som vidtar dem. Direktkontroll blir aldrig aktuell. Genom att sådana åtgärder offentliggörs som nedrustning. skapas en viss subtil förpliktelse gentemot omvärlden att de skall genomföras.

Det finns sålunda en hel arsenal av möjligheter att utforma överenskommelser. beroende på omständigheterna i den enskilda frågan.

2.4 Existerande överenskommelser

Avtal inom nedrustningsområdet eller med bestämmelser av rustningskontrollkaraktär till vilka Sverige anslutit sig.

SOU 1990: 108

Partiella provstopps-

Miljökrigskonvcntionen 1977 1978 1984

Inhuma-vapen konventionen 1980 1983 1982 1982

Bland avtal. som Sverige inte är pan till kan nämnas

Kärnvapenfri zon i Latinamerika 1967 1968

Kårnvapenfri zon i Södra Stilla Havet 1985 1986

CFE-awalet 1990

Inom ESK-området har flera överenskommelser ingåtts, som dock inte är juridiskt traktater utan bindande

bindande politiskt

dokument. Sverige är part till dessa dokument.

SOU 1990: 108

Bland äldre avtal. som Sverige biträtt. och som fortfarande år i kraft kan noteras

Paris-deklarationen 1856 1856 1856 ang sjörätt

Neutral zon omkring gränsen till Norge_ befástningars nedläg- 1905 1905 1905 gande mm (bilateralt)

1920 1925 1924 Spetsbergstraktaten Ålandskonventionen 1921 1922 1922

Geneve-protokollet mot gaskrig 1925 1928 1930

har även biträtt flera äldre avtal inom gruppen kri- Sverige gets lagar, bl.a. Szt Petersburgsdeklarationen 1868, Haagdeklarationen 1899. III-VII, IX, XIII frán Haagkonventionerna 1907. Efter andra världskriget har Sverige anslutit sig till 1949 ârs Genevekonventioner om humanitet i krig och till de båda tilläggsprotokoll. som överenskoms 1977.

Under efterkrigstiden har ingåtts en rad bilaterala avtal mellan USA och Sovjetunionen på kärnvapenområdet eller med anknyt- Bland dessa märks ning till massförstörelsevapen.

1963. reviderad 1971 och 1984 Heta-Linjen-överenskommelsen

Olycksâtgärdsavtalet 1971

Incidentavtalet 1972 med tilläggsprotokoll 1973

ABM-avtalet 1972. med tilläggsprotokoll 1974

SALT l-avtalet 1972

Avtalet om förhindrande av kärnvapenkrig 1973

Tröskelprovstoppsavtalet 1974

Avtalet om fredliga kärnexplosioner 1976

SALT I-avtalet 1979 (trädde formellt aldrig i kraft)

SOU 1990: 108

Riskreduceringscentraler mot kärnvapenkrig 1987

INF-avtalet 1987

Missilnotiñeringsavtalet 1988

Avtalet om farliga militära aktiviteter 1989

Kemiska vapenavtalet 1990

Vid sidan härav har Sovjetunionen ingått Heta Linjen-avtal med Frankrike och Storbritannien. Sovjetunionen har vidare ingått bilaterala incidentavtal med Storbritannien. Tyskland. Frankrike. Canada, Italien. Norge. Nederländerna och Spanien.

2.5 Förhandlingsprocessemas politiska och militära förutsättningar

_

Vid bedömningen av nedrustningsförhandlingarnas förlopp måste deras politiska och militära utgångspunkter noga analyseras.

Från svensk sida har det traditionellt ansetts önskvärt att inte inleda förhandlingar i frågor där det bedömts omöjligt att få till stånd realförhandlingar. Därvid har möjligheten att förhandlingar utnyttjas för andra syften än att nå en uppgörelse ofta varit av betydelse. Det finns många exempel på förslag vars syfte varit politisk opinionsbildning snarare än att vara underlag för en konkret förhandling.

Den svenska regeringen har emellertid inte avstått från att lägga fram förslag där någon eller flera tilltänkta förhandlingsparter varit negativt inställda till en realförhandling. där regeringen samtidigt varit övertygad om att en förhandling borde komma till stånd med hänsyn till att resultaten bedömts önskvärda. Kravet på omedelbar acceptans har alltså inte alltid ansetts böra ställas högt. även om Sverige t.ex. i FNs generalförsamling regel strävat efter att inte lägga fram resolutionsförslag som inte bedömts vinna stor anslutning.

Sverige har på flera viktiga områden gjort en betydande satsning på tekniskt underlag i avsikt att säkerställa att överenskomna åtgärder skall vara verifierbara och praktiskt genomförbara.

I samband med Stockholmskonferensen och de därefter följande Wienförhandlingarna rörande förtroende- och säkerhetsskapande

SOU 1990: 108

åtgärder i Europa har Sverige gjort betydande ansträngningar för att förhandlingsförslagen skall leda till ökad militär stabilitet.

I ett antal studieprojekt (de s.k. har effek- Europaprojekten) ten av olika tänkbara förhandlingsförslag analyserats. Sådana analyser kommer fonlöpande att behövas i samband med CSBM-fön i Wien och inför handlingarna det svenska deltagandet i de eu ropeiska nedrustningsförhandlingarna efter 1992.

l Stockholmskonferensen utgjorde till militära resförslagen triktionsåtgärder exempel på Sveriges aktiva roll: förslag som nu återkommit i CFE-förhandlingen i Wien.

Dit hörde Lex. förslag om att reducera förmilitårbudgetar; slag som för att vara verkningsfulla inte kunde till avgränsas det i Madrid fastlagda (i huvudsak tillämpningsomrádet Europa med kringliggande havsområden) samtidigt som Förenta Staterna. Sovjetunionen (med dess asiatiska del). Canada och Turkiet deltog som förhandlingsparter.

Ett antal förslag har också förekommit. vilka vid ett första påseende svarat mot bl.a. svensk politik. men som varit så utformade att de inte passat in i en given lörhandlingssituation: i regel i så måtto att de inte varit förenliga med mandatet för den givna förhandlingen.

Också här hade Sverige under Stockholmkonferensen svårigheter med en rad förslag som antingen tycktes ogenomtänkt formulerade eller där förslagsställarna inte ville precisera hur förslaget skulle kunna förhandlas i sak.

Från förslagsställarnas sida har man inte sällan motiverat en sådan vaghet med argumentet att man varit beredd att låta motparten påverka förhandlingsupplåggningen. att man inte ensam ville diktera förhandlingen.

Är förhandlingarna resultatinriktade?

Det finns en omfattande litteratur som beskriver vetenskaplig hur förhandlingar förs i dels att nå resultat. dels i syfte syfte att nå effekter vid sidan av själva förhandlingen. I det senare fallet talar man ofta om att förhandlingarna är processorienterade.

Typiskt för en processorienterad förhandling är att den tenderar att dra ut på tiden, att den ena eller andra förhandlings-

SOU 1990: 108

panen ser ett värde i att förhandlingar pågår utan att för den skull resultat uppnås.

Det bör understrykas att detta i sig inte alltid är en negativ företeelse. Ofta kan förhandlingar och samtal mellan olika länder ha ett värde i sig; för att skapa eller befästa politisk avspänning. och för att skapa större klarhet om motsidans avsikter genom en fördjupad Redan âstadkommande av ett dialog. gemensamt förhandlingsunderlag kan således ha ett värde.

Olika motiv och perspektiv hos parter i en förhandling

En part kan ha ett demokratiskt samhällssystem. en därmed sammanhängande öppenhet i militära frågor och en inrikespolitisk opinion som är engagerad i aktuella frågor. medan en annan kan representera ett slutet samhälle utan fri där opinionsbildning förekomsten av militär öppenhet står tillbaka i förhållande till statlig opinionsbildning och propaganda.

Tänkbara effekter av sådana skillnader är att den ena förhandlingsparten av inrikespolitiska skäl eftvingas göra ensidiga tergifter medan den andra förhandlingsparten inte ett upplever sådant tryck. Slutna samhällen har vidare större möjligheter att dolt bedriva verksamheter som inte utan vidare blir kända för de öppna samhällenas opinion. Till detta hör att lättare kunna ändra sin militära ett sådant sätt kapacitetsprofil på att den avsedda effekten av en förhandlingsöverenskommelse går om intet.

Det är parentetiskt ofta i sådana sammanhang som begreppet rustningskontroll i swnsk tenderat terminologi att få en negativ betydelse. Alva Myrdal talade om spelet om nedrustningen. av erfarenheter från präglad en tid då nedrustningsförhandlingar ofta tenderadc att reglera och därmed legitimera rustning snarare än nedrustning.

Inte sällan kunde man i samband med de bilaterala kärnvapenförhandlingarna före INF-avtalet se tendenser till att förhandlingar ledde till prestigelåsningar och av försök blockering till unilaterala besparingar i försvarsbudgetarna.

I samband med INF-förhandlingarna motiverades ibland den s.k. nollösningen med behovet att säkerställa politiskt stöd för en urplacering av Pershing II och kryssningsrobotarna på NATO-sidan. Förslaget blev dock senare grund för den slutliga överenskommelsen.

SOU 1990: 108

MBFR-förhandlingarna i Wien är ett viktigt exempel på när parterna ofta för att förhandlingarna borde fonargumenterade sätta utan i syfte att kunna vidmakthålla omfattaruppgörelse. i Europa. Det är att notera att mot denna bakgrund de styrkor båda sidor i ofta valde att inte karakterisera förhandlingen dessa som ett misslyckande. Samtidigt har de förhandlingar långdragna MBFR-forhandlingarna (1973-1989) haft stor betydelse

som Förberedelse för CFE.

En ytterligare faktor av betydelse i detta sammanhang år frågan om unilateral I de flesta länder finns det ett nedrusming. starkt motstånd mot att karakterisera militära besparingar som

nedrustning. Det bör noteras att för många alliansbundna parter kräver allianssolidariteten att unilateral nedrustning inte får företas. (Jämför t.ex. debatten om burden-sharing inom NATO.) ñnns det - särskilt tid - också Inte desto mindre på senare om i försvarsbudgetarna i gott exempel på omstruktureringar Europa som de facto kan ses som nedrustningsátgärder. i varje fall i kvantitativ och/eller mening. Introduktion av budgetår i förhandlingssammanhang kan sådana omstruktureringsprocesser innebära att nedrustningsprocessen tenderar att bromsas upp

snarare än att accelereras.

Inför kan man vänta sig inrikespolitisk disen sådan awägning inklusive en diskussion mellan politiska och militära kussion. företrädare. i allt fler länder allteftersom en alleuropeisk närmare. Från militär sida kan nedrustningsförhandling rycker man i vissa länder notera en önskan att inkludera budgetärt uti satta delar av det egna försvaret i nedrustningsförhandlingar mot befarade inskränkningar. I andra syfte att få något utbyte länder kan man finna en motsatt attityd: den inrikespolitiska bilden i ett land kommer därför sällan att vara entydig.

Det bör noteras att kravet förhandlingar. som på alliansvisa tills vidare blockerat svenskt deltagande i europeiska nedrustkan ha påverkats av externa faktorer. såsom ningsförhandlingar. önskemål att stärka sammanhållningen inom den egna alliansen.

En av skillnaderna i förhandlingsförutsättningar mellan analys parterna i en förhandling kan ge viktiga uppslag i analysen av hur förhandlingar kan utnyttjas för att nå syften utanför själ-

va förhandlingen.

Det finns skäl att understryka att det vid karakteriseringen inte ñnns absoluta skillnaovan av öppna och slutna samhällen der mellan stater. Även i demokratier finns ofta militära processer som inte är för allmänheten. Inte desto tillgängliga

mindre ñnns det också från den här ovan diskuterade synvinkeln mycket starka skäl att välkomna det faktum att demokrati fr.o.m. Paris-dokumentet i november 1990 erkänts som en gemensam grundval för samtliga ESK-stater.

2.6. Krigets lagar och särskilt inhumana

vapen

I nedrustningsförhandlingarnas periferi har frågan om förbud eller restriktioner i användningen av särskilt inhumana vapen spelat en viss roll. Till skillnad frân nedrustningsprocessen (med dess strävan efter fysisk eliminering av vissa vapenkategorier) åsyftas här krigets lagar. eller den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, där strävan är att få till stånd användningsrestriktioner eller användningsforbud för vapen som inte är förbjudna att tillverka eller lagra men som anses särskilt inhumana. Ett folkrättsligt användningsförbud riskerar dock att bli överspelat i praktiken om en stat bryter mot det (repressalieanvändning är tillåten). medan ett fungerande produktions- och lagringsforbud står för en garanti mot varje användning. Humanitär rätt som metod kan därmed sägas ha en lägre ambitionsnivâ än nedrustningsförhandlingar. Det bör emellertid noteras att humanitärrättsliga förhandlingsresultat ifråga om vapenanvändning mycket väl kan positivt påverka strävandena efter nedrustning. Historien visar flera exempel på en dylik fruktbar koppling mellan de två förhandlingsomrâdena.

År 1899 hölls den första fredskonferensen i Haag. som torde vara mest känd för sitt förbud mot användning av dumdum-kulan. Sedan 1899 har denna typ av ammunition inte distribuerats för användning i internationella konflikter; inte heller har den tillverkats eller lagrats for reguljära styrkors räkning. Den humanitära regleringen ledde till ensidig nedrustning och till en informell multilateral regim för icke-tillverkning.

År 1925 antogs det s.k. Geneve-protokollet som i absoluta ordalag förbjuder användningen av kemiska och biologiska vapen. Protokollet har dock försvagats genom talrika reservationer. enligt vilka en part anser sig bunden endast så länge motparten respekterar förbudet. Denna rätt till andra användning gjorde att produktionen av BC-vapen inte upphörde; vapnen lagrades och förbandsplaeerades i avskräckningssyfte.

Inom ramen for nedrustningskonferensen i Geneve har försök gjorts att följa upp användningsförbudcn från 1925 med förbud mot tillverkning och lagring av B- och C-vapen. 1972 kunde Bvapenkonventionen undertecknas. Genêveprotokollets existens och

det faktum att dess förbud efter 1945 fått karaktär av allmän folkrätt bindande sedvana) underlättade förhandlin- (generellt garna om ett heltäckande förbud mot biologiska stridsmedel.

spelar också en stor roll Geneveprotokollets användningsforbud om en C-vapenkonvention. tänkt i de nu pågående förhandlingarna att åstadkomma en utfasning och fysisk eliminering av samtliga kemiska stridsmedel.

Sedan 1925 års reglering av tvâ kategorier av massförstörelsevapen har det inte tillkommit något totalt användningsförbud rörande någon existerande vapenkategori. Däremot antog en FNkonferens 1980. på det konventionella vapenomrâdet. tre protokoll med förbud mot eller begränsningar i användningen av vissa inhumana eller särskilt vapen som ansågs särskilt urskiljningslösa i sina effekter. Det forsta protokollet förbjuder vapen användmed splitter som ej syns på röntgen. det andra reglerar av landminor och vissa försátvapen, och det ningen förbjuder tredje reglerar användningen av brandvapen.

Från är det endast absoluta (undantagsnedrustningssynpunkt lösa) användningsförbud som är av omedelbart intresse. eftersom det är dessa humanitärrättsligt förbjudna vapenkategorier som i forsta hand kan bli föremål för unilateral nedrustning eller multilaterala En naturlig effekt av abnedrustningssträvanden. soluta användningsforbud borde vara att man söker säkra dessas efterlevnad motsvarande produktionsförbud. Mot den bakgenom är den är 1981 undertecknade FN-konventionen om vissa grunden konventionella protokoll av bevapen med sina tre vidhängande gränsat intresse.

Ett rör Ett annat forslag avser förbud mot förslag sjöminor. laser. utvecklad för att göra människor blinda anti-personell för att blända motståndare med en ofrånkomlig risk for (eller permanent blindhet). Beträffande dessa anti-personella vapen rör som har en klar det sig om ett absolut användningsförbud också på rustningskontrollomrâdet. Ett tredje förslag potential I stället för rör en skärpning av 1981 års brandvapenprotokoll. som legitimerar napalm och vit fosfor användningsrestriktioner skulle man åstadkomma ett absolut användningsförbud.

verkar för att Fa till stånd nya tilläggsprotokoll av- Sverige seende restriktioner för användning av ytterligare vapenkategorier. Dessa frågor bevakas och drivs i Sverige av den år -1972 inrättade Folkrättsdelegationen, som är ett rådgivande organ åt

utrikesledningen.

SOU 1990: 108

Det bör uppmärksammas att vare sig dumdum-kuleförbudet. Geneveeller FNs protokollet vapenkonvention åtföljs av regler om klagomålsprocedur eller undersökningsförfarande. Verifikationsspörsmål har aldrig spelat en framträdande roll inom ramen för krigets lagar. Avtalen är också till stor del självkontrollerande. Om ett visst vapen används i strid med folkrättsliga förbud märks detta på slagfáltet. Avslöjandet av folkrättsbrott kommer att ges stor uppmärksamhet i massmedia. Den sanktion som kan inträda är därmed till den politiska kostnad kopplad som uppstår lör en lagbrytande stat när denna avslöjas.

Det har ansetts att man i det fortsatta bör förhandlingsarbetet sträva efter att även låta humanitära innehålla be› regleringar stämmelser om efterlevnad och kontroll. Därmed skulle den

rättsliga regimen ifråga kunna stärkas. När FNs vapenkonvention antogs 1980 föreslogs i sista stund en veriñkationsprocedur. Förslaget hann inte åtgärdas, men kan komma att aktualiseras vid multilateral översyn av konventionen.

Efter diskussionen om gult regn och användning av mykotoxiner i Sydostasien i början av 80-talet och rapporterna om kemvapenanvändning i Iran/Irak-kriget antog FNzs generalförsamling 1982 en resolution som försökte bristen veriñkationsåtgärda på och undersökningsmekanismer i Geneve-protokollet. Resolutionen 37/98 D (1982) anmodar generalsekreteraren att med bistånd av kvalificerade experter utföra brådskande av undersökningar misstänkta överträdelser. Mekanismen har i stort sett varit ineffektiv till följd av politiska i FN. men kan motsättningar numera tänkas bli återupplivad;

Den humanitära rätten reglerar förutom stridsmedel. även stridsmetoder som är ägnade att förorsaka överflödig skada eller onödigt lidande. Med skador avses bl.a. vaöverflödiga peneffekter som i hög grad drabbar (urskillcivilbefolkningen ningslösa effekter).

Så kallad radiologisk är som stridsmetod folkrättskrigföring ligt hårt reglerad. 1977 års första till tilläggsprotokoll Genéve-konventionerna skyddar den radioaktiva riskkälla som finns redan i fred och som blir särskilt markant i krig kärnkraftsanläggningarna. Artikel 56 i tilläggsprotokoll I förbjuder väpnade attacker mot kärnkraftverk såvida inte kraftverkets strömleveranser bedöms utgöra ett omfattande och direkt stöd åt militära operationer.

SOU 1990: 108

Inom nedrustningskonferensen i Geneve har man sedan länge även

ett förbud mot stridsmedel. Det råder diskuterat radiologiska tvivel om att radiologiska vapen (i meningen trandock utbrett behållare/missiler för utspridande av radioaktiva sportabla är tekniskt har därför lagt fram ett ämnen) möjliga. Sverige förslag anpassat till ett realistiskt krigsscekompletterande avser förbud mot konventionella bombanfall och nario. Detta

andra attacker riktade mot kärnkraftverk. upparbetningsanlägg-

och nukleära Sådana attacker skulle kunna ningar avfallslager. i en avsevärd av radioaktivt material resultera utspridning över stora områden. om attackförbud eller anlägg- Förslaget i denna del inte ningsskydd innebär att förhandlingsmaterien rör eller rustningskontroll, utan faller längre nedrustning inom området lagar (förbud mot radiologisk krigföring krigets

som stridsmetod).

SOU 1990: 108

3 vissa andra

Massförstörelsevapen .och

viktiga nedrustmngsfragor

3. l Kämvapen

Mot bakgrund av ovan redovisade avtal och förhandlingar som pågår kan man förutse att de närmaste årens diskussion om kärnvapen kommer att röra följande kategorier av frågor.

l . Icke-spridningsregimen

2. Den centrala strategiska balansen

3. Medeldistanskärnvapen

4. Taktiska och andra kärnvapen på land

5. Kärnvapen till sjöss.

När man 1968 nådde överenskommelse om avtalet beträffande ickespridning av kärnvapen (NPT) Non-Proliferation Treaty erkändes samtidigt som kärnvapenmakter de stater. som före den 1 januari 1967 tillverkat och fått ett kärnvapen eller annan kärnladdning att explodera; dvs Frankrike. Kina, Sovjetunionen. Storbritannien och USA. Alla andra stater är enligt avtalet definitionsmässigt icke-kärnvapenmakter. Indien genomförde en kärnexplosion i maj 1974. enligt egen uppgift för fredliga ändamål. men räknas inte som kärnvapenmakt.

För Europas del betydde överenskommelsen att flera betydande stater som Västtyskland och Italien förblev icke-kärnvapenstater och att någon gemensam västeuropeisk kärnvapenstyrka under fransk ledning inte skapades.

Inom allianserna NATO och Warszawapakten fick rätten till eldtillstánd beträffande kärnvapen inte delegeras från den kärnvapenmakt. som hade vapnen till någon som helst mottagare. Den enda tillgång till kärnvapen. som kärnvapenmakternas allierade fick. var att medverka i krigsplanläggning avseende dessa

NATOs Nuclear Planning Group). De fick dock i vissa fall (jfr. veto-rätt mot användning av kärnvapen uppställda på deras eget

territorium (double-key).

Efter inte varit en aktuell fråga i 1968 har kärnvapenspridning I stället har intresset fokuserats på ett antal utomeu- Europa. s.k. tröskelstater. dvs stater som dels inte har anropeiska slutit till NPT och dels har utvecklat egen kärnteknisk sig skulle komma att tillverka egna kärnladdningar. Vikkompetens. tröskelstater är Indien, Israel. Pakistan, Sydafrika. tigare Argentina och Brasilien.

stat som ansluter till NPT. förbinder sig att ingå Varje sig ett kontrollavtal (safeguardsavtal) med Internationella IAEA. beträffande samtliga kärntekniska Atomenergiorganet, under dess kontroll. lAEAs safeguardssystem har anläggningar hittills inte kunnat visa att klyvbart material för fredligt ändamål har avletts för militär användning. Vidare har en ominternationell på det kärnfattande exportkontroll upprättats tekniska området för att förhindra att material och utrustning

används för vapenändamål. I detta sammanhang är den s.k. Zangarbete. liksom Londonriktlinjerna vikgergruppens fortlöpande tar bl.a. ställning till vilka produkter tiga. Zanggergruppen som bör bli föremål för exportkontroll, medan Londonriktlinjermellan de främsta exna har upprättats genom överenskommelse

portörsländerna.

IAEAs safeguardssystem liksom de nämnda exportrestriktionerna har verksamt till att förhindra vidare spridning av bidragit och är viktiga komplement till NPT. kärnvapnen

Pâ den allra senaste tiden har två Europa-relaterade spridningsfrâgor aktualiserats. Den ena gällde om det enade Tyskland skulle kunna bli en kärnvapenmakt på sikt. Såväl Förbundsrepubliken som DDR var emellertid sedan lång tid anslutna till NPT. När DDR uppgick i Förbundsrepubliken bekräftades att den utökade Förbundsrepubliken skulle förbli part till NPT.

Den andra frågan hänger samman med utvecklingen i kärnvapenmakten och möjligheten att flera av dess delrepubli- Sovjetunionen ker kan bli självständiga stater. Kommer sådana nya stater att kunna ärva kärnvapen av moderlandet och bli kärnvapenmakter? har dock tillkännagivit att man vidtagit åtgärder Sovjetunionen för att kärnvapen inte skall komma utanför centralregeringens

kontroll.

NPT kommer 1995 att ha varit i kraft i 25 år och dess vidare skall dä avtalstexten skall NPT törframtid avgöras. Enligt

SOU 1990: 108

l87

längas; däremot sägs inte för hur lång tid. Flera u-länder anser att NPT diskriminerar icke-kärnvapen-staterna och vill därför att avtalet skall förlängas för kortast möjliga tid. Sverige. liksom de tre avtalsanslutna kärnvapenstaterna Förenta Staterna, Sovjetunionen och Storbritannien, och de flesta andra industriländer samt många u-länder. önskar att NPT förlängs för en lång eller obegränsad tid.

Den viktigaste frågan på NPT-området under den närmaste tiden är att åstadkomma längsta möjliga förlängning av NPT efter 1995 samt en förstärkning av avtalet genom att söka förmå ytterliga› re stater att ansluta sig. För närvarande är 141 stater parter till NPT.

Den nuvarande förhandlingsstrukturen för NPT bör bibehållas. Vidare måste IAEAs safeguardssystem tillförsäkras tillräckliga resurser för sin verksamhet. Det är även angeläget att söka förmå nya kärntekniska exportörsländer utanför NPT att tillämpa Londonriktlinjerna eller motsvarande regler för sin export.

Pågående förhandlingar mellan USA och Sovjetunionen om strategiska kärnvapen. START-förhandlingama. tycks kunna leda till en första överenskommelse i början av 1991. Överenskommelsen väntas innebära nästan en halvering av antalet vapenbärare för stratgiska kärnvapen, dvs. vapenbärare med längre räckvidd än 5 500 km. En sådan överenskommelse skulle medföra att antalet minskar med ca 50 70 för Sovjetunionen och med ca 35 % för USA.

Det är tänkbart. för att inte säga troligt. att den tilltänkta överenskommelsen om någon tid följs av en andra överenskommelse med reduktioner ner till en tredjedel av nuvarande nivåer.

Även om dessa reduktioner kommer att betraktas som historiska. kommer så många kärnvapen att finnas kvar hos både USA och Sovjetunionen. att deras särställning kvarstår. Murmansk-basen kommer rimligen att fonsätta att vara bas för viktiga delar av Sovjets strategiska kärnvapenubåtar. Ett strategiskt intresse kommer därför med all sannolikhet att även i fortsättningen fokuseras på det nordiska omrâdet. Sveriges läge kommer knappast att bli mer utsatt än tidigare. men någon återgång till ett lugnt hörn i världen kommer heller inte att ske. Möjligheterna för Sverige eller de nordiska länderna gemensamt att direkt pâverka START-förhandlingarna är begränsade.

Amerikanska och sovjetiska medeldistanskärnvapen (500-5500 km räckvidd) på land är i det närmaste avskaffade i enlighet med IMF-avtalet, som trädde i kraft 1988. Brittiska och franska

kommer att finnas kvar länge. motsvarande kärnvapen troligen om en begränsning av amerikanska och sovjetiska Förhandlingar med har lett till sjöbaserade kryssningsmissiler kärnladdning om att vardera sidan får ha högst 880 stycken. samförstånd skulle kunna minska detta antal. Om Fortsatta förhandlingar antal minskas eller om de avskaffas dessa kryssningsmissilers innebär detta en lättnad för det nordiska området. Möjligheten

länderna förhandlingarna i för de nordiska att själva påverka

syfte att helt avskaffa de sjöbaserade kryssningsmissilerna i detta fall vara En svårighet är för torde även begränsade. som har närvarande att skilja mellan sådana kryssningsmissiler,

kärnladdning och sådana, som inte har det. Restriktionsâtgärder

av CSBM-natur skulle möjligen kunna erbjuda en förhandlingsvåg.

Det kan förutses att förhandlingar om landbaserade kärnvapen än 500 km (SNF), taktiska kärnvapen m.m. med kortare räckvidd inleds inom kort. Dessa kan förmodas leda till att återstående

sådana tas hem till Sovjet, att de britsovjetiska kärnvapen kvar samt att USA tiska och franska blir i respektive länder, vissa i Europa, trolibehåller kärnvapenutrustade flygstyrkor Italien och Turkiet. Man kan också vängen baserade i England, ta sig att ett betydande antal taktiska kärnvapen på amerikanska och fartyg kommer att tas iland - som följd av sovjetiska eller som av ensidiga beslut. Den skisförhandlingar följd kan leda till att brittiska och franska serade utvecklingen relativa ökar något. Doktrinen om kärnvapnens betydelse väntas förändras så att kärnvapen skjuts i flexible response och blir of las. resort. De neutrala norbakgrunden weapons diska länderna kan inte påräkna mer än marginellt inflytande

över utvecklingen på SNF-området. Eftersom kärnvapen ombord på

kan väntas bli kvar i nuvarande omfattning blir de hangarfartyg nordiska havsområdena fortfarande relevanta även på SNF-områ-

det.

nämnts ovan. Vissa aspekter på kärnvapen ombord på fartyg har mot En tydlig trend är att frångå tanken att använda kärnvapen har lett till att t.ex. den amerikanska flottan sjömål. Detta över 1100 kärnvapen, främst atomsjunkbomnyligen tagit iland ber. av de återstående kärnvapen ombord på fartyg Merparten avsedda för mål i land. Det gäller robotar blir alltså på sikt med lång räckvidd och på strategiska ubåtar. kryssningsmissiler ombord på hangarfartyg. Dessa återstående kärnvapen flygbomber innebär att Nordens omgivande havsområden även fortsättningsvis

kommer att vara nukleärt trafikerade.

deltar i vissa förhandlingar om kärnvapenfrâgor. Sverige idag (NSA) är Beträffande arbetet med negativa säkerhetsgarantier att en eventuell överenskommelse inte för Sverige avgörande

SOU 1990: 108

kommer att grundläggande strida mot principerna för svensk neutralitet.

Beträffande frågan om stopp för tillverkning av klyvbart material för kärnvapen (cutoff) finns möjligheter att en sådan tillverkning i stort kan komma att upphöra av sig själv. Problemet blir då snarare att ta hand om allt klyvbart material, som frigörs då kärnvapen skrotas. Beroende på hur man ser på framtiden för kärnkraften. kan materialet erbjudas den civila kärnkraftsindustrin i olika länder. helst genom IAEAs förmedling. Materialet bör i varje fall tas om hand pá sådant sätt att det inte lagras för framtida kärnvapentillverkning.

Frågan om stopp för kärnvapenprov har varit aktuell sedan den först föreslogs av Indiens premiärminister Nehru 1954. Förhandlingar mellan kärnvapenmakterna ledde 1963 till att avtal om stopp för kärnvapenprov i atmosfären. yttre rymden och under vatten. Diskussioner om ett fullständigt provstoppsavtal innefattande även prov under jord, har pågått sedan dess. Betydelsen av kärnvapenprov som villkor för en fortsatt utvecklad kärnvapenkapacitet hos de etablerade kärnvapenmakterna har minskat. För att en ny stat skall kunnna etablera sig som kärnvapenmakt krävs dock prov. Provstopp skulle även ha stor betydelse för att stärka NPT-regimen liksom för dess allmänna anseende. vilket är särskilt viktigt inför 1995. Sverige har sedan länge aktivt arbetat för ett provstopp, både genom olika avtalsförslag och genom att engagera sig i utveckling av kontrollsystem med seismisk observation och dataanalys.

Skulle en överenskommelse om enhetliga negativa säkerhetsgarantier uppnås samtidigt med ovan skisserade utveckling av kärnvapnen i Europa. så skulle förutsättningarna förbättras för att förverkliga en kämvapenfri zon i Norden.

Ett område. där Sverige har ett intresse och kanske också vissa möjligheter att verka. är regler av CSBM-typ avseende kärnvapen i Europa och kringliggande havsomrâden. Syftet med dessa skulle vara att allmänt stödja NPT-regimen i Europa. att höja tröskeln för att kärnvapen kommer till användning och att minska den prestige som nu förknippas med dessa vapen.

De reduceringar av supermakternas kärnvapeninnehav som kan väntas i de fortsatta START I - förhandlingarna har betydelse på grund av sin allmänna och globala stabiliserande verkan.

På grund av Nordens geografiska läge är frågan om flyg- och fartygsbaserade kryssningsmissiler av särskild betydelse. inte minst på grund av deras dubbla användbarhet för både kärnvapen-

och konventionella laddningar. Det är därför angeladdningar för att denna kärnvapen omfattas av läget att verka kategori med sikte på ett avskaffande av hela nedrustningsförhandlingar

vapenkategorin flyg- och sjöbaserade kryssningsmissiler.

om korträckviddiga kärnvapen - SNF - är ange- Förhandlingar i vilken även franska och Iägna. En europeisk nollösning. inkluderas, vore värdefull. De reduktioner brittiska kärnvapen som sker i Europa. genomförandet av av konventionella styrkor modifierade doktrin om att betrakta kärnvapen som wea- NATOs last resort och motsvarande förändringar i Sovjetpons of bättre för ett SNF-avtal och för unionen skapar förutsättningar first use-doktrin även på västsidan. Det senare bidrar en no till att minska risken för att en framtida konflikt trappas upp

till kärnvapenkrig.

av START_ INF och SNF ter sig förhandlingar om l förlängningen av taktiska av alla slag - till lands. reduceringar kärnvapen i luften - Dessa vapensystem tilltill sjöss och angelägna. sammans med SNF har direkt betydelse för bedömningar av par-

Flera system är också dubbelt anternas handlingsmöjligheter. både i en konventionell och en nukleär roll. Om manvändbara. datet ges en sådan utformning får Sverige och andra icke-kärntillträde till förhandlingar om kärnvapen i Europa. vapenstater vilket inte är fallet idag.

ett kommande SNF-awal unilaterala tillbaka- INF-avtalet. jämte av sjöbaserade taktiska kärnvapen kommer att skapa draganden för kärnvapenfria zon-arrangrundläggande nya förutsättningar nordiska länder kunde under gemang i Europa. Sverige och övriga gynnsamma betingelser medverka till denna pågående process. som leda till att i skulle kunna ett kärnvapenfritt Europa. genom sitt omrâde - de nordiska länderna - etablera en kärnvapenfri

regim eller zon anpassad till de nya förutsättningarna.

3.2 Kemiska och biologiska vapen

mot stridsgaser som medel för att föra krig är gammal. Avsky Redan 1899 nåddes överenskommelse om förbud mot projektiler

vars enda var att sprida kvävande och farliga gaser. syfte Efter första erfarenheter av gaskrig träffades världskrigets om 1925 års Geneve-protokoll mot användning i överenskommelse och stridsmedel. Detta avtal. som krig av stridsgas biologiska idag har 125 parter. är utgångspunkt för dagens förhandlingar.

SOU 1990: 108

Många av parterna till Geneve-protokollet har anslutit sig med förbehåll att de bara är bundna av förbudet gentemot andra parter som själva uppfyller förbudet. Protokollet föreskriver således i praktiken ett förbud mot första användning. Icke desto mindre har förbudet i stort sett efterlevts. bl.a. under andra världskriget. Vissa avtalsbrott har förekommit. t.ex. av Italien vid erövringen av Etiopien 1935. av Egypten vid krig i Jemen 1961 och i Iran-Irak-kriget under 80-talet.

Protokollet förbjuder användning, inte tillverkning och lagring. Stora mängder stridsgas har också tillverkats under andra världskriget och senare. För att komma tillrätta med de risker. som förekomsten av tiotusentals ton effektiva stridsgaser på ömse sidor i Öst-Västkonflikten utgjorde. höjdes krav att man borde förbjuda även utveckling. tillverkning och innehav av ke› miska och biologiska stridsmedel. USAs användning av tårgas och herbicider i Vietnarnn-kriget blev signalen till förhandlingar.

överläggningar om en konvention mot B- och C-vapen började 1968

vid ENDC (Eighteen Nations Disarmament Committee). Till en början behandlades B- och C-vapen gemensamt. men då den ringa förekomsten av B-vapen gjorde att det föreföll lättare att uppnå en överenskommelse på B-vapenomrâdet. skilde man snart pâ forhandlingarna.

1972 kunde B-vapenkonventionen antas, medan frågan om kemiska stridsmedel. där problemen med förstöring av enorma lager och kontroll var stora, blev föremål för fortsatta förhandlingar.

Många nya stater kom att ansluta sig till Geneve-protokollet och nâgra parter drog tillbaka sina icke-forsta-användningsförbehåll.

När antalet deltagande stater i CD 1979 utökats till 40. tillsattes en särskild kommitté med mandat att börja utarbete en konvention som fullständigt förbjuder kemiska vapen - en konvention som sträcker sig betydligt längre än Geneve-protokollet och som även förbjuder utveckling. tillverkning, anskaffning i övrigt. lagring eller förmedling av kemiska vapen. Dessa förhandlingar har förts långt framåt. i ett intensivt arbete. under l980-talet. Den större delen av konventionstexten ligger färdig och de återstående problemen är snarare av politisk än teknisk natur.

En bilateral överenskommelse mellan USA och Sovjetunionen om avskaffande av 80 % av deras lager under en period av åtta år har träffats 1990. Ett stort problem synes därmed löst. Dessa

SOU 1990: l08

kraftiga reduktioner leder till att Europa de facto är på vag att bli kemvapenfritt. Den potentiella verkan av de återstående arsenalerna. 5000 ton på vardera sidan. skall dock ingalunda underskattas.

På senare år har däremot ett nytt intresse för kemiska vapen dykt upp på andra håll i världen. Exemplet Irak är mest känt. De tekniska och ekonomiska trösklarna för att tillverka kem› vapen är mycket lägre än för kärnvapen och många stater kan anses vara tröskelstater for kemvapen. som ibland kallas den fattiges bomb. Frågan om ett totalförbud mot kemiska stridsmedel har av vissa arabstater kopplats till kårnvapennedrustning.

Olika har från tid till annan presenterats om att man i förslag stället för de långdragna förhandlingarna om ett globalt tilllämpat förbud mot kemiska vapen skulle söka etablera en kemvapenfri zon i Europa för att lösa huvudfrågan. Även om detta förslag har många för-tjänster. har man dock varit ovillig att gå den vägen så länge det finns hopp om en global lösning.

Geneveprotokollet. vars regler numera anses vara sedvanerätt. har skapat en attityd av avsky visavi kemiska stridsmedel. Speciellt är detta fallet i Europa. Att stora lager tillverkats och placerats ut, att det funnits krigsplanläggning. att skyddsutrustning och utbildning i skydd givits till så gott som alla soldater och många civila har varit ett uttryck mindre för planer på första användning än för en beredskap inför möjligt angrepp med kemiska stridsmedel. Ett slutligt undanröjande av kemiska stridsmedel från Europa skulle ändå vara en stor lättnad för planering av både militän och civilt försvar. Innan en slutlig överenskommelse nåtts och existerande lager verkligen förstörts inom en övergångsperiod omfattande tio år. kommer det att vara nödvändigt att bibehålla skydd. och utbildning för skydd. i länder som Sverige.

Biologiska stridsmedel har nu varit förbjudna sedan 1974. Eftersom ett mellanstatligt avtal bara täcker staternas verksamhet. har biologiska stridsmedel funnits kvar i hotbilden som tänkbart instrument för terrorism. Vidare har på senare tid ett visst intresse noterats även för biologiska stridsmedel i tredje världen, varför översynskonferensen 1991 för nuvarande konvention torde komma att tillmätas stor vikt och bli forum för diskussion av förbättringar och tilläggsåtgärder.

3.3 Rymdvapen

Sedan 60-talet har förhandlingar ägt rum i syfte att hindra en kapprustning i rymden. Den första milstolpen var överenskommelsen 1967 om Yttre Rymd-avtalet. med Antarktis-avtalet som förebild. Yttre Rymd-avtalet förbjuder b1.a. stationering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen i satellitbana kring jorden och förklarar månen och andra himlakroppar som demilitariserade områden. Konventionell - om detta uttryck kan användas - militär av satelliter för t.ex. och användning spaning kommunikation förbjuds däremot inte. Inte heller sådana ballistiska missiler med kärnladdning, som inte är avsedda att inta satellitbana.

Fortsatta förhandlingar har bedrivits inom nedrustningskonferenscn i Geneve. vid START-samtalen och i FNs rymdkommitté. Aktuella frågor har varit b1.a. förbud mot anti-satelliter (ASAT) avsedda att förstöra andra satelliter. utrymmet för rymdbaserat försvar mot strategiska kärnvapenangrepp. begränsning nedåt av den internationella rymden. och vissa förtroendeskapande åtgärder och trafikregler i rymden. Resultaten har emellertid. bortsett från smärre överenskommelser, låtit vänta på sig.

Det är realistiskt att invänta START-överenskommelsen innan det går att bedöma utsikterna för framtida överenskommelser om rymdvapen.

3.4 Vissa marina nedrustningsfrâgor

Som en följd av den tekniska utvecklingen utgör marina stridskrafter en allt mera integrerad del av staternas totala stridskrafter. Att särbehandla marina styrkor vid nedrustningsförhandlingar är därför från strategisk utgångspunkt inte motiverat. Däremot är det motiverat från geografisk och folkrättslig utgångspunkt.

Länder är mycket olika geografiskt vad beträffar kuster. hamnar och tillträde till hav och oceaner. Sovjetunionen är en kontinentalmakt, vars beroende av sjöförbindelser är begränsat och vars tillträde till vårldshaven är jämförelsevis komplicerat. USA kan inom ramen för NATO strategiskt jämställas med en ö. vars beroende av sjöförbindelser är fundamentalt och vars sjö-

rör Andra kuststater har i styrkor ständigt sig på världshaven. härmed marinstrategiska intressen, vilka jämförelse begränsade dock allmänt ökat på sistone genom att den nya havsrätten givit alla kuststater möjlighet att inrätta ekonomiska zoner ut till 200 nautiska mil från kusten, vilket i sin tur medför krav på kontroll och övervakning.

Den marina dimensionen av det säkerhetspolitiska läget i det nordiska området är geografiskt uppenbar och politiskt komplicerad. Havsområden. som omger Norden. faller i regel utanför de europeiska nedrustningsförhandlingarnas tillämpningsområde. Några globalt syftande förhandlingar avseende marina styrkor och vapen förekommer inte utom beträffande strategiska kärnvapenubåtar.

Det är ur svensk säkerhetspolitisk synpunkt väsentligt att status som öppet hav (marc liberum) bibehålles och

Östersjöns

att överenskommelser inte träffas. som ensidigt inskränker någon stats rätt eller möjlighet till fritt tillträde.

är allt landomrâde (utom Antarktis) underkastat Folkrättsligt nationalstaternas medan haven är tillgängliga för jurisdiktion alla. Militära styrkor på land är därför åtskilda i fredstid. medan olika staters marina enheter kan blanda sig med varandra till Internationella avtal om rustningskonzroll avseende sjöss. det marina området måste beakta detta.

Det kan därför vara motiverat att särskilt behandla marina styrkor vid förhandlingar om rustningskontroll. Det måste emellertid därvid observeras att sådana stridskrafter är en del av staternas totala stridskrafter och att det är stabilitet i helhetsperspektivet som eftersträvas. Någon isolerad marin balans eller paritet finns inte. Staternas geografiska olikheter kan medföra att ett antal marina komponenter måste vara assymetriska för att hålla den totala militära situationen i balans.

Juridiskt måste vidare avtalen vara i harmoni med den allmänna havsrätten, som kan sägas vara havens grundlag.

Sjöstridskrafterna har många olika uppgifter och förhandlingar om dem bör De strategiska kärnvapnen till spegla olikheterna. sjöss är en kategori för sig. De behandlas i START, som torde leda till en begränsning av antalet strategiska robotar baserade på ubåtar. och möjligen även en begränsning av antalet sådana ubåtar. Vidare har man nått en principöverenskommelse om ett högsta antal kärnvapenladdade kryssningsrobotar för Sovjet och USA.

SOU 1990: 108

Såsom tidigare påpekats är frågan om flyg- och fartygsbaserade kryssningsmissiler av särskild betydelse för de nordiska länderna. Det vore från nordisk synpunkt angeläget att söka avskaffa hela denna kategori av vapen.

Palme-kommissionen har i denna fråga presenterat ett långt gående Förslag som innebär att alla marina kärnvapen under den strategiska nivån skulle dras bort från alla såväl fartyg, övervattensfartyg som ubåtar. utom från de fartygsklasser som särskilt överenskommits i ett avtal. Förutom den nedrustning som skulle åstadkommas med ett sådant förslag - det skulle kunna röra sig om tusentals sub-strategiska kärnvapen - skulle en sådan överenskommelse i sig vara en väsentlig förtroendeskapande åtgärd på det marina området.

Bortsett från de åtgärder som redovisats ovan är sjöstridskrafter inte föremål för några förutom vissa förhandlingar. förtroendeskapande åtgärder. Av olika skäl. budgetära och tekniska minskar dock antalet högsjögående fartyg.

Även om stormakterna genomförde av anbetydande reduceringar talet krigsfartyg så skulle ändå ett antal bli tillräckligt kvar för temporär koncentration utanför en mindre stat för kanonbåtsdiplomati. Därför har förtroendeskapande åtgärder hög prioritet för mindre stater.

Sverige har sedan länge hävdat att öppenhet måste råda även på det marina området och beträffande till kärnvapen sjöss. Sådan öppenhet är dessutom en förutsättning för rustningskontroll. Särskilt har Sverige sedan länge krävt att det ska gå att skilja mellan fartyg som medför kärnvapen och sådana som inte gör det. Vissa kärnvapenmakters praxis att vare bekräfta eller sig förneka förekomsten av kärnvapen ombord på fartyg är därvid ett hinder och en föråldrad princip som snarast borde överges.

Redan gällande havsrätt - numera i form av 1982 års havsrättskonvention. som ännu ej trätt i kraft. men som till stora delar betraktas som sedvanerätt och därför tillämpas allmänt - innehåller många bestämmelser av CSBM-karaktär. ofta baserade på en sjöfartradition som är mycket äldre än begreppet förtroendeskapande åtgärder. Vid utarbetandet av de nya reglerna inom havsrätten skapades en balans mellan kuststaters säkerhetsintressen och flaggstatcrnas intresse av fri navigation.

Exempel på havsrätt-CSBM är reglerna för kuststaternas rätt att inrätta högst l2 nautiska mil breda territorialhav och de speciella reglerna för flaggstaternas oskadliga i genomfart

andra länders territorialhav.

marin förtroendeskapande regim Ett exempel på en skräddarsydd mellan Argentina och Storbritannien 1990 om är överenskommelsen föranmälan av marina rörelser i Sydatlanten och en direkt kom-

mellan respektive militära befälhavare på munikationslinje

platsen.

- Helsingforsa Stockholms- och Flera ESK-överenskommelser Wien-dokumenten - innehåller bestämmelser om föranmälan och ob-

men lämnar servationsutbyte i samband med amfibieoperationer

s.k. oberoende marina aktiviteter utanför.

orsak till att marina stridskrafter lämnats utanför En viktig efter andra är att den de flesta förhandlingar världskriget havsrätten var oklar. Efter 1982 är detta inte allmänna länge Sedan 1983 har marinfrågorna diskuterats inom FN längre fallet. och dess nedrustningskommission och bör nu vara sakligt mogna

för realförhandlingar.

har den främsta marina stormakten USA motsatt sig Politiskt om marina styrkor, utom beträffande strategiska förhandlingar Orsaken är såväl USAs beroende av sjöförbinkärnvapenubâtar. delser som en eventuell misstanke att Sovjetunionen har jämfö-

litet att en öst-väst-förhandling som inkluderelsevis ge vid också att USAs inte rar sjöstridskraftcr, samt sjöstridskrafter har utan har tilldelats en betydande bara öst-väst-uppgifter

roll i tredje världen.

att sätta in marina i det ned- Lösningen pá problemet styrkor där de hör hemma vore rimligen att utgå rustningssammanhang och assymetrier skall beaktas. ifrån att strategiska legala att dela de marina frågorna i Vidare vore det naturligt upp

kärnvapenfrågor, andra kärnvapenfrågor, högsjöfråstrategiska och eventuellt och hänföra de gor. kustfrâgor strandpenetration till där de fruktbart kan behandolika delfrågorna sammanhang

las.

intressen avseende marin rustningskont- Sveriges grundläggande roll kan sammanfattas på följande sätt: dels att ha en rimlig

dvs. en säkerhet mot hot från havet mot kusten, kustsäkerhet. för del till att utnyttja havens frioch dels en tillgång egen

het även i händelse av krig mellan andra stater.

Vad gäller kustsäkerheten bör påpekas att en kuststat genom den är átkomlig för alla andra staters allmänna navigationsfriheten är en stat som Sverige numera knapmarina styrkor. Samtidigt klassisk annat än om flottpast sårbar för kanonbâtsdiplomati

styrkan i fråga medför kärnvapen eller marininfanteri.

Två redan vidtagna åtgärder, som främjar Sveriges kustsäkerhet, är utvidgningen 1979 av territorialhavet till 12 nautiska mils bredd och kravet att främmande örlogsfartygs oskadliga genomfan i svenskt territorialhav skall föranmälas 48 timmar i förväg. Dessa åtgärder vidtogs unilateralt i överensstämmelse med havsrätten.

En åtgärd med samma syfte. som dock kräver internationell överenskommelse, vore att inte längre betrakta passage genom territorialhavet med kärnvapen ombord som oskadlig. Sådan passage skulle då kräva kuststatens tillstånd. Andra åtgärder, som också skulle kräva överenskommelse. vore att införa särskilda CSBMs för sjömilitära aktiviteter. eventuellt genom att efter anpassning till den marina miljön utvidga tillämpningen av redan överenskomna åtgärder avseende landstyrkor. Allmänna skäl talar för att sådana CSBMs bör utarbetas för global tillämpning.

Vad gäller möjligheterna att göra haven tillgängliga för stater. som inte är parter till pågående konflikter. finns en sedan länge etablerad folkrätt. Denna är dock nu. i ljuset av teknisk utveckling och den nya havsrätten. i behov en modernisering. Detta problem är för närvarande föremål för en såväl akademisk som politisk diskussion.

Bland åtgärder i detta syfte som föreslagits av Sverige. är ilandtagning av alla icke-strategiska kärnvapen och ett multilateralt avtal om att förhindra incidenter. samt moderniserade regler för sjöminkrigföring. Samtliga dessa förslag har utvecklats i svenska memoranda och arbetspapper i PN och CD.

SOU 1990: 108

4 Den militära i

utvecklingen Europa

4.1 Vissa reduktioner och

förändringar som resultat av ensidiga nationella

beslut eller bilaterala överenskommelser

Vid sidan av de militära förhandlingar som behandlas i avsnitt 4.2 har ett antal ensidiga nationella beslut rörande reduktioner av de konventionella stridskrafterna tillkännagivits. Bilaterala överenskommelser som innebär redaktioner eller åtminstone förändringar av stridskrafternas geografiska lokalisering har också träffats under det senaste âret. Även om nämnda beslut och överenskommelser inte direkt ingår i de militära förhandlingarna torde de ha förbättrat möjligheterna att ná framsteg i dessa förhandlingar. Dette; nar skett dels genom det konkreta militära innehållet i besluten respektive överenskommelserna. dels genom att de har befást och bekräftat den säkerhetspolitiska avspänningstendensen. De konkreta âtagandena ingår i de multilaterala åtaganden som gjorts inom de militära ESK-förhandlingarna i Wien och i synnerhet då i CFE-förhandlingen. Därigenom kan de inordnas i ett större mönster av bindande karaktär och bl.a. bli föremål för ingående kontroll och verifikationsarrangemang.

Warszawapakten

Den mest uppmärksammade och viktiga händelsen pâ det unilaterala omrâdet torde vara Sovjetunionens ensidiga deklaration hösten 1988 angående betydande militära nedskärningar i Europa och Asien. Dessa tillkännagavs av president Gorbatjov i ett tal inför FNs generalförsamling den 7 december 1988. Beslutet innebär en total minskning av den sovjetiska krigsmakten med

500 000 man över en tvåårsperiod. Reduktionerna i Östeuropa och

i de europeiska delarna av Sovjetunionen omfattar enligt uppgift l0 000 stridsvagnar. 8 500 anilleripjäser av olika slag samt 800 stridsflygplan. Reduktionen av anilleri motsvarar ungefär en fjärdedel av Warszawapaktens totala bestånd.

SOU l990: 108

räknas samt möjligen också Till artilleripjäser granatkastare pansarvärnspjäscr/-kanoner samt raketartilleri.

som skall skall enligt uppgift skrotas el- De stridsvagnar utgå

ler göras om för civilt bruk.

har även andra åtgärder aviserats Förutom dessa rcduocringar från sida. Lex. tillbakadragande av trupper från sovjetisk

Mongoliet.

Vidare skall:

- för motoriserade divisioner och pansardivi- Organisationen där beståndet av stridsvagnar minskas med sioner ändras.

40 % resp 20 %. ett stridsvagnsregemente utgår medan pansarluftvärns- samt fältarbetsfunktionerna förstärks. värns-,

- Antalet militärområden minskas. Under 1989 har Centralasia-

tiska och Volgas militärområden slagits samman med närlig-

16 milon kan i framtiden komma att bli gande milon. Tidigare

10-14.

vikt har tillmätts utfästelsen att dra tillbaka 50 000 Särskild man och 5 000 stridsvagnar från dåvarande DDR. Tjeckoslovakiet Den i dena straoch Ungern. sovjetiska stridsvagnstillgången område skulle darmed minska med nära hälften. tegiskt viktiga Det har därtill följts av en serie utspel sovjetiska utspelet med liknande unilaterala av de tre berörda länderna i åtgärder bedömare innebär dessa Östeuropa. Enligt nära nog samstämmiga som nu i stor utsträckning genomförs. att östs miliåtgärder. tära att ett konventionellt överraskande kapacitet genomföra reducerats väanfall mot den andra alliansen i Europa högst eller t.o.m. redan har eliminerats. Denna serie av sentligt förstärks av bilaterala åtaganden som unilaterala åtaganden att stridskrafter något eller några års innebär sovjetiska på sikt lämnar och tyskt territorium. ungerskt, tjeckoslovakiskt Sannolikheten för att även Polen utryms förefaller också stor.

av nedanstående tabell Storleken av dessa förändringar antyds stridskrafter stationerade utomlands i Europa över sovjetiska före inledningen av ovan beskrivna reduktioner:

Truppstyrka. Divisioner Flygplan antal man

Källa: IISS Military Balance 1989-90

Ett annat betydelsefullt avtal på det bilaterala området är de militära delarna av den tysk-sovjetiska överenskommelsen från juli 1990. Det innebär att det enade Tysklands försvarsmakt begränsas till 370 000 man. varav 345 000 man i armé och flygförband. I siffran ingår den f.d. östtyska försvarsmakten. Begränsningen avser stående tyska förband och 370 000 man i sådana förband är alltjämt en betydande militär styrka. Jämfört med den hittills rådande situationen kommer den framtida tyska försvarsmakten att motsvara ca 75 % av den västtyska. Den möjliga mobiliseringsstyrkan blir sannolikt avsevärt större. siffran 950 000 man har nämnts från tyskt håll. Den siffran kan i sin tur jämföras med de gamla totalsiffrorna för de mobiliserade öst- och västtyska försvarsmakterna på drygt 1.8 miljoner man.

För den övergângstid som överenskommits. dvs. t.0.m. 1994 då de sovjetiska stridskrafterna skall ha lämnat Tyskland. gäller vissa Övergångsbestämmelser. I övrigt åläggs inte den tyska försvarsmakten några begränsningar i fråga om konventionell utrustning och organisation m.m. Sådana begränsningar kommer istället att åläggas Tyskland. direkt eller indirekt och inom ramen för NATO. genom CFE-avtalet och i de fortsatta förhandlingarna inom ramen för CFE.

Även inom västalliansen har reduktioner av utländska stridskrafter stationerade i västra Tyskland aviserats. Den amerikanska närvaron behandlas senare i sammanhang med CFE-förhandlingen. Det kan dock vara värt att här notera att man genom redan gjorda överenskommelser kan förutse en nedskärning av de amerikanska stridskrafterna i Europa med ca 100 000 man. De

SOU 1990: 108

utländska i västra Tyskland är de näst största kontingenterna franska och brittiska med respektive drygt 50 000 och knappt

70 0()0 man. Från fransk sida har talats om ett totalt tillbakaav den franska Genom ett unilateralt britdragande styrkan. tiskt beslut kan den brittiska styrkan komma att halveras inom de närmaste åren. och Holland torde ha för avsikt att Belgien inom ramen för en CFE-överenskommelse ta hem sina kontingenter kan man åtminstone delvis se dessa utspel i Tyskland. Sannolikt som försök att säkra en ekonomisk utdelning för det egna landet i - den s.k. av den säkerhetspolitiska utvecklingen Europa peace-dividend .

4.2. Militära förhandlingar inom ESK-processens ram

1989 efter två års för- Redan genom de mandat som överenskoms handlande fick militärförhandlingarna i Wien en omfattning och Unett djup som få hade kunnat förutse bara något år tidigare. der 15 år hade den MBFR-förhandlingen om föga framgångsrika konventionella Den inleddes 1972 och avslutastyrkor pågått. des inte förrän i februari månad 1989. Som bekant uppnåddes inga reduktionsöverenskommelser i MBFR-förhandlingen.

från den säkerhetsordning som varit MBFR-förhandlingen utgick rådande i Europa ända fram till 1989. En betydelsefull komponent i denna ordning var en massiv numerär sovjetisk överlägsenhet i fråga om konventionella vapen och stridskrafter. Operativa och överväganden liksom militära doktriner strategiska har under mer än 40 år skapats och utvecklats med den konven- Detta förhållande har i stor uttionella obalansen som grund. alla diskussioner och förhandlingar om sästräckning präglat kerhetspolitiska frågor under efterkrigstiden.

En verkligt militärt betydelsefull utveckling på förhandlingsomrâdet skedde först 1986 i och med tillkomsten av Stockholms- Det ambitiösa innehållet och den framgångsrika imdokumentet. av dokumentets bestämmelser har bidragit till plementeringen

att minska den säkerhetspolitiska spänningen i Europa. Öppenhet

i militära förtroendeskapande åtgärder. samt möjlighet frågor. att platsen kontrollera att gjorda åtaganden förverkligats på överenskommelser av konkreta begränsnings- och har underlättat reduktionsåtgärder.

sou 1990;,

Militärförhandlingama i Wien - allmänt om fárhandlingsbilden

Militärförhandlingarna som bedrivits i Wien inleddes den 6 mars 1989. De förs i två skilda former. En förhandling berör konventionella styrkor i Europa on Conventional Armed (Negotiation Forces in Europe - CFE-förhandlingen) och en förtroende- och säkerhetsskapandc åtgärder (Negotiations on Confidence- and Mcasures - I CFE-för- Security-Building CSBM-förhandlingarna). handlingen deltar de 22 staterna ur Atlantpaktcn och Warszawapakten. I CSBM-förhandlingen deltar de 34 ESK-staterna. dvs. alla europeiska stater (utom Albanien) samt Förenta Staterna och Kanada. Albanien har fått status som observatör. nyligen

I båda förhandlingarna behandlas de konventionella styrkorna i Europa. CSBM-förhandlingen är främst inriktade på information och kontroll av dessa styrkors aktiviteter. lokalisering m.m.. medan CFE-förhandlingen främst berör styrkornas storlek och struktur. Även i den förhandlingen är dock informations- och verifikationsfrågor viktiga element.

CFE-förhandlingen

Den för CFE-förhandlingcn överenskomna målsättningen innebär att parterna på ett enkelt och sätt kunnat undvika elegant MBFR-förhandlingens dilemma genom att inte i egentlig mening förhandla om reduktioner utan om vad som skall få vara kvar. Eftersom förhandlingen inte sker i formell bemärkelse mellan två allianser utan mellan medlemmarna av de två allianserna. definierar man styrketaken som vad medlemmarna av en allians eller grupp av stater sammanlagt får inneha.

Tillämpningsomrâdet är hela Europa från Atlanten till Ural (ATTU) i vilket inräknas alla deltagande staters territorier i området. Denna avsevärda utvidgning. jämfört med MBFR. torde ha underlättat överenskommelsen eftersom den innebär att de konventionella styrkor som direkt kan påverka läget i Europa också berörs av förhandlingen.

Trots att den aktuella politiska utvecklingen i Europa har medfört en avsevärd försvagning av block- och paktsammanhâllningen i öst utnyttjas i det följande de invanda termerna Warszawapakten och östblock respektive östgrupp. l praktiken pågår fortfarande ett betydande samarbete i förhandlingssammanhang och åtminstone de tidigt framlagda förslagen har en tydlig blockkaraktär.

i Paris i november 1990 undenecknades ett Vid EsKzs toppmöte första CFE-avtal. Det har av många betecknats som historiens

största nedrustningsavtal.

Styrketak

har i huvudsak genomförts enligt de riktlin- CBE-förhandlingen lades jer som drogs upp redan i mandatet och i de förslag som av förhandlingen. är som fram i inledningsskedet Förhandlingen nämnts koncentrerad på att bestämma lika numerära styrketak för medlemmarna av respektive allians. Denna eftersammanlagt strävade balans mellan de båda allianserna avser antalet vapen

i vissa för konventionella styrkeförhällanden avgörande kategorier. nämligen stridsvagnar (över 16.5 ton). artilleripjäser (ACV). Senare (mer än l0 cm kaliber) och pansrade stridsfordon under har stridsflygplan och attackheliförhandlingarnas gång koptrar tillkommit.

På förhandlingsspråk kallas dessa materielslag TLE - Treaty

Limited Equipment. Som riktmärke for fastläggande av styrketak

har tagits 90 % av det samlade innehavet av vapen i en kategori allians som har det antalet berörda vapen. I för den lägsta nämnda kategorier har Sovjetunionen/Warszawapakten haft mycket En reduktion till nivån under det nuvarande stor överlägsenhet. innehavet innebär därför radikala nedskärningar av västliga Antalet stridsvagnar, som Warszawapaktssidans vapeninnehav. skall förstöras eller sätt elimineras för att uppnå en på annat 20 000. uppanpassning av paktens styrkenivå till överenskomna kan nämnas att går sålunda till mer än 20 000. Som jämförelse NATO-sidan endast behöver aweckla ca 2 000 stridsvagnar för att till nivå. Reduktioner av i princip anpassa sig angiven storlek för att uppnå styrkenivân för samma måste genomföras 20 000 och stridsfordon. 30 000. artilleri. pjäser pansrade har för sin del delvis försökt lösa problemet ge- Sovjetunionen nom att föra stora materielmängder utanför tillämpningsomrádet. dvs. öster om Ural. Tak har också satts för attackhelikoptrar och efter förhandlingar också för (2 000 per allians) segslitna flygstridskrafter (6 800 per allians).

CFE-avtalet innebär en stor minskning av de operativa rörliga konventionella stridskrafterna i Europa. Reduktionen kommer att

i synnerhet beröra Sovjetunionen.

SOU l990: 108

”Sufficency rule

Under allmänna styrketak har lagts ett särskilt styrketak för enskild stat (s.k. sufñcency rule). Detta är utformat som en begränsning av hur många vapen i en kategori som en stat högst får ha. Gränsen skulle enligt västs ursprungliga förslag vara högst 30 % av samtliga vapen (inom de tvâ allianserna) i kategorin. Sovjetunionen skulle enligt denna regel exempelvis fä inneha högst 12 000 av den egna sidans 20 000 stridsvagnar. Efter hand har en kompromiss uppnåtts som innebär att inom WP får Sovjetunionen ha högst 13 300 stridsvagnar. 13 700 artilleripjäser. 20 000 övriga pansarfordon. l 500 helikoptrar samt 5 150 stridsflygplan. Detta innebär en höjning procentuellt jämfört med NATO-förslaget. Inom Warszawapakten har interna förhandlingar lett till att Sovjetunionen accepterat att marginellt ytterligare minska sitt innehav av stridsvagnar (l3 150) och artilleri (13 175).

Regionala tak

Olika förslag om ett system av regionala undertak för fördragsreglerade vapen lades fram i förhandlingen. Ett primärt mål är att det i framtiden inte skall bli möjligt att koncentrera tunga vapen i det centrala Europa. Exempelvis skulle enligt det ursprungliga västförslaget ingen sida få stationera mer än 8 000 stridsvagnar vid aktiva förband i det inre reduktionsomrâdet, dvs Tyskland. Tjeckoslovakien. Polen och Benelux. Efter hand utökades centralomrâdet med Ungern och stridsvagnsantalet sattes till 7 500.

Nästa reduktionsomráde inifrån sett omfattar det inre reduktionsområdet jämte de fyra sovjetiska militärdistrikten (Baltiska. Vitryska. Karpatiska och Kiev) samt Danmark, Storbritannien. Frankrike och Italien. Taket har här satts till 10 300 stridsvagnar vid förband. I det näst yttersta reduktionsomrâdet som omfattar ovan nämnda områden plus Moskva och Volga - Ural militärdistrikt samt Spanien och Portugal är motsvarande siffror l1 800 vid förband. För de yttre delarna av tillämpningsomrâdet. dvs. Europas flanker begränsas antalet stridsvagnar till 4 700 för vardera sidan. Vidare får vardera alliansen ha 3 500 stridsvagnar i förråd. Motsvarande strukturering gäller för de båda andra tunga konventionella vapenkategorierna artilleri och pansrade stridsfordon. Vissa särskilda bestämmelser gäller för förrådshållning inom flankomrádena och för tillfällig förstärkning av dem.

om av flygstridskrafternas storlek intro- Frågan begränsning ducerades i förhandlingarna vid en något senare tidpunkt och en västlig eftergift inför ett starkt krav från ansågs då vara öst. Det tog emellertid lång tid att uppnå enighet. De mest behar varit det renodlade jaktflyget. det svärliga delfrâgorna landbaserade och de tunga skolflygplanemTak har marinflyget satts för högsta innehav av flyg som en allians (6 800 flygoch ett visst land får ha (5 150 flygplan). Det innefatplan) tar dá allt utom bombflyg och marinflyg med flyg strategiskt vissa särskilda bestämmelser for skolflygplan. Detta innebär att taket har satts betydligt högre än vad som tidigare förut-

setts.

om beväpnade helikoptrar har inte skapat några större Frågan Den löstes i realiteten genom den kompromiss som svårigheter. tidigt 1990. Lösningen innebär att taket på 2 000 uppnåddes for vardera av stater endast avser de helikoptrar gruppen tyngst beväpnade helikoptrarna. de s.k. attackhelikoptrarna. Tak för enskild stat har satts till l 500. Helikoptrar med

lättare beväpning berörs ej av taket.

l samband med Ottawasessionen av Open Skies nåddes enighet om de truppstyrkor som USA och Sovjetunionen skall få ha stationerade utomlands i Europa 195 000 man vardera jämte 30 000 man amerikansk trupp utanför centralområdet (väsentligen personal för av baser etc). Personalfrågan kommer att bli betjäning föremål för fortsatt förhandling i CFE..

Den tvekan ifråga om denna lösning är i skenet av sovjetiska i Östeuropa förståelig. eftersom möjligheterna för utvecklingen av trupp i Europa utanför eget territostationering sovjetisk rium med tiden kommer att bli små och sedan sannolikt helt försvinner. I Londondeklarationen från NATO:s toppmöte i juli 1990 nämns emellertid att trupptak i Europa inklusive möjligheten för det förenade Tysklands stridskrafter som nästa steg i den fortsatta CFE-förhandlingen. Den tysk-sovjetiska överenskommelsen om storlek 370 000 man i ståpâ de tyska stridskrafterna. ende förband. skulle då ingå i ett system av trupptak för alla

CFE-stater.

Redan vid CFE-förhandlingens början fanns det en gemensam uppom nödvändigheten att komplettera de numeriska befattning med stabiliserande åtgärder och ett omfattande gränsningarna informations- och veriñkationssystem. CFE-avtalct innehåller emellertid endast ett fåtal s.k. stabiliserande åtgärder. Här torde ett omfattande arbete âterstâ antingen inom ramen för den

fortsatta CFE-förhandlingen eller som del av CSBM-förhandling-

SOU 1990: 108

en. Men kombinationen av ett detaljerat informationssystem med omfattande inspektionsmöjligheter på marken och från luften. är avsett att tillsammans bilda ett solitt verifikationssystem.

Förändringarna inom Warszawa-pakten har inneburit att den ursprungliga förutsättningen för ett CFE-avtal. paritet mellan de två maktblocken_ i grunden också har förändrats. Trots detta har parterna kunnat avsluta ett avtal efter de riktlinjer som från början styn förhandlingen. Sådana övergripande intressen som behov av avspänning och yttre och inre ekonomiskt samarbete har gjort att Sovjetunionen kunnat acceptera de omfattande. militärt betydelsefulla eftergifter man fått göra. Ett CFE-avtal har också varit en förutsättning för att den nya europeiska fredsordningen med dess löften om stabilitet. säkerhet. samarbete och utveckling skulle kunna förverkligas genom beslut vid det nyligen hållna ESK-toppmötet i Paris.

Förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder jämte vissa kompletterande arrangemang

Stockholmsdokumentet var ett resultat av den konferens om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och i nedrustning Europa som ägde rum i Stockholm från januari 1984 till september 1986. Detta slutdokument innehåller förutom åtagandet att avstå från hot om eller bruk av våld bestämmelser som reglerar information. observation och veriftkation av militära aktiviteter i Europa. Vissa åtaganden att begränsa aktiviteternas omfattning görs ocksâ. Jämfört med stadganden i ESK:s Slutakt från Helsingfors 1975 innebar Stockholmskonferensens resultat avsevärda framsteg i fråga om öppenhet och förutsägbarhet beträffande militär verksamhet.

Resultaten från Stockholm betydde emellertid inte att hela utrymmet för förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder skulle vara täckt.

Redan vid Stockholmskonferensens avslutning underströk öststaterna behovet av åtgärder inriktade på flyg- och sjöstridskrafternas verksamhet. Vidare ansåg väststaterna och flera neutrala och alliansfria stater, NN-staterna. däribland Sverige. att CSBM:s inte bara skulle avse militära aktiviteter utan att de borde täcka även stridskrafternas fredstida styrka, gruppering m.m. Flera ESK-stater menade också att de antagna begränsningsåtgärderna visserligen innebar ett genombrott men att de borde förstärkas och utvecklas ytterligare.

SOU 1990: 108

mål som de definierades i CSBM-förhandlingens övergripande slutdokumentet från ESKs uppföljningsmöte i Wien är att bygga fönroende och säkerhet och att skapa ökad stabilitet och uppnå i om nedrustning. i syfte att minska militär framsteg fråga konfrontation och förbättra säkerheten för alla.

handlat om att fördjupa och l praktiken har CSBM-förhandlingen utveckla Stockholms-dokumentets regler om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Målet uppnås dels genom att nya åtgärder överenskoms, dels genom att redan existerande CSBMs förbättras på grundval av vunna erfarenheter. En överenskommelse om sådana åtgärder är till sin natur avsedd att bli ett permanent och verkande mellan staterna i långsiktigt arrangemang Europa.

har ägt rum i enlighet med Madridmandatet, dvs. Förhandlingen oförändrade villkor beträffande tillämpningsområde inklusive det s k funktionella sambandet avseende aktiviteter med stridskrafter i omgivande havsområden och luftrum samt krav på att överenskommelsen skall vara politiskt bindande och åtgärderna veriñerbara och militärt betydelsefulla. CSBM-förhandlingen har sålunda utgått ifrån Stockholms-dokumentets regler om öppenhet i vad avser större militära aktiviteter.

Redan tidigt under CSBM-förhandlingen lade såväl öst som väst och NN-gruppen fram omfattande förslag till nya och förbättrade CSBMs. Förslagen har under förhandlingens gång kompletterats.

En gemensam nämnare för ett antal förslag som lagts fram under senare delen av CSBM-förhandlingen var en förskjutning av den mål från att beröra en viss aktuell miliföreslagna åtgärdens tär aktivitet till att täcka bredare och mindre väl definierade företeelser liksom mer långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Bildandet av permanenta ESK-institutioner samt regelbundna kontakter nivå och förbättrad kommunikation är viktiga bepå hög ståndsdelar i denna nya typ av förslag.

Den 17 november 1990 kunde de 34 ESK-staterna anta ett nytt CSBM-dokument - Wien-dokumentet 1990 - som överlämnades till mötet i Paris med ESK:s stats- och regeringschefer 19-21 november 1990. Wien-dokumentet innehåller dels ett antal avsnitt som behandlar och säkerhetsskapande åtgärder. dels nya förtroendehar Stockholmsdokumentets bestämmelser med förbättringar och integrerats i texten. Av dokumentet framgår ockförtydliganden så att CSBM-förhandlingarna kommer att fortsätta i enlighet med Madrid-mandatet och Slutdokumentet från ESK:s uppföljningsmöte i Wien.

SOU 1990: 108

Till de nya åtgärderna hör ett åtagande att årligen utbyta information om mark- och flygstridskrafternas styrka, gruppering mm. planer för introduktion av nya vapensystem samt innehållet i respektive lands försvarsbudget. Information skall utvärderas genom besök vid förband enligt ett kvotsystcm. I syfte att öka förtroendet och minska militära risker ingår i överenskommelsen bl.a. en rättighet att ställa frågor och snabbt få svar då ett land anser att dess nationella säkerhet berörs av en ovanlig militär aktivitet i ett annat land. Bilaterala och multilaterala möten kan också påkallas inom ramen för detta system. som också har nära sammanhang med det centrum för förhindranden av konflikter som skall upprättas enligt Parismötets beslut. Bland nya CSBM:s ingår även ett särskilt kommunikationsnät samt en överenskommelse om årliga möten för att utvärdera och diskutera pågående och framtida implementering av överenskomna förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder.

Bland de förbättringar och fönydliganden av Stockholmsdokumentets bestämmelser som överenskommits märks ökad information i árskalendrar och föranmälningar. effektivare observatörsprogram samt sänkt tröskel (från 75 000 till 40 000 man) for aktiviteter som skall anmälas i årskalender mer än ett år i förväg.

Det antagna dokumentet från Förhandlingarna om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder leder till ökad öppenhet och förstärkt ömsesidig insyn i de militära strukturerna och aktiviteterna. Det system för riskreduktion samt kontakt- och samarbetsarrangemang som dels ingår i Wien-dokumentet. dels överenskommits i annat sammanhang. förstärker de traditionella åtgärderna. Därigenom erhålls en effekt som borde innebära en avsevärd Stabilisering på det militära området.

Inför ESK:s uppföljningsmöte i Helsingfors växer nu en enighet fram att efter detta möte inleda samlade förhandlingar angående nedrustning och fönroende- och säkerhetsskapande åtgärder. En viktig uppgift inför denna förhandling är att förnya det existerande Madridmandatet på sådant sätt att uppnådda resultat och vunna erfarenheter kan utnyttjas i denna utvidgade förhandling. Redan under 1991 torde konsultationer kunna inledas för att underlätta överenskommelse vid Helsingforsmötet.

SOU 1990: 108

© TESLA CFE-mm90l2l7

Leningnds / M \. m mu° 153sm. ä 600m ifbfüd n (aux/utv. a “n WW \ M0Irullcn 8G)ACV -- .varav \ Kpm..nmsx 5(1)APC

Urnls mllo

Moskva

mno så?

[M , Akunofont.: v/ 2250s

/ / ... :zsooAuêv

f/Å kasa l Sooamllcn

/ Å 4

“ “ /4 od e” hans-K

W

BUL 400m ifbrrâd 500uullan--

Turkiet / cut 5 spa / land J o D nien a ,/ :l /

(Forvardera alliansen)

D mulen...

I//á I “Active unna

5:34:13_ 6 800 Combat Aircraft 2 000 Attack Helicopter: ru -- 1 500 -för m stat 5 150

Skisscn ovan illustrerar hur avtalets s.k. TLE enligt CFE-avtalet har fördclats geografiskt inom Europa från Atlanten till Ural.

SOU 1990: 108

5 Europeisk säkerhet

I de direktiv fastställde den 8 december regeringen 1988 ges försvarskommittén följande uppdrag:

Redovisa sådana prognoser som med rimlig säkerhet kan göras om resultat av framtida stabilitets- och nedrustningsförhandlingar. i synnerhet ESK-processen. liksom de konsekvenser detta enligt kommitténs bör få för mening svensk försvarsplanering.

De närmare riktlinjerna för om förtroendeförhandlingar och säkerhetsskapande åtgärder respektive nedrustning inom ramen för ESK-processen (CSBM och CFE-förhandlingarna) fastställdes i

januari 1989. De allmänna målen för CFE-förhandlingen är. som tidigare nämnts. att stärka stabilitet och säkerhet i Europa genom upprättandet av en stabil och säker balans pakterna emellan på lägre Vidare är styrkeniváer. syftet med förhandlingen att eliminera förmågan att genomföra överraskande samt angrepp inleda storanfall. Dessa mål har nu i hög grad uppnåtts. Till detta har även starkt bidragit att förhandlingarna och de politiska förändringar som ägt rum i Europa under den tid som för-

handlingarna pâgâtt. 1989 och 1990, kommit att verka i samma Det kan till och riktning. med hävdas att den politiska utvecklingen varit snabbare än vid framstegen Wienförhandlingarna. Bland dessa politiska märks förändringar Tysklands enande och

det sovjetiska åter-tåget från Östeuropa och den därmed samman-

hän gandeupplösnin gen avWarszawapakten . Warszawapakten kommer

sannolikt att formellt upphöra som militärallians inom kort när WTO-staternas politiska konsultativa kommitté har ställtagit ning till en begärd rapport i Det militära samråd i frågan. pakten. som alltjämt förekommer, är inriktat dels på att praktiskt hantera av tillbakadragandet sovjetiska styrkor, dels på att samråda om förhandlingsfrågor i CFE.

Även de unilaterala förändringar och de bilaterala överenskommelser som träffats ( se 4.2.1) har stor för en- bebetydelse dömning av den säkerhetspolitiska situationen i Europa. De sov-

SOU 1990: 108

stationerade håller på att dras bort frán jetiska styrkorna

och Ungern och det före detta Östtyskland.

Tjeckoslovakien Dessutom har Tjeckoslovakien och Ungern förändrat sina nationella försvarsdoktriner. Vid doktrinseminariet i Wien 1990 att dessa länders militära styrkor inte avses delta klargjordes i kollektiva offensiva operationer västerut. Styrkornas framtida skall vara begränsade till att försvara nationellt uppgifter territorium från vilken riktning hotet än mâ komma. Den polska försvarmaktens framtida uppgifter har inte uttryckts lika

klart. men landets försvarsmakt kommer att fâ sina uppgifter

definierade i nationella försvarstermer. Aven Sovjetentydigt unionens militära doktrin häller på att förändras i mer defensiv riktning.

Enligt den överenskommelse som träffats mellan president och förbundskansler Kohl skall det sovjetiska till- Gorbatjov

bakadragandet från Östtyskland vara genomfört före utgången av

1994. Det kommer att följas av tysk trupputfyllnad. Emellertid kommer innan tillbakadragandet genomförts_ dvs under de närmaste tre till åren, de tyska styrkorna i omrâdet att vara av fyra territorialförsvarstyp och inräknas i den västliga potentialen. Efter det att tillbakadragandet fullbordats kommer reguljära de som är fullt integrerade i NATO:s kommandotyska trupper, struktur. att kunna stationeras i den tidigare östtyska delen av Tyskland. Icke-tysk trupp skall i fortsättningen inte tillåtas stationeras i detta område.

Förlusten av allierade i militär bemärkelse innebär att Sovjetunionen visavi NATO förlorar ett operationsdjup på 600-800 km i väster och 250-300 km i söder. Det innebär att Sovjetunionen i sin krigsplanering maste räkna med att i händelse av krig med NATO föra striden på eget omrâde och med egna resurser.

att frân framskjutna positioner i Sovjetunionens möjligheter Centraleuropa genomföra angrepp med kort förvarning med utnyttjande av motsidans ringa strategiska djup försvinner.

De politiska förändringarna tillsammans med begränsningarna om tunga konventionella vapen medverkar också kraftigt ifråga till att ett överraskande anfall i Centraleuropa. blir svårt att genomföra. Reduceringen av östsidans och då i synnerhet stora kvantitativa överlägsenhet innebär en tör- Sovjetunionens bättring av säkerheten i Europa. De konventionella nedskärningarna bidrar till att reducera behovet av hög insatsberedskap med i Europa stationerade stridskrafter. Nya rörliga förbandstyper kan dock ställa andra krav på insatsberedskap.

*t*

SOU 1990: 108

2l3

Med den geopolitiska situation som nu växer fram skapas också nya strategiska och säkerhetspolitiska problem. Sålunda kommer de centraleuropeiska länderna Polen. Tjeckoslovakien och Ungern att försättas i ett läge där de har att leva som grannar med ett militärt starkt Sovjetunionen. även om landet för närvarande genomgår en ekonomisk och politisk svaghetsperiod. och med ett Tyskland vars styrka och betydelse av allt att döma kommer att Öka. Detta innebär att man inte kan utesluta att de historiskt välkända problemen för buffertstaterna i centrala och östra Europa kan återuppstå i en ny skepnad.

Den stormakt som nu växer fram i det centrala Europa. det enade Tyskland, kommer att få en tung och betydelsefull roll i varje tänkbar säkerhetspolitiskt struktur i Europa. Vad som händer i spänningsfältet mellan dessa stormakter. Tyskland och Sovjetunionen, kommer i hög grad att påverka villkoren för säkerhet och samarbete i Europa.

Av avgörande betydelse blir det därför att Sovjetunionen inte isoleras från det fredliga samarbetet i Europa. De förhandlingar om militära frågor samt om politiskt, ekonomiskt, kulturellt och annat samarbete som pågått i Wien och annorstädes och vars resultat stadfästs genom Parismötet i november l99O har utmynnat i åtgärder som syftar till att inkludera Sovjetunionen.

*ii*

Systemet med spärrar mot styrkekoncentrationer i Centraleuropa har haft till följd att utrymme skapas för förstärkmöjliga ningar på ilankerna under de övergripande styrketaken. Frågan om konsekvenserna för flankerna har dock efter hand kommit att erkännas som en viktig fråga av de i CFE-förhandlingen deltagande staterna. Den snabba awecklingen av sovjetiska styrkor i Tjeckoslovakien och Ungern och det sovjetiska uttaget inom blott ett fåtal år från Tyskland har ytterligare aktualiserat problemet.

En viktig fråga är då exempelvis var de sovjetiska resurserna skall placeras i Sovjetunionen. när de dras tillbaka från de övriga Warszawapaktsstaternas territorier.

Militära skäl talar fortfarande för att de sovjetiska styrkor

som varit framskjutet stationerade i Östeuropa, när de dras

tillbaka, stationeras så långt fram på sovjetiskt territorium som avtalen medger, dvs. i de västliga militärdistrikten. En-

SOU 1990: 108

ligt det regionala fördelningssystem som ingår i CFE-avtalet skulle. starka stridskrafter kunna grupperas i de Baltiska. och Karpatiska militärdistriktcn. liksom i Kievs mili- Vitryska tärdistrikt. Vissa spärregler mot förstärkning av flankerna har dock utarbetats.

Som exempel kan nämnas att Sovjetunionen med bibehållen organisationsstruktur (samband stridsvagnar och division) skulle kunna ha omkring 50 divisioner. varav 3/4 är stående, inom tilllämpningsområdet efter implementeringen av CFE. Om Sovjetunionen maximalt umyttjar de regionala tak som överenskommits och strävar efter att ha så framskjutna positioner som möjligt kommer ca hälften av dessa divisioner att kunna placeras i de tre västligaste militärdistrikten. Denna siffra bör jämföras med totalt i Sovjetunionens västra TVD. dagens. dvs. 60 divisioner

Redan vid CFE-förhandlingens början fanns det en gemensam uppfattning om nödvändigheten att komplettera de numeriska pariteterna med s.k. stabiliserande och ett omfattande inv åtgärder formations- och verifikationssystem. I det antagna CFE-avtalet finns emellertid bara ett fåtal begränsningsregler. Genom att även frågor av denna typ behandlas i CFE-forhandlingen finn ett nära samband med CSBM-förhandlingen.

l analysen av CFE-avtalets säkerhetspolitiska effekter bör hänsyn tas inte bara till den mängd som försvinner utan också till de resurser som kommer att finnas kvar. Sålunda får man utgå ifrån att båda sidorna kommer att förstöra de vapen som är äldst eller till och med obsoleta. Därför kan noteras att inte blott de modernaste vapnen bibehålls, utan att en omfördelning av vapen mellan staterna inom en allians blir möjlig. Detta kan leda till att vissa länder med hittills relativt lág materiell kvalitet kan förbättra denna utan att bryta mot avtalet. Samma förhållande gäller för övrigt inom en krigsmakt. dvs. ingenting hindrar att förband grupperade i lägre prioriterade områden nu ges högre materiell kvalitet.

Sovjetunionen har under tiden för förhandlingarna samlat mängder materiel öster om Ural. dvs. utanför tillämpningsområdet för CFE-avtalet. Det innebär att under åtminstone några år en avsevärd materielreserv har skapats.

Några förbud mot omstrukturering av styrkorna finns inte. Såsom framgår av Londondeklarationen den 6 juli skall NATOs styrkor ökad rörlighet och flexibilitet inom ramen för en ges kraftigt reviderad doktrin. Även på den sovjetiska sidan kan förväntas en omstrukturering inom ramen för befintliga resurser. Det bör också observeras att CFE-forhandlingen hittills berön enbart

SOU 1990: 108

-vissa kategorier av materiel avsedda för strid i Centraleuropa. Andra vapensystem eller transportmedel har inte alls varit löremål for förhandling.

*t*

De politiska förändringarna i Östeuropa liksom den stabilise-

ring av centralfronten, som när allt vägts samman blir följden av CFE-avtalet. måste tolkas som säkerhetspolitiskt klart gynnsamma för Sverige. I synnerhet som Sverige och dess närområde utgör ett flankområde till Centraleuropa. får en stabilare och säkrare situation i Centraleuropa positiva effekter för Sveriges säkerhet. För framtiden blir det givetvis en viktig fråga om konllikthot för Sveriges del uteslutande är länkade till en storkonñikt som bryter ut i Centraleuropa.

I den totalt sett ljusnande bilden för svensk säkerhet finns det anledning att peka på några faktorer, som berör-ts ovan. Dels måste man räkna med möjligheten av en förstärkning. inte blott relativt utan i något fall också i absoluta tal. av sovjetiska styrkor inklusive flygförband i sådana för Sverige vitala områden som Leningrads och Baltikums militärdistrikt. Attackflygförband som tidigare varit stationerade i Ungern och

Östtyskland har omstationerats till dessa båda militärdistrikt.

Dylika omgrupperingar kan bli en följd av politiskt och avtalsmässigt nödvändiggjorda tillbakadraganden från Centraleuropa.

En konsekvens av utvecklingen såväl i väst som öst är en ökad betoning av betydelsen av rörlighet och flexibilitet. Man kan notera. att CFE-förhandlingen ännu inte omfattar de operativt mest rörliga Förbanden. såsom och amftbieluftlandsättningsförbanden. Nya högrörliga förband kan tillkomma. Med rörlighet ökar möjligheten till Det har vidare överraskning. spekulerats om att en strategisk i en kris- Stabilisering på Centralfronten situation skulle kunna öka intresset för över flanoperationer kerna med utnyttjande av attackflyg. kryssningsrobotar. sjöoch luftburna styrkor i till att ta operationer syftande geografiskt begränsade mål. Det nordiska området. i synnerhet dess tillgång till baser och dess vitala säkerhetspolitiskt luftrum, förblir viktigt i relation till sådana omstrategiskt känsliga råden som Kola-halvön och Norska havet.

*t*

Ett svenskt aktivt deltagande i av den nya euroutformningen peiska samarbets- och säkerhetsordningen i Europa är ett säkerhetsintresse av första rang.

SOU 1990: 108

I förhandlingarna om konventionell nedrusming har varken Sverige eller övriga alliansfria eller neutrala länder ännu så länge haft möjlighet att delta. Som tidigare framgått berörs Sverige i hög grad av de strukturförändringar som följer av CFE-avtalet. De konventionella styrkornas storlek och struktur påverkar direkt Sveriges militärpolitiska situation. Vi kan eventuellt också bli berörda av de kompletterande arrangemang som blir följden av CFE-avtalet angående bland annat verifikation. information och s.k. stabiliserande åtgärder. Det är därför värdefullt att Sverige, liksom övriga alliansfria och neutrala länder, vilket nu i princip överenskommits vid Paristoppmötet, bereds tillfälle att på likvärdig bas medverka i de nedxustningsförhandlingar som väntas följa efter det att CFEoch CSBM-förhandlingarna avslutats i Wien. En förändring och modernisering av förhandlingsmandadet blir under alla omständigheter nödvändig eftersom Warszawapakten inom en inte alltför avlägsen framtid upphör att utgöra ett fungerande instrument även i förhandlingssammanhang. Den politiska och militära utvecklingen i Europa gör det sannolikt att en ny förhandling öppnas efter ESKs uppföljningsmöte i Helsingfors 1992.

En betydelsefull princip i nedrustningssammanhang är att överenskommelser om nedrustning och säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder (CSBM) inte utformas på ett sådant sätt att de försämrar säkerheten för någon stat. Även om den samlade effekten av ett avtal, antaget i enighet, är positiv får man räkna med att ett sådant avtal kan medföra vissa säkerhetspolitiska kostnader. Sverige, liksom andra icke alliansanslutna länder. måste därför noga analysera och söka minimera eventuella negativa effekter ett förhandlingsutfall kan medföra. Ett sådant exempel är den rätt till inspektion som inryms i Stockholmsdokumentet. I detta fall bedömdes fördelarna större än nackdelarna.

Det är vidare angeläget. från svenska utgångspunkter. att hänsyn tas till den nordiska stabiliteten. De nordiska länderna har valt olika säkerhetspolitiska lösningar. Sverige och Finland för en neutralitetspolitik medan Danmark. Island och Norge är medlemmar i NATO. Detta är ett förhållande som måste beaktas då vissa förslag kan påverka de nordiska länderna på olika sätt. Vidare är det angeläget att vid en bedömning av såväl andra länders som våra egna förslag, syftande till fördjupad stabilitet i Europa, beakta de asymmetriska förhållanden som råder för de båda hittillsvarande huvudaktörerna i de europeiska förhandlingarna, USA och Sovjetunionen. För att nämna ett exempel, som framförallt har relevans på det marina området, kan NATO även efter det att de nu pågående nedskärningarna ge-

SOU 1990: 108

nomföns. ha ett behov av att upprätthålla och skydda sina transportvägar över Atlanten i händelse av krig. Det innebär att NATO och Sovjetunionen bedömer förslag inom detta område utifrån olika förutsättningar. Ett annat exempel som berör CFEförhandlingarna där förslag bedöms utifrån olika förutsättningar är kravet på en tillräcklig luftförsvarslörmåga. För att tillgodose kravet på politisk och militär stabilitet måste hänsyn i nedrustningsförhandlingarna tas till sådana asymmetriska förhållanden.

*t*

Syftet med CFE-förhandlingen har i dess första fas varit att försvåra eller omöjliggöra storanfall samt att öka förvarningstider på sådant sätt att inte heller överraskande angrepp kan genomföras. Detta syfte torde ha nåtts när överenskommelsen genomförts. Det är ändå av stort värde att förhandlingar om konventionella styrkor i Europa nu fortsätter. Man måste dock beakta att begreppet balans förlorat mycket av sin mening i Europa till följd av de politiska förändringarna i Europa. För att bevara och Fördjupa stabilitet i Europa torde förtroendeoch säkerhetsskapande åtgärder relativt sett bli viktigare än tidigare.

Vid sidan av reduktioner och tillbakadragande i Europa har antalet och storleken av militära manövrar minskat. Vissa förband har fått lägre beredskap. Sammantaget bidrar dessa förändringar till att försvåra storskaliga. överraskande angrepp. En verkningsfull åtgärd kan vara att söka avtalsbinda sådana utvecklingstendenser för att försvåra återgång till tidigare mer intensiva militära verksamhetsmönster.

Vidare finns det anledning att överväga exempelvis forslag

som begränsar andelen av ett lands trupper som vid ett och samma tillfälle befinner sig i fält vid övningar

- som skapar naturliga flaskhalsar. t.ex. av begränsningar transportfordon för stridsvagnar.

som begränsar personaluppfyllnad i stående förband.

till*

I fortsatta militära nedrusmingsförhandlingar är det ett svenskt intresse att främja en minskning av sådan militär of» fensiv kapacitet i vån närområde som skulle kunna utnyttjas vid angrepp mot Sverige. Sådana förändringar skulle verka i

SOU 1990: 108

stabiliserande riktning. Det skulle kunna åstadkommas genom minskning av exempelvis:

l) luftlandsättningsförband.

2) långräckviddigt attackflyg

3) amfibieförband

4) specialbyggt militärt överskeppningstonnage

5) offensiva arméstridskrafter

Ur svensk synvinkel vore det exempelvis angeläget att särskilt i norra Europa begränsa modernt utrustade. rörliga och eldkraftiga styrkor och förband som är specialanpassade för strid i nordisk/arktisk - som inte alls eller en› terräng förbandstyper dast marginellt berörs av generella förslag utarbetade mot bakgrund av förhållanden i Centraleuropa.

Samtidigt är det viktigt att inte etablera särordningar som bidrar till en regionalisering och som kan skapa ett intryck av att Norden inte tillhör den europeiska säkerhetsordningen. En möjlighet att minska denna risk vore att under generella avtal i Europa införa specialbestämmelser anpassade efter särskilda förhållanden i olika regioner.

Det är även ett svenskt intresse att bestämmelser om regionala tak utformas på ett sådant sätt att stora koncentrationer av förband i de nordliga områdena försvåras och/eller kan observeras tidigt.

Flankproblematiken bör även fortsättningsvis uppmärksammas i förhandlingarna.

Även de särskilda problem som det innebär för oss att ha ett försvar grundat på mobiliseringssystem måste beaktas. Både de nordiska länderna och NNA-staterna har i stor utsträckning sådana försvarsstrukturer.

till*

Försvarsplanering är med nödvändighet en långsiktig process. Det tar i allmänhet många år mellan beslut om materielanskaffning och organisationsförändring och beslutens förverkligande. Insyn i stormakters och militärpakters långsiktiga strukturella förändringar kan ge Sverige det rádrum som kan behövas för att

SOU 1990: 108

i förekommande fall vidta åtgärder och förändra de försvarspolitiska prioriteringarna.

För att främja långsiktig eller strategisk stabilitet bör fortsatt ökad öppenhet om militära planer eftersträvas att genom ytterligare utvidga den överenskommelse som nu uppnåtts i Wien. Det kan exempelvis handla om mer långsiktig information om introduktion av vapen och utrustning samt om omstrukturering och omflyttning av förband och om ändrade befälsforhållanden. Även öppenhet i fråga om militärbudgetarnas utgiftsida kan på sikt intressant information om trender och tendenser, vilket kan bidra till strategisk stabilitet.

Långsiktigt inriktad information som ges i multilaterala sammanhang kan även användas för att verifiera uppgifter som har erhållits på annat sätt. Sådan information ger också möjlighet att bedöma trovärdigheten av deklarerade doktriner och dokrrinförändringar.

88*

Förhandlingarna om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i Wien. CSBM-förhandlingarna har bl.a. avsett öppenhet vad gäller större militära aktiviteter. detaljerad information om de väpnade styrkornas struktur och förbättrad insyn i deras aktiviteter. Från svenska utgångspunkter bör särskilt luftburna inklusive helikopterburna och amfibiska operationsmöjligheter uppmärksammas, eftersom de kan spela en viktig roll i det nordiska området. Detaljinformationen skall vara att verifiera möjlig genom bl.a. inspektionsförfarande. Det system som sålunda skall skapas är avsett att förse staterna med och militärt politiskt tydlig information och därmed förbättrad som kan ge förvarning. god krisstabilitet. Betydelsen av detta för ett mobiliseringsberoende försvar som det svenska är uppenbar. De överenskomna. årliga utvärderingsmötena ger deltagarstaterna möjlighet att diskutera och gemensamt utvärdera genomförandet av gjorda åtaganden. Mötena bör utnyttjas för att ge ökad stadga och konsekvens åt den omfattande serien av CSBMs.

Under intryck av förändringarna i Europa har i CSBM-förhandlingarna lagts förslag som berör krishantering och konfliktförebyggande åtgärder. Dessa bör kunna ses som element i den process som avser skapandet av en europeisk samarbets- och säkerhetsordning. Av särkild betydelse är det förslag om en mekanism för konsultationer mellan medlemsstaterna med av anledning ovanliga militära aktiviteter. som av någon stat upplevs som oroande från säkerhetssynpunkt. har och in- Förslaget antagits går nu i Wien-dokumentet.

SOU 1990: 108

Ett om att inrätta ett center för att förhindra konförslag flikter för datautbyte. åtgärder för att förebygga kon- (CPC). flikter och krishantering med mera håller på att förverkligas. Vidare kommer en struktur av regelbundna politiska toppmöten mellan alla ESK-stater. jämte årliga utrikesministermöten om säkerhet och samarbete. att vara huvudelementen i ett europeisk ägnat att främja säkerhet och stabilitet. konsultationssystem

Genom de institutioner och samarbetsstrukturer som växer fram ur ESK-processen förverkligas det som under många år stått på ledande europeiska politikers önskelista. nämligen en europeisk säkerhetspolitisk samarbetsordning. Denna ordning kan bygga på den säkerhetsstruktur som blir resultatet av CSBM-forhandlinoch de konsekvensbeslut som kan garna och CFE-förhandlingarna om strategiska överväganden bl.a. i vad avser följa ifråga kärnvapenanvändning.

SOU 1990: l 08

Avslutning

I 1988 års törsvarskommittés betänkande. (SOU 1990:5) Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. anförs följande:

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet.

I strävandena att säkerställa dessa mål utformas Sveriges säkerhetspolitik väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken.

En fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik. som understryker vår beslutsamhet att stå obundna. är grundläggande för den svenska säkerhetspolitiken. Till denna hör också en aktiv internationell politik syftande till inavspänning. ternationell nedmstning och fredlig utveckling liksom till internationell solidaritet och rättvisa.

Utrikesutskottet har i sitt betänkande 1990/9l:UU4 uttryckt följande: Sveriges strävan på nedrustningsområdet är även ett led i vår säkerhetspolitik. som ytterst till att öka vår syftar egen säkerhet.

Sverige har sedan lång tid aktivt deltagit i det internationella säkerhetsskapande arbetet. för att tillvarata våra säkerhetspolitiska intressen och främja en fredlig Sveutveckling. riges deltagande i detta arbete utgår från en syn på säkerhet och samarbete, som betonar det gemensamma intresset för fred och säkerhet.

Det internationella arbetet for avspänning och internationell nedrustning bedrivs i olika sammanhang och i skilda fora. För det första bedrivs multilaterala förhandlingar inom FNs nedrusmingskonferens i Geneve (CD). För det andra bedrivs ett brett internationellt säkerhetsskapande arbete inom den euro-

peiska säkerhetskonferensens ram _çESK) och för det tredje förhandlar USA och Sovjet direkt. (Aven Tyskland och Sovjet har förhandlat om militära styrkor inom ramen för 2 + 4 samtalen.)

I direktiven till 1988 års försvarskommitté ges kommittén följande uppdrag:

De internationella nedrustningsförhandlingarna har i ökande grad kommit att beröra frågor av direkt betydelse for vân närområde. Denna tendens kan antas bestå. Kommittén bör mot denna bakgrund redovisa sådana prognoser som med rimlig säkerhet kan göras om resultat av framtida stabilitets- och nedrustningsförhandlingar. i synnerhet ESK-processen. liksom de konsekvenser detta enligt kommitténs mening bör få för svensk försvarsplanering. I anslutning till dena bör kommittén överväga vilka âtgärder för rustningskontrolll och nedrustning som vid en säkerhetspolitisk helhetsbedömning ter sig särskilt betydelsefulla och angelägna för Sveriges del.

Sverige har sedan länge en väl definierad politik för deltagandet i CD och i FN-sammanhang. Det har exemplvis uttryckts av utrikesutskottet i betänkandet 1990/1991 UUz4.

När det gäller Europafrågorna har utvecklingen den senaste tiden varit omvälvande och glädjande. Toppmötet i Paris innebar större framsteg inom både CFE-förhandlingarna och CSBM-förhandlingarna än många förväntat sig. Det har bland annat medfört att många av de förslag Sverige drivit i CSBM-förhandlingarna nu genomförts i en första etapp.

Sverige har under lång tid aktivt verkat för att europeiska nedrustningsförhandlingar inleds inom ESK. I samband med toppmötet i Paris i november 1990 har nu en överenskommelse ingåtts mellan de 34 deltagarstaterna som synes öppna vägen för detta. I Paris-dokumentet heter det:

Following a period for national preparations, we look forward to a more structured co-operation among all participating States aimed at establishing by 1992. from the conclusion of the Helsinki Follow-up Meeting. new negotiations on disarmament and confidence- and security-building open to all participating States.

Denna utveckling innebär att såväl Sverige som övriga alliansfria och neutrala stater bereds tillfälle att delta i de nedrustningsförhandlingar som väntas inledas efter ESK-mötet i Helsingfors 1992.

SOU 1990: 108

Det är angeläget att. innan inleds, mandatförhandlingar noga diskutera och förbereda svenska förslag som år motiverade utifrån en säkerhetspolitisk helhetsbedömning.

Toppmöte! i Paris avslutades så sent som den 21 november 1990. Det har därför av tidsskäl inte varit att inom ramen möjligt för denna grupps arbete utarbeta preciserade förslag på angelägna åtgärder för de kommande förhandlingarna.

SOU 1990: 108

*i KUNGL. BIBL.

1991 -02-1 1

STOCKHOLM

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

._ . Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 4l.Tio är med jämställdhetslagen - utvärdering och 2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning förslag. C. inom socialtjänsten. S. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur, 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om organisation och resurser för en självständig den statliga statistikframställningen. C. högskola pä idrottens område. U. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. . Transporträdet. K. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. . Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. . Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. 47. Beskattning av stipendier. Fi.

OOQCÅLIIJå

. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. 48. Sarnhällsstöd till underhålllsbidragsberättigade bam, . Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade bam. del III. S. Idéskisser och bakgmndsmaterial. S. 49. Arbete och hälsa. A. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. l0.Strömgalan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personal- 11.Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. kontroll och meddelarfrihet. C. 12. Meddelarrätt. Ju. 52. Utbyte av utländska körkort. K. 13.Översyn av sjölagen 2. Ju. 53.1 skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i Mlängtidsutredningen 1990. Fi. kommunalpolitiken. C. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fo. 54. Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation. 16. Storstadstrañk 5 - ett samlat underlag. K. finansiering. A. l7.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt 55. Flygplats 2000 - De svenska flygplatsemai utvecklingsbistånd. UD. framtiden. K. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. S6. Skatt på lotterier och spel. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 57. Personalutbildning inom totalförsvaret. Fö. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionema. SB. 58. Konkurrens i inrikesflyget. C. 21. Den elintensiva industrin under kämkraftsavveck- 59. Sätt värde på miljön! Miljoavgifter och andra lingen. ME. ekonomiska styrmedel. M. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- 60. Skada av vilt. Jo. lingen. Bilagedel. ME. 61.Skärpt tillsyn - huvuddrag i en refonnerad 23. Tomträtlsavgäld. Bo. datalag. Ju. 24. Ny kommunallag. C. 62. Konkurrensen inom bygg/bosektom. C. 25. Konkurrensen inom livsmcdelssektom. C. 63. Svensk lönestatistik. C. 26. Förmänssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 64. Årlig revision i statsförvaltningen. C. 27. Post & Tele - Aflärsverk med regionalt och socialt 65. Folkhögskolan i framtidsperspektiv. U. ansvar. K. 66. Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om 28.Att följa upp kommunal verksamhet- En folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. U. internationell utblick. C. 67. Återbetalning av mervärdeskatt till utländska 29.Tobakslag. S. företagare. Fi. 30.Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Ju. 68. Vad kostar ett statsbidrag? C. 3l.Perspektiv pä arbetsförmedlingen. A. 69. SIPRI 90 - om SIPRIs finansiering och arbetsformer. 32.Staden. SB. UD. 33. Urban challenges. SB. 70. Lokalt ledd närradio. U. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 71. Sekretess för landskapsinformation. F6. 35.Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. . .. , 72.Lokalkontor. C. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 7_3. Transpojtstöd. K. 37.Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 74. Skuldsaneringslag. Ju. 38.Översyn av naturvårdslagen m.m. MEJ 75. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig 39. Konstnärens villkor. U. yrkesinriktad utbildning igymnasieskolan. 40. Kämkraftsavveckling - kompetens och_ IJ. ning. ME.

utredningar

S tatens 1990

offentliga

Kronologisk förteckning

Allmän pension. S. . Allmän pension. Bilagor. S. Allmän pension. Expert rapporter. S. Utlänningsnämnd. A. Förskola för alla barn 1991- hur blir det? S. Vapenlriprövningcns effekter. En undersökning av tillståndsärenden 1980 - 1989. Fö. Vad kostar begravningar - vem betalar? C. Ny budgetproposition. C. Sprákbyte och sprâkbevarande. Ju. Översyn av skatten på dryckesförpackningar. M. Finansiering av vägar och jämvägar. K. . Den nya cenuala jordbruksmyndigheten. Jo. Nya mål och nya möjligheter. M. En ny värnpliktslag. Fö. . Pedagogiska meriter i högskolan. U. . Samerätt och samiskt språk. Ju. . Våld och brottsoffer. Ju. Miljön i Västra Skåne. År 2000 i vara händer. M. Miljön i Västra Skåne. Diverse underlagsmaterial och sammanställningar. M. 95. Miljön i Västra Skane. Underlagsmaterial Mark och vattendrag. M. 96. Miljön i Västra Skåne. Underlagsmaterial Energi. M. 97. Miljön i Västra Skåne. Underlagsmaterial Trafik. M. 98. Rapportering från den öppna vården. Basdata för uppföljning. S. Statistikbehovet inom livsmedelssektom - vissa förslag till förändringar på kort sikt. Jo. . Avtalsvillkor eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkcts kundvillkor. K. 101. Försäkringsföreningar. Fi. 102. Rent till 2000. M. 103. Turism i Norrbotten - att utveckla affärs- och privatresandeti länet. 1. 104. D1 - en högskola i utveckling. U. . Studenten och tvângsanslutningen. Vad händer om obligatoriet försvinner? U. 106. Prisinformation till konsumenter. C. 107 . Den kommunala självkostnadsprincipens gränser. C. 108 . 5 Rapporter från 1988 ars försvarskommitté. F6.

Statens 1990

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Allmän pension. [76] Allmän pension. Bilagor. [77] Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Allmän pension. Expert rapporter. [78] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Staden. [32] Förskola för alla barn 1991- hur blir det? [80] Rapportering från den öppna vården. Basdata för Urban Challenges. [33] uppföljning. [98] Stadsregioncr i Europa. [34] Storstädemas ekonomi 1982-1996.[35] Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36]

Demokrati och makt i Sverige. [44] Kommunikationsdepartementet

Transportrâdet. [4] Justitiedepartementet Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Meddelarrätt. (121 Post 8aTele - Affarsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Översyn av sjölagen 2. [13] Utbyte av utländska körkort. [52] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30] Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag. [55] [61] Transportstöd. [73] Skuldsaneringslag. [74] Sprakbyte och språkbevarande. [84] Finansiering av vägar och järnvägar. [86] Samerátt och samiskt sprak.[9l] Avtalsvillkor eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor. [100] Våld och brottsoffer. [92]

Utrikesdepartementet Finansdepartementet Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Lângtidsutredningen 1990. [14] Organisation och arbetsformer inom bilateralt Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] utvecklingsbistånd. [17] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] SlPRl 90 - om SlPRls finansiering och arbetsformer. Kapitalavka mingen i bytesbalansen. [45] [69] Särskild skatt i den finansiella sektom. [46] Beskattning av stipendier. [47] Försvarsdepartementet Ny folkbokföringslag. [50] Skatt på lotterier och spel. [56] Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Återbetalning av mervärdeskatt uu utländska Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] företagare. [67] Förmânssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Försäkringsföreningar. [101] Personalutbildning inom totalförsvaret. [57] Sekretess för landskapsinformation. [71] Vapenfriprövningens effekter. En undersökning av Utbildningsdepartementet tillstándsärenden 1980- 1989. [81] En idrottshögskola i Stockholm - struktur. organisation En ny vämpliktslag. [89] och resurser för en självständig högskola på idrottens 5 Rapporter frân 1988 års försvarskommitté. [108] omrâde. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Socialdepartementet Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [1 l] Överklagningsrätt och ekonomisk bchovsprövning Konstnärens villkor. [39] inom socialtjänsten. [2] Folkhögskolan i framtidsperspektiv. [65] Samhällsstöd till underhålIsbidragsberättigade bam. Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8] folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. [66] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Lokalt ledd närradio. [70] Tobakslag. [29] Samhällsstöd till underhállsbidragsberättigade bam, del Ill. [48]

Statens 1990

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utvärdering av försöksverksamhet enmed treårig Konkurrens i inrikesflyget. [58] yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Andra âret. Konkurrensen inom bygg/bosektom. [62] [75] Svensk lönestatistik. [63] Pedagogiska meriter i högskolan. [90] Årlig revision i statsförvaltningen. [64] DI › en högskola i utveckling. [104] Vad kostar ett statsbidrag? [68] Studenten och tvángsanslutningen. Vad händer om Lokalkontor. [72] obligatorict försvinner? [105] Vad kostar begravningar - vem betalar? [82] Ny budgetproposition. [83] Prisinformation till konsumenter. [106] Jordbruksdepartementet Den kommunala självkostnadsprincipens grrännser. [107 Skada av vilt. [60] Den nya centrala jordbruksmyndigheten. [87] Miljö- och energidepartementtett Statistikbehovet inom livsmedelssektom - vissa Den elintensiva industrin under kärnkraftsarvvueeklingförslag till förändringar på kort sikt. [99] en.[21] Den elintensiva industrin under kärnkraftstavvveckling- Arbetsmarknadsdepartementet en. Bilagedel. [22] Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Kämkraftsavveekling - kompetens och . Arbete och hä1sa.[49] Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation, sysselsättning. [40] , finansiering. [54] Utlänningsnämnd. [79] Miljödepartementet Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andirat Bostadsdepartementet ekonomiska styrmedel. [59] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Översyn av skatten pá dryekesförpackningair. [[85] Tomträttsavgäld. [23] Nya mål och nya möjligheter. [88] Miljön i Västra Skåne. År 2000 i vara händler.. [93] Miljön i Västra Skåne. Diverse underlagsmrateerial och Industridepartementet sammanställningar. [94] Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] Miljön i Västra Skåne. underlagsmaterial Marrk och Turism i Norrbotten - att utveckla affärs- och vattendrag. [95] privatresandet i länet. [103] Miljön i Västra Skane. Underlagsmaterial Encsrgi. [96] Miljön i Västra Skåne. Undcrlagsmaterial Tratftk. [97] Rent till 2000. [102] Civildepartementet Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Att följa upp kommunal verksamhet- En internationell utblick. [28] Tio ar med jämställdhetslagen -utvärdering och förslag. [41] Intemationellt ungdomsutbyte. [42] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. [43] SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. [51] I skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. [53]