Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Utlands-

samverkan

på

krigsmateriel-

omrâdet.

Statens offentliga utredningar WE‘? 1989:102 Utrikesdepartementet

Utlandssamverkan

på krigsmaterielområdet

Betänkande av 1988 års om utredning krigsmaterielexporten Stockholm 1989

Allmänna har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som om- Förlaget fattar åren 1981 -- 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best.nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/ 763 23 20 Telefontid 8°—12°° (externt och internt) 08/ 763 10 05 l2°°- l6°° (endast internt)

Produktion Libergraf 102 9 016 Omslagsoriginal Libergraf/ Design ISBN 91-38-10455-5 ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1990 031237

Till statsrådet Gradin

Regeringen bemyndigade den 22 juni 1988 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om förbud mot in- och utförsel av krigsmateriel att tillkalla en kommitté med ledamöter och med högst sju uppgift att utreda bl.a. sambandet mellan en fortsatt svensk livskraftig försvarsindustri och denna industris konsekvenserna export, av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet samt behovet av ändringar i nu gällande andra riktlinjer jämte frågor på krigsmaterielexportens område. Vidare statsrådet bl.a. att förordna bemyndigades om en särskild ekonomisk för kommittén. expertgrupp Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Gradin den 28 juni 1988 numera f.d. ambassadören Lennart Myrsten som ordförandei kommittén. Den 26 1988 förordnades augusti numera utnämnda landshövdingen Anita Bråkenhielm, Sture riksdagsledamöterna Ericson och Reynoldh Furustrand, numera f.d. riksdagsledamoten Gunnel Jonäng, riksdagsledamoten Hans Lindblad samt numera statsrådet

Maj-Lis

Lööw att vara ledamöteri kommittén.

Maj-Lis Lööw ersattes från den

13 februari 1989 av Berit riksdagsledamoten Löfstedt. Till experteri kommittén förordnades den l december 1988 numera

avdelningschefen Sven Rune Frid, översten Anders Hammarskjöld, krigsmaterielinspektören Sven Hirdman, rättschefen Pernilla Lindh,

generaldirektören Lars Bertil Persson, numera överdirektören Folke Rehnström, professorn Peter Wallensteen och ambassadören Torsten Orn. I augusti 1988 förordnades hovrättsassessorn Håkan Envall som sekreterare och i februari 1989 laboratorn Bo Ljung, inledningsvis på deltid och från september 1989 på heltid, att vara biträdande sekreterare i kommittén. Assistenterna Britha Susanne Svensson, Gassmann och Helena Widén har svarat för kommitténs kansligöromål. Kommittén har antagit namnet 1988 års om utredning krigsmaterielexporten (KMU). Statsrådet Gradin gav i oktober 1988 två särskilda ekonomiska experter, professorerna Peter J ennergren och Lennart i Hjalmarsson, uppdrag att var för sig belysa ekonomiska svensk aspekter på krigsmaterielproduktion. Uppdragen, som utförts självständigt i förhållande

redovisades i 1989 i skilda rapporter; Jenner-

till utredningen, augusti

effekter av svensk vapenexport och

grens gäller företagsekonomiska

samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rap- Hjalmarssons utgör bilagor till betänkandet.

porterna Vid betänkandet har reservation av Gunnel Jonäng.

fogats

får härmed överlämna sitt betänkande Utlandssamver-

Utredningen

är därmed slutfört.

kan på krigsmaterielområdet. Uppdraget

Stockholm i december 1989

Lennart Myrsten

Anita Bråkenhielm Sture Ericson

Furustrand Gunnel Jonäng

Reynoldh

Hans Lindblad Berit Löfstedt

/Håkan Envall

Bo Ljung

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m. . . . . . . . . . . 37

l Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.1 Utrikes- och försvarspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.2 Uttalanden om försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.3 Försvarsplaneringen och materielanskaffningen . . . 41 1.4 Försvarsanslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.5 1988 års försvarskommitté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2 Krigsmaterielexporten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.1 Tillverkning och export . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.2 Svensk export av krigsmateriel 1970-1988 . . . . . . . . 48 2.3 Internationella förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.4 Huvuddragen i den rådande . . . . . . . . . . 56 regleringen 2.5 Försvarsindustriell utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . 61 2.6 Neutralitetsrättsliga regler m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

3 Försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.1 Den svenska försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.2 Teknisk utveckling och . . . . . . . 78 internationalisering 3.3 Företagens import- och . . . . . . . . . . . . 83 exportandelar 3.4 Företagsenkät om samarbetsavtal . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3.5 Försvarsmaktens syn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

4 Utredningens försvarsindustrins utlandssamversyn på kan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.2 En blick framåt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

4.3 Utlandsberoendet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.4 Motiven för utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.5 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 10 Utrikespolitiska aspekter 4.6 Utredningens samlade bedömning . . . . . . . . . . . . . . . . 112

5 Omställning till civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 16 produktion

6 av utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Regleringen 6.1 Gällande regler och riktlinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 6.2 Debatt, kritik och kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 6.3 Behövs nya och riktlinjer? . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 regler 6.4 Utformningen av nya riktlinjer m.m . . . . . . . . . . . . . . . 133

7 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring . 143 7.1 Samarbetsavtal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 7.2 Kunskapsöverföring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

8 Samlat förslag till riktlinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Övriga frågor

9.1 Den nämndens arbetsformer . . . . . . . . . . 155 rådgivande 9.2 och former för regeringsöverenskommelser 158 Principer 9.3 Revisorskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 9.4 Finansieringen av KMI:s verksamhet . . . . . . . . . . . . . 162

10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Specialmotivering 10.1 till lag om ändring i utförsellagen . . . . . . . 164 Förslaget 10.2 till lag om ändring i tillverkningslagen . . . 167 Förslaget

Reservation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Bilagor 1 direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Utredningens 2 Företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport - av Peter . . . . . . . . . . 179 rapport professor Jennergren 3 Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenex- - av Lennart . 257 port rapport professor Hjalmarsson 4 Collected for Guidelines - a translation of Proposals Chapter 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

SOU l989zl02

Sammanfattning

I 1987 års Försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång. Samma breda uppslutning föreligger kring huvudlinjerna i svensk utrikespolitik, däribland att verka för fred och nedrustning. I förlängningen av denna politik en ligger restriktiv inställning till internationell handel med Denkrigsmateriel. na kommer bl.a. till uttryck i ett principiellt förbud mot export av krigsmateriel. Av utförsellagen följer att export av krigsmateriel inte får ske utan regeringens tillstånd. Det finns också bestämmelser om marknadsföring samt om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter (licenser) m.m. när det gäller krigsmateriel. Till ledning för regeringens avgöranden finns riktlinjer som har godkänts av riksdagen. Uppgifter om oegentligheter på vapenexportens område, vilket utretts bl.a. av medborgarkommissionen, har ställt krigsmaterielexporten och försvarsindustrins utlandsverksamhet i övrigt på krigsmaterielområdet - av benämnd utlandssamverkan - under utredningen debatt. Utredningen har haft tre huvuduppgifter:

Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export.

Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet.

Pröva behovet av ändrade riktlinjer för krigsmaterielexporten.

l kapitel l-3 ger utredningen en bakgrund till sina närmare överväganden. Dessa redovisas i kapitel 4- 10. Efter att i kapitel 4 och 5 ha funnit att upprätthållandet av en livskraftig inhemsk försvarsindustri förutsätter utlandssamverkan, tar utredningen i kapitel 6 och 7 upp de båda övriga huvudfrågorna. Vi föreslår att avtal med utom riket någon om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel blir tillståndspliktigt. Vidare föreslås reviderade riktlinjer för utlandssamver-

Sammanfattning

kan. I kapitel 8 redovisas ett samlat förslag till sådana riktlinjer. l i utrikes- och försvarspolitiken. Vidakapitel] återges huvuddragen re beskrivs för försvarsplaneringen och försvarets materiprinciperna elanskaffning. Därvid berörs försvarets materielverks roll. Verket upphandlar i princip försvarsmateriel under konkurrens. För närvarande av denna materiel och lika imimporteras ungefär 15 procent mycket porteras av försvarsindustrin. Sveriges självförsörjningsgrad är således förhållandevis hög. Försvarsanslagen har, räknat i fasta priser, legat still under en femtonårsperiod och uppgår till cirka 28 000 milj. kr. Deras andel av bruttonationalprodukten har under samma tid gått ned från 3,3 till 2,5 procent efter att ha varit ännu högre. En följd av detta har blivit minstidigare kade hos försvarsindustrin, de har kommit glesare och beställningar kortare serier. Dessa och andra ekonomiska svårigheter för det gällt militära försvaret har lett till att nästa femåriga försvarsbeslut tidigare- Under 1990 skall den försvarskommitté som nu arbetar avge sina lagts. och då bl.a. de områden i försvarsindustrin där komförslag prioritera och produktionsresurser skall upprätthållas inom landet. petenser Under rubriken krigsmaterielexporten ger utredningen i kapitel 2en bakgrund när gäller den svenska tillverkningen och exporten av sådan materiel sedan 1970. Exportandelen har varierat över åren och beror av det enskilda stora exportaffärer får. Den andel av mycket genomslag i tillverkad som exporterats ökade under andra Sverige krigsmateriel hälften av 1970-talet från 25 till 40 procent och har efter en nedgång ökat även under senare år. mer än hälften av den inhemska Något 1988. Utförseln hade ett värde av 6 150 tillverkningen exporterades milj. kr. och svarade därmed för cirka två procent av hela den svenska Under senare årtionden har detta ta.l flukturerat omvaruexporten. en men ökat av exporten till Indien av kring procentenhet, på grund fälthaubitsar. Utan dessa leveranser, som 1988 utgjorde nära hälften av utförseln, skulle den svenska vapenexporten ha legat på ungefär samma nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser. Vapen och ammunition, däribland fältartilleri, luftvärnspjäser, robotar, torgranatgevär, peder och minor, har successivt ökat sin andel av krigsmaterielexportens värde till tre En annan produktgrupp, militära drygt fjärdedelar. flygplan m.m., har minskat sin exportandel sedan l970-talet. Merparten av den svenska exporten av krigsmateriel under perioden 1970-1988 har till men till länder i Asien gått Västeuropa, exporten har, bl.a. till av Indienordern, ökat kraftigt under senare år. Ett följd sextiotal länder har emot från Sverige 1979- 1988; de tagit export främsta under denna räknat i fasta priser, är mottagarländerna period, Indien, Norge, Singapore, Malaysia, Jugoslavien, Finland, USA, Storbritannien, Italien och Förbundsrepubliken Tyskland. konstaterar i kapitel 2 också att även om de flesta län- Utredningen der som framställer vapen och annan militär utrustning har någon form

Sammanfattning

av kontroll över försäljningen till andra länder, är en helt rättvisande jämförelse mellan olika länders vapenexportpolitik knappast möjlig. Även om regler är formellt likartade kan den tillnämligen praktiska lämpningen skilja sig åt. Det sammantagna intrycket är emellertid att Sverige har en jämfört med andra länder mer rigorös När tillämpning. det gäller de internationella förhållandena noteras att en tidigare snabb ökning av världshandeln med vissa tyngre har övergått i en mer vapen långsam ökningstakt under l980-talet. Till detta bidrar bl.a. en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest dyrbara, många vapens ökade livslängd samt en alltmer utvecklad försvarsindustri i olika länder. Detta för med ett ökat av licenstillverksig inslag ning och teknologiöverföring bekostnad av rena En på exportaffärer. allmän trend är också att äldre vapen och vapensystem moderniseras i allt större omfattning. Dessa leder till ökad omständigheter långsiktighet i utlandssamverkan, t.ex. inom ramen för försvarsindustriellt samarbete vid utveckling och produktion. I kapitel 2 redovisar vidare i den rådande utredningen huvuddragen regleringen och hur den har vuxit fram. Avslutningsvis finns i kapitlet ett avsnitt om folkrättsliga regler och när det handelspolitiska aspekter gäller krigsmaterielexport. I kapitel 3 ges en orientering om den svenska försvarsindustrin och dess betingelser. Efter en allmän av de större försvarsinbeskrivning dustriföretagen uppmärksammas särskilt internationaliseringen och utlandsberoendet. Den snabba utvecklingen av modern kännetecknas av högteknologi höga kostnader och minskande skillnader mellan militär och civil teknologi. Högteknologisk kompetens har internationellt alltmer kommit att tillmätas säkerhetspolitisk I torde endast USA vara betydelse. dag självförsörjande vad gäller högteknologi och därmed också försvars- - -

teknologi. Övriga nationer även Sverige är för sin teknologiför-

sörjning hänvisade till olika former av internationellt samarbete. Satsningen på olika civila och militära främst mellan utvecklingsprogram olika europeiska länder är ett för detta. En uttryck förutsättning för deltagande i sådant samarbete är att förmår tillföra varje part kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet. Behovet av teknologiförsörjning är en orsak till internationaliviktig seringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad risktagning och ökad produktionsbas för och kostnadskomplicerade krävande projekt. Internationellt sett knyts därmed och annan samverkan samt export import samman i olika gemensamma i växande såväl projekt grad, inom militära som civila teknik- och Den svenska produktområden. försvarsindustrins import av kunskap, komponenter och blir delsystem därmed i ökande grad beroende av dess utlandssamverkan. är Sverige nettoimportör inom aktuella tekniska områden.

10 Sammanfattning

Försvarsindustrin är beroende av kvalificerade utländska underleverantörer för sin med olika komponenter och delsystem. försörjning Totalt sett är dock försvarsindustrin inte mer importberoende än verk-

stadsindustrin i allmänhet. Det totala i det svenska försvarets upphandling är importinnehållet alltså cirka Därav är hälften försvarets direkta upphandling 30 procent. hos utländska medan lika upphandlas av förleverantörer, mycket svarsindustrin hos underleverantörer utomlands. Industrins störste leverantör är USA, som svarar för knappt hälften av den svenska imporav de NATO-länderna. Från de nordiska länderna ten, följt europeiska kommer endast en mindre del. För flygplans- och elektronikområdena främst från USA. Importen inom områdena gäller höga importandelar och ammunition har däremot en europeisk prägel. vapen har stor för inom ammuni- Exporten betydelse företagen vapen-, tions-- och elektronikområdena. Dessa mellan hälfföretag exporterar ten och två av av krigsmateriel. Inom fartredjedelar produktionen tygs-, fordons- och flygplansområdena gäller väsentligt lägre exportandelar. Huvuddelen av exporten går till utländska försvarsmyndigheter, men en viss del är underleveranser till utländsk industri. Den av samarbetsavtal som undersökning utredningen genomfört under senare år mellan svenska och utländska försvarsindustriingåtts handen att antalet har ökat kraftigt sedan början av företag ger vid 1980-talet. som tillverkar och ammunition svarar för Företagen vapen de flesta avtalen. finns främst i Västeuropa. Också Samarbetspartnerna amerikanska företag spelar en stor roll. Den helt övervägande delen av avtalen gäller gemensam utveckling. har också be- Tillverkning och marknadsföring i gemensamma former att hälften av avtalen syftar till att öka tydelse, företagen uppger drygt Det förekommer också att ett annat lands regering ställer försäljningen. krav samarbete för att det svenska företaget skall få leverera materipå el. l andra fall har brist kunnande eller kapacitet eller möjligheten på till varit en för det svenska företaget. I kostnadsbesparingar drivfjäder fall har också svenska krävt att en utländsk leverannågra myndigheter tör skall samarbeta med en svensk tillverkare. I sin syn på försvarsindustrins utlandssamkapitel4ger utredningen verkan. Vi konstaterar att har en särskilt för en liten nation Sverige avancerad Dess verksamhet kommer i blick-

krigsmaterielindustri.

i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess punkten materielanskaffning. Den inhemska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika främst teknisk utveckling och interfaktorer, kostnadsökningar, nationell har emellertid successivt lett till ändrade förspecialisering, hållanden. Försvarsindustrin stå inför anpassningar och struksynes där av nästa försvarsbeslut blir avgöranturförändringar, inriktningen de. avstår från att föregripa 1988 års försvarskommittés Utredningen

Sammanfattning

arbete, men anser att — vilken bredd och volym den inhemska försvarsindustrin än kommer att få - den bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige. Här kan särskilt nämnas ammunielektronikindustrin, tionsindustrin och underhållsresurser. Vidare erforderliga är det angeläget att den svenska försvarsindustrin åtminstone på områden några kan behålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt; därigenom ökar möjligheterna att delta i det internationella teknikutbytet. Även om utlandsberoendet till av såväl teknisk följd nödvändighet som medvetna val med hänsyn till kostnader tenderar att öka, är det avgörande att hålla beroendet under kontroll och att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar i och Särskilt krig krislägen. på elektronikens område är få länder oberoende av omvärlden. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går enligt utredningens mening inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri. Motiven för utlandssamverkan står främst att finna i behovet av kompetens och kapacitet inom landet att utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret. Den svenska försvarsindustrins sådan den kommer till konkurrensförmåga, uttryck i viss export i internationell konkurrens, är vidare en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmågan. På grundval av två rapporter, utarbetade av särskilt förordnade experter, kan utredningen konstatera att såväl det samhällsekonomiska värdet av krigsmaterielexport som kostnaderna för att denna begränsa export svårligen kan beräknas. Exporten ger emellertid ett täckningsbidrag till upprätthållandet av försvarsindustrin. Detta var 1987 i belopp storleksordningen 2 500 milj. kr. Det avgörande är dock att denna industri har kontinuerlig att svackorna mellan det beläggning genom svenska försvarets och ut. l detutvecklings- produktionsuppdrag fylls ta sammanhang har också uttalat att det är att en utredningen angeläget översyn av systemet med royalties fullföljs. Utredningen, som finner att konsekvensen av att avstå från är att delar av vapenexport betydande krigsmaterielindustrin läggs ned, vill framhålla att motivet för att bevara försvarsindustrin är inte ekonomiskt. säkerhetspolitiskt, Med stöd av från bedörapportering Sveriges utlandsmyndigheter mer utredningen att och arten hos den svenska volymen, inriktningen krigsmaterielexporten inte i sig är sådan att trovärdigheten i den svenska utrikespolitiken sätts i av denna Förekomsten fråga på grund export. av en självständig svensk försvarsindustri med att ta fram förmåga komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken. Tanken att utlandssamverkan när det skulle skada gäller krigsmateriel den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om fred och nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna.

“ 12 SOU 1989: 102 Sammanfattning

ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen Utredningen framförda att försvarsindustriell utlandssamverkan inte uppfattningen kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och står i samklang med de utrikespolitiska mål som samtidigt innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och omm.m. av krigsmateriel sorg om det egna oberoendet betingad export omfattas av omvärldens och förståelse. Under betoning av de respekt utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapenvill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på export sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl utrikespolitik. eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principiella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels att utöva en dels ger uttryck åt en grundsyn, ger möjlighet ingående kontroll. En och noga övervakad handel med vapen av Sveriges moreglerad dell står således mening inte i strid med Sveriges enligt utredningens f reds- och Den export och den utlandssamverkan i nedrustningspolitik. som är upphov till en skenbar motsägelse mellan övrigt nödvändig ger olika i säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland inslag Sveriges som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige uppfattas skulle över till i stället för att så som möjligt inom landet gå import långt tillverka sin krigsmateriel. Enligt utredningens mening ger den nuvarande en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika regleringen hänsyn. Detta utesluter inte ytterligare kontroll, t.ex. av samarbete. För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv vapenexportpolitik bör den industrin inte vara större än vad krigsmaterieltillverkande som är säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det är en del av försvarskommitténs uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som sikt bör finnas inom landet. För utredningens del finns på det dock skäl under vikten av att resurserna för utveckling och stryka till försvarsmaktens behov. Någon utveckling tillverkning anpassas och enbart inriktad på. utländska marknader bör således tillverkning inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska som kan för vår försvarsförmåga. Av detta följer utveckling nyttiggöras att försvarets och seriebeställningar hos försvarsutvecklingsuppdrag industrin är en för verksamhetens storlek. De prioriteringar regulator försvarskommittén kan komma att leda till en som görs av den sittande minskning av den nuvarande kapaciteten. Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenex- - varvid Norden och neutrala stater i Europa nämnts särskilt porten - har funnit att denna tanke inte är realiserbar. Det finns utredningen två skäl för detta. Det ena är dessa länders utom för vissa materielslag från det andra att de inte kan tillföra oss all begränsade import Sverige, den teknik och det kunnande som vi behöver. Mer omfattande ytterli-

Sammanfattning

gare restriktioner för försvarsindustrins utlandssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden. Beträffande den internationella bilden kan noteras att vapenhandeln för närvarande är köparens marknad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade industriländers budgetar är en orsak, importländernas ökade benägenhet att få till stånd egen en produktion annan. Vidare har ett flertal länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men samtidigt av många importländer efterfrågade krigsmaterielen. För Sveriges del kan detta leda till minskad export av annat än tekniskt avancerad Där i sin tur krigsmateriel. styr ökade kostnader och behov av utländsk teknik mot samutvecklingen arbete med andra framstående industrinationer. Dessa omständigheter och en därav förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredningens åsikt sammantaget att föra med försig ändringar av Sveriges vapenexport, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte. Vad gäller frågan om omställning av försvarsindustrin till civil produktion konstaterar utredningen i kapitel 5 att den från sina utgångspunkter inte har anledning att närmare diskutera en fullständig nedläggning av försvarsindustrin, dvs. en permanent omställning. Utredningen har vidare funnit att - med hänsyn till försvarsindustrins sär- - minskad av variationer drag produktion som följd i det svenska försvarets upphandling eller bortfall av export endast i begränsad mån kan mötas genom alternativ civil produktion. Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskande beställningar måste säga upp anställda möter i stort samma som problem företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske och köpare som tillståndsgivare när det gäller utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad gäller sysselsättningen. Staten måste därför ha god beredskap att in med tillräckgå ligt omfattande åtgärder om sysselsättningsproblem skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är de som man enligt utredningens mening traditionellt förfogar över genom arbetsmarknads-, inutbildnings-, dustri- och regionalpolitiken. ställer således inte bak- Utredningen sig om tanken på att söka få till stånd en av försvarsindustrin omställning på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder. I kapitel 6 diskuteras bl.a. Här kan erinras om att riktlinjesystemet. det generella förbudet mot krigsmaterielexport, med en dispensbefogenhet för regeringen, infördes 1918 samt att principerna för vapenexport i sina huvuddrag har varit oförändrade sedan de redovisades vid mitten av 1950-talet. Som en följd av tidigare översyner har riksdagen medverkat dels 1971 genom att godkänna av förordade riktregeringen linjer till ledning vid avgöranden i utförselärenden, dels 1982 då förbu-

14 Sammanfattning

det och utsträcktes att bl.a. omfatta licenser, dels lagfästes regleringen 1988 då en ny samt kontrollen över utlandssamverutförsellag antogs kan utvidgades. konstaterar att såväl själva riktlinjerna och enskildhe- Utredningen ter däri som av riktlinjerna har diskuterats i olika samtillämpningen av krigsmateriel aktualiserar ofta principiella promanhang. Export blem och är en uppgift. Det kan bl.a. tillståndsprövningen grannlaga erinras om att medborgarkommissionen har haft kritiska synpunkter och deras Riktlinjernas sakliga innehåll är i på riktlinjerna tillämpning. sina detsamma som 1971 - då endast utförsel av krigsmategrunddrag rielvaror var - med 1982 och 1988. Det är därför reglerad påbyggnader naturligt att se över riktlinjerna. har inte riktlinjerna helt anpassats till Enligt utredningens mening och de motsvarar därför inte dagens krav. Utredningen utvecklingen instämmer i åsikt att riktlinjerna och deras medborgarkommissionens tillämpning har fört med sig trovärdighets- och informationsproblem. Innebörden av har i den inhemska debatten inte klargjorts riktlinjerna med Detta har gett upphov till oklarheter och erforderlig tydlighet. vilket tillsammans med har skapat en atmosfär misstro, vapenaffärer” där det blivit lätt att som sådan. I debatten har angripa vapenexporten därvid säkerhetspolitiska mål och den likaledes allmänt omväsentliga fattade intressen kommit i bakgrunden. försvarspolitikens I den inhemska debatten har - som medborgarkommissionen också varit mellan förbudet mot vapenexport inne på - motsatsförhållandet samt en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, äterhållen av hänsyn, uppfattats som präglat av dubbelmoutrikespolitiska ral och Det beror enligt utredningens mening till stor del på att hyckleri. förbudet och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom export och övrig samverkan inte kan undvaras finns mening fog för att i debatten också ge plats enligt utredningens för motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Det har i arbete inte funnits skäl att närmare diskutera utredningens om det finns att det hävdvunna generella förbudet anledning upphäva Den modell länder och mot vapenexport. som är gängse i många andra som bäst intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som tillgodoser nu, ett förbud med en dispensbefogenhet. På grund av regeringslagfäst formens bestämmelser kan inte riksdagen besluta i utförselärenden. Dessa av under konstitutionellt anbör avgöras regeringen sedvanligt svar. Det är ett den valda regleringen tillgodoser två viktiga angeläget Det ena är att ansvar tydligt. Det andra är att anspråk. regeringens görs motiven och för att ge dispenser är klarlagda så långt förutsättningarna det Detta skall inte bara som ledning för regeringens beslut går. tjäna utan även rikta till bedömare inom och utom landet. Det måste sig

Sammanfattning

därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att överväga om dessa kriterier skall lagfästas eller inte. För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de annars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposition, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana riktlinjer ofta uppfattas som lagregler. Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt utredningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridiska ansvaret. En strävan bör, som nämnts, vara att göra regeringens politiska ansvar Vidare tydligare. skulle i författning reglerade undantag bli till vilket upphöjda norm, åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen Det enligt undantaget. måste framhållas att inget land kan för att kräva åberopa riktlinjerna rätt att importera från elleri övrigt samverka med Sverige på krigsmaterielområdet. Utredningen har således stannat för att den nuvarande principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. Det bör vara ansvar att med två kriterier regeringens övergripande som grund ——dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med princioch målen för - en perna Sveriges utrikespolitik göra totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar med utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas. Det är enligt vår mening av särskild vikt att - dock under beaktande av den sekretess regeringen som måste - i de fall då utlandssamverkan gälla kommer upp till allmän debatt söker klart de motiv som finns bakom dess ställgöra

ningstaganden. Regeringen kan därigenom inte minst inom landet

skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriterierna grundad vapenexportpolitik. Samtidigt som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall emellertid riktlinjerna kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses fullt ut i dag. De kan därför inte vara alltför detaljerade. Utredningen vill stryka under några av de generella förutsättningar som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, s.k. slutanvändaringenom tyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets egna behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlandssamverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara noggrant kontrollerad. Utredningen vill också stryka under att utlandssamverkan inte bör få

Sammanfattning

med mindre den främjar Sveriges försvarsförmåga och våra äga rum säkerhetspolitiska intressen. Utgångspunkten för den inhemska krigsmaterielindustrin måste vara att den är anpassad efter det svenska försvarets behov. förslår att de för regeringen folkrättsligt bindande ovill- Utredningen hindren - internationella beslut av FN:s säkerhetsråd korliga avtal, och om från neutral stat under krig, dvs. folkrättsliga regler export från 1907 - består oförändrade. Även de s.k. Haagkonventionerna hindren dock med en annan utformning av det villkorliga kvarstår, hinder som beror av att mänskliga rättigheter kränks. Eftersom nya kan för tid betonar utredningen säråtaganden skapa bindningar lång skilt av när om att inleda betydelsen försiktighet fråga uppkommer samverkan med ett nytt land. De två huvudkriterierna tillsammans med de ovillkorliga och ger, villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av nya mottagarländer samt den förväntade när det gäller utlandssamverkans art utvecklingen och en ram för prövning. Det finns anledning inriktning, regeringens erinra om att hinder inte möter för regeringen att tillämpa riktlinnågot jerna på ett än mer restriktivt sätt. också innehålla uttalanden till Riktlinjerna bör, som för närvarande, i ärenden om utförsel som har samband med tidigare leveranledning reservdelar, och om återkallelse av utförseltillstånd. Vidare ser, t.ex. bör det anges att en stat, som trots ett åtagande gentemot den svenska har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av regeringen svensk i inte vidare skall komma i fråga som krigsmateriel, princip mottagare av sådan materiel från Sverige. De av förordade riktlinjerna skall, förutom för tillstånd utredningen till utförsel, i delar tjäna till ledning också vid andra övervätillämpliga ganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel (samarbetssom inte uteslutande avser import till Sverige föreslår utredningavtal) en i 7 en underrättelse- och en tillståndsplikt. Om ett sådant avtal kapitel förutsätter från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att export det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock göras i den mån svensk materiel endast i ringa omfattning eller i övrigt inte är ingår att egenskap av utländsk. Föreligger ett ägnad påverka slutproduktens starkt svenskt intresse av att samarbetet kommer till försvarspolitiskt stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till land även i inom ramen för samarbetslandets extredje övrigt medges När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare portregler. samarbete bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. Ett samlat till riktlinjer finns i kapitel 8. förslag

SOU l989: 102 Sammanfattning

I kapitel 7 tar också utredningen upp frågan om att ytterligare reglera olika former av till

kunskapsöverföring andra länder. Flera skäl talar

emot detta. En av komplettering reglerna skulle visserligen göra lagstiftningen mer heltäckande, men att dem vore möjligheterna kringgå betydande. Det här framför gäller allt att avgränsa ett straffbart område. Detta låter sig inte utan vidare göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett

fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som

normalt kan accepteras i en rättsstat. har också Utredningen övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller att t.ex. personer sälja konsulttjänster, dels ett förbud som gäller viss teknik. Även mot sådana förslag kan resas enahanda invändningar. Alternativet att reglera all export av högteknologi som har strategisk således inte bara betydelse, försvarsteknologi, skulle innebära en som faller utanför reglering utredningens ram. Utredningen avstår från att föreslå att

kunskapsöverföring under-

kastas ytterligare reglering. I kapitel9 tas olika fyra frågor upp, nämligen den rådgivande nämndens arbetsformer, och former för principer regeringsöverenskommelser, revisorernas uppgifter samt enligt utförsellagen krigsmaterielin-

spektionens finansiering.

Utredningen lämnar en redogörelse för den nämndens rådgivande rutiner och vilka arbetsformer, förändrades för något år sedan. Vi konstaterar att nämndens verksamhet tillgodoser intresset av en bred

politisk förankring av besluten om vapenexport. Med

det nya arbetssättet har nämnden kunnat mer effektivt och dess fungera ställningstaganden har fått ökad Även om har ansvaret tyngd. regeringen för besluten i utförselärenden har enligt utredningens mening nämnden en betydelsefull uppgift när det samråd och för att gäller främja insyn. Regeringsöverenskommelser kan vara ett sätt att skänka och stadga klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvarsindustriellt samarbete, m.m. för första export gången till ett land och i andra mer särpräglade situationer. Det utöver vad som finns, följer av regeringsformen, särskilda skäl att när det gäller för vapenexportpolitiken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och överlägga med den.

l988 fick revisorer i bl.a.

krigsmaterielexporterande företag en infor-

mationsplikt, nämligen att fästa regeringens uppmärksamhet på anmärkning i en revisionsberättelse i fråga om efterlevnaden av utförsel-

lagens bestämmelser. Utredningen anser att med i än syftet regeln högre grad skulle tillgodoses om dessa revisorer alltid delger regeringen sina revisionsberättelser, således även när de inte innehåller någon anmärkning av angivet och föreslår därför slag, en sådan bestämmelse. KMlzs verksamhet finansieras främst särskilda genom avgifter från dem som har tillstånd att tillverka oavsett krigsmateriel, om de exporterar den eller inte. Utförselärenden tar emellertid i huvuddelen anspråk av inspektionens resurser. Till detta kommer att det enligt utredningens

Z-SOU l989:|02

18 Sammanfattning

inte får finnas för misstankar om att inspektionen inte mening utrymme På härav - och med till vikten av såväl tillsyär oväldig. grund hänsyn nen som inspektionens mest omfattande uppenligt tillverkningslagen den och från känsliga begift, grannlaga många synpunkter politiskt i utförselärenden - anser utredredningen av regeringens avgöranden att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna ningen inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.

Summary*

In the five-year 1987 Decision Appropriation on Defence, the Swedish Parliament unanimously decided that national to capacity develop, produce and maintain defence is an asset for the equipment important Swedish security policy. The main goals of Swedish foreign policy, including the promotion of peace and disarmament, have met with the same broad support. A restrictive attitude towards international arms trading is in accordance with this This attitude policy. is expressed i.a. in terms of a ban in principle on arms exports. It follows from the of Exportation Military Equipment Act (utförsellagen) that arms cannot be exported without the of permission the Government. There are also rules on the marketing of arms, and the granting or transfer of production etc. for rights (licences) arms. Government decisions follow Parliament. guidelines accepted by Information on alleged irregularities in the field of arms exports, investigated i.a. by the Civil Commission

(medborgarkommissionen),

appointed by the Government, has resulted in a debate about public exports of arms and international activities of the defence in industry the arms field in general. This Committee uses the term foreign cooperation to describe such exports and other international activities. The Committee has had three main tasks:

To analyse the relationship between a viable Swedish continuously defence industry and its exports.

To investigate the consequences of and the conditions for foreign industrial in the defence sector. cooperation

To evaluate the need for in the for the changes guidelines exportation of arms.

Chapters 1-3 contain a to the deliberations of the Combackground mittee. These are presented in Chapters 4-10. The Committee con-

* For a summary in English of the Appendices 2 and 3, see pages 244 and 281, respectively. A translation ofthe guidelines presented in Chapter 8 is included in Appendix 4, page 283.

20 Summary

cludes in 4 and 5 that maintaining a viable national defence Chapters and deals with the remainindustry presupposes foreign cooperation, issues 6. The Committee that ing two main in Chapter proposes agreements on and of arms with a foreign joint development production from the Government. In addition, revised partner require permission for are proposed. Chapter 8 contains guidelines foreign cooperation proposals for guidelines. elements of Swedish and defence Chapter 1 presents the main foreign as well as the for defence planning and materiel propolicy, principles curement. The role ofthe Defence Materiel Administration is discussed

in this context. The Administration procures equipment for the defence in free At present about 15 per cent of forces, principally competition. this is imported by the Administration and another 15 per equipment cent is the defence industry in the form of subsystems and imported by Consequently, Sweden has a comparatively high degree components. of self-sufficiency. Defence which have been unchanged, in constant appropriations, a of fifteen amount to about MSEK 28 000. prices, over period years, have fallen over Expressed as a share of the gross national product, they — this share was even this period from 3.3 to 2.5 per cent previously order stocks for the defence industry have higher. As a consequence, been due to less orders and shorter production runs. falling frequent These and other economic difficulties faced by the Swedish defence authorities have led to the next defence decision being five-year Defence Committee will brought forward. In 1990 the Parliamentary submit the it is and i.a. single out those proposals currently drafting branches of the defence in which domestic competence and industry production capacity are to be maintained. Under the Arms Chapter 2 provides a background heading Exports, regarding arms production and exports since 1970. The export proporhas to a extent on the effect

tion varied over the years, depending large

of deals. The proportion of Swedish arms production particular major increased the second half of the 1970’s from 25 to 40 exported during a decline has risen in recent years. Rather more per cent and after again than half of domestic was exported in 1988. These exports production had a value of MSEK 6 150, accounting for about two per cent of total Swedish of In recent decades, this figure has fluctuated exports goods. around one but has increased due to the export of field per cent, howitzers to India. Without these deliveries, which in 1988 accounted Swedish arms exports would have for almost fifty per cent of the total, the same level as in 1979 and 1980, calculated in been at approximately fixed Weapons and ammunition, including anti-tank weapons, prices. field anti-aircraft missiles, torpedoes, and mines have artillery, guns, increased their share of the value of arms exports to rather gradually three Since the 1970’s, there has been a reduction in more than quarters.

Summary

the export proportion for another group of products, i.e. military aircraft, etc. The major share of Swedish arms exports the 1970during period 1988 has been dispatched to Western Europe, but to Asian exports countries have increased substantially in more recent years, i.a. as a consequence of the Indian deal. About 60 countries have taken deliveries from Sweden 1979-1988, the major recipient countries during this period being India, Norway, Singapore, Malaysia, Yugoslavia, Finland, the U.S., Great Britain, Italy, and the Federal Republic of Germany. The Committee finds in Chapter 2 that it is to make a impossible meaningful and correct comparison between the arms export policies of different countries, although most countries and producing weapons other military equipment have some form of control of sales to other countries. Even if, formally, the rules are similar, practical application can differ. However, the is that Sweden the general impression applies rules more stringently than other countries. With to the internaregard tional situation, it is noted that a previuos rapid increase in world trade in certain types of heavier weapons has been replaced a slower rate by of increase in the 1980s. Contributing to this is, i.a., a in demand growth for weapons and weapons systems other than the most expensive, the extended life span of many weapons, and an increasingly developed defence industry in a number of countries. This results in an increase in manufacture under licence and transfer technology at the expense of pure export deals. It is also a general trend that old and weapons weapons systems are modernised to a greater extent. These circumstances result in an extended time scale in foreign cooperation, e.g. with regard to industrial cooperation in development and production. In Chapter 2, as a the Committee background, also presents the principal features of the present export and how have regulations they developed. Finally, Chapter 2 contains a section about international law and aspects of trade policy with regard to arms exports. Chapter 3 contains some information about the Swedish defence industry and its situation. After a general description of the major defence industry companies, attention is directed at internaspecial tionalisation and foreign dependence. The rapid development of modern is characterized high technology by high costs and differences between and civilian

diminishing military

technology. Internationally, strategic significance has been increasingly attached to high technology competence. Today, only the U.S. appears to be self-sufficient in high technology, and hence in defence Other nations — — technology. including Sweden enter into various forms of cooperation to get the required technology. The emphasis on different civilian and military development programmes, involving cooperation between various European countries, is an ex-

Summary

of this A for participation in such pression development. prerequisite is that each member has the capability of introducing the cooperation additional considered to be required for the cooperative competence effort as a whole. The need to secure the supply of high technology is an important reason for internationalisation within high technology industry. Other motives are risk-sharing and a larger production base for complicated and costly projects. and other forms of cooperation, and also Internationally, exports are linked in differentjoint projects, both in miliimports, increasingly and civilian fields of and as regards products. Consetary technology the Swedish defence industry’s access to imports of knowquently, how, components and subsystems are becoming increasingly dependent on in international cooperation. Sweden is a net participation in the relevant technical fields. importer The defence depends on competent and skilled foreign subindustry contractors to it with various and subsystems. provide components However, in total the defence industry is no more dependent on imthan manufacturing industry in general. ports The total content in by the Swedish armed forces is import purchases about The direct the armed forces from 30 per cent. purchases by account for half of this figure, whereas the other half foreign suppliers is the defence from its subcontractors abroad. purchased by industry The to the is the U.S. with slightly less than half largest supplier industry followed NATO countries. of the Swedish imports, by the European a small of imports originates in the Nordic countries. Only proportion The aircraft and electronics fields have high import shares, primarily from the U.S. Imports in the weapons and ammunition fields, however, are largely European. Exports are important for the companies in the areas of weapons, ammunition, and electronics. Broadly Speaking, these manufacturers between half and two thirds of their arms production. The exexport share is lower for naval vessels, vehicles, and aircraft. port considerably Most are exported to foreign armed forces, but a certain proproducts portion consists of deliveries to foreign companies. The this Committee has conducted concerning agreeinvestigation ments on between Swedish and foreign defence contraccooperation tors shows that their number has increased substantially since the early l980’s. Firms and ammunition account for most of producing weapons The are to be found in the agreements. cooperation partners primarily Western but American firms play a major part as well. Europe, The share of the agreements involves joint absolutely predominant development. Joint production and marketing are important as well, firms that more than half of the agreements are aimed at inclaiming sales. often demand cooperation in excreasing Foreign governments

Summary

change for inviting a Swedish firm to in deliveries. In other participate cases, lack of know-how or or for cost reductions capacity, potential has been a major reason for cooperation. In some cases, the Swedish authorities have required a foreign to with a supplier cooperate Swedish producer. In Chapter 4 the Committee its view of defence presents industry foreign cooperation. Although a small nation, Sweden has an advanced arms industry. Interest is focused on its activities at times when resources for military defence and its purchases of equipment are diminishing. The national defence industry covers most of the various equipment fields. A number of factors, mainly cost increases, technical development, and international specialisation, have the gradually changed conditions, however. Apparently the defence industry is facing adaptation and structural changes, with the next defence deciparliamentary sion playing a decisive role. The Committee refrains from anticipating the work of the 1988 Defence Committee, but holds the view that whatever the range and volume of future Swedish defence industry production, the industry will continue to be important in Sweden’s security policy. The electronics industry, the ammunition industry, and resources for essential maintenance should be especially mentioned in this context. Furthermore, it is important that the Swedish defence industry can maintain sufficient volume and standards, at least in some fields, to make it an interesting partner in international cooperation, thus increasing its potential for participation in international exchanges of technology. The more foreign dependence increases as a result of technical necessity and of concious choice as regards costs, the more important it becomes to keep this under control and to dependence independently secure the functioning ofthe equipment in time of war and crisis. In the field of electronics, especially, few countries are independent. The Committee finds that totally breaking off the international cooperation by the Swedish defence would not be consistent industry with the requirement of viability for the The reasons for industry. foreign cooperation are mainly to be found in the domestic need for competence and the capacity to and the develop produce equipment demanded by the Swedish defence forces. Furthermore, the competitiveness of the defence industry, as demonstrated in by exports international competition, is a positive factor when countries foreign assess Swedish defence capability. Basing its statement on two reports by specially appointed economics experts, the Committee finds that the economic value to society of arms exports, and the cost of these can reducing exports hardly be estimated. However, exports do contribute to the defence industry. For 1987 the value of this ‘contribution effect’ is calculated at

24 SOU l989:l02 Summary

approximately MSEK 2 500. The decisive importance of exports, however, is that they help to fill gaps between orders for development and production from the Swedish defence authorities and thus help to create a steady work-load. In this connection, the Committee also stresses the importance of completing a rewiev of the royalty system. Finding that abstaining from arms exports will result in the closing down of a considerable part of the defence industry, the Committee stresses that the motive for preserving the defence industry is a matter of security policy considerations and not economic deliberations. It is the view of the Committee, based on reports from Swedish embassies abroad, that the volume, direction, and character of Swedish arms exports do not in themselves damage the credibility of Swedish policy. The existence of an independent Swedish defence inforeign capable of producing complex systems such as fighter dustry, weapons aircraft and submarines, has reinforced the impression of decisiveness in carrying out a policy of neutrality. Furthermore, the argument that foreign cooperation in the arms field could damage the Swedish foreign policy for international agreements on peace and disarmament is not confirmed by experience. The Committee shares the view of the Civil Commission that foreign cooperation by the defence industry cannot be allowed unless it satisfies important defence policy goals and, at the same time, is in accord with the foreign policy goals incorporated in a total view of Exports, etc. of arms, conditioned by restraint and care security policy. for our independence, are viewed with respect and understanding abroad. Consequently, while emphasizing such foreign policy grounds that generally favour restraint with regard to arms exports, the Committee establishes that foreign cooperation, restrictively regarded, is consistent with the foreign policy of Sweden. On the other hand, foreign cooperation must not be justified for reasons of employment or other economic considerations not connected with security policy. The ban in principle on arms exports is in itselfa stand which partly expresses a fundamental view, and which partly allows the possibility of strict control. Consequently, a regulated and strictly supervised arms trade as carried out by Sweden is not in conflict with the Swedish policy for peace and disarmament, in the view ofthis Committee. The necessary exports and other kinds of foreign cooperation give rise to an apparent contradiction between different components in the security and foreign of Sweden. This contradiction, which is sometimes policy apparent regarded as a moral dilemma, would not be solved, however, should Sweden choose to import its arms instead of producing them nationally as far as possible. According to the view of this Committee, the present rules and regulations on the whole provide a satisfactory balance between various considerations. But this does not exclude further controls

Summary

on international industrial for instance. cooperation In order to make it easier for Sweden to pursue a restrictive arms export policy, the arms producing should not be than is industry larger called for by security and defence The 1988 Defence Committee policy. is to propose the competence and production resources which are to be maintained nationally in the term. as far as this Comlong However, mittee is concerned, there is reason to the of emphasize importance matching resources for development and production to the needs of the Swedish armed forces. Development and production solely for foreign markets should not be pursued and the activities of the defence industry should, moreover, promote technical development that can be of use to our defence capability. It follows that orders with the defence placed industry by the Swedish armed forces for and development production are a regulator with to the extent of the regard industry’s activities. The priorities established by the Defence Committee lead to a reducmay tion in present capacity. Concerning the possibilities to limit arms exports, mainly geographically — with special mention of the Nordic and neutral countries in Europe — the Committee has found that this idea cannot be realised. There are two reasons, one being the limited to these countries imports from Sweden, except for certain of and the other types equipment, that they cannot supply us with all the and we need. technology knowledge More extensive further restrictions on the of the foreign cooperation defence industry should be considered if the of mainonly requirement taining a viable national such were to industry change fundamentally. With regard to the international scene, it can be noted that the arms trade is a buyer’s market at present. One reason is the reduced scope for military equipment in the budgets of many advanced industrial countries, and the increased propensity of the importing countries to start up production of their own is another. Furthermore, a number of countries have established themselves as exporters, not of the most advanced arms but of products demanded by many importing countries. From the Swedish point of view, this can lead to reduced exports of arms, other than the most technically sophisticated. Instead, increased costs and the need for lead Sweden foreign technology towards cooperation with other prominent industrial nations. These circumstances and an expected change in the structure of the domestic defence industry will, taken together, bring about in Swedish arms i.a. changes exports, by increased international and the of cooperation exchange knowledge in other forms. In Chapter 5, regarding the of the defence question converting industry to civilian production, the Committee establishes from its that, point of view, there is no reason to discuss a down of complete closing the defence industry, i.e. a permanent conversion. Furthermore, the Committee has found — with reference to the special character of the

26 SOU 1989: 102 Summary

- that reduced as a consequence of variadefence industry production tions in the Swedish defence authorities or diminished purchases by can be alternative civilian production to a exports only replaced by limited extent. A defence industry company laying off employees as a consequence of reduced orders faces, broadly speaking, the same problems as comin other industries when a similar situation occurs. However, the panies Committee wishes to stress that the Government, as the sole domestic and the issuer of for foreign cooperation, carries aspecial buyer permits for the of the defence industry, i.a. with responsibility development to Therefore, the Government must be prepared to regard employment. intervene with sufficiently extensive measures, should employment arise. In the view of this Committee, the measures in question problems are those at the Government’s disposal in the fields of traditionally labour market, education, and regional policy. Thus, the industry, the idea of to about a change Committee does not support trying bring in the defence industry administrative means, such as ‘conversion by funds’. for cooperation is In Chapter 6 the system of the guidelines foreign discussed. The reader is reminded of the general ban on arms exports, with a Government authority introduced in 1918, and of the exemption for arms in outline, since they were made unchanged principles export, in the mid l950’s. As a consequence of earlier reviews, Parliapublic ment has been involved, first in 1971 by approving the guidelines prothe Government to be used when deciding on export matters, posed by in 1982 when the ban was made law and the regulation exsecondly tended to cover i.a. licences, and thirdly in 1988 when a new Exportation of Act was adopted and the control of foreign Military Equipment cooperation extended. The both in and as sections and guidelines, general regards specific their have been discussed in different contexts. Arms exapplication, often raise of and considerations as to ports problems principle, whether to grant permission are often delicate matters. It may be

recalled that the Civil Commission expressed some critical viewpoints and their The factual contents of the on the guidelines application. remain unchanged since 1971 — when only guidelines fundamentally arms were regulated — with additions in 1982 and 1988. exports The have not been fully adapted to developments and, guidelines do not match the current demands. The Committee consequently, they with the view of the Civil Commission that the guidelines and concurs have rise to of credibility and infortheir application given problems mation. The of the guidelines has not been made suff1- g significance i clear in the domestic debate. This has given rise to some confuciently which in combination with ‘arms scandals’ has cresion and mistrust, ated an where it has become easy to attack arms exports as atmosphere

Summary

such. Thus, important and defence insecurity policy goals policy terests, which have general support, have been in the placed background in public discussion. In the domestic debate, the contradiction between the ban on arms exports and exports based on security and defence and conpolicy strained by foreign policy considerations — also touched upon the by Civil Commission — has been viewed as characterized by double moral

standards and hypocrisy. According to the this is Committee, largely due to the fact that the ban and the elements of restraining foreign policy aspects have been seen in isolation. Since and other exports forms of international cooperation are there indispensable is every reason to make room in the debate also for the motives for foreign cooperation in the arms field based on and defence security policy considerations. In its work, the Committee has not found reasons for discussing an annulment of the traditional general ban on arms The model exports. used in many other countries and which best satisfies the interests of a controlled arms trade is, as at present, a ban by law, with an exemption authority. In accordance with the Constitution, Parliament cannot decide on export matters, which should instead be decided the by Government under its constitutional responsibility. It is important that the chosen regulations satisfy two demands, one being that the responsibility of the Government is made clear, and the other that the motives and preconditions for are granting exemptions also made clear as far as These should possible. regulations not only serve as guidance for the Government’s decisions but also be addressed to observers inside and outside the country. there must Consequently, be criteria for when an exemption may be granted. The Committee has had the task of initially considering whether these criteria should be enacted in legislation or not. According to the Civil Commission there several reasons for emare bodying the guidelines in legislation. One is that otherwise are not they legally binding, but only statements contained in a bill, even if approved by Parliament. Furthermore, the Commission stresses that guidelines of this particular kind are often as rules of law. regarded Even if what sometimes is called statements of motives legislation by can be criticized in other contexts, this Committee feels that here other reasons carry more weight. Primarily, in this case it is evident that the political responsibility of the Government is of more decisive importance than its legal responsibility. As it should be an aim to mentioned, make the political of the Government more responsibility evident. Furthermore, enacted exceptions would the status of a acquire legal norm, which might be regarded as a to in right purchase weapons, accordance with the It must be added exceptions. that no country may invoke the guidelines to claim a to or otherwise right import from,

28 SOU 1989: 102 Summary

with, Sweden in the arms field. cooperate this Committee has found that the present principle Consequently, an enacted supplemented by guidelines, should containing prohibition It should be the of the Government to be maintained. responsibility make an overall assessment in each specific case, basing this assessment

on two criteria which have precedence, viz. that (1) foreign cooperation to meet the of the Swedish deis considered necessary requirements or that such cooperation is fence forces for equipment or know-how, desirable from the of view of security policy, and that (2) the point is not at variance with the and goals of Swedish cooperation principles The basis for decisions is broadened through discusforeign policy. sions within the Council on Foreign Affairs (utrikesnämn- Advisory consultations with the Committee on Arms den) and through Advisory nämnden i In

Export Matters (rådgivande krigsmaterielexportfrågor).

is of that the Government — while our view, it special importance that must be sustained — in cases where foreign upholding the secrecy becomes a matter for debate, tries to make the mocooperation public its decisions In this way, the Government can tives underlying explicit. to an arms based on the two main contribute firmness export policy criteria, above all within the country. While firmness is important for the must also be applicable in situathe arms export policy, guidelines tions which cannot be foreseen today. Therefore, the guidelines fully cannot be too detailed. The Committee wishes to some of the general precondiemphasize in connection with arms exports. First, the recipient tions to be fulfilled must or someone else approved by be a state, a governmental agency as far as possible it must be ascerthe importing country. Secondly, tained that the to be met are those of the recipient country requirements a so-called Declaration End User or some other itself, through by as well as observance of the rules means. Thirdly, foreign cooperation in general must be strictly supervised. also wishes to stress that cooperation should This Committee foreign of Sweden and not be allowed unless it promotes the defence capability our interests. The of departure for the domestic security policy point defence must be its to the needs of the Swedish industry adaptation defence forces. is committed to observe prohibitions under in- As the Government ternational the Committee that these so-called uncondilaw, suggests tional should remain unchanged — international agreeprohibitions decisions the Council of the U.N., and rules of interments, by Security national law on exports from a neutral country during a state of war, i.e. of 1907. Also the so-called conditional prohibithe Hague Conventions the connected to human rights violations are to remain, prohibition somewhat amended Since new undertakings can tions with a wording. the Committee stresses especially the create long term commitments,

SOU l989zlO2 29 Summary

importance of caution when the question arises of starting cooperation with a new country. The two main criteria, together with the unconditional and conditional prohibitions, the call for restraint with to new regard recipient countries, and the expected development the character and concerning direction of foreign cooperation, should all a framework for provide the consideration by the Government. There is reason to out that point the Government is free to apply the guidelines in an even more strict manner. As is the case at present, the guidelines should also contain statements giving guidance in cases related to exports in connection with earlier deliveries, such as spare parts, and the cancelling of export permits. The guidelines should also state that a country that has permitted or failed to bar reexport of Swedish arms, a commitment made despite to the Swedish Government, should in cease to be as principle accepted a recipient of such equipment from Sweden. The guidelines suggested by the Committee should be not applicable only for exports, but also provide guidance for other considerations related to the Exportation of Act. With Military Equipment special reference to agreements with a foreign party to cooperate in arms development or production (cooperation agreements) not exclusively relating to imports to Sweden, the Committee in 7, the suggests, Chapter enactment by legislation of an information and permit obligation. Should such an agreement from require exports the country with which cooperation is taking place, the main shall be that principle this may not be contrary to the guidelines. Exception can be made, though, if Swedish parts are included only to a small extent in the foreign product or are otherwise not liable to influence its character. Another foreign exception to the main principle could be if there envisaged is a strong Swedish defence policy interest in the realization of and cooperation, provided the foreign party makes an a for its exception prerequisite cooperation. In this case, exports to a third country may be approved within the framework for the export rules of the cooperative country. Extensive cooperation which is for Sweden should important be supplemented by an agreement at governmental level between Sweden and the Before such cooperative country. an agreement is concluded, the Advisory Council on Foreign Affairs should be consulted. A complete for is included in 8.* proposal guidelines Chapter In Chapter 7 this Committee also raises the of further question regulation of various forms of know-how transfer to other countries. Several considerations suggest that there should not be additional regulation. Supplementary rules would certainly make the legislation

* For a translation of Chapter 8, see Appendix 4, page 283.

Summary

more but the possibilities for circumvention would be rather complete Above all, here it is a matter of defining a criminal area. This large. cannot be done with sufficient clarity; furthermore, a completely easily control can easily exceed what is normally accomprehensive system in a state law. This Committee has also considered cepted governed by certain or persons from selling consultancy serprohibiting producers vices for instance, and a prohibition concerning certain technologies. The same objections can also be made to such suggestions. The alternative of all kinds with regulating of exports involving high technology not defence technology, would mean a strategic importance, only that falls outside the tasks assigned to this Committee. The regulation Committee refrains from suggesting further regulation ofthe transfer of know-how. In Chapter 9 four questions are dealt with: the working procedures ofthe Committee on Arms Export Matters, the principles and Advisory forms concerning government agreements, the tasks of the chartered accountants specified in the Exportation of Military Equipment Act, and the financing of the Inspectorate General of Military Equipment (krigsmaterielinspektionen). The Committee gives an account of the routines and working procedures of the Advisory Committee on Arms Export Matters as recently amended. It finds that the Committee satisfies the interest ofa Advisory broad political anchoring ofthe arms export decisions. Its new working have made the Committee more efficient and its procedures Advisory standpoints have gained in importance. Although arms export decisions are the responsibility of the Government, the Advisory Committee has an important mission regarding consultation and transparency, in the Committee‘s view. Governmental can be a way to contribute firmness to agreements for instance, far-reaching defence industry arrangements concerning, etc. as regards a new foreign as well as cooperation, exports, country other situations. In matters of importance concerning arms exspecial in addition to reasons listed in the Constitution, there are port policy, reasons for and consulting the Advisory Council on special informing Foreign Affairs. accountants in arms were In 1988, chartered exporting companies the informative duty of drawing the attention of the Government given to remarks in auditor’s reports concerning the adherence to the rules in the of Equipment Act. The Committee considers Exportation Military that served if the chartered accounthis purpose would be even better tants always inform the Government of their reports, consequently even when there are no remarks of the above-mentioned kind. The Committee therefore proposes such a rule. The work of the Inspectorate General is financed mainly through fees from those permitted to produce arms, whether they export special

Summary

or not. However, matters most of the resources export occupy of the Inspectorate. In the view of the it should also be borne Committee, in mind that there must be no for possible grounds suspicion that the Inspectorate is not impartial. Consequently — also the considering importance of the supervisory role stated in the Arms Production Act

(tillverkningslagen) as well as the delicate and from of

many points view politically sensitive for Government preparations decisions in export matters, which is the most of the

time—consuming Inspectorate’s

tasks — it is the view of the Committee that the costs, when not covered

by the very moderate service charges, should in principle be financed from the state budget.

Författningsförslag

1 Förslag till

om i om förbud mot

Lag ändring lagen (1988:558) utförsel av krigsmateriel, m.m.

föreskrivs i om om förbud mot Härigenom fråga lagen (1988:558) utförsel av krigsmateriel, m.m. dels att 1, 6, 11- 12, 14 och 16- 17 §§ skall ha följande lydelse, närmast före ”Marknadsföring av dels att rubriken 8§ skall lyda krigsmateriel, m.m.”, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 5 a § och 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I denna finns föreskrifter om förbud mot lag 1. utförsel av krigsmateriel, 2. och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmateupplåtelse riel, med utom riket om av krigsmateriel och 3. avtal någon utveckling metod för framställning av sådan materiel, 4. bedrivande av militärt inrik- 4. avtal med någon utom riket tad inom riket av ut- om att utveckla eller utbildning gemensamt ländsk och tillverka krigsmateriel, medborgare, 5. av 5. bedrivande av militärt inrikmarknadsföring krigsmateriel. tad utbildning inom riket av utländsk medborgare, och 6. marknadsföring av krigsmateriel. 1 om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, lagen (1983:1034) m.m. finns föreskrifter om kontroll över tillverkning av krigsmateriel och tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs- Regeringen materiel enligt denna lag.

FörfattningJörs/ag 33

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5a§

A vtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel får inte utan tillstånd av regeringen ingås här i riket och inte heller utom riket av svensk myndighet, svenskt företag eller den som är bosatt eller stadigvarande vistas hår. Detta gäller dock inte sådana avtal som uteslutande avser eller tillverkutveckling ning av krigsmateriel som skall införas till Sverige.

6§

Avtal om tillägg till eller änd- Avtal om till tillägg eller ändring av avtal som innebär av avtal upplåtel- ring som avses i 4 eller 5 se eller överlåtelse av rätt att utom a § får inte ingås utan tillstånd av riket tillverka krigsmateriel får inte om regeringen, tillägget eller ändingås utan tillstånd av avser regeringen, ringen om eller tillägget ändringen avser

l. den materiel som får tillverkas, 2. rätt att vidareupplâta eller vidareöverlåta rätten att tillverka krigsmateriel till någon annan, 3. rätt att tillhandahålla till krigsmateriel mottagare som inte angivits i det ursprungliga avtalet,

4. förlängning av avtalets eller

giltighetstid, 5. bestämmelser om sekretess.

9a§

Den som har tillstånd 2 elenligt ler 3 § lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. samt svensk statlig myndighet som bedriver motsvarande verksamhet skall, de enligt närmare föreskrifter som regeringen meddelar, lämna redo visning till regeringen om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 5 a §.

3-SOU l989:|02

34 Förfa ttningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l1§

Tillstånd 2, 4, 5, 6 eller 7 § Tillstånd enligt 2, 4, 5, 5 a, 6 elenligt villkor samt med ler 7 § får förenas med villkor får förenas med och samt med kontroll- och ordnings-

kontroll- ordningsbestämmel-

ser. bestämmelser.

l2§

får meddela föreskrifter om att Regeringen rörande utl. den som har tillstånd enligt 2 § skall lämna uppgifter

förd krigsmateriel,

har tillstånd ‘2. den som har tillstånd enligt 2. den som enligt om upp- 4 § skall lämna uppgifter om upp- 4 § skall lämna uppgifter överlåten rätt att utom låten eller överlåten rätt att utom låten eller riket tillverka riket tillverka krigsmateriel, krigsmateriel. 3. den som har tillstånd enligt 5

a § skall lämna uppgifter om den verksamhet som regleras i avtalet.

l4§

Revisor i aktiebolag eller företag Om en revisor i sin granskningssom av bestämmelserna i

verksamhet har framfört någon an- omfattas

denna skall till regeringen sänmärkning i en sådan revisionsbe- lag da in en av sådan revisionsrättelse som sägs i 10 kap. 10 § ak- kopia eller 4 berättelse som sägs i 10 kap. l0§ tiebolagslagen (1975:1385) om aktiebolagslagen (1975 : 1385) eller kap. l0§ lagen (1980:1103) före- 4 l0§ om årsredovisning m.m. i vissa kap. lagen (1980:1103) m.m. i vissa föreifråga om företagets efterlev- årsredovisning tag nad av bestämmelserna i denna tag. Motsvarande skyldighet åligsända in en vid en svensk statlig lag, skall han genast ger en revisor av revisionsberättelsen till re- myndighet. kopia Motsvarande skyldighet geringen. åligger en revisor vid en svensk

statlig myndighet.

16§

Den som bryter mot 4, 5, 5 a, 6 Den som bryter mot 4, 5, 6 eller förbud som har medde- eller 7 § eller förbud som har med- 7 § eller stöd delats med stöd av 9 § döms, lats med av 9 § döms,

1. om skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två gärningen

år,

Förfa ttningsfärslag 3 5

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2. om gärningen av grov

skett oaktsamhet, till böter eller fängelse i

högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

l7§

Om brott som avses i 16 § första stycket l är att anse som grovt, döms till fängelse lägst sex månader och år. högst fyra

Vid bedömande om brottet är Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas, om skall särskilt om grovt beaktas, det avsett av be- det avsett tillverkningsrätt tillverkningsrätt av betydande värde, utveckling, utbild- tydande värde, utveckling, gening eller marknadsföring av be- mensam eller tillverkutveckling tydande omfattning eller varak- ning, eller utbildning marknadstighet eller om gärningen annars av föring betydande omfattning varit av särskilt art. allvarlig eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.

Denna lag träder i kraft den

2 till

Förslag Lag om i ändring lagen (1983:1034) om kontroll över

tillverkningen av krigsmateriel, m.m.

Härigenom föreskrivs att l § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l §‘

I denna lag finns föreskrifter om kontroll över l. av

tillverkning krigsmateriel och

2. tillhandahållande av krigsmateriel, avseende uppfinning krigsmateriel och metod för av sådan

framställning materiel.

I om lagen (1988:558) förbud I lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, mot utförsel av krigsmateriel, m.m. finns föreskrifter om förbud m.m. finns föreskrifter om förbud mot utförsel av mot krigsmateriel, utförsel av krigsmateriel,

l Senaste lydelse 1989:504.

36 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

av rätt och överlåtelse av rätt upplåtelse och överlåtelse upplåtelse riket tillverka att utom riket tillverka krigsmateatt utom krigsmateriket avtal med utom riket riel, avtal med någon utom riel, någon av om utveckling av krigsmateriel om utveckling krigsmateriel av så- och metod för framställning av såoch metod för framställning av mili- dan materiel, avtal med någon dan materiel, bedrivande inom riket utom riket om att gemensamt uttärt inriktad utbildning

av utländsk samt mot veckla eller tillverka krigsmateriel,

medborgare bedrivande av militärt inriktad utmarknadsföring av krigsmateriel. inom riket av utländsk bildning medborgare samt mot marknads-

föring av krigsmateriel.

inte för sådana som inte är Denna lag gäller statliga myndigheter

affärsverk. meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs- Regeringen materiel enligt denna lag.

Denna träder i kraft den lag

arbetets

Utredningsuppdraget,

bedrivande m.m.

1988 års utredning om krigsmaterielexporten har haft tre huvuduppgifter:

Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export.

Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet.

Pröva behovet av ändringar i nu gällande för riktlinjer krigsmaterielexporten och i förekommande fall formulera förslag till sådana förändringar.

Utredningsdirektiven har fogats vid betänkandet som 1. bilaga Utredningen har, utöver utrikesutskottets betänkande 1987/ 88:30 samt i

krigsmaterielexportfrågans behandling riksdagen i övrigt sär-

skilt under den senaste bl.a. beaktat betänkandet tioårsperioden, Försvarsindustrins utlandsverksamhet och (SOU 1987:8) medborgarkommissionens rapport om svensk Vidare har vapenexport (SOU 1988:15). utredningen i anslutning till 1987 års försvarsbeslut del av material tagit som låg till grund för 1984 års försvarskommittés om överväganden försvarsindustrin. _ Bland berörda med vilka sätt direktiven myndigheter utredningen på anvisar har haft samråd kan nämnas försvarets maöverbefälhavaren, terielverk och försvarets Dessutom har forskningsanstalt. synpunkter och erfarenheter inhämtats från utrikesdepartementet, försvarsdepartementet och Via

krigsmaterielinspektionen. utrikesdepartementet har

utredningen bl.a. tillförts upplysningar från Sveriges utlandsmyndigheter. Genom krigsmaterielinspektionen har, vid sidan av om uppgifter aktuella när det

frågeställningar gäller vapenexport m.m., inhämtats

synpunkter från den rådgivande nämnden i

krigsmaterielexportfrågor

på dess arbete och verksamhetsformer. Samråd har också rum med ägt den särskilde utredare som har sett över krigsmaterielbegreppet. Utredningen har även vid sammanträden tagit del av synpunkter på vapenexporten från Svenska freds- och samt

skiljedomsföreningen

från vänsterpartiet kommunisterna och miljöpartiet de gröna. Vad gäller försvarsindustrin har såväl Sveriges som

försvarsindustriförening

38 arbetets bedrivande m.m. Utredningsuppdraget,

flera av de större tillverkarna av redovisat sina ståndkrigsmateriel inför medlemsföretag har vidare punkter utredningen. Föreningens medverkat att lämna bl.a. i den kartläggning av samgenom uppgifter som för har utförts och sammanarbetsfrågor utredningens räkning ställts av Sven Rune Frid. Denne har också svarat för avdelningschefen en statistisk redovisning av krigsmaterielexporten. har rest inom landet vid två tillfällen. l november 1988 Utredningen besöktes AB Bofors i Karlskoga och FFV Ordnance i Karlstad, ijanuari 1989 Saab-Scania Combitech AB med dotterföretag i Jönköping. Dessutom inhämtades information hos Ericsson Radar Electronics AB i Kista och dåvarande Elektronikindustrier AB i Jakobsberg vid Philips besök i februari. Gradin till vad som sägs i direktiven om Statsrådet gav, i anslutning ekonomisk för i oktober 1988 en särskild expertgrupp utredningen, och Lennart i uppdrag att professorerna Peter J ennergren Hjalmarsson var för ekonomiska aspekter på svensk krigsmaterielproduksig belysa tion. som utförts i förhållande till utredning- Uppdragen, självständigt en, redovisades i augusti 1989 i skilda rapporter; Jennergrens gäller effekter av svensk vapenexport och Hjalmarssons företagsekonomiska avser samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rapporterna utgör bilaga 2 resp. 3 till betänkandet. Vad betänkandets tecknas i kapitel l-3 en bakgäller disposition grund till de närmare övervägandena. l för av däribland utrikes- Kapitel redogör några utgångspunkterna, och samt riksdagsuttalanden om försvarsindustrin. försvarspolitiken bl.a. en redogörelse för den svenska tillverkningen Kapitel2innehåller av sedan 1970. Vidare berörs internationella och exporten krigsmateriel förhållanden samt tecknas huvuddragen i den rådande regleringen. Dessutom finns ett avsnitt om de folkrättsliga regler och handelspolitisav I 3 ka aspekter som har betydelse för export krigsmateriel. kapitel lämnas en om den svenska försvarsindustrin och dess beorientering Bl.a beskrivs de större företagen samt internationaliseringen tingelser. och utlandsberoendet. Vidare redovisas en enkät om försvarsindustrins samarbetsavtal. närmare och förslag finns i kapitel Utredningens överväganden 4-- 10. I 4 diskuteras behovet av export och övrig utlandssamkapitel verkan samt utrikespolitiska aspekter. Kapitel 5 ägnas åt omställning från militär till civil l de följande kapitlen 6-8 ger utredproduktion. nämligen behoningen sin syn bl.a. på de båda övriga huvudfrågorna, av samarbetsavtal och förändrade riktlinjer. I kapivet av en reglering den nämndens arbetsfortel 9 tas några andra frågor upp, rådgivande och former för revisorer-

mer, principer regeringsöverenskommelser,

samt fi-

nas uppgifter enligt utförsellagen krigsmaterielinspektionens

till de nansiering. I det avslutande kapitel 10 ges en specialmotivering som utredningen lägger fram. författningsförslag

Utgångspunkter

1.1 Utrikes- och

försvarspolitiken

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands oberoende. Viktiga led i denna strävan är att bidra till fortsatt och stabilugn litet i Norden, minska riskerna för att Sverige dras in i krig och konflikter samt att främja en internationell I strävandena fredlig utveckling. att säkerställa dessa mål utformas Sveriges säkerhetspolitik väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Huvudlinjen i denna är politik neutralitetspolitiken alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig. En fast och konsekvent alliansfri som utrikespolitik, understryker vår beslutsamhet att stå obundna, är för den svenska grundläggande säkerhetspolitiken. Neutralitetspolitiken förutsätter en långsiktig och fast försvarspolitik, som redan i fred förtroende i omvärlden skapar för vår vilja och att försvara oss. Ett starkt och förmåga allsidigt totalförsvar gör säkerhetspolitiken trovärdig. Till säkerhetspolitiken hör vidare en aktiv internationell politik till internationell syftande avspänning, nedrustning och fredlig liksom till internationell solidaritet utveckling och rättvisa. Inriktningen av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik samt totalförsvarets utveckling efter budgetåret 1986/87 behandlades i ingående 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/ 87:95, FöU ll, rskr. 310) på grundval av förslag från 1984 års försvarskommitté. Genom 1987 års försvarsbeslut fastställdes bl.a. en av säkerhetslångsiktig inriktning och försvarspolitiken samt planeringsramar för 1987/88-1991/92 perioden för totalförsvaret och härutöver en ekonomisk för det planeringsram militära försvaret för perioden 1992- 1997. Med utgångspunkt i om krisers och antaganden krigs varaktighet samt deras karaktär har för totalförsvarets militära del i med enlighet regeringens förslag lagts fast riktlinjer för den huvudsakliga utvecklingen. De innebar såvitt nu är i fråga bl.a. att som till att åtgärder syftar modernisera och komplettera befintliga och beslutade skulle system prioriteras. Företräde gavs också åt luftförsvarets utveckling och ver- . kansmöjligheter. Vidare skulle tillgången på effektiva för besystem

40 Utgångspunkter

av en förbättras, bl.a. ett utökat

kämpning angripares fartyg genom antal ubåtar och moderna tunga kustrobotförband. Arméns långsiktiga inriktning förväntades riksdagen ta ställning till under 1989 (FöU

1986/87211, s. 2f).

1.2 Uttalanden om försvarsindustrin

I samband med försvarsbeslutet instämde en enig riksdag i följande

uttalande om av en inhemsk försvarsindustri samt om dess

betydelsen framtida förutsättningar (FöU 1986/87:11, s. l27f, rskr. 310).

Utskottet instämmer i försvarsministerns och försvarskommitténs övergriatt en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underpande bedömning hålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång, som bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri politik och att värna vårt land. En inhemsk försvarsindustri fall en förutsättning för våra möjligheter att utgör i många under kriser och i krig självständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Med en egen forskning och försvarsindustri kan vi förse försvarsmakten med materiel som som är anpassad till de speciella behov och förutsättningar vårt värnpliktssystem, vår försvarsplanering och vår geografi skapar. Därimöjligheter att till rimliga kostnader välja en egen genom ges också bättre som ökar effekten av vårt försvar och minskar verkan mot oss försvarsprofil som maktblocken utvecklar för användning mot av de vapen och motmedel varandra. Härtill kommer att kraven på sekretess för viss materiel är så höga i utlandet eller olämplig varvid en svensk att anskaffning är antingen omöjlig framstår som det enda möjliga alternativet. Dessutveckling och produktion utom ger en inhemsk försvarsindustri möjlighet till krigsproduktion. Utskottet instämmer också i vad försvarsministern i anslutning till försvarskommitténs förslag anför beträffande betydelsen av svensk försvarsindustri och dess framtida Export av viss omfattning är nödförutsättningar. vändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Som alternativ till import bidrar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas. systemkompetenser och industriell kompetens i den svenska försvarsindustrin är en Hög teknisk för ett effektivt fredstida samarbete med utländsk industri. förutsättning Samarbetets lämplighet från utrikes- och försvarspolitisk synpunkt prövas av statsmakterna, varvid det är en självklar förutsättning att samarbetsprojektens villkor inte begränsar våra möjligheter att föra vår neutralitetspolitik. Det är angeläget att vårt utlandssamarbete i försvarsmaterielfrågor fördelas beroendeförhållanden kan undvikas. Utskottet på flera länder så att ensidiga instämmer även i vad som i övrigt anförs om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar. Utskottet delar försvarsministerns och försvarskommitténs uppfattning att den för ett litet land ovanligt breda industriella förmåga att sammanhålla och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel som för närvautveckling rande finns i Sverige så långt möjligt bör bevaras. Utskottet noterar att försvarskommittén inte funnit något betydande materielområde där det med från försvarets långsiktiga behov inom landet finns onödig utgångspunkt industriell kapacitet, men instämmeri likhet med försvarsministern i bedömningen att det däremot finns ett flertal områden där den svenska försvarsin-

SOU l989:l02 41 Utgångspunkter

dustrins kapacitet behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga exportantaganden. I likhet med försvarsministern anser utskottet att man vid en sådan anpassning även måste ta rimliga regionalpolitiska hänsyn. Med hänsyn till betydelsen av här behandlade övergripande frågor och till det säkerhetspolitiska värdet av politisk enighet kring de redovisade bedömanser utskottet att riksdagen ningarna som sin mening bör ge regeringen till känna vad som i det föregående uttalats om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar.

Det skall här noteras att uttalandet med utgångspunkt från försvarets långsiktiga behov torde avse att 1984 års försvarskommitté inte funnit något betydande materielområde där det inom landet finns inonödig dustriell kompetens, men att det däremot finns ett flertal områden där kapaciteten behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga exportantaganden. Försvarsutskottet har även tagit upp den svenska försvarsindustrins betydelse m.m. samt inriktningen av i senare be-

försvarsforskningen

tänkanden (FÖU 1987/88:11, FÖU 1988/89:7 och FöU 1988/89:14).

1.3 och

Försvarsplaneringen materielanskaffningen

Dagens system för att ta fram underlag inför beslut om försvarets långsiktiga utveckling infördes i början av 1970-talet. är utformat Systemet enligt följande. Mot bakgrund av anvisningar från utarbetat överbefälharegeringen varen (ÖB) ett antal alternativa för försvarsmaktens planer utveckling på 10- 15 års sikt. Alternativen baserar sig på som fram uppgifter tagits av försvarsmyndigheterna samt på och krigsförloppsstudier analyser. Detta överlämnas till underlag regeringen, som ger direktiv till en parlamentariskt sammansatt försvarskommitté. Med av dess förledning slag om försvarets och för i första hand inriktning utveckling de när-

maste fem åren avger en till

regeringen försvarsproposition riksdagen. Med hänsyn till önskad och stabilitet i långsiktighet planeringen skall denna process vart femte år och beslutet genomföras omfatta de närmaste fem åren med en för översiktlig inriktning ytterligare en lika lång tid. Vidare avlämnar överbefälhavaren år en varje programplan för den tid som återstår av det senaste försvarsbeslutet. Planen utgör underlag för den årliga budgetdialogen mellan överbefälhavaren och regeringen samt för regeringens inbudgetproposition. Programplanen nehåller även en inriktning på tio års sikt vad försvarets anskaffgäller ning av materiel. Detta system för politisk av försvaret innebär sammanfattstyrning ningsvis att de långsiktiga konsekvenserna av skilda beslut bl.a. i fråga om materielanskaffning skall kunna överblickas. Detta är för att viktigt även med en begränsad ekonomisk kunna satsning på försvaret genomföra olika materielprojekt. På senare tid har emellertid kritik riktats

SOU 1989: 102 42 Utgångspunkter

mot systemets tillämpning (FöU 1987/88:11, s. 29). I oktober 1988 överlämnade överbefälhavaren till regeringen dels för det militära försvaret (ÖB 89-92), dels första delen Programplan - Försvarsmaktsidé 2000. I båda dessa av en perspektivplanering skrifter tas försvarsindustrins förhållanden upp. Vidare har överbefälhavaren i den hösten 1989 redovisade andra delen av perspektivplane-

ringen gett sin syn på försvarsindustrifrågor. Studier, konstruktion, tillverkning, materielförsök och projektering, - - leverans av försvarsmateriel kan sträcka över decenslutligen sig nier. Till för anskaffningen ligger försvarsbeslutens inriktning grund och överbefälhavarens krav. Mot bakgrund av dessa utforoperativa mar behovsplaner. Dessa omsätts i försvarsgrenscheferna långsiktiga vid försvarets materielverk (FMV). Fördetaljerade materielplaner utarbetar i samarbete med FMV och försvarets svarsgrenscheferna mål för den materiel som skall anskaffas. Reforskningsanstalt (FOA) krävs bl.a. om anskaffningen medför vägeringens ställningstagande ekonomiska bindningar samt om den innefattar samarbetsprosentliga eller utomlands. Försvarsmateriel upphandlas sedan av jekt inköp FMV de allmänna bestämmelserna för statlig upphandling. De enligt är i uppbyggda för anskaffning under konkurrens. grunden I 1986/ 87:95 om totalförsvarets fortsatta utveckling (s. proposition framhålls vikten av att överbefälhavaren och FMV underlättar 139) industrins Vidare anförs att en förbättrad planering och planering. förutsätter att FMV utvecklas intentionerna i ett samordning enligt 1982. Framför allt bör verkets ledningsfunktion, inklusiriksdagsbeslut ve det interna styr- och uppföljningssystemet, vidareutvecklas. Medborgarkommissionen berör i sin rapport (SOU 1988:15, s.l78f) FMV:s roll. Där konstateras att det är FMV:s uppgift att vara kostnadseffektivt vid av materiel till det svenska försvaret. Detta anskaffning innebär bl.a. att industrin får ta en allt större del av utvecklingskostnafinns samt att får derna för nya projekt när exportmöjligheter företagen ta större tekniska och kommersiella risker. Ett visst exportberoende får därför kommissionen anses i den nuvarande moenligt ligga inbyggt dellen för om och av kontrakt mellan FMV förhandlingar upprättande och den svenska försvarsindustrin. Som exempel på en sådan situation anförs att AB Bofors i samband med robot 70-kontraktet åtog sig att bära en stor del av och på ett tidigt stadium utvecklingskostnaderna att avtala om fasta Enligt vad utredningen har inaccepterade priser. hämtat är emellertid sådana avtal mindre vanliga numera. Det kan - också nämnas att t.ex. fartyg och flygplan många materielprojekt måste under förutsättningen att det svenska försvaret står för planeras samtliga kostnader. Den svenska försvarsindustrins roll i det svenska försvarets materielbeskrivs schematiskt 1.1. till försörjning ifigur Sverige är, i förhållande andra länder, i Cirka 70 procent jämförbara hög grad självförsörjande.

Utgângspunkter

av det svenska försvarets materielbehov täcks inhemsk utveckgenom ling och tillverkning.

Svensk försvarsindustri Försvarets materielanskaffning

Import Figur 1.1 Försvarsindustrins roll i 1988. Pilarnas materielanskaffningen bredd illustrerarjlödenas storlek

Försvarsanslagen

Särskilt den del av försvarsanslagen som avser av materiel anskaffning påverkar försvarsindustrin genom den inriktning och som förvolym svarets beställningar har. Utvecklingen av kommen-

försvarsanslagen

teras i det följande i till Den anslutning några figurer. tidsperiod som beaktas är 1973- 1988. [figur 1.2 belyses det militära försvarets andel av bruttonationalprodukten. Det framgår att andelen, efter att ha varit ännu större under 1960-talet, har fallit i stort sett kontinuerligt från Av 3,3 till 2,5 procent. figuren framgår vidare att utgifterna för det militära försvaret under

hela femtonårsperioden har legat runt 27 000-28 000 kr. i

milj. prisläget i februari 1988. Figur 1.3 visar materielandelen, inräknat och forskning utveckling, av de militära Det att andelen i stort utgifterna. framgår sett varit densamma under hela perioden, mellan pendlande 30 och 35 procent. Av figur 1.4 framgår försvarets för utgifter materielanskaffning, med fördelning på forskning och samt utveckling seriebeställningar, uttryckta i prisläget i februari 1988. har Seriebeställningarna volymmässigt från en temporärt högre nivå 1980 minskat successivt omkring under periodens senare del. och Forskning utveckling har däremot ökat, vilket främst beror på J AS-projektet. Omräkningen till fast pris i figurerna är med gjord nettoprisindex, som speglar för varor och

prisutvecklingen tjänster för privat konsum-

tion, med justering för bl.a. indirekta skatter och av varorförbättringar nas kvalitet. Detta index har, statsmakternas enligt bestämmande, gällt för materieldelen av under huvuddelen av den stude-

försvarsanslagen

Utgângspunkter

- sista året - såväl vid som vid rade perioden utom det planering av s.k. Fram till försvarsbeslutet 1982 tilldelning prisregleringsmedel. dessutom för försvarsanslagen i deras helhet; detgällde nettoprisindex ta år beslöts om ett särskilt För materieldelen av försvarsprisindex. från 1986/87 att uppräkning görs med ett särförsvarsanslagen gäller skilt tal som i huvudsak ett prisindex för verkstadsvaror. bygger på försvarets ofta specialvaror med ett Eftersom upphandling gäller stort teknikinnehåll innebär såväl nettoprisindex som verkstadsprisinav materielsidan för dex en underskattning kostnadsutvecklingen på försvaret. innebär utvecklings- och produk- Materielanskaffningen sida. av för

tionsinsatser från försvarsindustrins Ökningen utgifterna

och ett ökat teknikinnehåll i materieforskning utveckling återspeglar att bevara kompetenser. Ett motiv

len och en strävan grundläggande

är den militärtekniska i omvärlden. Man har för ökningen utvecklingen med till av militära resurser i omvärlden även, hänsyn utvecklingen under de senaste två decennierna, sökt hålla uppe den del av försvarssom till av materiel, vilket dock inte varit anslagen går serieanskaffning möjligt. och beredskapsverksamheten inom försvaret är perso- Utbildningsförbrukas alltså till stor del som löner. nalintensiv. Försvarsanslagen av för personal och materiel Konsekvenserna kostnadsutvecklingen har blivit successiva reduceringar av

samt försvarets anslagsutveckling

Procent Milj kr 30 000 5

25 000 Mil utgifter 4

20 000 3

\_—— / _\ BNP-andel

1 5 000 2

0 1? v I | 1 I I W I I 1:0

År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

1.2 det militära uttryckta dels i fast pris

Figur Utgzfterna för försvaret i av nettoprisindex, dels som

(prisläget februari 1988) med hjälp

andel av bruttonationalprødukten (BNP)

Utgângspunkter

antalet anställda, av utbildningsvolymen samt av och grund- krigsorganisationen. Detta har endast till del kunnat mötas med rationaliseringar. Följden har bl.a. blivit att olika förbands och mateutbildningsnivå riella uthållighet har sjunkit. För försvarsindustrins del har bliföljden

vit kortare serier i leveranserna till det svenska försvaret och

längre

tidsavstånd mellan de enskilda

beställningarna.

Procent

. Summa

X 30 v , o_ _. . _ . i . .o o. .o .. i u I -

0...“. _., . onsernebestallnnngar

o . . 0 o. . . . Oo .l . . . . . . 0

A FoU

10 V S ’ / F ä i x T j J ’ x ... \ _,

o V I I I T I I I I I År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

Figur 1.3 Materielandelen -i procent av de militära med utgifterna fördelning pâ forskning och utveckling (F0 U) samt seriebeställningar

Milj kr 12000

10000 Summa

u? \ N%

o... V

‘ o. .I 0 o°.°o . .. .

ova...‘

-...SerIe:estallmngar

o ..o.. O’. O

°° °°-- 6000 › . ..

_ FoU ‘K är*

‘V

2000 -— / nun \ f ä_ —-_— —- ‘Z

0 I V I I I I V Vi I I År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

Figur 1.4 Försvarets utgifter för materielanskaffning med fördelning pâ forskning och utveckling (F0 U) samt utseriebeställningar,

tryckta i fast pris (pris/äger i februari 1988) med av netto-

hjälp prisindex

Utgângspunkter

1.5 1988 års försvarskommitté

Av 1987 års Försvarsbeslut följde, som nämnts, att arméns långsiktiga skall tas upp i under 1989 (jfr. 1989/ inriktning pä nytt riksdagen prop. 90:9). Vidare konstaterades i budgetpropositionen 1987/88:l00, bil. 6, att för att genomföra 1987 års försvarsbeslut på förutsättningarna av ekonomiska svårigheter hade förändrats för det militära förgrund svaret. Fortsatta redovisningar, bl.a. överbefälhavarens programplan hösten 1988, har föranlett regeringen att tidigarelägga nästa totalförsvarsbeslut till 1991. Därför gav regeringen i december 1988 direktiv till en ny försvarskommitté. Den skall redovisa sitt arbete (Dir. 1988:67) i tre steg. 1989 lämnade försvarskommittén betänkandet Arméns utveck- Ijuni och försvarets 1989:46). Den kommer i ling planeringssystem (SOU januari 1990 att redovisa sin syn på grunderna för säkerhetspolitiken och i stort; i december 1990 skall komförsvarspolitikens inriktning mittén slutligen avge ett samlat förslag till totalförsvarets långsiktiga efter 1990/91. I det sammanhanget skall förutveckling budgetåret svarskommittén också lämna om inriktningen av svensk förförslag svarsforskning och försvarsindustri. Under rubriken och försvarsindustri anförs i förförsvarsforskning svarskommitténs direktiv bl.a. följande.

På grund av kostnadsutvecklingen är det ——— — av stor vikt att noggrant prioritera de kompetenser och produktionsresurser som på sikt skall upprätthållas inom landet. Överbefälhavaren har i programplanen redovisat mycket medel för utveckling av ny materiel till försvaret. Detta kan kombegränsade ma att innebära en kraftig minskning av kompetensen och kapaciteten inom industriområden som är viktiga för försvaret. Kommittén bör överväga och lämna förslag beträffande ambitionsniván för framtida till inhemsk kapacitet för forskning, utveckling och tillgång för totalförsvarets räkning. Kommittén bör härvid beakta konseproduktion kvenserna för försvarsindustrin av krigsmaterielexportutredningens förslag.

2 Krigsmaterielexporten

Tillverkning och export

Begreppet krigsmateriel definieras i förordningen (1988:561) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Det omfattari materiel princip för militärt bruk som är utrustad eller ändrad konstruerad, på ett sådant sätt att den påtagligt från motsvarande civil skiljer sig materiel. Krigsmaterielbegreppet, som är snävare än uttrycket har försvarsmateriel, setts över av en särskild utredare (SOU 1989:66). Som försvarsmateriel räknas utöver krigsmateriel den levererar till miliutrustning företagen tära organ men som även har civil och därför användning inte faller under reglerna om krigsmaterielexport. Tillverkning av krigsmateriel omfattas sedan 1930-talet av statlig kontroll. Export av sådan materiel är sedan det första världskriget generellt förbjuden. kan emellertid Regeringen ge tillstånd till utförsel i enlighet med av riksdagen godtagna riktlinjer (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. l98l/82:l96, UU 26, rskr. Bestämmelserna 345). finns numera i om förbud lagen (1988:558) mot utförsel av krigsmateri-

el, m.m., u1förse1lagen(prop. 1987/882154, UU 30, rskr. 331). Där finns

också regler bl.a. om marknadsföring utomlands av krigsmateriel, upplåtelse eller överlåtelse av

tillverkningsrättigheter och om militärt inrik-

tad utbildning i av utländsk Sverige medborgare.

Krigsmaterielinspektionen (KMI) är den myndighet som har hand

om tillsynen över de företag som tillverkar krigsmateriel. Statliga myndigheter har inte stått under denna kontroll, men måste ha utförseltillstånd. Efter en lagändring NU (prop. l988/89:l33, 28, rskr. 305, SFS 1989:504) från den 1 juli 1989 inbegrips även affärsverk i konstatliga trollen av tillverkare. som också en del av utrikes- Inspektionen, utgör

departementets handelsavdelning, bereder de ärenden i vilka regering-

en tar ställning till från m.m. undantag exportförbudet 1 Sverige finns ett 150-ta1 tillverkare som står under KMI:s tillsyn. Många av dem är inte aktiva eller är underleverantörer till större tillverkare, några handlar endast med och Det återjakt- sportskyttevapen. står ett 30-tal exportörer av De senaste åren har cirka 20 krigsmateriel. företag svarat för, så när som tiondels på någon procent, den export

Krigsmaterielexporten

som har tillåtits. lämnar numera årligen i en skrivelse till Regeringen en för den svenska krigsmaterielexporten. Dessa riksdagen redogörelse varav den första avser 1984, har efter beredning i utrikesutskrivelser, skottet till 1984/85:223, UU 1985/86:4, rskr. lagts handlingarna (Skr. 1985/862178, UU 1986/8723, rskr. 23, Skr. 1986/872169, UU 19, Skr. 1987/88:30, rskr. 331, Skr. 1987/882177, UU 1988/89:5, rskr. 20, Skr. 1988/89:147, UU 1989/90:1, rskr. 21).

2.2 Svensk av 1970- 1988

export krigsmateriel

är i huvudsak baserad på de uppgifter som KMI får Redovisningen från Siffrorna om exporten avser i de flesta försvarsindustriföretagen. fallen som faktiska leveranser under re-

fakturerad försäljning, regel

spektive år. Den FFV-koncernen har tidigare inte varit skyldig att för statliga KMI redovisa den av som ägt rum inom FFV tillverkning krigsmateriel Ordnance och FFV Aerotech. I redovisningen av tillverkningen ingår för dessa båda verksamheter de uppgifter som har funnits tillgängliga och som avser försvarsmateriel. KMI:s om exporten avser försäljning av krigsmateriel såuppgifter väl från FFV-koncernen som från övriga tillverkare.

Total tillverkning och export

Den svenska tillverkningen av krigsmateriel hade 1988 ett saluvärde på nära ll 900 kr. Den svenska försvarsindustrin levererade dessmilj. utom en utrustning som inte är krigsmateriel men betydande mängd som i försvarsmateriel. En mindre del av krigsmaterielingår begreppet - för år sedan skattad till 5 á 10 procent av den produktionen några fakturerade - leveranser mellan de svenska försvarsinvolymen utgör dustriföretagen och räknas av det skälet två gånger. för 6 150 kr. eller något mer än hälften av Krigsmateriel drygt milj. den svenska exporterades 1988. Denna exkrigsmaterieltillverkningen svarade det året för strax över 2 procent av hela den svenska varuport exporten. Som av 2.1 ökade den svenska tillverkningen och exframgår figur av räknat i fasta från omkring mitten av porten krigsmateriel priser 1970-talet och fram till 1980. Exporten steg mer i relativa tal under denna än hela den inhemska och utländska försäljningen. Detta period av nedre del, som visar att exportandelen var omkring framgår figurens av år vid l970-talets mitt men ökade till nära 25 procent under en följd 40 procent 1980. Den svenska försvarsindustrins tillverkning och export minskade under åren efter 1980. bröts 1984. De tre senaste årens ök- Nedgången har fört upp värdet av den tillverkade och exporterade krigsmatening

K rigsmaterielexporten 49

Mil] kr

12 000

Export 3 000 (exkl. försäljning till Indien

l År 1970 1975 1980 1988

Procent 6G 5° Exportens andel av tillverk- ^ ningen 25 ‘I

0 I I I I I I I I I I I I I I År 1970 1975 1980 1985 1988

Figur 2.1 Den svenska och tillverkningen exporten av krigsmateriel (fakturerad försäljning) 1970-1988. Fasta priser (prisläget 1988, omräkning med hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror).

Källa: K MI

rielen till en nivå som även i fasta

priser ligger betydligt över den tidigare redovisade högsta tillverkningen och utlandsförsäljningen. Figur 2.1 visar att exporten till Indien har haft en avgörande betydel-

se för totala

utlandsförsäljningens utveckling under de senaste åren.

Utan leveranserna till Indien skulle den svenska av

exporten krigsma-

teriel under dessa år ha samma

legat på ungefär nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser.

4-

SOU 1989 : 102

50 K rigsmaterielexporten

mellan olika slag av krigsmateriel Exportens fördelning

av den svenska 1970-1988 var

Utvecklingen krigsmaterielexporten

alla och militär 2.2 visar att

inte lika för slag av vapen utrustning. Figur

- och ammunition - ökade sin

den största produktgruppen vapen andel av hela från omkring 50 procent under krigsmaterielexporten

delen av 1970-talet till 75 procent 1980. Efter en minsk-

större ungefär

under år har andelen och ammunition i utlandsför-

ning några vapen

åter 1986-1988. har i båda fallen skett

säljningen stigit Uppgången när hela ökat Det är alltså fråga om en under perioder exporten kraftigt.

även i absoluta tal. Till och ammunition hör

stor ökning gruppen vapen robotar, torpeder och bl.a. granatgevär, fältartilleri, luftvärnspjäser,

minor.

Vapen och ammunition Krut och sprängämnen 100 25

10 ‘ 75 0 ‘ _l I I ‘ År 1970 1975 1980 1985 1988

50 _

K rigsfartyg och pansrade fordon 25

10 I O o ...in I F I I I I I P I T I I I i... I lll.. År 1970 1975 1980 1985 1988 År 1970 1975 1980 1985 1988

M//It§f-? flygplan Elektronik, ävningsmaterie/ m.m. 60 so

50‘ so

25 25 -‘:

o -. . . . . . . . 0 I I I I I I l l l I I I I I I I I I I I W T I År 1970 1975 1980 1985 1988 År 1970 1975 1980 1985 1988

2.2 Den svenska krigsmaterielexportens procentuella fördelning

Figur

mellan olika av materiel 1970-1988. Källa: K MI

slag

K rigsmaterielexporten 51

En kraftig minskning i andelen av hela krigsmaterielexporten ägde rum under 1970-talet för och

militära/Iygplan utrustning som hör till

dessa. Som framgår av svarade figuren flygindustrins utlandsförsäljning under några år i början och vid mitten av 1970-talet för mellan drygt hälften och en fjärdedel av hela exporten. Utförseln under dessa år omfattade framför allt av försäljning Draken-plan till Danmark och Finland.

Krigsfartygens och de pansrade fordonens andel var störst 1979

med omfattande försäljningar av till flera patrullfartyg länder. Försäljningen av krut och sprängämnen under utgjorde många år omkring 5 procent av hela den svenska En i det

krigsmaterielexporten.

närmaste fördubbling av andelen krut och sprängämnen 1982 och 1983 har följts av en till endast minskning 2 procent 1988. Gruppen elektronik, övningsmateriel m.m. varierade från omkring 30 procent av den svenska i mitten

krigsmaterielexporten av 1970-talet till

15 å 20 procent under första hälften av l980-talet. En har minskning skett i relativa tal efter 1985. Det skall framhållas att uppgifterna avser den utrustning som är klassificerad som Svenska krigsmateriel. för-

svarsindustriföretag exporterar årligen minst lika mycket elektronisk

utrustning, utbildningsmateriel m.m. som har både civil och militär användning och därför inte räknas som krigsmateriel. Utredningen vill vidare nämna att elektronisk materiel i stor omfattning ingår i exportvärdet även för andra redovisade produktgrupper. Med elektronisk materiel avses i figuren bl.a. insatsvaror som tillverkare och andra användare monterar samman med egen utrustning.

Exportens fördelning mellan mottagarländer

En stor del av den svenska

krigsmaterielexporten 1970- 1988 har gått

till länder i Som Västeuropa. framgår av figur 2.3 med uppgifter om

utlandsförsäljningen efter mottagarområden minskade exporten till de

västeuropeiska länderna räknat i fasta priser i början av l980-talet.

Ökningen i exporten som följde 1984, 1986 och 1987 förde emellertid

upp Västeuropa till den högsta nivån under hela nära 2 700

perioden, milj. kr.

Exporten av krigsmateriel har under de senaste åren ökat kraftigt till framför allt Asien, vilket är en av den omfattande följd utförseln till Indien. Även exporten till med USA Nordamerika, som det ledande mottagarlandet, och exporten till Sydamerika har Ökat sedan 1985. En

minskning har omvänt ägt rum i utförseln av till afrikan-

krigsmateriel ska länder.

Den svenska exporten av under krigsmateriel tioårsperioden 1979- 1988 har gått till ett sextiotal sammanlagt länder. Som framgår av tabell 2.1 - med om -

uppgift försäljningen i fasta priser är Indien,

Norge, Singapore, Malaysia och Jugoslavien de fem främsta länderna som

försvarsindustriföretagen har exporterat till. Ledande mottagarländer i

52 Krigsmaterielexporten

Västeuropa Nordamerika 1 000 3 000

ao. o . . . . . .-_,.~.. ,zman 0 År 1970 1975 1980 1985 1988

Sydamerika 1 000

500 ° l I | År 1970 1975 1980 1985 1988 0 År 1970 1975 1980 1985 1988

X4

o År 1970 1975 1980 1985 1988

Oceanien

0 ._ l I I År 1970 1975 1980 1985 1988 Ar 1970 1975 1980 1985 1988

Den svenska fördelning mellan motta- Figur 2.3 krigsmaterielexportens l 970- 1988 i kr. Fasta priser (prisläget 1988, garomrâden milj. med av för verkstadsvaror).

omräkning hjälp exportprisindex

Källa: KM]

SOU 1989: 102 53

Krigsmaterielexporten

Europa 1979- 1988 förutom Norge är Finland, Storbritannien, Italien,

Förbundsrepubliken Tyskland, Österrike, Schweiz och Danmark. De

asiatiska länder efter Indien, och

Singapore Malaysia som exporten i

första hand har gått till är Indonesien, Pakistan och Japan. I Afrika är

Nigeria och Tunisien de främsta I Nord- och mottagarländerna. Syd-

amerika har exporten i första hand gått till USA, Brasilien och Canada.

Tabell 2.1 Export av krigsmateriel till de 25 främsta mottagarländerna

1979- I 988. Fasta priser 1988, med

(prisläget omräkning hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror). Källa: K MI

Mottagarland Export, miIj.kr.

l. Indien 5428 2. Norge 2999 3. Singapore 2 20l 4. Malaysia 2 l77 5. Jugoslavien l 893

6. Finland l 803 7. USA I 676 8. Storbritannien l 466 9. Italien l 454 l0. Förbundsrepubliken Tyskland l 3l5

lera den internationella vapenhandeln. Generalförsamlingen har antagit ett antal resolutioner, framför allt med av olika studier av anledning problem förknippade med den handeln. En FN-studie som specifikt rör vapenöverföring pågår för närvarande. Gentemot har Sydafrika säkerhetsrådet 1977 fattat ett bindade beslut om förbud mot all vapenexport.

54 K SOU 1989: 102 rigsmaterielexporten

Det har visat svårt att definiera och vinna för en klar FNsig gehör roll område. Detta hänger delvis samman med på vapenhandelns länders, inte minst i den tredje världen, starkt kända beroende många av för sin nationella säkerhet. vapenimport Såväl utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet (SOU 1987:8, s. 25ff) som medborgarkommissionen (SOU 1988:15, s. har redovisat Översikter vad gäller regler och riktlinjer l47ff) för i olika länder, främst i Europa och Nordkrigsmaterielexporten amerika. För samtliga dessa stater gäller att tillstånd krävs för export av Det stora flertalet har ungefär samma restriktioner som krigsmateriel. i om export. En helt rättvisande jämförelse mellan olika Sverige fråga länders är emellertid knappast möjlig. Även om vapenexportpolitik formellt är likartade kan nämligen den praktiska tillämpningreglerna en vara olika. har inhämtat kompletterande uppgifter och därvid fun- Utredningen nit att de i allt fortfarande gäller. I angivna redovisningarna väsentligt av länderna har emellertid reglerna setts över. Här kan nämnas nägra att 1989 införde riktlinjer enligt vilka exportkontrollen ut- Norge nya att även viss teknologiöverföring. Vidare infördes en diffevidgas gälla rentierad av utförselansökningar beroende på materielens prövning militära betydelse. I Finland har förslag till en ny vapenexportlagstiftinnebär bl.a. kontroll över licensning förelagts riksdagen. Förslaget samt förenklad handläggning i ärenden av rutinkaraktär. Nya givning har införts även i Australien. Kunnande, bl.a. i form av programregler vara, omfattas av de nya reglerna. Liksom i Norge skall utförselansökmed från materielens karaktär. Vidare har ningar prövas utgångspunkt i en utredning föreslagit reformer. Bl.a. föror- Belgien parlamentarisk das ett större inflytande över enskilda utförselbeslut parlamentariskt samt högre straffsatser för illegal krigsmaterielexport. De flesta länder som framställer och annan militär utsjälva vapen har således form av kontroll över försäljningen till andrustning någon ra länder. är emellertid att Sverige har en Det sammantagna intrycket mer än andra länder. Bortsett från de största exrigorös tillämpning är t.ex. i det närmaste ensamt om regler för uppläportländerna Sverige telse eller överlåtelse av (licenser) och marktillverkningsrättigheter nadsföring utomlands. svarade 1984-1988 för 0,9 procent av världshandeln med Sverige varmed förstås bl.a. örlogsfartyg, pansrade fortyngre vapen, flygplan, don, artilleri och missiler. Sovjet och USA, de två största exportörerna, stod tillsammans för två Andra stora exportländer dessa år tredjedelar. var Frankrike, Storbritannien, Kina och Förbundsrepubliken Tyskland. om världshandelns årligen av Uppgifter utveckling presenteras Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), de nyss nämndai SIPRI Yearbook 1989, World Armaments and Disarmament. en i SIPRI:s årsbok 1985 ökade världshandeln Enligt redogörelse

SOU 1989 2 102-

rigsmaterielexporten 55

med vapen 1973 -1978 främst på grund av konflikterna i Mellanöstern och oljeländernas ökade inkomster. U-länderna kom att svara för en allt större del av vapenköpen. Materielen blev alltmer komsamtidigt plicerad och dyr att framställa, vilket även inverkade värdet givetvis på av handeln med vapen. Svårigheter med och andra betalningsbalansen ekonomiska problem i av förklarar SIPRI många köparländerna enligt en nedåtgående tendens från 1979. Här kan nämnas de oljeproducerande ländernas inkomster. En annan orsak till en minskad avtagande världshandel är att många tidigare importländer i ökad utsträckning strävar efter att själva tillverka vapen. I SIPRIS:s årsbok för 1988 noteras vidare ökningen på den s.k. grå och svarta Det vapenmarknaden. konstateras att den naturligt nog har haft samband med mellan kriget Irak och Iran samt att ett mycket stort antal länder i dessa figurerar sammanhang. Som en följd av detta har fler länder än sedan någonsin 1930-talet ställt sin vapenexport under debatt. SIPRI redovisar således ett trendbrott under 1980-talet för världens vapenhandel i stort. En tidigare snabb av världshandeln med ökning tyngre vapen, särskilt under 1970-talet, har i en mer övergått långsam ökningstakt. Mönstret för av denna Sveriges export kategori av vapen avviker enligt samma källa. För 1983-1988 redovisas en för ökning Sveriges del, från en helt försumbar andel av världshandeln med tyngre vapen 1983 till cirka 1,5 procent 1988 (SIPRI Yearbook 1988, s. 177 och 1989, s. 199). Denna bild stämmer också med officiella stati- Sveriges stik, som emellertid omfattar betydligt flera kategorier av krigsmateriel (jfr. avsnitt 2.2). Krigsmaterielexportens andel av Sveriges totala varuexport varierar, b1.a. beroende på det enskilda affärer får. Från 1975 till 1987 genomslag ökade krigsmaterielexportens andel av totala från Sveriges export 0,74 till men var t.ex. procent 1,57 procent, 1980 1,59 procent. Andelen var 1988 2,02 procent (Skr. 1984/85:223, 1987/88:177 och 1988/89:147). Beträffande utvecklingen på sikt av med den vapenhandeln tredje världen anses i SIPRIS:s årsbok 1988 att under 1980-talet nedgången inte längre kan betraktas som Det erinras om att tillfällig. många faktorer bidrar till denna i handeln nedgång med tyngre vapen. Utöver minskade inkomster på grund av sjunkande världsmarknadspriser på olja nämns skuldkrisen i många länder. Det noteras också en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest Vidare får dyrbara. olika typer av vapen ökad livslängd samt underhålls bättre av en över tiden utvecklad försvarsindustri i Som en många köparländer. följd härav kan förutses en ökad s.k. efterfrågan på modifieringar, uppdateringar eller uppgraderingar, av vapensystem. Även på denna punkt medverkar den omständigheten att försvarsindustrierna också i den tredje världen har tillvunnit sig ett ökat kunnande. av Förändringar äldre vapensystem för att öka deras medverkar också till att livslängd hålla ner kostnaden för försvarsmaterielen.

SOU 19892102 56 K rigsmaterielexporten

En slutsats är således att mönstren från 1960- och 1970-talen efter och får —— vid hand förändras. Licenstillverkning teknologiöverföring av av äldre materiel - ökat Dessa försidan modernisering utrymme. har för såväl importörer som exportörer. För imändringar betydelse det fler när det gäller att förvärva förportörerna erbjuder möjligheter svarsmateriel. För föranleder förändringarna ett behov exportörerna av att söka efter nya marknader och nya produkter. I detta sammankan också om ökad i engagemangen, t.ex. hang påminnas långsiktighet inom ramen för samarbetsavtal. Svenska har under senare är företag slutit sådana avtal bl.a. med Indien (fälthaubitsar) och Australien (robotar och ubåtar). I till Kockums Marine AB:s till Australien av ubåanslutning export tar noteras i SIPRI :s årsbok 1988 att det totala värdet inte ger en rättvisande bild av andel i affären. Orsaken är att bara en liten del av Sveriges hela kontraktsvärdet svarar mot arbete som utförs i Sverige. Detta belyser en som allmänt har fått ökad betydelse under det omständighet senaste årtiondet, samarbete mellan försvarsindustrier i olika nämligen länder. Det bedöms att en av kontraktssumman i ubåtsaffären fjärdedel tillförs Sverige. En lika stor del går till leverantörer i USA, under det att cirka hälften av kontraktssumman stannar i Australien, där försvarsindustrin utvecklas för att svara för slutmontering och efter hand ta över

produktionen.

2.4 Huvuddragen i den rådande regleringen

Från det generella förbudet mot export av krigsmateriel kan regeringen och utförseltillstånd. Avsikten med detta medge undantag bevilja system är nu liksom att kunna utöva kontroll över av tidigare exporten sådan materiel. Det ursprungliga systemet (se kungörelsen 1918:411) sedermera till en under Nationernas Förbunds tid 1925 anpassades konvention om kontroll av den internationella vapenhaningången deln. Konventionen undertecknades av men trädde aldrig i Sverige kraft. I ersattes 1918 års bestämmelser med nya regler under Sverige 1930- och l940-talen, innehållande väsentligen samma principer som

tidigare. Den svenska försvarsindustrins möjligheter att utveckla, tillverka och underhålla har betydelse för säkerhetspolitikens trokrigsmateriel och försvarsmaktens För att till rimliga kostnavärdighet utformning. der vidmakthålla en nivå och övriga resurser i förhög på kunnande svarsindustrin, och därigenom bibehålla en tillfredsställande självförhar därför en viss export av krigsmateriel ansetts nödsörjningsgrad,

vändig. Denna syn har legat till grund för de försvarspolitiska övervä-

gandena sedan lång tid tillbaka (FÖU 1986/87:11, s. 127, jfr. prop. 1987/882154, s. 13). Dispens från exportförbudet ges numera i enlighet med av riksdagen

Krigsmaterielexporten

godtagna riktlinjer (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/ 821196, UU 26, rskr. innebär - bortsett från s.k. 345). Riktlinjerna hinder ovillkorliga för export i korthet att vid export till andra länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i måste Europa från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte beviljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre eller stat som väpnade oroligheter kan komma att använda materielen för att rätundertrycka mänskliga tigheter. De tre ovillkorliga hindren, nämligen i ett interförpliktelser nationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. 1907 års Haagkonventioner, utesluter alltid tillstånd till export.

Fram växten av

regleringen

Export av krigsmateriel från är således i se- Sverige princip förbjuden dan 1918. l samband med konflikten mellan Israel och 1956 Egypten tog statsministern och utrikesministern i sina utrikespolitiska redogörelser för riksdagen i mars samma år upp exporten av vapen. De redogjorde för de principer som för Sveriges del var - och för i sina övrigt huvuddrag alltjämt är - vägledande vid beslut om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, en fråga som tidigare nästan ansetts undantagslöst förbehållen regeringen. Vid några tillfällen, 1918, 1928 och 1955, hade dock t.ex. konstitutionsutskottet tagit upp ämnet. Anförandena vid 1956 års riksdag (FK 1956 nr 9, s. 20f och AK 1956 nr 9, s. 20) hölls mot bakgrund av uppgifter om att en fabrik i Egypten, som tillverkade vapen och ammunition, hade kommit till under svensk medverkan. Statsminister Erlander återkom till vapenexporten i en interpellationsdebatt i april samma år (FK 1956 nr 15, s. 54 Han konff). staterade bl.a. att den svenska ett

krigsmaterieltillverkningen utgjorde

politiskt problem. Industrin var enligt statsministern i vissa sektioner högt utvecklad och en betingelse för dess standard var att en höga betydande tillverkning ägde rum för export. Denna export var emellertid förenad med åtskilliga olägenheter av art. Statsministern politisk slog också fast att de svenska statsmakterna ditintills inte ansett böra sig undvika de politiska olägenheterna av att krigsmaterielexport genom inta den radikala ståndpunkten att borde tillåtas eller att ingen export tillverkningen borde starkt begränsas. De militära, beredskapsmässiga skälen för en betydande inhemsk produktion torde statsminisenligt tern härvid ha varit bestämmande i än de ekonomiska och högre grad handelspolitiska skälen. Statsministern hade uttalat sig för en utredning av till möjligheterna utvidgad kontroll av vapenexporten. 1956 års

krigsmaterielutredning

K 58 rigsmaterielexporten

bl.a. kontroll av försäljning m.m. utomlands av uppfinningar, föreslog ritningar och annat tekniskt underlag på krigsmaterielbeskrivningar, området. Förslagen ledde inte till någon lagstiftning. diskuterades i vid flera tillfällen Krigsmaterielexporten riksdagen under de åren. Riksdagen begärde sedermera (UU 1969:3, följande rskr. 225) en förutsättningslös och allsidig parlamentarisk utredning om för den svenska krigsmaterielexporten. Detta bör även principerna ses i av den av utgifterna för försvaret som belysning uppbromsning av 1968 års försvarsbeslut. I regeringens direktiv till 1969 års följde konstaterades bl.a. att tillkomsten av ett flertal nya stater utredning hade lett till svåra i fråga om vapenexporten. Vidaavvägningsproblem konstaterades som utvecklades för den svenska re att de vapensystem behov den snabba tekniska utvecklingen blivit krigsmaktens genom alltmer invecklade och kostsamma samt att det ökade beroendet av även den inhemska En

utrikeshandeln gällde krigsmaterielindustrin.

hård av svensk befarades kunna verka strypning krigsmaterielexport att möta Dessutom framogynnsamt på möjligheterna importbehovet. hölls vikten av en tillfredsställande beredskap för att trygga en rimlig i ett leveranser från inmaterielförsörjning avspärrningsläge genom hemsk industri. Det kunde därför finnas behov av att en viss överkapacitet vissa områden inom den svenska krigsmaterielinupprätthölls på dustrin. I den mån det svenska försvaret i fredstid inte kunde garantera hela av dessa blev enligt direktiven export av avsättningen produkter kvantiteter ett alternativ. Det erinrades dock om marginella naturligt att den restriktivitet som följde av de 1956 deklarerade principerna hade skärpts under åren. sitt betänkande i oktober

Krigsmaterielexportutredningen avgav

Svensk Det till grund för 1970 (SOU 1970:63, krigsmaterielexport). låg 1971 :146 varigenom riksdaproposition angående krigsmaterielexport, - för första - bereddes tillfälle att yttra över riktlinjergen gången sig na. behandlades av riksdagen hösten 1971 (UU Regeringsförslaget rskr. Därvid de i propositionen förordade 1971:21, 343). godkändes riktlinjerna. och behovet av en ny översyn kom att diskuteras bl.a. Riktlinjerna mot av i slutet av 1970-talet om att svenska vapen bakgrund uppgifter fanns i länder till vilka utförseltillstånd inte hade lämnats. I ett av riksbetänkande 1978/ 79:25, rskr. 226) begärde utridagen godtaget (UU kesutskottet en ny utredning. En uppgift var att pröva om licenstillverkutomlands av svensk materiel skulle omfattas av kontroll. Samma ning synpunkter kom till uttryck i direktiven, som även tog upp bl.a. gränsmellan civil och militär materiel. Det konstaterades också dragningen att de då aktuella för det svenska försvaret hade anskaffningsplanerna medfört och skulle komma att medföra en minskad beställningsvolym till försvarsindustrin. Vid sidan av strävanden att efter hand lägga om till civil kunde enligt direktiven exporten tillverkningen produktion

Krigsmaterielexporten

bidra till att hos de berörda företagen bibehålla sysselsättningen. Den 1979 tillsatta krigsmaterielexportkommittén sitt betänavgav kande i juni 1981 (SOU 1981 :39, Svensk Det förkrigsmaterielexport). anledde proposition l981/82:l96 med till om förbud mot förslag lag utförsel av krigsmateriel, m.m. rskr. Riksdagen (UU 1981/82:26, 345) antog förslaget. Därigenom reglerades för första gången export av krigsmateriel i en lag. Samtidigt att - förutom utvidgades regleringen av - omfatta export krigsmateriel upplåtelse eller Överlåtelse av rätt att utomlands tillverka krigsmateriel (licenser) samt militärt inriktad utbildning i Sverige av utländsk Vidare medborgare. skärptes kraven på s.k. slutanvändarintyg. Såväl under den tid som översynen av l97l års som riktlinjer pågick efter det att riksdagen våren 1982 hade en i ämnet antagit lag har vapenexporten föranlett debatt. Utöver kritik mot av riktlintillämpningen jerna har rests krav på en begränsning av exporten. Vidare har bl.a. vidareexport från mottagarländer, och militärutbildkontrollfrågor i diskuterats. Våren ning Sverige 1984 polisanmäldes misstankar om smuggling av robot 70 till länder vid Persiska viken. Förundersökningen tillfördes material ett år senare nytt och har, liksom viss utförsel av krut och sprängämnen, lett till åtal som hösten 1989 inte slutligt prövats vid domstol. Mot bakgrund av ett ökat internationellt samarbete och svenska för-

svarsindustriföretags inriktning pä utländska marknader fick 1985 en

utredare i uppdrag att kartlägga industrins utlandsverksamhet. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt samhällets möjligheter att styra utvecklingen enligt de av riksdagen fastlagda riktlinjerna. Genomgången skulle också ge en bild av vilka som skulle kunna åtgärder komplettera gällande regler. l betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet (SOU 1987:8) förordades våren 1987 bl.a. en utvidgad och reglering kontroll. Vid samma tidpunkt och sedan kommit i oegentligheter dagen tillkallades en medborgarkommission med att klarhet uppgift skapa kring de händelser som sedan 1970 hade gett till om upphov uppgifter olaglig svensk vapenexport. Medborgarkommissionens rapport (SOU 1988:15) redovisades i maj 1988, vid vilken även tidpunkt riksdagens konstitutionsutskott i sitt granskningsbetänkande, såsom föregående år, behandlade krigsmaterielexporten. l proposition 1987/88:l54 föreslogs en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. av våren Lagen antogs riksdagen 1988 (UU 1987/88:30, rskr. 331) och gäller från den l 1988. Bestämmelserna juli innebär att kontrollen över exporten skärptes genom regelmässig användning av slutanvändarintyg och en striktare syn på vidareförsäljning. Regler har också införts om av marknadsföring krigsmateriel samt om rätten att avtal med utom riket om ingå någon utveckling av krigsmateriel och ändringar av tidigare licensavtal. Vidare ingångna har kontrollen av försäljnings- och förmedlingsverksamhet utvidgats.

60 K SOU I989: 102 rigsmaterielexporten

att lämna om ägande i utländska krigsmaterielföre- Skyldighet uppgift om utförd materiel och beviljade licenser har tag samt att lämna uppgift tillkommit. Dessutom har återkallelse av utförseltillstånd och reviso-

rernas roll i kontrollarbetet reglerats. ligger tills vidare fast (prop. l987/88:l54, s. 24, UU Riktlinjerna 1987/88:30, s. 16 och s. 23f) men omfattas av utredningens uppdrag.

till att medge

Övervägandena grund för vapenexport

I s. 15f, redovisas allmänna överväganden om proposition 1971:146, av från Det att sådan export export krigsmateriel Sverige. sägs bl.a. inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de principiellt allmänna skälen mot export gör sig gällande med olika utrikespolitiska i skilda fall beroende förhållandena i mottagarlandet m.m. styrka på Även till neutralitet talar i viss utsträckning mot hänsynen Sveriges av Det konstateras emellertid att neutralitetspoliexport krigsmateriel. kan anföras till stöd för sådan export i den mån den tiska skäl också bidrar till att vidmakthålla försvarsberedskapen. I propositionen slås fast att utgör ett vägande skäl sammanfattningsvis beredskapshänsyn för att tillåta en viss export av krigsmateriel. Det konstateras i samma att ekonomiska och arbetsproposition stärker argumenten för en viss exmarknadspolitiska överväganden men att de inte bör anses i sig avgörande. Under utskottsbehandport, 1971:21, s. förklarades, med anledning av ett motionsyrlingen (UU 91) att det förhållandet att svensk vapenexport i vissa fall skulle kande, kunna bidra till att stärka små länders oberoende och självständighet stormakterna inte stred mot. tankegångarna i propositionen. gentemot Vid slutet av 1950-talet användes ungefär hälften av försvarsanslaget materiel. Denna andel minskade till slutet av 1970-talet till för att skaffa tillsammans med öka.t på grund av en tredjedel. Detta, importbehov växande utrikeshandel och större arbetsfördelning på det industriella

området, medförde svårigheter att behålla försvarsindustrins kapacitet. Vidare framhölls i 1981/82 års kostnaderna för forskning, proposition och av krigsmateriel. Eftersom den kostnadsutveckling tillverkning som kunde ske genom serier begränsades av såväl förtäckning långa svarets ekonomi som dess behov fanns flera skäl för viss export. I 1981/822196, s. 6, betonades vikten av en hög beredproposition inom försvarsindustrin; den var ett avgörande skäl för att skapsnivå tillåta en Industrin och dess kapacitet borde i huvudbegränsad export. sak vara till den svenska försvarsmaktens behov, men även en anpassad anpassad industri gav utrymme för viss export. Därigenom uppnåddes serier och Det framhölls emellertid att tilllängre kostnadssänkningar. av i enbart för den utländska marknaverkning krigsmateriel Sverige den inte var med vare vår utrikes- och neutralitetspolitik förenlig sig eller vår försvarspolitik.

Krigsmaterielexporten

Skälen för en viss export av krigsmateriel har även dryftats senare och utan samband med reglerna och riktlinjerna för denna export. I anslutning till 1987 års försvarsbeslut framhölls t.ex., som tidigare nämnts, nödvändigheten av en viss export för att bevara väsentliga delar av försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga.

2.5 Försvarsindustriellutlandssamverkan

Försvarsindustrins internationella verksamhet - för vilken utredningen använder den samlade utlandssamverkan - har beteckningen många olika former. Export är en form av utlandssamverkan, Iicensgivning en annan. I det senare fallet delar industrin med av sitt kunnansig de. För att tillförsäkra industrin och försvaret information om teknikutveckling och teknologi som annars inte skulle vara inom tillgänglig landet importeras komponenter, delsystem och komplett utrustning. Vidare samarbetar svensk industri med industrier och i myndigheter utlandet. Det kan gälla t.ex. gemensam och av utveckling produktion materiel eller utbyte av teknik och teknologi. De kostnaderna stigande för utveckling och produktion har medverkat till ett ökat samarbete med andra länder, genom längre serier minskas särskilt styckkostnaden för utveckling. I prop. 1986/87:95 (s. 133) om totalförsvarets fortsatta utveckling uttalades bl.a. följande:

Industrin har under utveckla och tillverka lång tid kunnat en övervägande del av den försvarsmateriel vi behövt. Försvarsindustrin har dock liksom övrig industri allt starkare behov av ett samarbete med utländsk industri. Inköp utifrån av tekniskt kunnande, komponenter och delsystem väntas i framtiden öka i omfattning. Detsamma gäller, i viss utsträckning, samutveckling mellan svensk och utländsk industri. Som alternativ till import bidrar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa systemkompetenser som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas.

Det konstateras vidare i propositionen att och utveckling tillverkning av försvarsmateriel, oavsett om det sker inom landet eller i samverkan med andra länder, tillför Sverige ett brett tekniskt att förkunnande, svarsindustrin därmed bidrar inom viktiga områden -- inte minst på - till det svenska högteknologiområdet näringslivets utveckling samt att en inhemsk försvarsindustriell verksamhet även i övrigt ger landet samhällsekonomiska fördelar. I anslutning till dessa synpunkter framhöll även försvarsutskottet i sitt av riksdagen godtagna betänkande (FöU 1986/87:11, s. 127, rskr. 310) att samarbete med utländsk industri är ett alternativ till import. Hög teknisk och industriell kompetens är en för effektivt förutsättning samarbete. Vidare behandlades dels av att villkoren för betydelsen

Krigsmaterielexporten

samarbete inte begränsade möjligheterna att fullfölja vår neutralitetsdels det angelägna i att utlandssamarbetet fördelas på flera politik, länder. Vid samverkan i om försvarsteknik och försvarsmateriel medfråga verkar myndigheter och företag. Samarbetet på företagsniregeringar, vån kartlades ingående i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet 1987:8). Den svenska försvarsindustrin hade i början av (SOU - ventures - 1986 ingått 59 överenskommelser om samarbete s.k.joint med tillverkare i utlandet. Denna form av samverkan ökade mycket starkt 1984- 1986, då träffades drygt 70 procent av överenskommelserna. hade stor betydelse för denna utveckling. Samarbetet JAS-projektet var i koncentrerat till företag i Västeuropa och Nordamerika. hög grad USA var det ledande landet, men den svenska försvarsindustrin träffade nästan i Storbritannien och Förbundslika många avtal med företag republiken Tyskland. I avsnitt 3.4 beskrivs utlandssamarbete, dess innehåll och företagens under de senaste åren. Uppgifterna handen att utvecklingen ger vid samarbetet har ökat även 1986- 1989. för export av krigsmateriel är främst avsedda att vägle- Riktlinjerna da vid en från fall till fall. Utlandssamverkan har tillståndsprövning emellertid med tiden allt mindre haft karaktären av rena exportaffärer. av åtaganden har ökat. Det förekommer såväl upplå- Inslaget fleråriga - för vilka telser och överlåtelser av tillverkningsrättigheter (licenser) tillstånd krävs sedan 1983 - som andra former av utlandssamverkan. Det är i som kräver att en export förenas med licensregel köparlandet tillverkning i någon utsträckning. Vidare förekommer kompensations- - även av annat än - i ökad omaffärer (s.k. motköp) krigsmateriel vid Utvecklingen mot utvidgat samarbete med fattning vapenexport. utländska kommer uppenbart också att fortsätta. Detta skapar företag och till samarbetsländerna samt en långsiktighet i bindningar hänsyn dessa som med de nuvarande riktlinjerna har medfört olika bindningar En av dem är export till tredje land av en i samarbete svårigheter. framtagen vara. 1988:15, s. 255) pekade på behovet Medborgarkommissionen (SOU av en av samarbete med från det svenska förreglering utgångspunkt svarets behov och en Vidare framhölls att utrikespolitisk bedömning. måste lösas med beaktande av alla inblanvidareexportfrågor rimligen dade nationella lagstiftning beträffande export av krigsmateriparters el, att ett hävdande av svensk lagstiftning torde göra samarbete ensidigt i det närmaste samt att Sverige aldrig skulle kunna acceptera omöjligt att en stat som vi krigsmateriel från eller samutvecklar krigsimporterar materiel tillsammans med ställer sådana krav att vårt utnyttjande av materielen, i fred som krig, äventyras.

sou 1939;1o2 K rigsmaterielexporten 63

Närmare om begrepp m.m.

Uttrycken samarbete och samarbetsavtal används ibland även för säkerhetsskyddsöverenskommelser och s.k. paraplyavtal samt om den verksamhet som bedrivs i vissa kommissioner. I dessa fall är samtliga det fråga om överenskommelser mellan och regeringar myndigheter som faller utanför utredningens uppdrag. Säkerhetsskyddsöverenskommelser är en reglering till skydd för ett eller flera länders försvarshemligheter. har slutit sådana Sverige avtal med ett femtontal länder. I finns ett huvudavtal regel på regeringsnivå samt avtal med tillämpningsbestämmelser Därutpå myndighetsnivå. över prövas i det särskilda fallet vilken information som kan lämnas ut av ett företag eller en myndighet. Överenskommelser mellan regeringar eller om myndigheter utbyte

av militärteknisk information m.m. är

(paraplyavtal) sekretessbelagda. De ger en allmän möjlighet att utröna behovet av och förutsättningarna för mer kontinuerligt utbyte av information om forskning, utveckling och produktion inom olika teknikområden. Finns det intresse för närmare samverkan på ett område sluts s.k. I föravgränsat projektavtal. längningen av sådana avtal kan komma att medverka. industriföretag Sverige har på regerings- eller träffat särskilda myndighetsnivå över-

enskommelser med bl.a. Österrike, USA och Australi-

Norge, Schweiz, en om utbyte av information, strävan efter utgemensam forskning, veckling och anskaffning m.m., varvid även kan handelsfrågor ingå, samt bildat bilaterala kommissioner som initierar t.ex. projektavtal. Svenska kan inleda samarbete industriföretag med utländskt företag, utländsk eller annat land - om myndighet utveckling, tillverkning och marknadsföring m.m. av samt avtala om krigsmateriel inköp och leveranser i utlandet. I några fall har sådana som innesamarbetsavtal, fattat betydande av Denna export, godkänts regeringen. typ av samarbete omfattas av I till sådana utredningens uppdrag. anslutning avtal har i några fall ländernas en regeringar ingått mellanstatlig överenskommelse till stöd för samarbete. Där kan avhandlas t.ex. förutsättningarna för utförsel inom ramen för avtal och rätt företagets köparens att förfoga över materielen. Planer på samverkan mellan svensk försvarsindustri och en utländsk part förutsätter i regel förr eller senare att svensk medvermyndighet kar. I ett inledande skede är företaget ofta beroende av ett medgivande att dela med sig av uppgifter som är med till sekretesskyddade hänsyn det svenska försvaret. Ett samarbetsavtal innefattar oftast tillståndspliktig verksamhet såsom utvecklingsuppdrag, eller licensupplåtelse export av varor. Det är därför en naturlig tanke att sådana samarbetsavtal skall prövas. vad som kontaktar också Enligt upplysts företagen KMI för underhandsbesked innan samarbetsavtal Vid sidan av ingås. detta finns ett oreglerat område där överförs. Det kan t.ex. kunskap

64 K SOU 1989: 102 rigsmaterielexporten

konsultverksamhet samt av systemlösningar. Sådan gälla försäljning kunskapsöverfäring är en särskild del av utredningens uppdrag och behandlas närmare i ett senare sammanhang (avsnitt 7.2). Detsamma gäldirektiven och formerna för ler uppdraget enligt att belysa principerna regeringsöverenskommelser till stöd för försvarsindustriellt samarbete

(avsnitt 9.2). Industriell samverkan i samband med upphandling har blivit allt vani takt med att köpare av krigsmateriel ställer krav på kompensaligare tionsaffärer. har genom ett beslut den 22 september 1983 Regeringen materielverk en samordnande uppgift i dessa sammangett försvarets vid svenska Det bör anmärkas att kompensationsaffärer i hang inköp. kan till eller import som annars inte skulle ha sig ge upphov export kommit till stånd.

Samarbete - nuvarande m.m.

reglering

Redan i 1971 års 1971:146, s. 20) noterades att samarberiktlinjer (prop. te med företag i andra länder skulle kunna bli nödvändigt. Departementschefen anförde:

I ett sådant samarbete måste samarbetspartnern komma med på ett mycket tidigt stadium. Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl. Maj:t och att skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verkmyndigheterna samhet.

Vid förklarade sig utrikesutskottet utgå från att riksdagsbehandlingen vederbörande kommer att begagna sina möjligheter att myndigheter förhindra att avtal om produktionssamarbete eller licensupplåtelser för att Vid 1981/82 års översyn av utnyttjades kringgå exportförbudet. tillkom att bör inhämta utrikesnämndens råd i riktlinjerna regeringen fråga om samarbetsavtal. kan beskrivas på följande sätt. Det krävs i dag formellt Rättsläget inte för samarbetsavtal med mindre samarbenågot regeringstillstånd tet omfattar utvecklingsuppdrag, licensupplåtelse eller utförsel av emellertid, som nämnts, oftast krigsmateriel. Industriföretagen begär besked om KMI:s inställning till ett planerat samarbetsavtal. Såväl 1984 års försvarskommitté (SOU 1987:9, s. 108f) som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet (SOU att skall samarbetsavtal. Pröv- 1987:8, s. 97ff) föreslog regeringen pröva skulle bl.a. med svensk utrikes- och ningen gälla projektets förenlighet - dvs. det andra landet som försvarspolitik samt säkerhetsskyddet samarbetspartner —- och villkoren för export. I prop. 1987/88:l54 (s.

SOU l989: 102 K rigsmaterielexporten 65

43f) föreslogs emellertid inte någon reglering av försvarsindustriellt samarbete. För närvarande gäller, ett uttalande i enligt propositionen, att - i avvaktan på en ny reglering vid regeringens av prövning samarbetsavtal särskild uppmärksamhet skall eventuell vidareägnas export av svensk materiel eller materiel som har satts samman eller tillverkats på grundval av svenska licenser. Sådan skall vidareexport endast få förekomma till länder som i kraven för övrigt uppfyller krigsmaterielexport från Sverige. Undantag från denna kan endast regel komma i fråga i fall då samarbetet är av utomordentlig säkerhetspolitisk vikt för Sverige. Utrikesnämnden bör alltid höras i sådana ärenden.

Utrikesutskottet (UU 1987/88:30, s. 22) framhöll med anledning av motionsyrkanden bl.a. att syftet med samarbetsavtal inte får självfallet vara att kringgå intentionerna i Sveriges politik på krigsmaterielområdet. Dessutom angavs en för utgångspunkt regeringens godkännande av samarbetsavtal i avvaktan på nya riktlinjer. En gemensam utveckling eller tillverkning av en ny eller delvis skall ny produkt ske på ett område som är av för vårt säkerhetspolitisk betydelse land. Samtidigt uttalades att det behövs klarare och mer än dem som entydiga regler finnsi 1971 års riktlinjer.

Frågeställningar kring samarbetsavtal

Det finns i princip sätt att skaffa fyra försvarsmateriel. Det är inhemsk utveckling och tillverkning, och tillverklicenstillverkning, utveckling ning tillsammans med utländsk l part samt direktimport. JAS-projektet finns framträdande samarbete mellan svensk exempel på industri och flera utländska radar företag (motor, vingar, m.m.). samarbetsprojekt av påtagligt intresse för det svenska försvaret har vidare förekommit på robotområdet. Risken för svenskt utlandsberoende har angetts som ett av problemen i samband med internationellt samarbete. Till skillnad från direktim-

port ger emellertid samutveckling utrymme för att svensk industri tillgodogör sig kunskaper för att vidareutveckla och underhålla materielen. På så sätt anses intresset av en så bevarad långt möjligt självständighet tillgodoses bättre samarbete än vid genom direktimport. Licenstillverkning ger inte heller samma utrymme som samutvecklingsprojekt för ökat kunnande. Den innefattar dessutom ofta inte de allra senaste tekniska rönen och anses vara en förhållandevis dyr förvärvsform. Vid samarbete länder emellan finns vidare att vart och ett av möjligheten länderna förser t.ex. en gemensamt robot framtagen med egna enheter för skydd mot störning etc. Den från avgörande omständigheten beroendesynpunkt vid utlandssamarbete är för av Sveriges del, vid sidan ensidiga bindningar, kontinuerlig tillförsel av den materiel som partnern tillhandahåller. Så långt om den svenska sidan av problemet. Den motsvarande frå-

5-

SOU 1989: 102 66 K rigsmaterielexporten

också av den med vilken samarbetet sker. Även gan ställs naturligtvis och dess industri är beroende av en garanterad tillförsel av det landet det som är del i samarbetet. Därför uppkommer den situation Sveriges fram till en omfattande debatt i samband med AB Bofors som ledde Indienorder. vilka garantier som från den svenska rege- Fråga uppkom kunde ställas för tillstånd till utförsel inte bara vid ett enstaka ringen utan även För att bl.a. detta ingick länderna, i tillfälle, framgent. reglera till och samarbetsavtal med den inanslutning företagets försäljnings-

diska en överenskommelse (Memorandum of Un-

staten, mellanstatlig Den del av överenskommelsen som innefattar de derstanding, MoU). s.k. har kommenterats av såväl medborgarkomleveransgarantierna missionen s. som konstitutionsutskottet (KU 1987/ (SOU 1988:15, l92f)

88:40, s. 29ff och s. 38ff). Den som kanske är den som hittills har orsakat de tredje punkten, största svårigheterna, har också med våra exportregler att göra. Hos

KMI väcks allt oftare: Under vilka förutsättningar kan följande fråga med sin restriktiva urvalet av de länder som kan komma Sverige, syn på i av svensk medge utförsel av komfråga som mottagare krigsmateriel,

eller till samarbetslandet? Även i detta fall förutsätponenter delsystem en och förutsebarhet i den svenska ter mottagarlandet långsiktighet att samarbete inte inleds med länder som inte synen. Det säger sig självt komma i som av svenska Förhållandena i kan fråga köpare vapen. kan emellertid ändra Den situationen framstår mottagarlandet sig. ändå som och har förutsätts i riktlinjerna. Två av huvudprinhanterlig för svensk är att endast stater eller av en stat godciperna vapenexport känd kan vara samt att skall finnas för att det importör köpare garantier kommer till användning i mottagarlandet. För som exporteras slutlig att detta avkrävs s.k. slutanvändarintyg. I propositillgodose köparen tion 1987/882154 -- bruket av sådana intyg byggdes ut varigenom svenska endast skall ske till länder anges (s. 24ff) att export av vapen

vars har att se till att vapnen inte exporteras vidare. regeringar åtagit sig Det har noterats att även om länder har ungefär samma remånga striktioner som för så kan tillämpningen vara Sverige vapenexport, olika. Om har från sina utgångspunkter befogade Samarbetspartnern - få att - inom ramen för de där rådande exportreglerna anspråk på till treaje land måste tas i beaktande möjligheexportera slutprodukten lands förhållanden är sådana att utförsel direkt ten av att detta tredje

dit från Sverige inte skulle medges.

situation kan huvudprinciperna för I en sådan de nyss redovisade

svensk inte Det bör i detta sammanhang erinras om vapenexport följas. i att en liknande situation vid av krut och sprängämföreligger export De är insatsvaror vid av ammunition m.m., och har nen. tillverkning ett särskilt förfarande. får att varan skall anföranlett Köparen intyga vändas i och inte exporteras vidare i egen produktion mottagarlandet

utan först efter eller montering etc. separat, bearbetning

SOU 1989: 102 K rigsmaterielexporten 67

Under senare år har, som redan nämnts, hävdats en strängare syn än tidigare när det gäller samarbete. En utgångspunkt är att det skall föreligga ett uttalat svenskt intresse säkerhetspolitiskt för samarbetet. Omständigheter som beaktas vid den svenska är hur stor bedömningen betydelse den inhemska medverkan har för Den kan i slutprodukten. tillverkningsfallen skifta, från en enstaka komponent, via delsystem till stora system med en svensk identitet. avgjord Importalternativ och kostnadsaspekter behöver också vägas in vid en sådan prövning.

Leveransgarantier för krigsmaterielexport

I 1971 års riktlinjer s. (prop. 1971:146, 19f) konstateras att det, för att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom i övrigt angivna ramar, är att har angeläget köparna goda garantier för att de får reservdelar till materiel. Därför inköpt skall sådana reservdelar få exporteras oavsett de förhållanden som utgör villkorliga hinder för export. I det diskuterades sammanhanget också förutsättningarna för att avbryta eller kontrakterade påbörjade leveranser. Ett utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga hinder för export, endast om mottagarstaten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. I fall av väpnad konflikt dvs. krig gavs dock utrymme för att inte dra in tillståndet om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. Mottagarlandets behov av så långt möjligt tryggade leveranser har, som framgått tidigare, också föranlett särskilda uttalanden i för leveranser riktlinjerna inom ramen för samarbetsavtal. I detta bör också erinras om att i sammanhang praxis vid

tillståndsgivning ammunition har behandlats samma sätt som re-

på servdelar. Redan något år efter det att 1971 års fast riktlinjer lagts uppkom en livlig debatt om villkoren för svenskt i den s.k. deltagande Eurofighteraffären. Den innefattade mellan planer på samarbete svenska försvars-

industriföretag och företag i Danmark, Nederländerna och Bel-

Norge,

gien vid tillverkning av en av Efter

jaktversion Viggen. ingående överväganden bl.a. om vad neutralitetsrätten förklarade den svenske bjöd försvarsministern i december 1974 i brev till sina i de andra kolleger länderna att det enda hinder som skulle kunna ovillkorliga uppstå var ett beslut i FNzs ett fall som bedömdes säkerhetsråd, som osannolikt. Vidare utfästes exporttillstånd samt garanterades från den svenska regeringens sida att de svenska företagen skulle sina uppfylla åtaganden. Dessutom gavs vissa prisgarantier på de delar som skulle tillverkas i Sverige. Något samarbete med de fyra NATO-länderna kom emellertid inte till stånd. Vid slutet av 1970-talet och 1980 diskuterades åter samarbetsavtal i samband med stora några tillämnade, exportaffärer. En gällde ubåtar

68 Krigsmaterielexporten

till Indien. Inte heller den blev det fanns ett utkast till Överav, men enskommelse mellan I detta hänvisades till de ovillkorliregeringarna.

ga hindren. har slutit tre mellanstatliga överenskommelser i anslut- Regeringen till samarbetsavtal. Två av dem ingicks 1985 med Australien (roboning det 1986 med Indien (fälthaubitsar). Till grund tar resp. ubåtar), tredje för de förra överenskommelserna ligger samarbetsavtal om utveckling, och vilka har av regeringen, mellan anskaffning produktion, godkänts AB Bofors Kockums AB och Australien. resp. dåvarande AB Bofors slöt i konkurrens med utländska företag ett kontrakt med

det indiska försvarsministeriet om leverans av cirka 400 pjäser (haubits ammunition och annan materiel. Det FH 77 B) med tillhörande fordon, avtalades också om för av ett stort antal licensoptioner tillverkning haubitsar. Vidare bl.a. ett samarbetsavtal mellan AB Bofors och ingicks Indiens president. Samarbetsavtalet avser leveranser, överföring av kunskap och produktion samt av information och erfarenheter på en rad områutbyte den. Det bl.a. fortsatt och förbättring av haubitssystegäller utveckling met samt erfarenheter beträffande såväl användning, underhåll och som och AB Bofors

tillförlitlighet produktion produktionsmetoder.

skall till KMI om samarbetet. årligen rapportera har samarbetsavtalet. I den mellanstatliga över- Regeringen godkänt enskommelsen bekräftas att de hindren för export av krigsvillkorliga materiel och av som anges i propositionerna 1971 överföring teknologi och 1981/82 inte är samarbetsavtal. Vidare tillämpliga på ett sådant hindren försäkras att, enligt propositionerna, endast de ovillkorliga i ett internationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt förpliktelser internationell såsom den definieras i Haagkonventionerna, dvs. lag stat under folkrättsliga regler om export från en neutral krig gäller för ett samarbetsavtal. bekräftas att varken något godkänt Samtidigt internationellt avtal eller internationell rätt medför, eller kommer att

medföra, restriktioner för Sverige som är av betydelse för samarbetsavtalet. Om emellertid ett beslut av FN :s säkerhetsråd som är tillämpligt i skulle kommer att vara bundet av fråga om programmet fattas, Sverige det. Vidare olika slags utfästelser. Den svensgör de båda regeringarna ka har vissa för att säkra leveranserna. Sveregeringen gjort åtaganden har utfäst att ge erforderliga exporttillstånd under förutsättning rige sig inte Indien har i att det återstående ovillkorliga exporthindret föreligger. försäkrat att från AB Bofors förvärvad materiel inte skall föras vidare

till tredje land utan den svenska regeringens godkännande. kan det alltså konstateras att svenska regeringar Sammanfattningsvis ‘V i samband med stora leveranser m.m. vid ett flertal tillfällen har lämnat eller varit beredda att lämna för att, med vissa undantag, garantier tillfälle har i anslutning utförseltillstånd skall ges. Vid något regeringen med en annan 3 till förhandlingar om en samarbetsöverenskommelse

SOU 1989: 102 K 69

rigsmaterielexporten

stat varit beredd att ge vissa försäkringar till stöd för de svenska bola-

gens leveransåtaganden. Det har gjorts gällande att den bilaterala överenskommelsen med Indien inte står i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk vapen-

export och att samarbetsavtalets innehåll inte motsvarar beskrivningen i 1971 års riktlinjer. Överenskommelsen skulle främst ha tillkommit i

syfte att trygga leverans av materielen i fråga. Konstitutionsutskottet (KU 1987/88:40, s. 38f) anförde:

en förskjutning i synen på samarbetsavtal i samband med stora exportaffärer har ägt rum under årens lopp. Det har sålunda i förhållande till l97l års riktlinjer lagts mindre vikt vid kravet på tekniskt produktionssamarbete mellan företag i Sverige och i andra länder, medan en större vikt har lagts vid önskemålet om säkra leveranser av krigsmateriel även om berört land skulle komma i en konfliktsituation. De överväganden som olika regeringar har j gjort alltsedan början av l970-talet har präglats av att stor hänsyn från svensk

i sida måste tas till ett köparlands önskemål om säkra leveranser.

i Statsministern har vid utfrâgningen inför utskottet uttalat att om man inte från svensk sida är beredd att så långt möjligt tillmötesgå sådana önskemål har man mot bakgrund av den internationella konkurrensen på vapenexportområdet ingen möjlighet att få till stånd en exportaffär av den storleksordning det nu är fråga om. Den med Indien ingångna bilaterala överenskommelsen innebär som tidigare nämnts att endast ett av de s.k. ovillkorliga hindren som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport, nämligen ett beslut av FN:s säkerhetsråd, skulle förhindra affärens fullföljande. Enligt konstitutionsutskottets bedömning skulle det ha varit av värde om behovet av den typ av avtal det nu är fråga om - dvs. leveranssäkerhetsavtal - på ett tidigare stadium hade blivit föremål för en mer inträngande prövning av regering och riksdag.

En annan fråga som gäller godkännandet av samarbetsavtalet och överenskommelsen med Indien är huruvida det krav som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport i fråga om insyn m.m. från svensk sida i samarbetspartnerns verksamhet är uppfyllt. Utskottet finner att så är fallet genom att Indien har försäkrat att krigsmaterielen i fråga inte skall föras vidare till tredje land utan den svenska regeringens medgivande.

Utskottets granskning har visat att det föreligger ett starkt behov av en ingående översyn av de svenska vapenexportreglerna bl.a. när det gäller samarbetsavtal i samband med omfattande exportaffärer. Enligt utskottet bör förutsättningarna i framtiden för att över huvud taget få sluta sådana samarbetsavtal och frågan om leveransgarantier ses över.

Neutralitetsrättsliga regler m.m.

Folkrättsliga restriktioner för export av krigsmateriel

Neutralitet är ett begrepp som för sin formella tillämpning förutsätter

Den svenska - som vi utfor-

krigstillstånd. neutralitetspolitiken själva

l l i

70 K rigsmaterielexporten

mar - till att i fredstid så som syftar skapa goda förutsättningar möjligt för att Sverige skall kunna upprätthålla neutralitet vid krig i vår del av världen. Genom alliansfrihet i fred görs vår strävan att vara neutrala i krig trovärdig. Betänkandet avgivet av 1979 års krigsmaterielexportkommitté innehåller ett avsnitt om de folkrättsliga regler som ålägger neutrala stater restriktioner för deras export av krigsmateriel (SOU 1981:39, s. 43ff). Som där sägs följer av 1907 års Haagkonventioner vissa neutralitetsrättsliga restriktioner. De innebär att neutral stat inte får överlåta krigsmateriel till krigförande. Däremot behöver den neutrala staten inte vare sig förbjuda sina medborgare eller företag att exportera krigsmateriel till krigförande eller kontrollera handel eller export av sådan materiel. Skyldigheten att iaktta konventionernas förbud inträder först vid krigsutbrott och måste tillämpas likformigt mot alla krigförande. I princip förutsätter den att staten i fråga har avgett neutralitetsförklaring. Sådan förklaring torde numera dock knappast utgöra ett formkrav. En officiell underrättelse om att staten i fråga avser vara neutral torde vara tillfyllest. Av neutralitetsreglerna följer att Sverige i fredstid inte kan göra utfästelser gentemot annan stat om deras infriande skulle innebära brott mot reglerna. Gränsdragningen i Haagkonventionerna mellan statlig och enskild exportör syns förvisso egendomlig i våra dagar. Det kan med skäl anses tvivelaktigt om vid ett krig mellan exempelvis stormaktsblocken export av AB Bofors till det ena blocket måste accepteras av det andra medan det däremot skulle kunna göras gällande att export från en industri, som är helägd eller styrd av svenska staten såsom FFV, skulle innebära neutralitetsbrott av Sverige. Hur krigförande stormakt kan se på neutralitet och neutralitetsregler i praktiken visade sig under det senaste världskriget. Professor Wilhelm Carlgren, som på regeringens uppdrag utarbetat en historisk undersökning om Sveriges utrikespolitik under andra världskriget, ger i sin bok Svensk utrikespolitik 1939- 1945 följande sammanfattning under avsnittet Neutralitet och praktisk politik:

Som synes hade stormakternas politik gentemot Sverige under krigsåren vitt skilda utgångspunkter. Ändå kan en påtagligt likartad prägel noteras. För dem alla hade Sverige endast sekundärt strategiskt intresse; ingen ansåg Sveriges besättande eller krigsdeltagande på den egna sidan som oundgängligt för segern. De nöjde sig alla, låt vara mer eller mindre klandrande, med Sveriges föresats att inte bli indraget i kriget och icke överväga anslutning till Vad de främst alla bevakade - fastän från helt motsatta någon motpart. linjer -— var Sveriges handel med och andra tillmötesgåenden gentemot Tyskland. Och i denna bevakning handlade de efter samma mönster. De krävde att Sverige respekterade inte så mycket neutralitetsregler som maktpositioner. Var de i krigslyckans skugga krävde de respekt för neutralitetsförpliktelser, var de i segerläge krävde de respekt för sin maktställning, men alla erkände de facto - de kunde självfallet inte göra det uttryckligen att

SOU 1989: 102 K rigsmaterielexporten 71

Sverige i val mellan hänsyn till den ena eller den andra måste väja undan för den för ögonblicket starkare. Neutralitetsreglerna bedömde och behandlade de efter konjunkturpolitisk måttstock. Svenska avsteg från reglerna mättes efter den nytta eller den olägenhet, som dessa avsteg innebar för vederbörande stormakts egna intressen. Svenska föreställningar rörande deras egna neutralitetskränkningar gentemot Sverige besvarade de med förnekanden eller tillbakavisanden, erkännanden eller beklaganden, allt efter vad som passade in i deras aktuella politik. l stormakternas handlingsmönster vägde alltså det förtjänar att ånyo - för aktuell maktbalans och aktuella maktintressen understrykas respekt vida över respekt för neutralitet och neutralitetsregler. Ett litet land, som ville med bevarad frihet och självständighet överleva ett världskrig, måste i förekommande fall tillämpa motsvarande värderingar.

Utöver vad som följer av Haagkonventionernas neutralitetsregler finns vissa andra folkrättsliga restriktioner för krigsmaterielexport. I princip står det varje stat fritt att tillåta eller själv genomföra sådan export. På ett speciellt område, beträffande kärnvapen, föreligger en internationell överenskommelse till vilken Sverige har anslutit sig, nämligen 1968 års icke-spridningsavtal. Dess huvudsyfte är att förebygga av spridning kärnvapen och att främja internationellt samarbete för kärnenergins fredliga utnyttjande. Det har förekommit att FN:s generalförsamling och säkerhetsråd uppmanat medlemsstaterna att avstå från eller hindra vapenexport. Enligt organisationens stadga är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma beslut av säkerhetsrådet. Det enda beslut av säkerhetsrådet som gäller i dag avser, som tidigare nämnts, förbud att exportera vapen till Sydafrika. De ovillkorliga hinder som ställs upp i gällande riktlinjer för krigsmaterielexport går utöver vad som åligger en neutral stat enligt neutralitetsreglerna. Regeringen följer ett beslut av FN:s säkerhetsråd om exportförbud eller andra restriktioner liksom åtaganden av denna natur i internationella överenskommelser till vilka har anslutit

Sverige sig

även om åtagandet inte har transformerats till svensk rätt.

Krigsmateriel och

handelspolitik

Sveriges handelspolitiska åtaganden är i första hand gjorda i GATTöverenskommelsen, i frihandelsavtalet med EG och i EFTA-konventionen. I GATT-överenskommelsen, vars är avskaffande av huvudprinciper import- och exportrestriktioner, mest gynnad nationsbehandling och

icke-diskriminering, medges i artikel XXI undantag från gjorda åta-

ganden om dessa sker i säkerhetssyfte. I artikeln sägs: Ingen bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande hinder för avtalsslutande part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen där sådana åtgärder avser handel

72 Krigsmaterielexporten SOU 1989: 102

med vapen, ammunition eller krigsmateriel samt sådan handel med andra varor som direkt eller indirekt äger rum i syfte att tillgodose militära behov.

Också i Sveriges frihandelsavtal med EG görs undantag för krigsmateriel. I artikel 21, som är något annorlunda utformad än motsvarande

artikel i GATT, sägs: Ingen bestämmelse i detta avtal skall hindra en avtalsslutande part att vidtaga åtgärder a) som parten anser nödvändiga för att förhindra yppande av upplysningar i strid med sina väsentliga säkerhetsintressen, b) som hänför sig till handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller till sådan forskning, utveckling eller produktion som är oundgänglig för försvarsändamål, under förutsättning att dessa åtgärder icke ändrar konkurrensvillkoren för varor som icke är avsedda för specifikt militära ändamål samt c) som parten anser väsentliga för sin säkerhet i krigstid eller vid allvarlig internationell spänning.

I Romfördraget, som reglerar förhållandena mellan EG:s medlemsländer, görs också undantag från principen om fri varucirkulation för krigsmateriel. Artikel 223 i fördraget har samma formuleringar som

återfinns i frihandelsavtalets artikel 21, styckena a och b. EG:s ministerråd har i en särskild, hemlig lista angett de produkter som omfattas av undantagsbestämmelserna. I EFTA-konventionens artikel 18 behandlas de undantag i säkerhetssyfte som får göras EFTA-länderna emellan. Artikeln påminner starkt om formuleringarna i frihandelsavtalet.

Ingen bestämmelse i denna konvention skall hindra en medlemsstat att vidtaga åtgärder, vilka den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, där sådana åtgärder a) vidtagas för att förhindra yppandet av upplysningar, b) avse handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller avse sådan forskning, utveckling eller tillverkning som är oundgänglig för försvarsändamål, under förutsättning att åtgärderna icke inbegripa tillämpning av importtullar eller kvantitativ begränsning av importen, utom då sådan begränsning är tillåten enligt artikel 12 eller medgives genom beslut av Rådet, c) - —— -— , d) vidtagas i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna.

Som framgår av de redovisade avtalen på det handelspolitiska området undantas handeln med krigsmateriel från de generella förpliktelserna.

3 Försvarsindustrin

3.1 Den svenska försvarsindustrin

Med försvarsindustri kan i vid bemärkelse sådan industri som åsyftas tillgodoser totalförsvarets behov. Normalt avses dock den industri som för försvarsmaktens räkning utvecklar, och vidmakthåller producerar försvarsmateriel. Försvarsindustrin omfattar med denna avgränsning företag med verksamhet inom produktområden som vapen och ammunition, system för spaning, målinmätning och ledning samt militära flygplan, fartyg och fordon. I försvarsmateriel innefattas, som nämnts i avsnitt 2.1, dels krigsmateriel, med enbart militär dels användning, övrig försvarsmateriel, som också har civil användning. Sverige har en för landets storlek förhållandevis väl utvecklad försvarsindustri. Den ingår också i vår industriella tradition, en del av FFV-koncernen har t.ex. anor från l500-talet. i Vapenproduktionen Bofors inleddes i slutet av 1800-talet, ubåtar började konstrueras vid Kockums varv i Malmö redan på 1910-talet och en svensk militär flygindustri skapades i Linköping och Trollhättan på l930-talet. Vid början av 1930-talet var Sveriges andel av världshandeln med vapen och ammunition över 10 procent. I huvudsak svarade det största privata företaget, AB Bofors, för exporten. Från försvarspolitisk syn-

punkt sågs tillverkningen av militär materiel inom landet som en stor

tillgång. Industrin kunde leverera modern materiel och en utgjorde betydande resurs vid mobilisering. Det tyska ägarinflytandet i AB Bofors och i några mindre företag dock vara ett och det ansågs problem avvecklades genom olika åtgärder från mitten av l930-talet. svårigheterna att importera försvarsmateriel inför och under det andra världskriget ledde till en av försvarsindukraftig uppbyggnad strin. Under efterkrigstiden har den situationen i Euromilitärpolitiska pa motiverat ett fortsatt starkt svenskt försvar, vars materielförsörjning baseras på en kvalificerad inhemsk försvarsindustri. Den svenska försvarsindustrin har i att ta fram stora och dag förmåga komplexa system för det svenska försvaret. Inom landet finns kompetens att utveckla och producera bl.a. stridsflygplan, ubåtar, artilleri, stridsfordon och olika typer av robotar samt att underhålla och succesi l l sivt modernisera försvarets materiel. kan levereras från oli- Delsystem

74 Försvarsindustrin SOU l989: 102

ka svenska eller importeras, varvid det systemansvariga företaföretag samordningen. Denna s.k. systemsammanhålget står för den tekniska lande är relativt unik för ett land av Sveriges storlek. Ett annat förmåga kännetecken för försvarsindustrin är den stora andelen utvecklingsarbete. Denna är med få undantag betydligt större inom försvarsindustrin än inom andra industrisektorer. av försvarsmateriel hade enligt uppgifter från de stör- Tillverkningen re försvarsindustriföretagen i landet (se tabell 3.1) 1988 ett fakturerat värde av cirka 16 400 kr. Drygt hälften av försvarsmaterielen exmilj. resten av försvarsmakten. Krigsmateriel utporterades, upphandlades gjorde tre fjärdedelar av såväl tillverkningen som exporten. Exporten varierar dock mellan olika produktområden. Vapen-, fordons- och elektronikindustrin är mer exportberoende än flyg- och fartygsindustrin. De senares har dessutom uppvisat stor variation över tiexport den. Leveranser till det svenska försvaret och olika exportmarknader ska- 1988 en direkt med försvarsmateriel inom industrin pade sysselsättning om cirka 26 000 personår, i allt väsentligt inom de företag som framgår av tabell 3.1. Genom underleverantörssamband kom härtill en indirekt i olika branscher, uppskattningsvis något mer än 10 000 sysselsättning personår, varav huvuddelen i verkstadsindustrin. Av de 26 000 personåren inemot 7 000 forskning och utveckling (FoU), cirka 15 000 avsåg direkt samt återstoden administration, försäljning etc. produktion Den sammanlagda sysselsättningen med försvarsmateriel var grovt sett densamma 1977 och 1988, men under de mellanliggande åren. lägre Under hade sålunda företagen inom området vapen och tioårsperioden ammunition en successiv och därefter en relativt snabb åternedgång sammanhängande med en exportökning. Inom elektronikomtagning, rådet ökade successivt. Inom flygindustrin ägde därpersonalstyrkan emot en minskning rum under perioden. I fråga om bandforpåtaglig don och ubåtar bibehölls sysselsättningen medan den i fråga om ytfar-

tyg minskade något. Också personalsammansättningen har förändrats över en längre med en av FoU-personalen, medan produktionspertidsperiod ökning sonalen totalt sett minskat. Dessutom har andelen produktionspersonal som arbetar med svenska beställningar minskat, medan den andel som arbetar med exportbeställningar ökat. med försvarsmateriel kan jämföras med antalet helsysselsättningen årsanställda 1986 inom verkstadsindustrin, cirka 375 000, och tillverkcirka 765 000. Inom såväl verkstadsindustrin som ningsindustrin totalt, har minskat över en längre tidstillverkningsindustrin sysselsättningen De högteknologiska har dock förmått hävda sin sysperiod. grenarna Inom den civila högteknologiska industrin har den sålunda selsättning. ökat Flera av försvarsindustrins företag minskar för närvarande antalet

SOU 1989: I02 Férsvarsindustrin 75

anställda i syfte att anpassa verksamheten till förväntade i förändringar bl.a. den svenska upphandlingen. är över Företagen spridda landet, men med koncentration till De finns Mellansverige. i några fall i sysselsättningssvaga regioner och dominerar där näringslivet på orten.

Företagen och deras produkter

De större svenska och deras försvarsindustriföretagen huvudsakliga produkter inom försvarsmaterielområdet av tabell 3.1. Dessa framgår företag svarar för praktiskt taget allt det och forsknings- utvecklingsarbete och den helt övervägande delen av den produktion som försvarsmakten beställer hos svensk industri. Samtliga nämnda företag ingår i större koncerner. Till Nobel-koncernen hör sålunda AB Bofors med Industri dotterbolagen Lindesbergs AB, Bofors Aerotronics AB och SATech Electronics AB d. SATT (f. Communications AB). Till koncernen hör också Bofors systerbolag Nobel Kemi AB. Bofors har 1989 förvärvat Elektronikindustri- Philips er AB (numera Bofors Electronics FFV-koncernen består av af- AB). färsverket FFV och FFV AB. Det förra driver sin verksamhet inom olika områden, varav de två största är FFV Ordnance och FFV Aerotech. I FFV AB finns olika dotterbolag. I Saab-Scania-gruppen återfinns, vid sidan om den i moderbolaget ingående flygdivisionen, Saab-Scania Combitech AB med bl.a. dotterbolagen Saab Instruments AB, Saab Missiles AB och Saab Training Systems AB. Inom Ericsson-koncernen har verksamheten med försvarsmateriel nyligen delats upp mellan Ericsson Radar Electronics AB, som har hand om huvuddelen, och Ericsson Radio AB. Inom AB Systems Hägglund & Söner, som är ett dotterbolag till ASEA AB, har försvarsmaterielverksamheten förts till det bildade Vehicle nyligen Hägglunds AB. Volvo Flygmotor AB är ett till AB Volvo. De båda dotterbolag varven, slutligen, ägs av det statliga företaget Celsius Industrier AB. Beslut har nyligen fattats om att föra samman deras verksamhet. I sammanhanget kan även nämnas att försvarets materielverk (FMV) har haft en formell roll i samband med viss export av krigsmateriel. Det har bl.a. varit fallet vid av försäljning Draken-plan. Koncernerna har en betydande, med något undantag övervägande, civil produktion. Den försvarsindustriella verksamheten har i ökande grad förts till särskilda dotterbolag och divisioner. Skälen synes ha varit interna lednings- och men också ett behov redovisningsförhållanden, av ökad specialisering som följd av och internamarknadsanpassning tionell konkurrens. För det enskilda eller divisionen har dotterbolaget därigenom beroendet av försvarsmaterielen formellt ökat. Sambanden ; inom koncernen i fråga om personal och teknisk kompetens är dock i många fall oförändrade.

76 Försvarsindustrin SOU l939:l02

Tabell 3.1 Företag och produkter

TiIIh()rande A SEA A B: Vehicle AB Bandvagnar och stridsfordon Hägglunds (Ornsköldsvik) Til/hörande Celsius Industrier AB: Karlskronavarvet AB Ytattackfartyg, minjaktfartyg och sektio- (Karlskrona) ner till ubåtar Kockums Marine AB Ubåtar (Malmö) Til/hörande Telefonaktiebolaget L M Ericsson: Ericsson Radar Electronics AB Radarsystem samt strids- och eldlednings- (Mölndal) system Ericsson Radio Systems AB Radio- och telesystem (Kista) Til/hörande affärsverket FFV: FFV Aerotech Flygplansunderhåll och flygelektronik (Arboga) FFV Ordnance Finkaliber- och pansarvärnsvapen, am- (Eskilstuna) munition, minor samt torpeder

?il/hörande Nobel Industrier Sverige A B: AB Bofors Artilleripjäser, stridsfordon, luftvärns- (Karlskoga) och pansarvärnsrobotar samt ammunition Bofors Aerotronics AB Sikten, elektronik och flygradioutrustning (Lidingö) Bofors Electronics AB Strids- och eldledningssystem samt annan (Järfälla) elektronik Lindesbergs Industri AB Ammunition (Lindesberg) Nobel Kemi AB Krut och sprängämnen (Karlskoga) SATech Electronics AB Motmedelsutrustning och annan elek- (Stockholm) tronik Tillhörande Saab-Scania AB: Saab Instruments AB Helikoptersikten, ubåtsstyrsystem och an- (Jönköping) nan elektronik Saab Missiles AB Sjömáls-, attack- och jaktrobotar (Linköping) Saab Training Systems AB Simulatorer och annan övningsutrustning (Jönköping)

Saab-Scania AB, Saab Flygdivisionen Stridsflygplan

(Linköping) Tillhörande AB Volvo: Volvo Flygmotor AB Militära flygplansmotorer (Trollhättan)

Försvarsindustrin 77

Inom de flesta militära produktområden finns det numera endast en tillverkare i landet. Några företag arbetar dock inom samma eller närliggande tekniska områden och har därmed till del överlappande kompetens och produktionskapacitet. Ett sådant område är vapen och am-

munition (Bofors och FFV Ordnance), ett annat robotar (Saab Missiles

och Bofors). På fartygsområdet samarbetar Kockums Marine och Karlskronavarvet, båda har produktionsresurser inom ubåtsområdet. Volvo Flygmotor och FFV Aerotech har kompetens för underhåll av flygmotorer. Vidare tillverkas militärt krut inom såväl Nobel Kemi som FFV-koncernen. Inom elektronikområdet är dubbleringen mest utpräglad, men en specialisering har inletts. Elektronikföretagen har dock hittills samarbetat på ett begränsat antal områden.

K onkurrensfaktorer

Möjligheterna att konkurrera på den internationella marknaden begränsas, vid sidan av exportregleringen, ofta av särskilda villkor som köparländer kan ställa och statligt stöd som konkurrerande utländsk försvarsindustri kan åtnjuta. Sådana omständigheter kan i många fall vara mer avgörande än konventionella konkurrensmedel som pris och produktprestanda. Faktorer som leveranskapacitet, leveranstider och leveranssäkerhet, liksom service och utbildning, har fått ökad betydelse. Försvarsindustriföretagens investeringar i ny teknik är avgörande för konkurrensförmågan. Inom flertalet teknikområden investeras i kunnande. Inslaget av elektronik ökar i produkterna, vilket innebär att företagen bygger upp kompetens inom detta område. Utvecklingen mot allt högre produktprestanda medför också att man måste utnyttja mer krävande material och arbeta med snävare toleranser. Produktionsprocessen blir alltmer automatiserad och flexibel. Datorstödet ökar och därmed möjligheterna att med ekonomi i vagod producera rierande seriestorlekar samt med anpassning efter olika kunders önskemål. Tillgången på riskkapital är betydelsefull, eftersom försvarsindustrin har höga investeringar främst i kunskap och produktionsutrustning. FoU-verksamheten, särskilt inom vapen-, ammunitions- och elektronikområdena, egenfmansieras i relativt stor utsträckning. Dessa industrins egna insatser är en följd av begränsningar i det svenska försvarets satsningar och förväntningar framtida lönpå produktionens samhet. Det av FMV genom uppdrag finansierade FoU-arbetet är dock dominerande, sammantaget för försvarsindustrin, och avgörande för kompetensen och konkurrensförmågan på sikt. Också möjligheterna att möta motköpskrav samt att erbjuda exportkrediter är i dag viktiga konkurrensfaktorer. På den internationella l l ställer allt fler

l marknaden köparländer krav på arrangemang som kom-

78 Försvarsindustrin SOU 1989: 102

penserar dem för hela eller en del av kostnaden för en affär. Krav eller erbjudanden som motsvarar eller överstiger affärens värde, ofta innefattande tekniköverföring, förekommer allmänt. Vanligtvis erbjuder svenska leverantörer en blandning av s.k. direkt och indirekt kompensation. Köparlandet får då delta i tillverkningen av det upphandlade materielsystemet samtidigt som leverantören åtar sig att utveckla de civila affärsförbindelserna mellan företag i de båda länderna. I flera fall har svensk försvarsindustri engagerat utländska underleverantörer för att kunna tillmötesgå kompensationskrav. Den principiella svenska inställningen är att kompensationsaffärer bör motverkas inom ramen för det internationella handelssamarbetet. Från svensk sida måste man dock anpassa sig till förekomsten av sådana affärer. I samband med upphandling utomlands av större materielsystem kan landet genom kompensationsaffärer få nya avsättningsmöjoch i vissa sammanhang tillföras kunskap. För dessa affärer ligheter kommer såväl försvarsindustrin som övrig industri i fråga.

3.2 Teknisk utveckling och internationalisering

Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan civil och militär teknologi. Detta gäller såväl för grundläggande teknologiutveckling som för olika tillämpningar. Exempelvis det materialtekniska området utvecklas likartat för civila och militära tillämpningar. På motsvarande sätt är informationsteknologin grund för övervaknings- och ledningssystem inom såväl luftförsvar som civil luftfart och civila rymdprojekt. Ytterligare ett exempel är flygteknologins betydelse för både stridsflygplan och civila rymdfarkoster. Modern högteknologisk kompetens har mot denna bakgrund alltmer kommit att betraktas som strategisk och tillmätas säkerhetspolitisk betydelse. Idag torde endast USA vara självförsörjande vad gäller högteknolooch därmed också nationer - även Sveri-

gi försvarsteknologi. Övriga

- är för sin hänvisade till olika former av ge teknologiförsörjning internationellt samarbete. Satsningen på forskningsprogram inom EG är ett uttryck för denna utveckling, liksom de gemensamma utvecklingsprogrammen mellan olika europeiska länder inom viktiga militära materielområden. En förutsättning för teknologisamarbete är att varje part tillför kompetens som bedöms viktig för samarbetet som helhet. Den nu pågående utvecklingen leder till att mindre nationer som Sverige koncentrerar sina insatser till utvalda områden där man har förutsättningar att bygga upp en kompetens. Därigenom kan man få möjlighet att delta i samarbetsprojekt som också tillgång till annan viktig av

ger teknologi bety-

Försvarsindustrin 79

delse för såväl den egna industrin i allmänhet som för försvarsindustrin. Detta är särskilt uttalat för elektronik- och samt till flygindustrin stor del också för vapen-, fordons- och fartygsindustrin. Tillgång till grundteknologier räcker emellertid inte för att utveckla och tillverka kvalificerad försvarsmateriel inom landet. Förmågan att leda stora och - den komplicerade projekt systemsammanhållande - om samt kompetensen bygger på kunskap grundteknologierna på erfarenhet av sådana projekt, militära eller civila. Lika viktig är kompetensen att driva en kvalificerad produktion med hög precision. Dessa kompetenser måste för att kunna förnyas fortlöpande nyttiggöras genom nya projekt. Saknas sådana för det svenska periodvis uppdrag försvaret måste de ersättas med andra militära eller civila projekt. Främst av kostnadsskäl kan delsystem köpas utomlands. För att kunna upprätthålla såväl den sammanhållande systemkompetensen som industrins tekniska kompetens måste dock, utöver grundkonceptet, några viktiga delsystem vara svenska. På motsvarande sätt kan utländska vapensystem innehålla delsystem från svenska leverantörer. För svensk försvarsindustri blir det därigenom möjligt att nå större volymer inom valda produktområden och samtidigt upprätthålla bred system- Ofta ställer - sätt som kompetens. köparnationen på samma Sverige - krav försvarsindustriellt samarbete. nationer ser detta på Många som ett sätt att höja den teknologiska nivån inom landet. Den tekniska utvecklingen och fortsatta internationaliseringen inom försvarsmaterielområdet har medfört att kunskapsöverföringen mellan länder kommit att öka och till del ersätta försäljningen av materiel. Den mest omfattande kunskapsöverföringen torde ske i samband med försäljning, licenstillverkning eller samutveckling av vapen och vapensystem. En annan form av kunskapsöverföring innebär utbyte av teknologisk kompetens inom ramen för vetenskaplig verksamhet. Detta är ett viktigt sätt att tillgodose svenskt teknologibehov. Denna form, som inte innehåller något moment av försäljning eller köp, kännetecknas av att gränsen mellan allmän teknologi och militär teknologi är oklar. Den tredje viktiga formen av kunskapsöverföring innebär försäljning av konsulttjänster från företag och enskilda. Behovet av teknologiförsörjning är således en viktig orsak till internationaliseringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad risktagning och ökad produktionsbas för komplicerade och kostnadskrävande projekt. Högteknologisk verksamhet bedrivs ofta under speciella villkor genom att det krävs stort risktagande och lång tid innan lönsamhet nås. I de flesta länder stödjer staten sådan verksamhet, inte minst inom försvarsmaterielområdet. I flera OECD-stater utgör också försvars-FoU en stor andel av den offentligt finansierade FoU-verksamheten. Som motiv för offentliga insatser bl.a. i form av civil och militär s.k. teknik-

80 Försvarsindustrin

upphandling brukar anföras den förstärkning av teknikintensiv produktion som nås. Strukturomvandlingen inom svensk industri har inneburit en successiv specialisering till olika delbranscher inom verkstadsindustrin och den kemiska industrin. Tyngdpunkten i industristrukturen har förskjutits mot FoU-intensiva branscher. Det svenska försvarets upphandling av tekniskt kvalificerad materiel har styrt försvarsindustrin mot kunskapsintensiv verksamhet, vilket också bidragit till omvandlingen av den svenska industrin i dess helhet. Svensk industri anses allmänt sett ha förutsättningar att utveckla sin inom kvalificerade produktområden. Det teknologiska inkompetens nehållet i svensk export har också ökat efter hand. De senaste åren har dock inte kunnat hålla jämna steg med tillväxten av världsexporten marknaden för tekniskt kvalificerade produkter. Att skillnaderna mellan och övrig kvalificerad teknologi minskar kan försvarsteknologi vara en faktor av viss betydelse för fortsatta svenska satsningar inom de kvalificerade produktområdena.

Kontrollen av teknologiöverföring

USA bildade tillsammans med sina allierade 1949 ett informellt samarbetsorgan för kontroll av den teknologiöverföring som sker genom handeln med strategiska varor m.m., Coordinating Committee for Multilateral Export Controls (COCOM). Samarbetet omfattar i dag sjutton länder, NATO-länderna (exkl. Island) samt Japan och Australien. Inom COCOM finns en omfattande lista över nukleära, militära och civila (s.k. dual use) produkter och teknikområden som anses strategiska genom att de är eller kan vara av betydelse för ett lands militära förmåga. Denna lista revideras efter hand med hänsyn till den tekniska utvecklingen. Syftet med kontrollen är att förhindra teknikspridning, direkt eller via tredje land, till länder som med sin politik motverkar medlemsstaternas intressen. Företag i länder utanför organisationen som får del av strategisk teknik kan ställas inför krav på kontroll av att otillåten vidareexport inte sker. På svensk sida infördes 1986 en särskild exportkontroll (förordningen 1986:89 om förbud mot viss utförsel), som syftar till att förhindra att Sverige blir genomgångsland för handel i strid mot andra länders exportkontroll. USA är den utan jämförelse största exportören av teknologi. Exportpolitiken har dock under vissa perioder stramats åt. Restriktiviteten har främst elektronik- och materialteknikområdena. För införsel till i gällt Sverige från USA måste tillstånd inhämtas från vederbörliga amerikanska myndigheter. Dessa frågor handläggs i USA främst inom handels- och försvarsdepartementen. Under de senare åren har en debatt förts mellan USA och övriga

SOU 1989: 102 Färsvarsindustrin 81

COCOM-stater, vilka önskat en mindre restriktiv tillämpning av reglerna. Man har också hävdat att och handelspolitiska säkerhetspolitiska motiv vävts samman så att amerikanska som företag gynnats, något har förnekats från amerikansk sida. Också inom USA har en debatt förts om tekniköverföringsreglerna. De amerikanska har ofta företagen förespråkat en friare tillämpning. Under 1989 har vissa liberaliseringar på exportkontrollområdet skett i USA och inom COCOM.

Internationaliseringens former

Internationaliseringen har bl.a. tagit sig uttryck i olika former av samverkan mellan företag och länder. Denna har såväl gällt gemensamma forskningssatsningar som samutveckling och samproduktion av materiel. Inom NATO har länge förts en diskussion om Standardisering på materielsidan. Anskaffning och underhåll för de enskilda medlemsländerna skulle som följd därav bli billigare. Dessutom skulle man få en högre samverkansförmåga mellan olika förband. Parallellt har också förts en diskussion om obalansen i handeln med försvarsmateriel mellan USA och de europeiska NATO-staterna. De senare har krävt att USA skall öka sina köp i Europa. Under de senaste åren har också den amerikanska upphandlingen i Europa ökat men obalansen är något, långt ifrån hävd. Inom eller i anslutning till NATO finns för några organ samordning inom försvarsmaterielområdet. Nämnas kan CNAD

(Conference of

National Armament Directors) och IEPG (Independent European Programme Group). En viss samordning och integration har kommit till stånd. Exempel på gemensamma finns inom flera områden. projekt För de större flernationella projekten de skapar vanligtvis deltagande ländernas materielmyndigheter ett gemensamt På ledningsorgan. p industrisidan sker normalt en samordning t.ex. genom ett eller flera _ bolag för teknisk och ekonomisk Som projektadministration. regel _ delas utveckling och produktion mellan länderna i relation till det antal enheter varje land avser att anskaffa, med till industrigivetvis hänsyn ell förmåga. Erfarenheten visar att det ofta krävs ett förlångvarigt handlingsarbete för att komma överens om krav på produkten, uppläggning av produktionen, tider och finansiering m.m. I flera fall har internationell samverkan inom industrikonsortier bestått även sedan det Därmed har ursprungliga projektet genomförts. inom vissa områden industrins stärkts när det initiativ ställning gäller i till utveckling. Den politiska kontrollen har dock bibehållits över stora i och dyrbara projekt som på fiygplansområdet. Samverkan har som nämnts främst kommit till stånd inom Europa. Exemplen på samverkan mellan USA och Europa är färre. USA har i haft inriktningen att inta en över hela bredden av teknikomtätposition

6-SOU l989:lO2

82 Färsvarsindustrin SOU l989zl02

råden, medan man för europeisk del snarast velat bygga upp och konsolidera en högre grad av teknisk självständighet. Europeiska företag, däribland svenska, har funnit att för att genomföra en försäljning till den amerikanska staten måste de nästan genomgående skaffa en amerikansk som kan delta i vidareutveckling eller licenstillverkning. partner Det finns där samordning inom Europa prövats och misslyckexempel ats. att enas har ibland kunnat återföras på nationella Svårigheterna skäl, såsom omsorg om egen industri. Under intryck av bl.a. den industriella och ekonomiska integrationen IEPG fram som till att i Europa har inom tagits förslag syftar den försvarsindustriella konkurrensen och att öka samarbetet i skärpa om forskning och teknologi. Medlemsländernas försvarsminisfråga trar har gemensamt att skall vidtas före utgången av angivit åtgärder 1989 som stimulerar konkurrensen över gränserna när det gäller upphandling av materiel och underhållstjänster. Detta skall bl.a. ske genom att nationella upphandlingsrutiner samordnas. Man har också hösten 1989 beslutat om ett gemensamt europeiskt forsknings- och teknologi-

program. Också företagen formerar sig inför den kommande utvecklingen genom att allianser eller vidta andra strukturåtgärder. Särskilt skapa inom den elektronikindustrin är sådana förändringar under europeiska genomförande. EG har i Romtraktaten inte tillagts kompetens i säkerhetspolitiska och militära Bl.a. som en följd härav har West European Union frågor. (WEU) senare år kommit att tillmätas ökad vikt som ett säkerhetspopå litiskt forum. Icke desto mindre har man inom EG:s olika organ noterat att samarbetet inom industri- och forskningsprogrammen också kan ha militär betydelse. Detta har bl.a. diskuterats i Europaparlamentet. Några studier har som sammanhanget mellan EG:s genomförts belyser och industripolitik samt försvarsindustrin i medlemslänforskningsderna. de nämnda som delvis finansieras av Satsningarna på programmen, EG, delvis av medverkande företag m.fl., har som ett uttalat syfte att upprätthålla eller öka graden av europeisk självständighet gentemot USA och inom kvalificerade teknik- och produktområden. Flera Japan av de stora som medverkar i dessa program har såväl civil som företag militär verksamhet. I anses det angeläget att svenska företag Sverige och institutioner även fortsättningsvis kan medverka i europeiska eller internationella av civil karaktär. Från svensk synpunkt är program inom högteknologisektorerna i skilda länsatsningarna på kompetens der På sikt en större valfrihet vid viktiga. längre möjliggörs därigenom såväl civil som militär teknologiimport.

SOU 1989 : 102 Färsvarsindustrin 83

3.3 och

Företagens import- exportandelar

Försvarsindustrins import och export samt försvarsmaktens direktimport speglar en sammanvägning av olika däribland hänsyn, oberoende, tillgång till och ekonomisk effektivitet. teknologi Utredningen har genom en enkät till försvarsindustrins samlat in om bl.a. företag uppgifter import- och exportförhållanden samt därutöver del av tagit underlag från 1984 års försvarskommitté och från försvarets forskrapporter ningsanstalt som belyser dessa frågor. Uppgifter om försvarsmaktens direktimport har erhållits från försvarets materielverk. Den internationella handeln med och varor med stort tekkunskap nologiskt innehåll, innefattande också handel som har direkt eller indirekt militär betydelse, har ökat genom åren. Till har ökningen bidragit att industriella resurser från flera länder allt oftare kommit att sammanföras i olika Det är också ett internationellt försvarsmaterielprojekt. mönster att export och övrig samverkan samt i växande import grad knyts samman i affärsöverenskommelser där de olika leden förutsätter varandra. Den svenska försvarsindustrins av import kunskap, komponenter och delsystem blir därmed i ökande beroende av dess utgrad landssamverkan. Försvaret och försvarsindustrin behöver och kunskap insatsvaror från utländska leverantörer. är inom Sverige nettoimportör aktuella tekniska områden.

Företagens importandelar

Tillverkningen av försvarsmateriel kan i huvudsak hänföras till verkstadsindustrin, i begränsad mån också till den kemiska industrin. Försvarsindustrin har kostnader för inköp av importerade och inhemska insatsvaror, inräknat halvfabrikat, komponenter m.m. samt i kunskap form av licenser m.m. FoU-uppdrag, Över en längre tidsperiod har andelen insatsvaror ökat inom såväl försvarsindustrin som verkstadsindustrin sker generellt. Förändringen långsamt, men trenden väntas bestå. Den innebär att svenska och särskilt utländska underleverantörer i växande Bakutnyttjas omfattning. om denna utveckling ligger inte endast den ökande internationella specialiseringen. Även krav högre på prestanda för nya system har lett till att utvecklingskostnaderna både i och utomlands. De stigit Sverige samlade utvecklings- och har resulterat i korproduktionskostnaderna tare serier. Till detta har för svensk del också att materielanslabidragit get i f örsvarsbudgeten de senaste 15 - 20 åren utvecklats påtagligt långsammare än i omvärlden. Ökad upphandling av och lekomponenter goarbeten etc. från specialiserade underleverantörer har därmed blivit produktionsekonomiskt gynnsam. Det allt större inslaget av elektronik i försvarsmaterielen har också verkat i riktning mot en ökad andel insatsvaror. En förskjutning i fråga om har skett från inköpen komponenter och ämnen till delsystem.

84 Färsvarsindustrin

har dock några drastiska förändringar av insatsvaru- Sammantaget eller inte skett under senare år. Försvarsindustrin har ett importandelar stabilt underleverantörsnät. Det stora av teknikintensiva varor inslaget förutsätter relationer mellan system- och underleverantölångsiktiga rer. Mer rum när nya generationer påtagliga förändringar äger främst av tas fram. Det kan också förekomma att försvaret materielsystem anvisar underleverantörer för att kostnaderna, på grund av nedbringa sekretesshänsyn eller av tekniska skäl. - dvs. satt i relation Försvarsindustrins importberoende importen till saluvärdet - är detsamma som verkstadsindustrins, drygt ungefär andel av insatsvarorna som är visserligen 20 procent. Den importeras för försvarsindustrin. Försvarsindustrins import innehåller desshögre utom mer av varor än dess inköp inom landet. Insatsvarortekniktunga nas andel av saluvärdet är emellertid för försvarsindustrin. Efterlåg som försvarsindustrin är och arbetskraftsintensiv svarar lökunskapsner för en stor del av dess kostnader. USA är särskilt inom robot- och elektronikområdena en rymd-, flyg-, leverantör till praktiskt taget alla västeuropeiska staters betydelsefull försvarsindustrier. Under 1970-talet och fram till mitten av 1980-talet har den svenska från USA av insatsvaror på försvarsmaterielimporten området ökat. Detta är en av tekniska och ekonomiska krav som vi följd har ställt. I flera fall har för endast amerikanska leverantösjälva övrigt rer funnits att av denna har dock bromsats

tillgå. Ökningen import upp

som en följd av den i avsnitt 3.2 berörda utvecklingen i Europa samt den svenska försvarsindustrins strävan att sprida inköpen och att efter hand öka dem i Europa. Det totala i det svenska försvarets upphandling av importinnehållet försvarsmateriel till cirka 30 procent, lika fördelat mellan föruppgår svarsmaktens direkt hos utländska leverantörer och förupphandling svarsindustrins från utländska underleverantörer. Av försvarsimport industrins totala hälften utomlands. Största underleinköp görs drygt verantörsland är USA med hälften av följt av de knappt importen, NATO-länderna. Från de nordiska länderna kommer eneuropeiska dast en mindre del. Det bör här att av importerade och inom landet upphandlainskjutas de insatsvaror i försvarsindustrins utgörs den största grupproduktion smide, legotillverkade detaljer och mekaniska kompopen av gjutgods, nenter. Därefter i elektroniska komponenter och följer storleksordning samt råvaror. Inköp av kunskap i form av FoU-uppdrag, delsystem ; licenser del. patent, etc. utgör en mindre Utlandsberoendet varierar mellan olika områden och är störst för 5 elektroniska och USA är tillsammans med de komponenter delsystem. NATO-länderna dominerande leverantör. Vad gäller inkö- 1 europeiska › insatsvaror en tredjedel och pen av övriga (utom kunskap) görs mellan hälften hos olika utländska underleverantörer. Om man ser till inköp

SOU 1989: 102 Färsvarsindustrin 85

av kunskap framgår att hälften anskaffas från USA, medan resten i stort sett upphandlas inom landet. Importen inom olika materielområden har olika geografisk tyngdpunkt. Sålunda har importen inom området vapen och ammunition en klart europeisk prägel med en relativt liten USA-andel. Flygplansområdet är starkt USA-beroende och har en relativt hög andel även från de europeiska NATO-länderna. Även för försvarselektronikområdet gäller höga importandelar från USA men också från de europeiska NATO-länderna. För fartygsområdet kommer en stor del av importen från Norden. Vad slutligen gäller inköpen från svenska underleverantörer, som utgör knappt hälften av försvarsindustrins totala inköp, återfinns den största andelen inom fartygsområdet. Även för vapen och ammunition är andelen inköp i Sverige relativt hög. För försvarselektronik- och flygplansområdena gäller markant lägre andelar inköp inom Sverige, lägst är de för flygplansområdet. Det kan nämnas att företagen inom försvarsindustrin (enligt tabell 3.1) också utgör underleverantörer till varandra. Leveranserna mellan dem uppgick 1987 till 7 procent av den av företagen redovisade totala faktureringen av försvarsmateriel. Som tidigare nämnts uppgår direktimportandelen av försvarsmaktens anskaffning av försvarsmateriel till cirka 15 procent. Den dominerande delen härav utgörs av krigsmateriel. Försvarsmaktens direktimport omfattar dels materiel som inte tillverkas i Sverige, t.ex. helikoptrar, dels materiel där det av ekonomiska eller tekniska skäl är förmånligt att upphandla utomlands. En del av direktimporten utgörs av delsystem som tillhandahålls svenska företag för att inmonteras i produkter som dessa levererar till försvarsmakten. 1988 uppgick försvarsmaktens direktimport av krigsmateriel till l 130 milj. kr. Största leverantörsland var USA, följt av Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland och Storbritannien. Tillsammans svarade dessa länder för knappt 85 procent av direktimporten från de totalt 18 leverantörsländerna. Såväl importens omfattning som fördelningen på länder har de senaste åren varit relativt stabil. Från 1985 till 1986 ökade importen något, i huvudsak från de nämnda europeiska länderna.

Företagens exportandelar

Som framgår av avsnitt 2.2 exporterades 1988 cirka hälften av i Sverige tillverkad krigsmateriel. Från 1970 har en långsam ökning ägt rum upp

till denna nivå. Ökningen de senaste tre åren har dock varit relativt

snabb, främst beroende på haubitsordern med Indien. Utredningen har erhållit underlag från försvarsindustrin som sam-

l manställts i tabellerna 3.2 och 3.3. Dessa kompletterar den bild som

‘ getts i avsnitt 2.2. Av tabellerna framgår försvarsindustrins export som

86 Försvarsindustrin

andel av den fakturerade försäljningen av försvarsmateriel, dels sammantaget, dels för materielområdena vapen och ammunition, försvarselektronik samt flygplan, fartyg och fordon, dvs. vapenbärare och sådana transportmedel som utgör övrig försvarsmateriel. Av tabell 3.2 framgår att krigsmaterielexportens andel har ökat successivt, från 25 till cirka 40 procent av den sammantagna faktureringen av försvarsmateriel. Exporten av övrig försvarsmateriel, angiven på samma sätt, har legat på knappt 15 procent. De nordiska staterna samt

Schweiz, Österrike, Irland och Jugoslavien har tagit i stort sett oföränd-

rade andelar. Försvarsmaktens minskande andelar av faktureringen framgår också. 1988 var exportkundernas andelar av faktureringen större än försvarsmaktens för såväl krigsmateriel som övrig försvarsmateriel.

Tabell 3.2 Procentuell fördelning på avnämare och materielkategørier av försvarsindustrins sammanlagda fakturering av försvarsma-

teriel 1986- 1988. Uppgifterna omfattar företag enligt tabell

Försvars- Därav materiel __ Krigsmateriel Ovr. försvarsmateriel

* Den andel av faktureringen som avser export till Norden samt till Schweiz, Osterrike, Irland och Jugoslavien.

Uppdelningen på materielområden i tabell 3.3 visar för 1988 att för vapen och ammunition utgjorde exporten av krigsmateriel i förhållande till faktureringen av försvarsmateriel inom detta område cirka tre fjärdedelar, något mer för det största företaget AB Bofors. Exporten av övrig försvarsmateriel var inom detta område försumbar. Inom försvarselektronikområdet var exportandelen för krigsmateri-

Förs varsindustrin 87

el drygt en femtedel och för övrig försvarsmateriel knappt hälften, sammantaget en exportandel om två tredjedelar. För enskilda företag avvek dock talen väsentligt från dessa genomsnittsvärden, i något fall var exportandelen tre fjärdedelar. För Vapenbärare m.m. gäller sammantaget väsentligt lägre exportandelar. De var 1988 cirka 15 procent för krigsmateriel och hälften därav för övrig försvarsmateriel.

Tabell 3.3 Export avseende olika materielomrâden och materielkategorier som procentandel av faktureringen av férsvarsmateriel inom resp. materielomrâde 1986-1988. Uppgifterna omfattar företag enligt tabell 3.1

Försvars- Därav materiel Krigsmateriel Övr.försvarsmateriel

exportandelen liga materielområden, liksom den påtagliga skillnaden mellan dels vapen och ammunition samt försvarselektronik, dels Vapenbärare m.m. Särskilt i fråga om vapenbärare m.m. har exporten sett över en längre period varierat. Periodvis har t.ex. utförsel av flygplan förekommit i större omfattning. Den uppgång av exportandelar som uppmätts inom områdena vapen och ammunition samt försvarselektronik under de senaste åren har inneburit att man inom dessa områden i dag har exportandelar av samma storleksordning som generellt förekommer inom verkstadsindustrins större företag. Till stor del kan uppgången antas höra samman med dämpningen i det svenska försvarets upphandling. En allmän bild av - Indienorförsvarsmaterielexporten undantaget dern - fördelad visar att underleveranser till utpä kundkategorier

88 Försvarsindustrin SOU l989:l02

ländska tillverkare utgör en tredjedel, medan resterande tvâ tredjedelar är direkt export till försvarsmyndigheter. Underleveranserna är koncentrerade till försvarselektronikområdet. Genom den industriella specialiseringen och den ökade samverkan tenderar underleveranserna att öka.

3.4 Företagsenkät om samarbetsavtal

Begreppet samarbete i kartläggningen

Samarbete och samarbetsavtal kan, som utredningen har framhållit i avsnitt 2.5, avse olika former av internationell samverkan. Enligt de gällande riktlinjerna är samarbetsavtal överenskommelser mellan företag om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel. Svenska försvarsindustriföretag har i några fall slutit samarbetsavtal med annan stat. Utredningen har genomfört samma slag av kartläggning av samarbetet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet redovisade i sitt betänkande (SOU 1987:8) Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Med samarbete menade den tidigare utredningen att två eller flera företag ställer resurser till förfogande för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller delvis ny produkt som är krigsmateriel. Detta innebär att var och en av parterna bidrar med det kunnande som den andre inte själv helt förfogar över. Båda företagen har nytta av produkten och båda får också del av resultaten av utvecklingsarbetet. Utvecklingen av — en den nya materielen delprodukt eller ett helt vapensystem kan i en senare fas leda till gemensam tillverkning och ibland till gemensam marknadsföring, som också kan ingå i samarbetet. Det långtgående samarbete som det ofta är fråga om innebär som regel ett risktagande, vilket framgår av den även i svenskt språkbruk använda engelska termen för denna - venture. typ av samarbete joint Om samarbetet är förenat med licensupplåtelse eller export av komponenter från Sverige faller samarbetet under utförsellagen. Enligt de bestämmelser som gäller sedan den l juli 1988 fordras tillstånd även för vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller av metod för framställning av krigsmateriel åt någon i utlandet. De överenskommelser som svenska försvarsindustriföretag ingår med utländska tillverkare prövas vidare från säkerhetsskyddssynpunkt av den svenska regeringen. Redovisningen av resultaten från den kartläggning som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet genomförde utgick från antalet samarbetsavtal som företagen hade ingått eller planerade. Varje avtal oavsett storlek vägde lika tungt i redovisningen. De

Försvarsindustrin 89

företag som hade lämnat uppgifter till utredningen gjorde emellertid den allmänna bedömningen att samarbetets volym hade ökat ungefär lika mycket relativt sett som antalet avtal. En redogörelse för kartläggningen av samarbetet för tiden fram till 1986 finns i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Utredningen jämför i det följande endast i några fall med i den uppgifterna redogörelsen. Jämförelsen avser framför allt samarbetets totala omfattning och inte dess inriktning. Ett skäl till denna är att begränsning strukturen i samarbetet inte har förändrats i någon större efter den grad tidigare undersökningsperioden. Utredningen har i de tabeller som innehåller uppgifter för båda undersökningsperioderna reducerat antalet samarbetsavtal i den tidigare redogörelsen med uppgifterna för 1986. Den förra kartläggningen genomfördes våren 1986 och avsåg för detta år i huvudsak preliminära uppgifter. Av de då redovisade 59 avtalen återstår efter minskning med de under 1986 preliminärt redovisade 17 överenskommelserna 42 avtal för åren t.o.m. 1985. Antalet samarbetsavtal under 1986 i stället i ingår redovisningen av överenskommelserna som tillkom 1986-1989. Undersökningen för dessa år genomfördes våren 1989 och avser för detta år till en del preliminära uppgifter. Utredningen vill understryka att kartläggningen omfattar både samarbete som har i avtal och samarbete som tills vidare reglerats är grundat på t.ex. en avsiktsförklaring, ett s.k. Letter of Intent. För enkelhetens skull används emellertid samarbetsavtal alla de benämningen på former av överenskommelser som förekommer mellan företagen.

Antalet samarbetsavtal

Den tidigare utredningens kartläggning visade att den svenska försvarsindustrin 1950- 1985 hade träffat 42 avtal om samarbete med utländska tillverkare av krigsmateriel. Avtalen avsåg samarbete som företagen fortfarande bedrev våren 1986. Som av följande samframgår manställning har 56 samarbetsavtal tillkommit 1986- 1989. Företagen som tillverkar vapen och ammunition svarar under båda för perioderna de allra flesta nya avtalen.

90 Försvarsindustrin SOU 1989: 102

Samarbetsavtalens länderfördelning

Samarbetet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag har sedan av 1980-talet ökat mycket starkt. Detta framgår av figur början 3.1, som innehåller årsvisa uppgifter om antalet nya samarbetsavtal. Liksom bedömer företagen att ökningen av antalet samarbetstidigare avtal har medfört en av motsvarande storlek i samarbetets uppgång volym räknat i projektkostnader eller omsättning. De flesta utländska företag som de svenska försvarsindustriföretamed finns i Västeuropa. Som framgår av figur 3.2 spelar gen samarbetar emellertid också amerikanska en stor roll i samarbetet. I både företag Västeuropa och Nordamerika finns ett stort antal försvarsindustriföreproduktion som den svenska försvarsindustrin tag med en kvalificerad har stor nytta av att samarbeta med. Tabell 3.4 innehåller uppgifter om antalet samarbetsavtal fördelade mellan olika länder. Tabellen visar för perioden 1950-1985 att de fles-

Tabell 3.4 De samarbetande utländska företagens nationalitet 1950- 1985 och 1986-1989

Förbundsrepubliken

Schweiz Canada l 3 4 Singapore l 2 3

Danmark l l 2 Finland l 3 4 Australien l 5 6 - l l Spanien 1 - l l Belgien Österrike - 3 3 5

Summa 44 65 109

Anm. Några av samarbetsavtalen omfattar samarbete mellan företag i tre eller flera länder och summan är för båda undersökningsperioderna större än de tidigare redovisade antalen, 42 resp. 56.

l

Färsvarsindustrin 91

Anta! samarbetsavtal

OJ År 1979 1980 1981 & 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Figur 3.1 Utvecklingen av antalet avtal om samarbete mellan svens-

nya ka och utländska 1979-1989

fcirsvarsindustrif¢)'retag

Figur 3.2 Samarbetsavtalens fördelning mellan olika delar av världen

1986- 1989

92 Försvarsindustrin

ta samarbetande företagen fanns i USA, Storbritannien och Förbunds- Länder som för 1986- 1989 har ryckt fram i redorepubliken Tyskland. visningen är framför allt Förbundsrepubliken Tyskland, Australien, Frankrike och Österrike.

Samarbetets syfte och bakgrund

De flesta samarbetsavtalen syftar till någon form av gemensam utveckav den eller de som samarbetet avser. Tabell 3.5 ling produkt produkter visar 1986- 1989 utveckatt 51 av de 56 nya avtalen gäller gemensam ling. Även tillverkning ingår i många fall i samarbetet. För den redovisade har samarbetet emellertid i allmänhet ännu inte kommit perioden former förekommer eller är så långt. Marknadsföring i gemensamma mindre än hälften av antalet samarbetsavtal. planerad enligt något

Tabell 3.5 av de svenska företagens samarbete med ut- Inriktningen ländska försvarsindustriföretag för avtal tillkomna 1986 - 1989

Antal samarbetsavtal som gäller Samtliga samarbetsgrupp Ut- Mark- Till- Ut- Annat avtal veck- nads- verk- bildling föring ning ning

19 24 -— 2 38 Vapen och 34 ammunition 3 7 - 2 9 Vapen- 8 bärare 9 5 9 - - 9 Försvarselektronik

27 40 - 4 56 Summa 51

Orsakerna till det Ökade samarbetet är flera. Som utredningen om svensk utlandsverksamhet krigsmaterielområdet framhöll i sitt bepå tänkande har samarbete blivit alltmer nödvändigt. Det beror b1.a. på de snabbt tekniska kraven som för med stora investeringar i § stigande sig Delade kostnader innebär för flera av företagen att utvecklingsarbete. de kan finansiera som annars i många fall inte hade projektverksamhet kunnat genomföras. En annan till det ökade samarbetet är att FMV under förklaring senare år har ändrat för inköpsarbetet. Tidigare hade FMV principerna vid även av många delsystem. Materiesystemansvaret anskaffningen

Försvarsindustrin 93

len utvecklades dess - i en del fall hos utländska industrier

på uppdrag

- och för med svenska delar hos svens-

importerades sammansättning ka tillverkare. FMV lägger numera en betydligt större del av systemansvaret på de svenska företagen. Syftet med de nya formerna för upphandlingen är att i ökad grad använda den inköpskompetens som finns inom försvarsindustrin och att därmed göra den totala anskaffningsprocessen mer rationell. FMV har inriktat sin verksamhet på bl.a. systemledning, projektledning och kravformulering och har därigenom kunnat reducera sin egen organisation. Industrins del i det risktagande som projekten innebär ökar därmed. Avsikten är att en minskad detaljstyrning från materielverkets sida skall göra produktionen mer effektiv och produkterna billigare. Som framgår av tabell 3.6 med uppgifter från kartläggningen för 1986- 1989 uppger företagen att syftet för drygt hälften av samarbets-

avtalen är att öka försäljningen till ett annat land eller andra länder.

Tabell 3.6 Samarbetets bakgrund för avtal tillkomna 1986 -1989

Bakgrund Antal samarbetsavtal som gäller Summa Vapen och Vapen- Försvarsammunition bärare elektronik

l. Ökade möjlig- 22 2 5 29 heter tillförsäljningi annat land eller andra länder 2. Krav på samar- 12 3 7 22 bete från köparlandet 3. Brist på kun- 19 l 2 22 nande eller kapacitet hos det egna företaget 4. K ostnadsförde- 12 4 2 18 Iar 5. Utländska leve- 5 2 2 9 ranser till det svenska försvaret Samtliga 38 9 9 56 samarbetsavtal

94 Försvarsindustrin

Något mer än 20 av de 56 avtalen syftar till att det krav tillgodose på samarbete med ett företag i ett annat land som det landets eller regering försvarsmyndigheter ställer för att det svenska företaget skall få vara med och leverera materielen. Detta krav är särskilt uttalat inom gruppen försvarselektronik. Bakgrunden till samarbetet är också i drygt 20 av 56 fall bristen pâ kunnande eller kapacitet hos det svenska företaget. Det är framför allt företagen inom gruppen vapen och ammunition som lämnar detta svar. Företagen betonar att bedömningen i dessa fall är av ekonomisk karaktär. Det går alltid att bygga upp det kunnande och den kapacitet som fordras, men kostnaderna kan i många fall bli mycket stora. Kostnadsfördelar är som framhållits ett grundläggande syfte med allt samarbete. När företagen enligt tabellen i 18 fall särskilt har uppgett det som bakgrund är det framför allt fråga om konkreta möjligheter till serietillverkning som gör att produkten kan framställas i större skala och därmed till lägre styckkostnader än som annars hade varit När möjligt. företagen i nio fall vidare uppger att bakgrunden är utländska leveranser till det svenska försvaret har svenska myndigheter ställt kravet på en utländsk leverantör att denne skall samarbeta med en svensk tillverkare. De svenska försvarsindustriföretagen har i hälften av fallen själva tagit initiativ till det samarbete som har startat 1986- 1989. Andelen är störst inom gruppen vapenbärare. Drygt en tredjedel av samarbetsavtalen är resultatet av det andra företagets åtgärder. I åtta fall har båda företagen tagit initiativet. Det har skett inom ramen för ett gemensamt studiearbete, t.ex. när en arbetsgrupp med företrädare för de båda företagen har gått igenom deras verksamheter och sökt efter möjligheter till samarbete.

Tabell 3.7 Företagens bedömning av möjligheterna att genomföra projektet utan samarbete för avtal tillkomna 1986- 1989

Bedömning Antal samarbetsavtal Summa Vapen och Vapen- Försvarsammunition bärare

elektronik

Egna företaget hade 27 8 8 43 inte kunnat genomföra projektet utan samarbete Andra företaget hade 29 4 9 42 inte kunnat genomföra projektet utan samarbete Samtliga avtal

SOU 1989: 102 Försvarsindustrin 95

De svenska försvarsindustriföretagen uppger, som framgår av tabell

3.7, att det egna företaget för 43 av de 56 samarbetsavtalen inte utan samarbete hade kunnat genomföra projektet med den planerade produkten. De svenska företagen bedömer att ungefär lika många bland de samarbetande utländska företagen inte heller hade kunnat genomföra projektet på egen hand. Andelen företag som inte själva hade klarat av projekten är särskilt stor inom gruppen försvarselektronik. Hindren kan vara av många olika slag. De kan vara av ekonomisk eller teknisk natur. De kan också ha med t.ex. marknadsföringen att göra eller bero på mottagarlandets inställning till leveranser från utländska företag.

Tabell 3.8 Planerad försäljning av produkter som samarbetet avser med fördelning på länder för avtal tillkomna 1986 - 1989

Norge Danmark

«kc-.1:-U-c~

Nederländerna Österrike Storbritannien

Finland Italien

l\)k\)!aJb-)LaJ

Nya Zeeland Spanien Schweiz

Indien Pakistan Belgien Frankrike Portugal _..._.._._.._.

Grekland Indonesien Malaysia Singapore

Samtliga aval

96 Försvarsindustrin SOU 1989: I02

Planerade mottagarländer för produkterna

De samarbetande företagen har när de planerar ett gemensamt utvecklingsarbete och någon form av samordnad tillverkning i allmänhet en uppfattning om vilka mottagarländerna är. Materielen är för något mindre än hälften av de 56 samarbetsavtalen avsedd för det svenska försvarets behov. Detta framgår av tabell 3.8, som också visar att USA, Förbundsrepubliken Tyskland, Canada, Australien, Norge och Danmark är viktiga mottagarländer. Tabell 3.9 är ett annat sätt att redovisa inriktningen av försäljningen - två länder. Samarbetsavtalen ovanför den streckade linjen drygt på av hela antalet - avser att ett behov av tredjedelar tillgodose specifikt ett system eller en enbart i Sverige, i det andra landet eller i produkt båda länderna. Ett annat slag av summering visar att 27 samarbetsprojekt kommer att resultera i försäljning till Sverige, medan 46 avtal är avsedda för system eller produkter som det andra landet eller andra länder efterfrågar. vill understryka att redogörelsen är baserad på ovägda Utredningen siffror om samarbetets inriktning och storlek. En redovisning efter pro-

Tabell 3.9 Planerad inriktning av försäljningen som samarbetet syftar till för avtal tillkomna 1986 -— 1989

Försäljning Antal samarbetsavtal Totalt till Vapen och Vapen- Försvarsammunition bärare elektronik

Sverige och flera andra länder 5. Andra landet 5 - 3 8 och flera andra länder 6. Båda länderna 2 - - 2 och flera andra länder 7. Annat land l - - l

Summa 38 9 9 56

Försvarsindustrin 97

jektkostnader eller omsättning skulle kunna ge en annan fördelning mellan system och produkter avsedda för och avtal avsedda för Sverige andra länder. Utredningen vill vidare framhålla att om uppgifterna försäljningen avser den inriktning på mottagarländer som de samarbetande företagen hittills har diskuterat. Det är i några fall länder som de g svenska företagen för närvarande inte får tillstånd att exportera krigsmateriel till.

3.5 Försvarsmaktens syn I den till regeringen i 1989 september avgivna perspektivplanen del 2, Försvarsmakt 90, ägnar överbefälhavaren ett åt försvarsindukapitel strifrågor. Överbefälhavarens syn på den svenska försvarsindustrins betydelse för försvarsmaktens materiella kvalitet och tas beredskap upp, liksom konsekvenserna för försvarsindustrin av olika alternativ för försvarsmaktens under de lO- 15 åren efter försvarsbeutveckling slutet l99l. Utvecklingsvägarna är hänförbara till tre olika ekonomiska nivåer. På den högsta nivån, som utgör Överbefälhavarens förslag, har en utvecklingsväg utformats, på den mellersta två och den på lägsta, som svarar mot dagens ekonomiska nivå, tre På utvecklingsvägar. grund av de ökande kostnader överbefälhavaren räknar med har utvecklingsvägarna på de lägre nivåerna utformats för mer begränsade uppgifter än de som försvarsmakten har i dag. Utvecklingsvägarna har inriktats med hänsyn till de framtida kostnaderna för anskaffning och vidmakthållande av materiel, förbandsutbildning, ledning, beredskap etc. I bedömningarna av dessa har reserver för kostnadsökningar innefattats. Kostnaderna för materielen i utvecklingsvägarna är beroende av teknisk kvalitet och volymer. En viss import har förutsatts och är för vissa system, såsom det stridsvagnar, förmodat billigare alternativet. I fall annan några föreligger ingen möjlighet än import. I utvecklingsvägarna särskilt den ekonomiska nivån blir på lägsta försvaret i ökande grad hänvisat till import som enda alternativ. Den begränsade materielanskaffningen leder enligt Överbefälhavarens bedömning till att försvarsindustrins och redan tikompetens kapacitet digt går ned inom ett antal områden. Med oförändrad kan anslagsnivå mycket få nya projekt startas under l990-talet. Överbefälhavaren uttrycker därför stark oro för den svenska försvarsindustrins framtida utveckling. Försvarsindustrin måste strukturrationaliseras så att den anpassas till möjligheterna att avdela medel. Detta även vid en gäller inriktning enligt Överbefälhavarens förslag. På lägre ekonomiska nivåer måste sådana prioriteringar göras att den kvarvarande industrin får långsiktiga möjligheter att verka. De prioriteringsgrunder som Överbefälhavaren för fram är för det första att försvarsmaktens skall kunna system

7-

98 Försvarsindustrin

och vidmakthållas vid kris och att landets försörjning i utnyttjas krig, sådana skall säkras samt att inhemsk inom områden som lägen förmåga andra länder omger med särskild sekretess skall upprätthållas. För det andra skall överbefälhavarens mening sådan kompeenligt tens vidmakthållas inom valda områden som gör Sverige till en intres- Därmed får vi tillgång till teknologi sant part i internationella projekt. som inte kan utvecklas inom landet. Vidare skall systemkompetens så att vi kan utvecklingen av kompletta syupprätthållas själva styra med till svenska behov. För det slutligen, skall vi stem hänsyn tredje, upprätthålla övrig försvarsindustrikompetens. Med i dessa är enligt överbefäl-

utgångspunkt prioriteringsgrunder havarens uppfattning tillräckliga underhällsresurser, en livskraftig,

ammunitionsindustri med kapacitet för krigsproduktion producerande samt vissa delar av elektronikindustrin nödvändiga komponenter i alla framtida industristrukturer. Därutöver är industrier med kapacitet till överbefälhavaren bör därför systemsammanhållning viktiga. Enligt flygindustrin prioriteras. Överbefälhavaren konstaterar dock att svensk försvarsindustri även inom andra områden torde kunna behålla sin nuvarande långsiktigt konkurrensförmåga, under förutsättning att den ges möjlighet att upprätthålla en och samarbeta med utländsk industri. Enligt rimlig export överbefälhavarens skall basen för den svenska försvarsinuppfattning dustrins av det svenska försvarets beställningar. beläggning utgöras Som till detta måste dock export förutsättas. komplement I överbefälhavarens till av försvarsmakten kan en förslag utveckling tillfredsställande svensk långsiktigt inom de flesta beläggning skapas industriområden. Det behövs ändå vissa strukturrationalisenngar. Vidare förutsätts en export av ungefär dagens omfattning samt industriellt samarbete inom och utom landet. I utvecklingsvägarna på de två ekonomiska nivåerna kommer genomgripande strukturrationalilägre och att behöva vilka medför att j seringar nedläggningar genomföras, förloras. blir därmed beroende av andra länviktig kompetens Sverige ders för kvalificerade framhåller vilja att ge exporttillstånd vapen, y överbefälhavaren. Överbefälhavaren att anskaffning av utländska systern som påpekar behov ofta är

l

svarar mot försvarsmaktens tidsmässiga och operativa än svenska. direktköp utomlands av systexr som pro- i dyrare Accepteras

duceras i stor med i förhållande till svenska behov ofta annor- i

mängd, lunda kan ske till likvärdigt eller lägre pris. s prestanda, anskaffning Trots detta kan den totala livstidskostnaden bli högre genom ökade I, kostnader för bl.a. underhåll och modifiering.

4 Utredningens syn på

försvarsindustrins

utlandssamverkan

Inledning

I det inledande kapitlet har några allmänna utgångspunkter beskrivits, bl.a. den rådande synen på utrikes- och Den senare försvarspolitiken. ses för närvarande över av 1988 års försvarskommitté. Utredningen återkommer till betydelsen av det. De har föregående kapitlen tagit upp huvuddragen i den svenska regleringen, internationella förhållanden samt den svenska försvarsindustrins däribland betingelser, dess export och import. Utredningen har velat ge en allmän bild av förutsättningarna för den av olika restriktioner kringgärdade försvarsindustrin. Dess verksamhet kännetecknas av att den svenska staten bestämmer över avsättningen inom landet och att försäljning m.m. utomlands av förutkrigsmateriel sätter tillstånd av regeringen. Vår huvuduppgift är att studera för att bibehålla exportens betydelse en fortsatt livskraftig inhemsk försvarsindustri till stöd för vår säkerhetspolitik. Därvid skall tekniska, ekonomiska och allmänpolitiska hänsyn vägas samman. Bland de frågor som skall besvaras är om det är möjligt att ytterligare begränsa eller helt avbryta denna utlandssamverkan. Det råder en bred politisk enighet om och finns en betydande folklig förankring för att Sverige skall ha ett militärt försvar till värn för sitt oberoende. Två centrala element i det militära försvarets uppbyggnad är den allmänna värnplikten och en inhemsk försvarsindustri. Erfarenheterna i samband med det andra år eller en världskriget är, femtio generation senare, den historiska förklaringen till den stora betydelse som denna industri har kommit att tillmätas. Den svenska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika främst tekfaktorer, nisk utveckling och samt den av detta och ändrade

kostnadsökningar,

internationella förhållanden mellan länder betingade specialiseringen har emellertid successivt lett till ändrade villkor. Vad först gäller den tekniska finns det utvecklingen många exempel på att Sverige har en särskilt för en liten nation avancerad krigsmaterielindustri. Här kan JAS-projektet, där av landets försvarsindustrier fyra

100 utlandssam verkan Utredningens syn pâ färsvarsindustrins

nämnas särskilt. En av flera tänkbara bilder av utvecklingsamverkar, en kan också hämtas från det området. Teknikutvecklingen allmänt, av bl.a. och Krigsvesom har belysts lngenjörsvetenskapsakademien över många fält såsom material, elektenskapsakademien, spänner m.m. Sett över en tjugofemårsperiod, från Draken via Viggen tronik, till JAS har i ett flygplan ökat nästan tio Gripen, datorkapaciteten och stridsförmågan är naturligtvis också gånger; flygegenskaperna annorlunda. Utvecklingen är likartad på andra materielområmycket den. Det är inte någon tillfällighet att företagens exportansträngningar har kommit i blickpunkten i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess Utveckling och tillverkning av materielanskaffning. de alltmer avancerade ofta sammansatta till systern, har för vapnen, blivit avsevärt Som exempel kan nämnas att varje generation dyrare. med 70 även kan användas i robotsystem 90, som jämfört robotsystem mörker, över de senaste tio åren i fast penningvärde har blivit fyra än sin När det gäller fartygsburna elekgånger dyrare föregångare. för och eldledning är förhållandet liknande; med troniksystem spaning en mer utvecklad teknik har kostnaden, beräknad på samma sätt och för samma tid, mer än fördubblats. Ökade materielkostnader har varit en stark drivfjäder bakom strävandena att samverka länder emellan för att ta fram och tillverka krigsmateriel. Detta inte bara det fåtal länder, till vilka Sverige hör, gäller som har en bred att förse sitt försvar med i det egna landet förmåga tillverkade Även länder vill sig den tekniska vapen. övriga tillgodogöra för att öka sitt oberoende men utvecklingen på krigsmaterielområdet också för att allmänt höja sin tekniknivå. Internationellt sett är det att och utveckling i försvarsindupåtagligt satsningarna på forskning strin ofta också kommer den civila industrin till del. är beroende av såväl civil som militär teknologi från andra Sverige länder. Den allt och specialiselängre gående internationaliseringen har område inte bara en teknisk dimension. ringen på krigsmaterielens Den drar även ramar inom vilka vi har att bestämma det slag av upp försvar vi kan ha med bevarat oberoende av omvärlden i kris- och I det bör päminnas om att vi traditiokrigssituationer. sammanhanget nellt har ett betydande utbyte främst med USA och västeuropeiska vars försvarsindustrier i en del fall står inför en situation som länder, liknar den i när det Det är emellertid för Sverige gäller avsättningen. tidigt att göra någon närmare bedömning av vad strävandena i Europa efter ekonomisk samverkan, även innefattande utveckling och vidgad av kan komma att betyda för vårt land. tillverkning krigsmateriel, I försvarsbesluten har vid upprepade tillfällen betonats betydelsen till stöd för vår Därvid har av en egen försvarsindustri säkerhetspolitik. också redovisats skäl för exportbehovet. I det senaste försvarsbeslutet FÖU rskr. 310) uttalade en enig riksdag om (prop. 1986/87:95, ll, sig

utlandssamverkan 101 Utredningens syn pâförsvarsindusrtrins

värdet av en inhemsk industri. Därvid noterades bl.a. att det med utgångspunkt från försvarets långsiktiga behov inte fanns något betydande materielområde med onödig industriell kompetens, imen att det fanns områden där kapaciteten behöver anpassas. Det är således inte givet att Sverige kan hålla den tidigare försvarsindustriella lbredden och volymen; prioriteringar måste till. Det är allmänt känt att det inom försvarsindustrin sker* överväganden om anpassning och strukturförändringar. Resultatet av denna utredning och utredningen om ett ändrat krigsmaterielbegrrepp kan få betydelse för de flesta företag i branschen. Efter det att vi fick vårt uppdrag har dessutom 1988 års försvarskommitté börjat arbeta (Dir. 1988:67). På grund av ekonomiska svårigheter för det militära försvaret har försvarskommittén tillsatts ett år tidigare än väntat. Av särskild betydelse är enligt vår mening att en av dess uppgifter, vid sidan av sedvanliga säkerhetspolitiska bedömningar m.m., är att ge förslag om ambitionsnivån för den industri som gör krigsmateriel. Dessa senare överväganden kommer emellertid att redovisas först i december 1990. Utredningen har inte sett som sin uppgift att granska de säkerhetspolitiska bedömningar som låg till grund för 1987 års försvarsbeslut eller att i övrigt föregripa den sittande försvarsutredningen. Det tidigare närmare redovisade riksdagsuttalandet om värdet av en inhemsk försvarsindustri (avsnitt 1.2) är därför en av utgångspunkterna för arbetet. De nyss nämnda tre samtidiga utredningarna kan, var för sig eller tillsammans, sålunda ge anledning till beslut som för med sig förändringar i försvarsindustrins struktur. Utredningen vill för sin del åter stryka under att vi har haft till uppgift att skärskåda denna industris export och utlandsberoende från säkerhetspolitisk utgångspunkt. Mot den skall - under beaktande av de utrikesbakgrunden utredningen och neutralitetspolitiska överväganden som talar för en fortsatt restriktiv - diskutera utlandssamverkan samt syn krigsmaterielindustrins därmed sammanhängande frågor.

4.2 En blick framåt

Sverige har jämfört med många andra stater en betydande självförsörjningsgrad vad gäller krigsmateriel. Det har setts som ett stöd för neutralitetspolitiken att vara så oberoende som möjligt av andra. Några av de traditionella skälen för vapenexport har varit beredskap för kriser och krig samt förmåga att av egen kraft i tillräcklig mängd tillverka de vapen och den ammunition vi behöver. De tidigare redovisningarna handen att Sverige, när det gäller

gervid

militär teknologi precis som på den civila sidan, behöver komplettera med högteknologi som tas fram i andra länder och att teknologiutbytet ökar. Detta är ett naturligt inslag i utrikeshandeln för ett land vilket i

102 Utredningens syn pâförsvarsindustrins utlandssam verkan

likhet med Sverige fäster stor vikt vid frihandel. För vapen och andra s.k. strategiska varor gör sig emellertid också andra hänsyn gällande. Utredningen skall i det följande närmare diskutera bl.a. säkerhetspolitiska aspekter på export och annan utlandssamverkan. Det är emellertid angeläget att först vidarebefordra några övergripande slutsatser av vårt utredningsarbete. I fråga om krigsmateriel är tendensen internationellt en hårdnande konkurrens på grund av minskad efterfrågan och ökat uttud. Vidare torde det svenska försvarets beställningar från försvarsindustrin komma att minska i volym. Sverige kan därför få svårt att behålla hela bredden i det försvarsindustriella kunnande som finns i dag. Till detta kommer att vid utlandssamverkan mottagarlandet i allt högre grad genom licenser eller på annat sätt vill få rätt att tillverka svensk materiel och tillgodogöra sig svenskt kunnande. Utvecklingen med alltfler samarbetsavtal är ett uttryck för detta. Det finns därför anledning anta att försvarsindustrins utlandssamverkan med tiden kommer att få en annan karaktär. Försvarsindustrin kan också tänkas komma att få en något annan roll för vårt eget försvar. Detta beror dock i allt väsentligt av de överväganden som förestår i samband med nästa försvarsbeslut. Om det breda inhemska s.k. systemkunnandet inte kommer att kunna bevaras blir en prioritering nödvändig. Det gäller val på flera nivåer. Den ena gäller den typ av försvar Sverige vill ha. Inget motsäger att det även framöver blir ett försvar med tekniskt avancerad materiel. Det är då fråga dels om vilka färdigheter som skall bevaras i försvarsindustrin, dels hur omfattande de skall vara. Detta har betydelse för såväl utlandsberoende som utlandssamverkan. Vad först gäller de industrigrenar och det kunnande som är högst delar överbefälhavarens att prioriterade utredningen bedömning alla - ammunitionsinduunder omständigheter elektronikindustrin, strin och tillräckliga underhållsresurser är utomordentligt väsentliga. Elektronik finns i de flesta vapentyper och har betydelse för materielområden som alla länder omger med särskild sekretess, t.ex. utrustning för spaning, kommunikation och störskydd samt motmedel. Ammunitionsindustrin samt tillverkningen av krut och sprängämnen har betydelse av beredskapsskäl. Utan eget underhåll, slutligen, kan man inte självständigt hälla materielen i stånd och utnyttja den underkriser eller i krig. Sverige har ett betydande intresse av att trots de begränsningar som råder kunna delta i teknikutbytet länder emellan. Utvecklingen mot olika samarbetsformer gör det svårt att delta om man inte har något väsentligt att bidra med. Det är också angeläget att den svenska

därför

försvarsindustrin åtminstone på några områden kan hålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt. Dessa slutsatser gäller enligt utredningens mening oavsettvilken am-

Utredningens syn pâ försvarsindustrins utlandssamverkan 103

bitionsnivå som väljs för den framtida försvarsindustrin. Det finns dock anledning att något uppehålla sig vid olika ambitionsnivåer och vad de innebär. Om man inte klarar att inom landet självständigt underhålla sin materiel kan besvärande beroenden av utlandet uppkomma. Nästa steg innebär förmåga att även anpassa materiel, dvs. fortlöpande och på relativt kort tid kunna förändra den med hänsyn till nya krav. Ytterligare en grad av oberoende vinns om man också kan vidareutveckla sin materiel. För närvarande har Sverige, som nämnts, även möjlighet att på de flesta områden utveckla ny materiel. Det är inte utredningens sak att göra dessa avvägningar. Det finns emellertid anledning att återge vår uppfattning om för- och nackdelar med att i större utsträckning än för närvarande importera eller licenstillverka krigsmateriel. Fördelar står framför allt att vinna när det gäller vapen med ett stort utbud. Finns flera färdiga importalternativ kan anskaffningen ske relativt snabbt och utan att beroendeförhållanden uppstår. De tekniska och ekonomiska riskerna blir vidare mindre och inköpspriset sannolikt lägre. Utan en egen industri som utvecklar materiel - tillverkar - minskar emellertid möjligen på licens förutsättningarna att förbättra den. Det har inte varit möjligt att göra några närmare beräkningar, men erfarenheten visar att kostnaderna inte minst för underhåll ofta blir högre, särskilt om uppköpen blir splittrade. Prisjämförelser försvåras dessutom bl.a. av eventuella motköpstransaktioner, vilka i sig kan skapa bindningar. För materiel åter med få importalternativ blir, i synnerhet om den skall användas länge, bundenheten betydande. Flygplan och artillerisystem är exempel på vapensystem som med successiva förbättringar gör tjänst i flera decennier. Andra nackdelar med import av hela vapensystem är minskade möjligheter att anpassa dem - - samt att för de egna förutsättningarna att ge dem s.k. svensk profil tillgodose av försvarssekretess betingade krav. Det att hitta den riktiga balansen mellan kraven på materiel,

gäller

kostnaderna för den och oberoendet. Motsvarande resonemang som för hela vapensystem kan föras om deras delar. Det finns dock en avgörande skillnad mellan det beroende som är en teknisk nödvändighet och fall där man - som det i en försvarsekonomi finns ansträngd t.ex. i - medvetet låter kostnadsasmånga exempel på JAS-projektet pekten avgöra till förmån för att köpa komponenter eller delsystem utomlands, även om de skulle kunna tillverkas inom landet. Det avgörande är att hålla beroendet under kontroll och att ha erforderlig beredskap. Med dessa kriterier för tillgänglighet är de nyss redovisade prioriteringarna vad som oundgängligen krävs av vår försvarsindustri; det blir i framtiden alltmer en fråga om grad av beroende. Vår slutsats blir därför att även om ökad samverkan mellan försvarsindustrin i olika länder är ofrånkomlig, en inhemsk försvarsindustri bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige samt att den, inte

104 Utredningens syn páförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU I989: I02

heller med en annan art och omfattning, kan isoleras från omvärlden. -Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går således inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri.

4.3 Utlandsberoendet

I det senaste försvarsbeslutet diskuterades sambandet mellan svensk säkerhets- och försvarspolitik samt en inhemsk försvarsindustri särskilt. Det främsta säkerhetspolitiska argumentet för en egen försvarsindustri är att den bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri politik. Tidigare försvarsbeslut har grundats på liknande bedömningar. Mot detta har invänts att importmöjligheterna, den moderna högteknologins internationalisering och det ökade samarbetet mellan industrier i skilda länder minskar eller upphäver det säkerhetspolitiska värdet av en inhemsk försvarsindustriell förmåga; beroendeförhållandena ökar, dels i forsknings- och utvecklingsledet, dels genom ökad import i produktionsledet. I ett tidigare avsnitt (3.3) har importberoendet belysts närmare. Vidare har internationaliseringen, särskilt inom högteknologin, samt det alltmer utbredda samarbetet mellan industrier i skilda länder tagits upp (avsnitt 3.2 resp. 3.4). Dessa förhållanden är viktiga inslag i försvarsindustrins villkor, precis som för annan utvecklad industri. Varken tekniskt eller ekonomiskt är det således möjligt för svensk försvarsindustri att inom landet utveckla och tillverka alla delar av de vapensystem som det svenska försvaret behöver. Det måste emellertid, helt i linje med grunderna för säkerhets- och försvarspolitiken, vara en strävan att denna industri, framgent likaväl som nu, med så få undantag som möjligt i varje tänkbart säkerhetspolitiskt läge skall kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Därmed förstås att den i vart fall skall kunna underhållas och repareras, i bästa fall även utvecklas och anpassas till nya behov. Försvarsmateriel som inte utvecklas och tillverkas helt inom landet kan importeras, licenstillverkas eller tas fram i samarbete med annat land. Alternativet till internationellt samarbete är i regel import. Gemensam utveckling och produktion ger fördelen av förtrogenhet med materielen genom att den till del tagits fram inom landet eller här anpassats efter våra krav. Ett försvarspolitiskt beroende av utlandet uppkommer om vi inte har tryggad tillgång till materiel. Olika samarbetsformer ger, särskilt om två eller flera länder deltar på lika villkor, bättre förutsättningar för säker tillgång än direktimport. Det är dock angeläget att fördela såväl import som samarbete på många länder för att undvika ensidiga utrikespolitiska bindningar. Den totala importen av materiel till det svenska försvaret utgör för närvarande cirka 30 procent av upphandlingen, jämnt uppdelad mel-

Utredningens utlandssamverkan syn på försvarsindustrins

lan industriföretagen och FMV. Om motsvarande i samband uppgift med 1987 års försvarsbeslut (SOU 1987:9, s. 109 och prop. 1986/87:95, s. 138) uttalades att andelen var rimlig samt att importen fördelades på ett antal länder. finner inte betydande Utredningen anledning att göra någon annan bedömning. Försörjningen med insatsvaror och annan importerad materiel är i betydande mån en kostnadsfråga. Från beredskapssynpunkt löses den genom att i tid skaffa komponenter, reservdelar osv. samt lagra dem. Kan de inte måste ske snabbt lagras uppköp inför ett skymningsläge. Vidare kan en utvecklad industri i många fall framställa substitut. I vissa fall har möjlighet till detta skapats genom att förvärva licenser. Det avgörande från beroendesynpunkt är som förut berörts att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar i krig och krislägen. Utredningen vill således framhålla att utvecklingen mot ökad internationalisering och specialisering har medfört ändrade förutsättningar för den säkerhetspolitiska bedömningen vad vår gäller självförsörjningsgrad. För såväl civila som militära teknologier —- vilka knutits allt närmare varandra - måste det finnas en helhetssyn; det kommer att handla om grader av beroende och att undvika beroenden. ensidiga Utvecklingen går också mot alltmer sammansatta överenskommelser där företag, myndigheter och regeringar deltar. Ofta och ingår export import samt samarbete om utveckling m.m. utan att de olika delarna kan särskiljas. Även internationellt innebär detta en i synförskjutning en på säkerhetspolitiskt betydelsefulla beroendeförhållanden. Särskilt tydligt är detta på elektronikens område där få länder är oberoende av omvärlden.

4.4 Motiven för utlandssamverkan

Huvudskälen för att sådana de redovisats i medge krigsmaterielexport, samband med 1971 års och senare av

riksdagsbehandling riktlinjerna,

är främst att den ger hög beredskap, bevarad och sänkta kostkapacitet nader. Redan det förhållandet att vissa av uttalandena är snart 20 år gamla gör det angeläget att diskutera dem på nytt. Utöver säkerhetspolitiska argument för en inhemsk försvarsindustri har att den åberopats tillför landet ett brett tekniskt kunnande och bidrar till det därigenom svenska näringslivets inte minst inom samt utveckling, högteknologin, att verksamheten även ger landet andra samhällsekonomiska fördelar. Utredningen återkommer till detta. Med minskade i försvarets volymer beställningar har ett ökat exportbehov periodvis förelegat i en över tiden i allt till sin storlek väsentligt och struktur oförändrad försvarsindustri. Den har fått ökade svårigheter att kontinuerligt ge sina och arbete utvecklings- produktionsenheter med materiel för det svenska försvaret; intervallen mellan uppköpen

106 Utredningens syn pâförsvarsindustrins utlandssamverkan

har blivit allt och materielen allt dyrare. Utrustning moderniselängre ras ofta i stället för att ny materiel eller nya system tas fram, livslängden ökar således. De tre begreppen kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga (jfr. avsnitt 1.2) skall uppmärksamhet. Med kompetens förägnas särskild stås skicklighet i olika led av forskning, utveckling och produktion samt med kapacitet möjligheterna att ta fram tillräckliga mängder. Konkurrensförmâga åter är summan av de nämnda samt andra färdigheter och fördelar, däribland rimliga kostnader. Uttrycket systemkompetens kan beskrivas med en ubåt som exempel. Den skall förses med beväpning som skall passas in i fartyget. För sitt och för att kunna använda sin beväpning effektivt förses fartyget skydd med olika elektroniska Ett komplett vapensystem kan bestå av system. delar från industrier i olika länder. Sveriges strävan är att bevara föratt inte bara klara olika delar utan också helheten, att hålla mågan samman För närvarande finns det nödvändiga kunnandet för systemet. de flesta undantagen är bl.a. helikoptrar och vissa robomaterielslag, tar. att - oavsett om materielen helt eller endast delvis har Förmågan svenskt - och vidmakthålla försvarsmateriel förutursprung utnyttja sätter olika av En högre nivå, systemkompetens, innetyper färdighet. bär bl.a. att ett i försvarsindustrin, ofta tillsammans med andra företag kan kombinera olika av kunnande vid utveckling och företag, typer så att det svenska försvarets krav på materielen tillgodoses. tillverkning För detta behövs en kunskap inom vitt skilda delar av djupgående och tillverkning. Några av de särdrag forskning, utveckling, provning som kan utmärka försvarsindustrin belyses i bilaga 2. Det är numera sällsynt att någon enskild industri, försvarsindustri eller annan, har all den kompetens som fordras för att ta fram en kvalificerad Det också bli ovanligt att kompetens på alla produkt. börjar delområden finns inom landet. För att förbli systemsammanhållande krävs dock att den svenska industrin har hög kompetens inom ett urval tekniska områden. Den snabba utvecklingen på områden som elektronik, informationsoch bioteknologi liksom på materialsidan gör det omöjligt teknologi även för ett industriellt välutvecklat land som Sverige att utan ett alltmer vidgat utlandssamarbete behålla industriell kompetens på hög nivå. Även försvarsindustrin är beroende av omvärlden. Den svenska försvarsindustrin står inför problem att bevara sin syoch de delkompetenserna inom olika tekstemkompetens nödvändiga niska områden. Detta beror bl.a. på att antalet svenska försvarsprojekt , har blivit färre i takt med minskade beställningsvolymer och ökad livsi för materielen. Vissa industrier har ökat samarbetet inom landet. längd När detta inte räckt har även samarbete med utländsk industri inletts. I: ‘ Detta export, om än i olika grad för olika grenar av industrin. genererar

Utredningens syn pâ försvarsindustrins utlandssam verkan 107

Närmare om kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga

Ett led i det gällande försvarsbeslutet är att egen och försvarsforskning industri ger förmåga att välja en egen försvarsprofil som ökar effekten av vårt försvar samt minskar verkan mot oss av de vapen och motmedel som maktblocken utvecklar. Vidare kan sekretesshänsyn motivera en inhemsk tillverkning. För att möta kraven på s.k. svensk profil måste försvarsindustrin kunna ta fram tekniskt avancerad materiel som är för ett anpassad på värnplikt byggt försvar och till våra geografiska förhållanden m.m. Särskilt för kvalificerad och högteknologisk materiel främjas kompetensen —- i såväl enskildheter som för hela - att forska system om, utveckla och producera krigsmateriel samarbete med en genom jämbördig utländsk part. Kretsen av länder som är beredda och har förutsättningar att medverka till att stärka vårt kunnande är begränsad. Främst kommer USA, Storbritannien, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och på sikt eventuellt Japan i åtanke. De nordiska övriga länderna och de neutrala staterna i Europa torde endast undantagsvis ingå i denna krets, men och dessa nationer har under senare år i Sverige ökad grad sökt ta till vara gemensamma intressen. En särställning har de fall där en oundgänglig vara eller kunskap bara finns i ett land eller enstaka länder. Också här finns säkerhets- och försvarspolitiska motiv för samverkan, den höjer kompetensen och stärker försvarsförmågan. I sådana fall kan en nödvändig förutsättning vara att Sverige kan bidra med egen kompetens. Även om utlandssamverkan i vissa fall inte tillför kan ny kunskap den medverka till att bibehålla inhemsk kompetens. Exporteras vapen eller vapensystem fordrar nämligen köparen ofta av mateanpassning rielen, vilket ger utvecklingsarbete. Oavsett om exportordern sogäller fistikerad materiel eller ej ger den beläggning i produktionsledet. Utvecklande och tillverkande företag kan inte behålla kvalificerad personal utan en verksamhet. Genom löpande god beläggning bevaras förutom —— vilket kommer till kapacitet kompetens, Sverige godo om dessa färdigheter gäller områden där inhemska kan återbeställningar komma; den är vidare av värde i internationella krissituationer. Beredskapsskäl har alltid åberopats för export. Att bevara försvarsindustrins kapacitet att tillverka i en har med avspärrningssituation tiden fått mindre vikt utom för ammunition samt för krut och sprängämnen. På dessa områden krävs drift där svackantingen kontinuerlig or i det svenska försvarets beställningar överbryggas eller att det finns en produktionsapparat som, när det säkerhetspolitiska så kräver, läget snabbt kan tas i anspråk i full skala. På motsvarande sätt förutsätter en önskvärd storlek hos resurserna på andra områden, av beredskapsskäl eller annat, att volymen utnyttjas. Här kan att och kapacitet anpassa utveckla krigsmateriel nämnas särskilt.

108 pâförsvarsindustrins utlandssam verkan Utredningens syn

För att bibehålla och utveckla industrins konkurrensförmåga torde det från industrins vara viktigt att exportmöjligheter finns. synpunkt För försvarsmaktens del att upphandlingen av försvarsmateriel i gäller så stor som skall ske under konkurrens, oftast utsträckning möjligt mellan en svensk och flera utländska leverantörer. Beträffande den stora andel materiel som därvid upphandlas i Sverige är det av värde att fortlöpande få belagt dels att den svenska industrin är kostnadseffektiv i med utländsk industri, dels att svensk materiel även av jämförelse utländska försvarsmakter bedöms som konkurrenskraftig. Därtill kommer att den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga, vilken bl.a. kommer till uttryck i viss export i internationell konkurrens, är en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmå-

gan.

Försvarskostnader m.m.

Det görs ofta att exporten minskar kostnaderna för försvaret. gällande Mot bakgrund av ekonomernas rapporter, bilaga 2 och 3, vill utredinstämma i bedömning att man ningen medborgarkommissionens kan beräkna det samhällsekonomiska värdet av krigsmatesvårligen eller av kostnaderna för att begränsa denna export (SOU rielexport 1988:15, s. l80). Det är dock möjligt att beräkna det s.k. täckningsbidrag som av krigsmateriel ger för att upprätthålla försvarsinduexporten strin. Som framgår av bilaga 2 var detta bidrag 1987 i storleksordningen 2 500 milj. kr., dvs. cirka en tiondel av det militära försvarets budget. Detta kan emellertid inte betalas i utbyte mot exporten eftersom belopp det mer handlar om att ge kontinuerlig beläggning av motsvarande att göra det genom att utveckla och tillverka omfattning. svårigheterna annat än krigsmateriel, s.k. alternativ produktion, tas upp i nästa kapitel. Det avgörande är således att, på sätt ekonomrapporten ger vid handen, ut svackorna mellan det svenska försvarets uppdrag, såfylla väl i som i I detta sammanhang bör också erinutveckling produktion. ras om att den svenska försvarsindustrin på FMV:s uppdrag utför den delen av forsknings- och utvecklingsarbetet för försvaret. avgörande En starkt krympt industri skulle därför förutsätta antingen att utvecki ökad eller att främst FOA lingsuppdrag utsträckning gavs till utlandet och FMV byggdes ut. I den allmänna debatten har cirkulerat en uppgift av innebörd att kostnaderna för att avstå från vapenexporten vid 1980-talets mitt var 300 milj. kr. för ett år. I bilaga 2 konstateras att en sådan bedömning inte låter om exporten inte kan ersättas med civil produktion sig göra; är på de i rapporten anförda skälen konsekvensen av att helt avstå från att delar av krigsmaterielindustrin läggs ned. vapenexporten betydande som vill ta upp ytterligare en aspekt på frågan om Utredningen, exporten minskar kostnaderna för försvaret, har inhämtat uppgifter

Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssam verkan

från FMV om tillämpningen av systemet med s.k. royalty. Det innebär att verket i samband med uppdrag till industrin kan förhandla fram att viss del av utvecklingskostnaden skall betalas tillbaka till FMV vid eventuella framtida exportintäkter. Verkets inhemska upphandling måste emellertid i många fall, t.ex. vad avser fartyg och flygplan, planeras under förutsättningen att det svenska försvaret står för samtliga kostnader. I vore det att - om det - från övrigt principiellt riktiga gick början bestämma ett styckpris, inräknat förväntad export. En ordning med royalty har emellertid åtskilliga fördelar, bl.a. eftersom exportmöjligheten inte kan överblickas i början av ett utvecklings- eller tillverkningsuppdrag. Utredningen har konstaterat att under senare år anmärkningsvärt små belopp har redovisats som intäkter av royalty, för 1988 t.ex. 5 milj. kr. av en inhemsk upphandling på cirka 7 000 milj. kr. Under 1980-talet har royaltybeloppen årligen i genomsnitt varit cirka ll milj. kr., vilket också kan jämföras med värdet av exporten. Inom FMV pågår en översyn av rutinerna vid upphandling där royalty är aktuell. Det är enligt utredningens åsikt angeläget att denna översyn fullföljs och resulterar i ändamålsenliga royaltyklausuler samt ett effektivt uppföljningssystem. Det är också utredningens mening att det bör övervägas hur inbetalda royalties skall komma försvaret till godo. Efter vad utredningen har kunnat finna är det från kostnadssynpunkt betydelsefullt vid FMV:s förhandlingar med och upphandling hos svensk försvarsindustri vilken beläggning företaget har. Dess ex- - eller annan materiel - vilket portorder på aktuell ger beläggning, utöver den tidigare berörda kompetensbevarande effekten ger utsikter till ett annat, lägre pris. Omvänt får försvaret vid lägre eller ingen exportbeläggning betala mer för sin materiel. Exportens betydelse från ekonomisk synpunkt i denna del kan inte anges tydligare än på detta vis. Därutöver kan som exempel nämnas att AB Bofors” Indienorder inte sänkte priset för de haubitsar Sverige tidigare köpt eftersom tiden för royalty hade gått ut. Däremot hade vid tidpunkten för de företaget svenska beställningarna en gynnsam orderstock och en god beläggning, vilket i sin tur beaktades vid Indienorderns upphandlingen. betydelse är således närmast att den bevarar och när kompetens kapacitet det gäller pjäser och ammunition. Ett annat från samma föreexempel tag är att det svenska försvaret till del bekostade utvecklingen av robot 701968-1975 och av robot 56 från 1979. De fyra åren däremellan täckte AB Bofors bl.a. med anpassning för export av robot 70. På motsvarande sätt fyllde exportleveranserna av robot 70 ett femårigt gap i produktionen av missiler. Därigenom uppnåddes kontinuerlig beläggning och bevarad kompetens i utveckling och produktion, vilket kan komma det svenska försvaret till godo vid framtida behov av materiel inom det aktuella området.

110 Utredningens syn pâ försvarsindustrins utlandssam verkan

4.5 Utrikespolitiska aspekter m.m.

De senaste årens vapenaffärer har riktat intresset mot svensk krigsmaterielexport. Medborgarkommissionen (SOU 1988:15, s. l6lff) har speglat bilden i internationell press m.m. på den punkten. För utredningens del har det varit relevant att ställa frågan vilka reaktionerna är på den svenska vapenexport som följer reglerna. I debatten har på sina håll gjorts gällande att exporten av krigsmateriel minskar trovärdigheten i Sveriges neutralitetspolitik. Den sägs också kunna skada Sveriges möjligheter att på det internationella planet verka aktivt för fredlig lösning av internationella konflikter samt motverka svenska strävanden på nedrustningsområdet. Medborgarkommissionen kom i sitt betänkande (SOU 1988:15, s. 237f) fram till att några sådana följder inte hade kunnat iakttas. Eftersom påståendet om vapenexportens negativa effekter på Sveriges utrikespolitik utgör en allvarlig erinran mot sådan export har utredningen ansett det angeläget att få frågan belyst. Med stöd av rapportering från de svenska utlandsmyndigheterna har kunnat konstateras följande. De svenska reglerna och riktlinjerna för export av krigsmateriel samt deras tillämpning får vid en internationell jämförelse betecknas som restriktiva. Innehållet är känt och tycks på de flesta håll utomlands inte uppfattas ha sådana oklarheter som skapar problem. I utlandet anses Sverige dessutom på speciella områden som t.ex. kärnvapenrelaterad teknik och kemvapensubstanser ha en konsekvent hållning. Debatten om regelsystemet som helhet, inklusive riktlinjerna och deras tillämpning, har emellertid stundom skapat en viss oklarhet. Den har förstärkts av ”vapenaffärerna”, det är dessa som har väckt internationell uppmärksamhet. I utländsk press finns exempel på artiklar där, som följd av ”vapenaffärerna”, Sverige anklagas för dubbelmoral och hyckleri. Om sålunda påstådda brott mot de svenska reglerna för krigsmaterielexport har kommit att uppmärksammas, är emellertid de svenska erfarenheterna långt ifrån unika. Även andra länder har sina ”vapenaffärer”. De debatter som uppstår tenderar dock att bli nationella, varje land ägnar mest uppmärksamhet åt sina egna s.k. affärer. Den svenska utrikespolitikens allmänna trovärdighet bedöms genomgående inte ha lidit någon bestående skada genom den uppmärksamhet som har förekommit. Generellt gäller alltså att den allmänna trovärdigheten i svensk utrikespolitik inte synes ha påverkats negativt av krigsmaterielexporten. Tvärtom har en stor utländsk förståelse kunnat konstateras för såväl Sveriges behov av att vidmakthålla en självständig försvarsindustri som att denna måste exportera för att kunna överleva. Att Sverige måste upprätthålla ett starkt försvar för att kunna värna neutraliteten i krig och att detta kräver en egen försvarsindustri är bedömningar som åter-

Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamverkan

kommer i rapporter från våra utlandsmyndigheter. Av betydelse för en bedömning av Sveriges neutralitetslinje är givetvis också vilken inriktning utlandssamverkan har och om den gör att landet knyts alltför nära något av stormaktsblocken. Den planerade Viggen-försäljningen på 1970-talet har belyst denna svårighet. En annan fråga är om krigsmaterielexporten har inverkat på våra möjligheter att verka för en fredlig lösning av internationella konflikter. Någon effekt på den punkten synes inte föreligga. Sveriges syn på vapenexport har aldrig försvårat för landet att finna partners i nedrustningsfrågor eller diskvalificerat från deltagande med FN-observatörer i internationella krisområden. Om man däremot ser på Sveriges roll i den internationella opinionsbildningen har nog ”vapenaff.’irerna” varit negativa. Betydelsen av detta skall emellertid inte överdrivas och torde i varje fall inte bli bestående; vad gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som sådan framträder inte denna negativa effekt. Volymen, inriktningen och arten hos den svenska krigsmaterielexporten är enligt utredningens mening inte i sig sådan att trovärdigheten i den svenska utrikespolitiken sätts i fråga på grund av denna export. Förekomsten av en självständig svensk försvarsindustri med förmåga att ta fram komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken. Tanken att utlandssamverkan när det gäller krigsmateriel skulle skada den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna. Utredningen ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen framförda uppfattningen att försvarsindustriell utlandssamverkan inte kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och samtidigt står i samklang med de utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och omsorg om det egna oberoendet betingad export m.m. av krigsmateriel omfattas av omvärldens respekt och förståelse. Under betoning av de utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapenexport vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges utrikespolitik. Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principiella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels ger uttryck åt en grundsyn, dels ger möjlighet att utöva en ingående kontroll. I anslutning härtill bör nämnas att det för länder, som vill stå fria från politiska blockbildningar, kan vara en fördel att importera från eller samverka med Sverige. Traditionellt har dessutom utrikes- och neutralitetspolitiska skäl inte ansetts tala emot krigsmaterielexport till de nordiska länderna och till de neutrala staterna i Europa.

112 utlandssamverkan Utredningens syn på försvarsindustrins

I det internationella umgänget kan det vara svårt att generellt hävda att man för egen del avstår från export m.m. men gärna vill importera för försvaret viktig materiel. Mer sällan hörs t.ex. något fördömande av länder som medverkar till att Sverige utrustar sitt försvar. Det måste också vara varje annan suverän stats sak att träffa sitt val om import av vapen till värn för sitt oberoende. Här kan erinras om artikel 51 i FNstadgan där varje medlem i händelse av ett väpnat angrepp mot landet ges rätt till självförsvar. En reglerad och noga övervakad handel med vapen av Sveriges modell står därför inte i strid med våra strävanden efter fred och nedrustning.

4.6 Utredningens samlade bedömning

En viktig del i den svenska säkerhetspolitiken är ett totalförsvar som visar viljan och förmågan att hävda och skydda Sveriges oberoende och integritet. En livskraftig försvarsindustri har av riksdagen bedömts nödvändig för att fullfölja den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Det råder bred politisk enighet om en fast och konsekvent neutralitetspolitik stödd av ett starkt totalförsvar. En aktiv och alliansfri utrikespolitik syftar till att främja en fredlig utveckling i vår omvärld, att förhindra konflikter, att undanröja konfliktorsaker samt att även i övrigt främja och tillvarata Sveriges säkerhetsintressen. Sverige verkar i utrikespolitiken för uppslutning kring FN-stadgan, respekt för internationell rätt, fredlig lösning av konflikter, internationell avspänning och nedrustning samt för frihet från förtryck och orättvisor. Mot den bakgrunden strävar Sverige efter en restriktiv vapenexportpolitik. För att bibehålla sin livskraft måste försvarsindustrin besitta god kompetens, tillräcklig kapacitet och förmåga att konkurrera med utländska tillverkare av krigsmateriel. Dessa krav kan inte uppfyllas utan samverkan med utländska tillverkare och mottagare av sådan materiel. Den export och det samarbete m.m. som detta förutsätter ger upphov till en skenbar motsägelse mellan olika inslag i Sveriges säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland uppfattas som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige skulle gå över till import i stället för att så långt som möjligt inom landet tillverka sin krigsmateriel.

Det kan tilläggas att de flesta länder som har en egen försvarsindustri

befinner sig i samma situation, även om det uppmärksammas med varierande styrka i den interna politiska debatten. Den reglering Sverige

har ger en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika hänsyn.

Detta utesluter inte att ytterligare kontroll och restriktioner nu bör övervägas, t.ex. för samarbete. Utredningen återkommer till detta. För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv exportpolitik bör den krigsmaterieltillverkande industrin inte vara större än vad som är

Utredningens utlandssamverkan syn pâförsvarsindustrins 113

säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det inte i ingår utredningens uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som på sikt bör finnas inom landet. Detta är en av försvarskommitténs uppgifter. För vår del finns det dock skäl stryka under vikten av att resurserna för utveckling och tillverkning anpassas till försvarsmaktens behov. Någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska markna- 5 der bör sålunda inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska utveckling som kan för vår nyttiggöras försvarsförmåga. Av detta följer att försvarets och utvecklingsuppdrag seriebeställningar hos försvarsindustrin är en regulator för verksamhetens storlek. De prioriteringar som görs av den sittande försvarskommittén kan komma att leda till en minskning av den nuvarande kapaciteten. Det kan i detta sammanhang tilläggas att inte håller Sverige sig med en egen försvarsindustri av ekonomiska skäl. Det är inte uteslutet att kostnaderna för försvarets inköp av skulle kunna bli krigsmateriel lägre om materielen till en större del än för närvarande importerades, möjligen till priset av sämre till det svenska anpassning försvarets behov. Skälet till att Sverige har en försvarsindustri är inte säkerhetspolitiskt, ekonomiskt. Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenex- - varvid Norden och neutrala porten stater i Europa nämnts särskilt - har utredningen tagit del av uppgifter från KMI om de större utförseltillstånden 1979- 1988, närmare bestämt dem till ett värde över 500 000 kr. Denna export har gått till drygt ett fyrtiotal länder. Räknat efter värdet har något mer än hälften avsett och Europa ungefär en tredjedel Asien. Nordamerika, Latinamerika, Afrika och Oceanien har, i nu nämnd ordning, tagit emot återstoden. Av särskilt intresse är att Danmark, Finland och Norge stod för ungefär 20 samt procent Schweiz och Österrike för cirka åtta av värdet procent enligt dessa utförseltillstånd. Sett efter de materielslag, fördelat nio som utförseltillpå kategorier, stånden avsett har ammunition till samt mieldrörsvapen pansarskott, nor och torpeder varit helt därefter avgörande, följer eldrörsvapen med sikten. De svarade tillsammans för nära två av värdet i lötredjedelar pande priser enligt utförseltillstånden över 500 000 kr. 1979- 1988. Elektronisk materiel (radar, eldledningssystem m.m. och simulatorer) samt robotar och m.m. kommer därefter flygplan i storlek, vardera med omkring tio procent. De övriga kategorierna är krut och sprängämnen, fordon, fartyg och ubåtar m.m. samt ammunition. finkalibrig Beträffande krut och sprängämnen samt ammunition kan anmär-

fmkalibrig

kas att det ej sällan levereras i med ett värde av volymer högst 500 000 kr. Närmare uppgifter om och

länderfördelning belopp för olika materi-

elslag är känsliga från Vad sekretessynpunkt. gäller Danmark, Finland, Norge, Schweiz och Österrike kan dock sägas att de tillsammans svara-

f 8-

utlandssamverkan

114 Utredningens syn pâförsvarsindustrins

de för av värdet i löpande priser följande ungefärliga procentandelar av de undersökta utförseltillstånden:

Ammunition till eldrörsvapen, minor och 15-20 pansarskott, torpeder 10- 15 Eldrörsvapen Elektronisk materiel 30-35 Robotar 50 m.m. 90 Flygplan Krut 25 - 30 och sprängämnen Fordon 25 - 30 och ubåtar m.m. 10 Fartyg ammunition 50 Finkalibrig

Med beaktande bl.a. av vad som kommit fram i 2 är följden av att bilaga helt avstå från utlandssamverkan att Sverige på betydande områden kommer att ha Tanken på att

inte längre någon krigsmaterielindustri.

utlandssamverkan t.ex. till de nordiska länderna och de neubegränsa är inte heller realiserbar. Det finns två skäl för trala staterna i Europa detta. Det ena år dessa länders utom för vissa materielslag begränsade från det andra att de inte kan tillföra oss all den teknik import Sverige, och det kunnande som vi behöver. Det kan särskilt påpekas att den enda av där dessa länder dominerar och nästan kategori krigsmateriel m.m. — modifiensamma tog emot exporten är flygplan huvudsakligen erade och reservdelar till Danmark, Finland och Österri- Draken-plan ke - ett som inte heller när det har materielslag gäller nyproduktion hört till de Vid dessa förhållanden återstår utpräglat exportberoende. inte annan form för en begränsning av enligt utredningens mening och utlandssamverkan än som kan inrymmas i lämpligt export övrig utformade generella restriktioner. Detta kommmer att tas upp i senare

kapitel. föreslår således inte några andra begränsningar. Vägle- Utredningen dande i detta ställningstagande har varit att, så länge den traditionella av försvars- och utrikespolitiken består, den nuvarande inriktningen mellan skälen för och emot vapenexport är rimlig och avvägningen Den bör därför inte rubbas i avseende. ändamålsenlig. något väsentligt Mer omfattande restriktioner för försvarsindustrins utytterligare landssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en inhemsk sådan industri ändras i grunden. livskraftig vill beröra den internationella bilden. Föränd- Utredningen slutligen i handeln beror även annat än ökad avspänning i ringar med vapen på världen. Det anses att för närvarande är köparens markvapenhandeln nad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade

industriländers är en orsak, importländernas Ökade benägenbudgetar het att få till stånd en annan. Vidare har ett flertal egen produktion

SOU 1989: 102 utlandssamverkan Utredningens syn pâ försvarsindustrins 115

länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men samtidigt av många importländer För efterfrågade krigsmaterielen. Sveriges del kan detta leda till minskad av annat än tekniskt export avancerad krigsmateriel. Där kostnader och behov styr i sin tur ökade av utländsk teknik mot samarbete utvecklingen med andra framstående industrinationer. Dessa och en därav omständigheter förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredningens åsikt sammantaget att föra med sig förändringar av Sveriges vapen-

export, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte.

till civil

produktion

5 Omställning

Det råder en bred kring uppfattningen att Sverige

politisk uppslutning

skall över en livskraftig försvarsindustri. Dess produktion går förfoga till försvarsmakten eller exporteras. Staten bestämmer inte bara storleken av försvarets materielinköp, den bestämmer också över exporten av tillståndsgivningen. Bl.a. utrikes- och neutralikrigsmateriel genom inskränker de möjligheter företagen annars tetspolitiska överväganden skulle ha att avsätta denna utomlands. Till skillnad från produktion andra möter försvarsindustrin därför svårigheter att exportföretag reducerade svenska med detta särskilt om kompensera inköp export, staten skulle visa större restriktivitet med exporttillstånden. I en sådan situation torde som f inte ha annat val än regel örsvarsindustriföretagen att minska eller ner sin av krigsmateriel. Utan erforlägga tillverkning skulle detta skapa problem på orter där företagen derliga motåtgärder utgör den dominerande arbetsgivaren. Iden debatten framförs ibland krav på att svensk försvarsoffentliga industri bör ställas om till civil produktion. Därmed kan man avse två saker. Det mer önskemålet syftar till att efter hand lägga långtgående ner hela försvarsindustrin. För att minska de samhällsekonomiska konsekvenserna av detta bör dock anläggningar och arbetskraft i största bibehållas och utnyttjas för tillverkning av civila möjliga utsträckning skulle bli ett naturligt resulprodukter. En sådan permanent omställning tat av en allmän i världen, ett mål som dock kan ligga långt nedrustning fram i tiden. Genom att redan nu en omställning av försvarsinpåbörja dustrin skulle driva och sålunda föregå med Sverige på nedrustningen De som företräder denna linje delar alltså inte uppfattgott exempel. att skall ha en livskraftig inhemsk försvarsindustri. ningen Sverige till civil kan emellertid också innebära att Omställningen produktion försvarsindustrin skall ha en alternativ produktion att ta upp när försvarsmaktens inte räcker för att ta i anspråk försvarsinbeställningar dustrins dvs. en alternativ metod att utnyttja kaproduktionsapparat, Om industrin kunde civil produktion skulle den inte paciteten. tillgripa behöva för att ut svackorna i försvarets beställningar. exportera jämna Alternerande civil och militär produktion skulle slå undan ett av argumenten menar man. för vapenexporten, kapacitetsutnyttjandet,

till civil produktion 117 Omställning

Möjligheterna till omställning från militär till civil verksamhet har

behandlats i tidigare utredningar (Civil produktion i försvarsindustrin,

Ds I 1982:1 samt Civil produktion i försvarsindustrin genom teknikupphandling, Ds I 1983:1). Vad beträffar de allmänna förutsättningarna för att en försvarsindustri skall kunna gå över till civil produktion pekas i betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62 och SOU T 1985:43) på flera faktorer. Omställningen främjas sålunda av en högteknologisk produktion, nära kopplingar till civila produkter och teknikområden, låg specialiseringsgrad vad gäller personal och utrustning, civilt inriktad marknadsorganisation, låg exportandel samt ringa beroende inom koncernen av försvarsmateriel. I betänkandet tillämpas också kriterierna på några av de större försvarsindustrierna. Medan den nämnda utredningen hade som förutsättning en framtida internationell nedrustningssituation anlägger en interdepartemental

arbetsgrupp i rapporten En politik för nedrustning och utveckling (Ds

1988:19) också ett mer kortsiktigt perspektiv. Som grund härför anges bl.a. möjligheten av att villkoren för krigsmaterielexport skärps samt nedrustningspolitiska skäl. I rapporten anges att delade meningar har rått inom arbetsgruppen. Dess förslag har tre huvudavsnitt:

Förberedelser för omställning från militär till civil produktion. Förberedelser för resursöverföring till u-länderna.

Forskning, studier och information.

I det följande behandlas det första avsnittet närmare. Enligt rapporten bör staten skapa incitament för försvarsindustriföretagen att satsa på civil produktion, särskilt vid arbetsplatser där exporten av krigsmateriel har stor betydelse. Större sådana företag föreslås årligen avsätta två procent av värdet av sin krigsmaterielexport till en förnyelsefond. Fondens medel skall användas till forskning, utveckling och utbildning i syfte att på sikt öka företagets civila produktion. I statsbudgeten skall 50 milj. kr. anslås för att förebygga problem på orter som är beroende av försvarsindustrin och vilka förlorar sysselsättning vid minskade försvarsbeställningar eller som följd av skärpta villkor för vapenexporten. Enligt rapporten är vidare försvarsindustrins åtgärder för att öka den civila produktionen otillräckliga. bör därför initiera över- Regeringen läggningar med företagen för att uppnå en sådan ökning på orter där företagen huvudsakligen har militärt inriktad verksamhet. Mot bakgrund av de bedömningar vi gjort i kapitel 4 finns inte anledning att närmare diskutera konsekvenserna av en fullständig nedläggning av försvarsindustrin. I det följande skall därför främst tas upp möjligheterna till alternativ produktion samt den interdepartementala arbetsgruppens förslag för att minska vissa orters beroende av sin försvarsindustri.

118 Omställning till civil produktion SOU l989:l02

Företagen har intagit en avvisande inställning till de framförda propåerna. De har hänvisat till olika skillnader mellan militär och civil produktion samt, som närmare redovisas i bilaga 2, till försök som misslyckats. De fall där civil produktion kombinerats med den militära har kännetecknats antingen av att verksamheterna varit likartade eller att omständigheterna varit särpräglade. Framför allt har emellertid kunnat noteras att de framgångsrika försöken som regel har resulterat i att den nya verksamheten har skilts av och i fortsättningen kommit att drivas i fristående enheter eller företag. I sammanhanget kan erinras om att företagen inom försvarsindustrin i regel utgör en del av en koncern som även har omfattande civil verksamhet (jfr. avsnitt 3.1). I bilaga 2 redovisas utförligt de särdrag som skiljer militär produktion från civil i fråga om produkterna och kunderna. Som framgår av bilagan är krigsmaterielen ofta högteknologisk och uppfyller speciella funktions- och prestandakrav, något som kräver ingående kvalitetskontroller samt speciell yrkesskicklighet hos de anställda. Försvarsindustrin har vidare ofta speciell produktionsutrustning. Den säljer till ett begränsat antal kunder, i Sverige väsentligen bara till FMV, som tillämpar ett upphandlingsförfarande varigenom bl.a. företagens utveckling av ny materiel finansieras i stor utsträckning. Som följd härav minskar försvarsindustrins risktagande. I bilagan betonas vidare de grundläggande skillnaderna i marknadsföring och företagskultur mellan försvarsindustri och annan industri. Utredningen, som med ledning av vad som framkommit även i övrigt vill stryka under dessa särdrag, har stor förståelse för tanken på att ge incitament till strävanden att bredda näringslivet i de orter som domineras av försvarsindustrier. Inriktningen av produktionen är emellertid en fråga för berörda företag. Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskade beställningar måste säga upp anställda möter i stort samma problem som företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Under de båda senaste decennierna har man i Sverige fått en betydande erfarenhet av hur strukturomvandlingar inom näringslivet skall genomföras. De statliga insatserna vid industriavvecklingar är i första hand arbetsmarknads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiska åtgärder. Dessa underlättas om företagen själva i god tid planerar för förändringarna. Företagen bär således här ett ansvar. Man kan vidare anta att en sådan situation inte skulle komma helt oväntat. En nedskärning av utgifterna för det svenska försvarets materielanskaffning skulle framgå av de femåriga försvarsbesluten. En sådan minskning av materielanskaffningen skulle kunna följa på internationella förändringar, avseende såväl nedskärning av konventionella truppstyrkor i eller avsedda för det europeiska området som en bestående minskning av produktionen av krigsmateriel i berörda stater inom de båda försvarsallianserna. Även om förändringar i det internationel-

Omställning till civil produktion 119

1a politiska klimatet genom förtroendeskapande åtgärder kan ske inom få år, torde nedskärning av truppstyrkor och krigsmaterielproduktion ske långsammare. Detta utesluter inte att konsekvenserna för enskilda företag i enskilda länder inom allianserna kan inträda snabbt, som följd av att anskaffningsprogram utgår. För svenskt vidkommande gäller därför att både statsmakterna och 7 de företag som påverkas kan förmodas få god tid på sig för att medverka vid en strukturomvandling. Att tvinga företag inom försvarsindustrin att sätta av medel till en fond —— den enligt interdepartementala arbetsgruppens förslag skall detta ske även om företaget går med förlust - är ett till stöd för en framtida verksamhet om vars ingripande inriktning och betingelser föga är känt. Förutsättningarna för att kunna permanent ersätta vapenproduktion med civil produktion varierar högst avsevärt beroende på vilket företag som berörs. Erfarenheterna visar att en sådan omställning kan genomföras huvudsakligen inom företag med bred produktionsbas, där den civila produktionen kan göras fristående. Vad angår tanken på statliga anslag eller andra initiativ för att stödja alternerande militär och civil produktion vill utredningen betona följande. Kvalificerad industriell verksamhet måste bedrivas kontinuerligt. Att vandra mellan militära och civila marknader är därför bara i undantagsfall möjligt. Det tar tid att etablera sig på en marknad; förutsättningarna för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Kunskap måste byggas upp och underhållas. Den civila produktionen kan därför normalt inte ens planenligt Överges för att tillverka krigsmateriel och sedan återupptas. Vi vill dessutom erinra om försvarsindustrins beroende av internationellt utbyte av bl.a. teknik. Det finns få exempel där ett företag i försvarsindustrin kombinerat sin verksamhet med renodlat civila områden. Här bortses då från delar av elektronikindustrin där viss utbytbarhet finns. Den civila verksamheten i övrigt är mycket liten med delar av flygområdet som undantaget. Försöken att satsa på civil produktion jämsides med den militära visar enligt utredningens mening att det är förenat med stora svårigheter att kombinera de två produktionsområdena. Utredningen delar därför slutsatserna i ekonomrapporten att alternativ civil produktion inte utgör en realistisk metod för att brygga över svackor i de militära beställningarna hos försvarsindustrin. Har ett företag lyckats få i gång en jämfört med krigsmateriel lönsam civil produktion saknas skäl från företagsekonomiska utgångspunkter att dra ner den produktionen när de militära beställningarna åter skjuter fart. Slutsatsen blir att i försvarsindustrin - vare de anpassningar sig beror på teknisk utveckling eller förändringar vad gäller svensk upphandling, internationella marknads- och konkurrensförhållanden eller svensk - inte kan betraktas annorlunda än motsvaranexportreglering

120 Omställning till civil produktion

de situation i andra branscher. Såväl när det gäller kortsiktiga svängningar som mer bestående förändringar i är efterfrågan anpassningsátgärder i första hand en fråga för de enskilda företagen. Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske köpare och som när det tillståndsgivare gäller viss utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för inom bl.a. utvecklingen försvarsindustrin, vad gäller sysselsättningen. Staten måste därför ha god beredskap att gå in med tillräckligt omfattande om åtgärder sysselsättningsproblem skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är enligt utredningens mening de som man traditionellt förfogar över arbetsmarkgenom nads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. Erfarenheten visar att dessa medel med framgång har kunnat i samband med utnyttjas större strukturförändringar inom industrin. För de orter och regioner som berörts av förändringarna inom t.ex. varvs- och stålindustrin har sålunda särskilda åtgärder satts in. Ytterligare ett exempel på tillgängliga medel är det ñnansieringsstöd som flygindustrin fått för satsningen på trañkflygplan. Utredningen anser att sådana olika medel är tillfyllest också vid de strukturförändringar som kan bli aktuella inom försvarsindustrin. Utredningen ställer sig således inte bakom tanken på att söka få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder.

6 utlandssamverkan

Regleringen

av

I ett tidigare avsnitt (2.4) har framväxten och innebörden av den gällande regleringen beskrivits. I ett anförande i riksdagen 1956 (FK 1956 nr 9, s. 20f) lämnade statsminister Erlander en för de dåvaranredogörelse de riktlinjerna för export av krigsmateriel. Principerna för att ge tillstånd, som då kallades licenser, gäller i sina huvuddrag alltjämt.

Den svenska av dylik materiel exporten är strängt reglerad. Ett allmänt exportförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Såsom allmänna för licensgivningen riktlinjer har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig internationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licen-

ser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om

vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker upp- Härutöver kan särskilda fattning. skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant innehåll. Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa utförseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontraherats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske exportören, om förbudet träderi kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella förhållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergángsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av exporten anses överväga hänsynen till det enskilda fallet.

I detta skall

kapitel utredningen ta upp huvuddragen i den rådande regleringen samt redovisa sina om för utföröverväganden principerna sellagens reglering av utlandssamverkan. I det följande kapitlet diskuteras närmare om reglerna bör att även samarbetsavtal utvidgas gälla

och kunskapsöverföring.

6.1 Gällande och

regler riktlinjer

Dispens från exportförbudet beslutas således av numera i regeringen,

i

enlighet med riktlinjer som har riksdagen godtagit (prop. 1971:146, UU

122 av utlandssamverkan Regleringen

21, rskr. 343 och prop. 1981/822196, UU 26, rskr. 345). Det principiella förbudet och dispensbefogenhet återfinns i 2 § utförsellaregeringens 1987/882154, UU 30, rskr. 331). Härtill kommer regler i samgen (prop. ma om bl.a. utvecklingsuppdrag, utbildning och marklag licenser, av ärendena sker inom krigsmaterielinspeknadsföring. Beredningen tionen (KMI). Även av krigsmateriel kräver regeringens tillstånd. Dentillverkning na ordning tillkom 1935, då också KMI inrättades. Den utgör en del av handelsavdelning. Chef för inspektionen är utrikesdepartementets KMI är även kontrollmyndighet i fråga om krigsmaterielinspektören. m.m. inom riket av krigsmateriel (lagen 1983:1034 om kontillverkning troll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., tillverkningslagen). Statliga myndigheter står inte under denna KMI:s kontroll, som dock från den l juli 1989 har utvidgats att även omfatta affärsdrivande verk, dvs. FFV. för innebär - bortsett från Gällande riktlinjer krigsmaterielexport - i korthet till andra s.k. ovillkorliga hinder för export att vid export länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte beför export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan viljas stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som väpnad kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rät-

tigheter.

Regeringens handläggning

Antalet utförselärenden har under senare tid årligen varit omkring 2 000. Den delen enstaka eller annan krigsövervägande gäller vapen materiel i mindre omfattning. I sådana fall samt då dispensfrågan på annat sätt inte är av större vikt kan beslutet fattas av det ansvariga statsrådet. De senaste fem åren har antalet regeringsbeslut varit som 182 och som 380. Dessa beslut omfattade 96-99 procent av lägst högst värdet av 1988/89:147, s. 6). medgiven export (Skr. Ärenden om utförsel bereds regelmässigt gemensamt med utrikesdeoch i vissa fall med andra departepartementets politiska avdelning ment såsom försvars- och industridepartementen. Som ett samrådsforum för utöver utrikesnämnden, inrättades 1985 en rådgiregeringen, vande nämnd i Nämndens uppgift är att

krigsmaterielexportfrågor.

lämna råd i enskilda ärenden. kan synpunkter tillföras den Härigenom ordinarie och underlaget inför regeringens beslut beredningsprocessen breddas. är inte bunden av nämndens mening. Genom Regeringen samrådet får nämnden fortlöpande insyn i regeringens handläggning av ärenden om Nämnden har sex ledamöter, tillkrigsmaterielexport.

SOU l989:l02 Regleringen av utlandssamverkan 123

satta på parlamentarisk grund. Den sammanträder på kallelse av krigsmaterielinspektören, som också leder sammanträdena. Det ankommer på inspektören att föredra ärenden och lämna information i nämnden samt att redovisa samrådet för det statsrådet. Nämndens föredragande verksamhet diskuteras närmare i avsnitt 9.1. Innan ett företag inleder diskussioner om m.m. kontaktas V försäljning i allmänhet KMI för upplysningar om utsikterna att erhålla tillstånd i enligt utförsellagen. Inspektionen, som har återkommande genomgångar med företagen, får också underrättelser om aktuella beställningar och leveranser. Även vid en underhandsförfrågan inhämtas regelmässigt yttrande från bl.a. utrikesdepartementets politiska avdelning. Ärendet föredras därefter för utrikeshandelsministern som själv fattar beslut om ärendet inte är av större vikt, annars beslutar regeringen. Svar på förfrågan lämnas av krigsmaterielinspektören. I de fall ett företag erhåller besked om att några hinder för engagemang för närvarande inte föreligger, är regelmässigt den reservationen att ett tillfogad slutligt ställningstagande kan ske först efter en formell ansökan. Tidsintervallen mellan en första underhandsförfrågan, marknadsföring, kontraktsskrivande, ansökan, tillstånd och utförsel kan ibland vara flera är. Om regeringen bifaller en ansökan utfärdas ett tillstånd som undertecknas av utrikeshandelsministern och kontrasigneras av föredraganden, oftast krigsmaterielinspektören. Ett exporttillstånd skall företes i original för tullmyndigheten vid utförseln. Om utrikeshandelsministern har fattat beslutet utfärdas utförselbeviset av krigsmaterielinspektören. Utförsel av krigsmateriel utan tillstånd beivras enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Utförsellagen innehåller också straffbestämmelser. Kontrollen av att exportörer av krigsmateriel har l tillstånd till utförsel utövas av tullverket.

Riktlinjernas huvudsakliga innebörd

I 1971:146 redovisas allmänna proposition överväganden om export av krigsmateriel från Sverige. Det sägs bl.a. att sådan export principiellt inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de allmänna utrikespolitiska skälen mot export gör sig gällande med olika i styrka skilda fall beroende på förhållandena i mottagarlandet m.m. Även hänsynen till Sveriges neutralitet talar i viss mot av utsträckning export krigsmateriel. Det konstateras emellertid att neutralitetspolitiska skäl också kan anföras till stöd för sådan I slås vidare export. propositionen fast att beredskapsskäl utgör ett skäl för att tillåta en viss exvägande port av krigsmateriel. l97l års riktlinjer innebär bl.a. följande (prop. 1971:146, s. 18ff). Som köpare godtas endast statlig myndighet eller av staten i auktorisej fråga

124 av utlandssamverkan Regleringen

rad importör av vapen. Ovillkorligt hinder mot export föreligger på grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkom från neutral stat under krig. Utrikes- och rättsliga regler export skäl saknar enligt propositionen betydelse i fråga neutralitetspolitiska om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutrala staterna i Europa. Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export till dessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export bör tillåtas. Tillstånd bör inte lämnas för export till t.ex. stat i väpnad konflikt eller med inre väpnade oroligheter. Det framhålls också att skälen mot export inte har samma tyngd i fråga om defensiva vapen, t.ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligen bör inte ens defensiv materiel kunna till stat som befinner sig i väpnad konexporteras flikt med annan stat, men i de övriga fall som här avses bör export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka den föreliggande krissituationen, kunna tillåtas. Det konstateras vidare att starka utrikespolitiska skäl talar mot export av materiel som kan bli utnyttjad för att undertrycka mänskliga rättigheter. Vad angår reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med hänsyn bl.a. till de krav köparna kan ha bör enligt riktlinjerna reservdelar få exporteras utom när ett ovillkorligt föreligger. I den praxis som har utbildats gäller detsamma exporthinder för ammunition. Vidare uttalas i riktlinjerna att ett utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om den staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får mottagande inre Även i fall av väpnad konflikt bör indragning väpnade oroligheter. av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. I samband med lagregleringen 1988 av återkallelse av utförseltillstånd har framhållits att det dessutom i fall av t.ex. felaktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan kan vara skäl att dra in ett tillstånd (prop. 1987/882154, s. 48f). Genom det nyss nämnda regeringsförslaget (s. 24ff) byggdes bruket av slutanvändarintyg ut. Vidare framhölls att ett land vars regering har tillåtit eller underlåtit att förhindra otillåten vidareexport av svensk i princip inte längre skall få komma i fråga för export av krigsmateriel sådan materiel från Sverige. I 1971 års riktlinjer berörs också avtal om samarbete mellan svenska och utländska om utveckling och produktion av företag gemensam krigsmateriel. Utförsel som föranleds av ett samarbetsavtal bör medges till det andra landet utom när något av de ovillkorliga exporthindren Det förutsätts att sådana avtal underställs regeringen. Vid föreligger. riksdagsbehandlingen förklarade sig utrikesutskottet utgå från att vederbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheter att för- - eller hindra att avtal om produktionssamarbete licensupplåtelser

Regleringen av utlandssamverkan

utnyttjas för att kringgå exportförbudet. Vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna tillkom att regeringen bör inhämta utrikesnämndens råd i fråga om samarbetsavtal. Det kan också erinras om vad utrikesutskottet anförde med anledning av ett motionsyrkande vid behandlingen av 1971 års proposition. Motionärens åsikt att svensk vapenexport i vissa fall kan bidra till att i stärka små länders oberoende och självständighet gentemot stormakterna stred enligt utskottet inte mot tankegångarna i propositionen (UU 1971:21, s. 91). I proposition l98l/82:l96 återges uttalanden till ledning för tillståndsprövningen ur 1971 års proposition. Vidare konstateras att krigsmaterielexportkommittén, som sett över riktlinjerna, ansett att de på det hela taget fyllt sin funktion väl. De borde emellertid, liksom tidigare, tillämpas på ett restriktivt sätt. Kommittén manade till särskild försiktighet när det föreligger anledning befara att ett tilltänkt mottagarlands yttre eller inre stabilitet är i fara eller informationsunderlaget om landet är bristfälligt eller motsägelsefullt. Det föredragande statsrådet fann kommitténs bedömning väl motiverad och ansåg att riktlinjerna borde ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen. 1981/82 års proposition tog även upp avgränsningen mellan materiel av offensiv och defensiv karaktär. Det konstaterades att denna till stor del hade komplicerats av den vapentekniska utvecklingen och av de förändrade strategier som denna nödvändiggjort. Detta hade i sin tur lett till att ökad vikt kommit att tillmätas totalbedömningen vid ställningstaganden i krigsmaterielexportärenden. Flera faktorer måste vägas in, bl.a. köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation samt det sätt på vilket materielen kan väntas bli använd. Mot bakgrund av den totalbedömning som görs i varje ärende och som styrs av riktlinjernas övergripande princip om restriktivitet ansåg det föredragande statsrådet att de rådande riktlinjerna också på denna punkt kunde ligga till grund för den fortsatta tillståndsprövningen. Utrikesutskottet uttalade att även vid prövningen av utförseltillstånd för defensiv materiel bör en totalbedömning göras i den restriktiva anda som gäller i övrigt och hänvisade, i likhet med det föredragande statsrådet, till en bedömning av köparlandets förhållanden samt materielens art och förväntade användning (UU 1981/82:26, s. 10).

6.2 Debatt, kritik och kontroll

Med utredningens uppfattning att utlandssamverkan behövs för att bevara en försvarsindustri har det funnits livskraftig anledning att noggrant värdera de invändningar som rests mot rådande regler och riktlinjer. I likhet med krigsmaterielexportkommittén kan vi konstatera att såväl själva riktlinjerna och enskildheter däri som tillämpningen av

126 Regleringen av utlandssamverkan

riktlinjerna har debatterats i olika sammanhang. Diskussionen har främst gällt export till enskilda länder, som av kritiker inte ansetts lämpliga som mottagare av svensk krigsmateriel, men även allmänna principer. Inställningen till vapenexportpolitiken är ofta, men inte alltid, en följd av synen på försvarspolitiken. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) mäter sedan början av 1950-talet årligen attityden till bl.a. försvar och försvarsförmågan. I Opinion 88 - en mätning som avspeglar förhållandena hösten 1988 - konstateras att över 90 procent anser att Sverige bör ha ett militärt försvar, att, jämfört med föregående år, en ökande andel (44 procent) bedömer det militära försvarets styrka som för liten samt att fler än året före (41 procent) anser att statens utgifter för det militära försvaret bör ökas. I en liknande undersökning av SPF våren 1989 var andelen som ansåg att utgifterna för det militära försvaret bör ökas lägre. Försvarsviljan beskrivs i Opinion 88 som stabilt hög. Vad gäller inställningen till vapenexport finns betydande skillnader mellan kvinnor och män, kvinnor är mer kritiska. Erfarenhetsmässigt är också, som opinionerna inom de politiska ungdomsförbunden ger vid handen, inställningen hos de yngre mer kritisk. På samma sätt intar kvinnoförbunden, liksom vissa organiserade grupper med kristen grundsyn eller engagemang för den tredje världen, i regel en kritisk hållning till vapenexporten. Därmed kan också konstateras att olika åsikteri varierande grad finns företrädda i de fyra största riksdagspartierna. De två övriga partierna i riksdagen, vänsterpartiet kommunisterna och miljöpartiet de gröna, är motståndare till vapenexport. En faktor som har bidragit till att denna export ställts under debatt är det engagemang som företrädare för fredsrörelsen har visat. Här bör Svenska freds- och skiljedomsföreningen nämnas särskilt. Det är även enligt utredningens mening värdefullt att de avarter i en i övrigt befogad vapenexport som, mycket tack vare en kritisk granskning, har kommit i dagen också har ställt reglerna och riktlinjerna för sådan export i deras helhet under debatt. Export av krigsmateriel aktualiserar ofta principiella problem och tillståndsprövningen är därför en grannlaga uppgift. Riktlinjerna och deras tillämpning har varit ämnet i många sammanhang, såväl i den allmänna debatten som i riksdagen i motioner, enkla frågor och interpellationer samt i samband med konstitutionsutskottets granskningsarbete. Vidare har medborgarkommissionen i sin rapport (SOU 1988:15) haft kritiska synpunkter på riktlinjerna och deras tillämpning. Kritiken har, förutom riktlinjernas utformning och tillämpning, gällt kontrollen av exporten. Den senare frågan är dock inte omedelbart utredningens uppgift. När det gäller utformningen av riktlinjerna är det yrkanden, bl.a. i riksdagsmotioner, om en begränsning av exporten t.ex. till Norden och till de neutrala staterna i möjligen Europa eller att exporten helt avbryts som träder i förgrunden. En annan fråga, som har väckts i

Regleringen av utlandssamverkan 127

motioner och sedan förts fram mer preciserat av medborgarkommissionen, är om riktlinjerna skall lagfästas. Kritiken mot tillämpningen av riktlinjerna kan sammanfattas i några punkter:

Utöver ländervalet avser kritiken bl.a. kontrollen och bedömningen av förhållandena i mottagarlandet, bindningen till tidigare mottagarländer, hänsyn till den militära balansen i en region, beroendet av fortsatt export till länder från vilka Sverige importerar krigsmateriel och andra varor eller i övrigt samarbetar med, generella bedömningar för hela regioner, frågan om export kan motiveras av att den utgör ett värde för små, neutrala länder etc. Urholkad restriktivitet på grund av oklara motiv för att medge export samt avsteg från riktlinjerna genom samarbetsavtal och s.k. leveransgarantier m.m. i mellanstatliga överenskommelser.

Gränsdragningen mellan defensiv och annan krigsmateriel.

Reservdels- och ammunitionsleveranser samt annan export som ansetts ha samband med tidigare utförsel.

Krav på information och insyn ställt mot sekretesshänsyn.

M edborgarkommissionens synpunkter och förslag

Kommissionen ägnar ett särskilt kapitel (s. l83ff) åt vapenexportpolitiken och dess tillämpning. Den tar upp exempel på vapenexportärenden eller företeelser i vapenexportpolitikens tillämpning där överensstämmelsen med riktlinjerna enligt kommissionens mening med fog kan sättas i fråga. Regeringarna har haft svårighet att leva upp till de förväntningar om en ökad restriktivitet som 1971 års riktlinjer skapade. Det handlar enligt medborgarkommissionen om att komma till rätta med det grundläggande dilemmat som består i att förena det principiella förbudet mot krigsmaterielexport med en bibehållen möjlighet till export. Den mest uppenbara svårigheten när det gäller att tillämpa riktlinjerna på ett konsekvent sätt i Sveriligger enligt medborgarkommissionen ges beroende av utbyte med vissa länder. Här nämns USA och Storbritannien. Sverige kan enligt medborgarkommissionen knappast vägra att exportera krigsmateriel till sådana samarbetsländer utan att riskera allvarliga följder för det egna försvarets försörjning. Det torde då, enligt kommissionen, ligga närmare till hands att tänja på riktlinjerna. Medborgarkommissionen berör beredningsförfarandet i tillståndsärenden m.m. och sammanfattar sin bedömning av motiven bakom de s.k. vapenaffärerna. I ett särskilt avsnitt lämnar kommissionen synpunkter och förslag (s. 237ff).

128 Regleringen av utlandssamverkan SOU l989:l02

Vid sidan av affärerna har enligt kommissionen även regeringarnas ett i tillämpning av gällande riktlinjer genom åren skapat trovärdighetsproblem inom landet. Riktlinjerna är inte tillräckligt anpassade till verkligheten. Till en del synes trovärdighetsproblemet emellertid också bero på felaktiga föreställningar hos allmänheten, massmedia och politiker om vad riktlinjerna innebär. Sålunda tycks man ofta många uppfatta dem som en lagtext, vilket de inte är, och även bortse från att de uppställda hindren för vapenexport inte är kategoriskt fastlagda i alla sammanhang utan förenade med möjligheter till undantag. Här i föreligger enligt kommissionen ett informationsproblem som regeringarna inte har löst. Debatten kring vapenexporten har enligt kommissionen i alla år haft starkt moraliska och idealistiska inslag där krav framförts som inte har kunnat förenas med det säkerhetspolitiska intresset av en vapenexport. Svenska regeringar har uppträtt som om denna motsättning inte har funnits. De riktlinjer som infördes 1971 presenterades som grundvalen för en ökad restriktivitet i tillståndsprövningen, men innehöll inte desto mindre uppmjukningar. Regeringar har hävdat att riktlinjerna respekterats även i fall där detta har kunnat ifrågasättas. Detta försök att förena ideal med verklighet har i längden inte kunnat vidmakthållas utan återkommande beskyllningar mot regeringarna för hyckleri och dubbelmoral. Den misstro som dessa förhållanden har alstrat kring vapenexportpolitiken har enligt kommissionen tillsammans med de s.k. vapenaffärerna medverkat till att skapa en debattatmosfär, i vilken starka intressegrupper angriper vapenexporten som sådan och kräver långtgående begränsningar eller ett fullständigt stopp. Utvecklingen har på dessa vägar lett därhän att ett legitimt säkerhetspolitiskt intresse har kunnat ifrågasättas och till och med äventyras. Kommissionen anser att de politiskt ansvariga under årens lopp inte med tillräcklig kraft och öppenhet har upplyst den svenska allmänheten om säkerhetspolitikens villkor och om de överväganden som ligger till grund för och nödvändiggör en svensk vapenexport. Kommissionen är för sin del övertygad om att en större öppenhet härvidlag skulle motsvara allmänhetens önskemål och öka förtroendet för de politiskt ansvariga. Kommissionen anser vidare att de nuvarande riktlinjerna på ett olyckligt sätt motverkar en sådan politik samtidigt som de inte har haft den restriktiva effekt som en gång förutskickades. Medborgarkommissionen erinrar om att 1971 års regler och riktlinjer syftade till större restriktivitet samt till att underlätta för de krigsmaterielexporterande företagen att planera sin verksamhet. Enligt kommissionens uppfattning har ingetdera syftet tillgodosetts på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen föreslår att det principiella förbudet mot krigsmaterielexport bibehålls och att de nuvarande riktlinjerna ersätts med två allmänna kriterier, vilka båda skall vara uppfyllda för att medge un-

av utlandssamverkan 129 Regleringen

dantag från exportförbudet (s. Vidare från 243f). bör, till skillnad riktlinjerna, dessa kriterier tas in i en Kommissionen anser lag. att export av krigsmateriel bör kunna tillåtas förutsatt att

den bedöms nödvändig för att trygga en med erforderlig försörjning materiel till det svenska samt att försvaret,

den är förenlig med och målen principerna för svensk utrikespolitik.

Vad slutligen angår försvarsindustriellt anför samarbete, medborgarkommissionen bl.a. följande (s. En av det i framtiden 254f). lagreglering sannolikt allt vanligare samarbetet med utlandet teknologiska är angelägen. Beslut om gemensam utveckling och produktion av försvarsmateriel med utlandet är kommissionen i första hand enligt en fråga på regerings- och myndighetsnivå. är därvid det svenska Utgångspunkten försvarets behov, men den utrikespolitiska bedömningen är också av betydelse. De tidigare kriterierna föreslagna för export av krigsmateriel bör därför kunna utgöra grunden för en även i detta hänselagreglering

ende. Vidareexportfrågor mäste kommissionen

enligt rimligen lösas med beaktande av alla inblandade parters nationella belagstiftning träffande export av krigsmateriel. Ett hävdande av svensk ensidigt lagstiftning torde göra samarbete i det närmaste omöjligt.

Insyn och kontroll

Olika regeringar har avstått från att uttala om regelmässigt sig möjligheterna till vapenexport till enskilda länder, de nordiska undantaget länderna och de neutrala staterna i samt om enskilda till- Europa, ståndsärenden. Under senare år har emellertid till av om följd uppgifter oegentligheter m.m. ett allt starkare informationsbehov gjort sig gällande. Intresset av en större har till viss del öppenhet tillgodosetts. Sverige synes vid en jämförelse med andra länder i och vid sidan av Europa USA gå långt när det att redovisa statistik m.m. Andra gäller länders utrikes- och försvarspolitiska intressen medför dock att en alltför långt gående öppenhet i sig kan vara ägnad att utesluta som leveran- Sverige tör eller samarbetspartner. Vid sidan av utrikesnämnden den är, som redan nämnts, rådgivande nämnden i ett samrådsforum i utförselären-

krigsmaterielexportfrågor

den. Den ger ledamöterna till i möjlighet löpande insyn regeringens

handläggning av vapenexportärenden.

Den konstitutionella kontrollen av av regeringens handläggning ärenden om utövas av

krigsmaterielexport riksdagen genom dess

konstitutionsutskott. Utskottets kontroll kan avse såväl enskilda ärenden som en allmän av I den mån genomgång krigsmaterielexporten. utskottet på grundval av sin uttalande granskning gör något ankommer i det därefter på riksdagen att ta till detta. ställning i

9-sou 1989:102

2 .

l

av utlandssamverkan 130 Regleringen

Konstitutionsutskottet åt exporten av krigsägnade uppmärksamhet materiel redan under mellankrigstiden. Där- 1918 och vid något tillfälle efter har 1955, 1961-1965 och 1969, några

granskningsmemorialen

1970-talet samt under 1980-talet ombetänkanden på varje granskning

fattat vapenexport och därmed sammanhängande frågor. Även utrikesutskottet, till vars sakområde lagstiftningen hör, har in-

och deras Utskottet behandlar t.ex. syn i dessa frågor handläggning. den skrivelse som numera förelägger riksdagen med regeringen årligen en för den svenska Dessa skrivelredogörelse krigsmaterielexporten. den första avser 1984, har efter beredning i utrikesutskottet ser, varav till I ställs också många frågor och interlagts handlingarna. riksdagen pellationer i ämnet. Vad särskilt och sekretess, uttalade konstitutionsutskotangår insyn anledning att anmärka på tet (KU 1986/87:33, s. 48) att det inte fanns motiven men att de borde ha redoviför att ge ett visst utförseltillstånd, än som varit fallet. Därvid noterades också att sats med större tydlighet det -- med tanke landets ramen för de restrikpå möjligheter att, inom tiva som gäller, kunna verka på exportmarknaden — är av uppregler enbar vikt att endast under omständigheter göra avmycket speciella den sekretess som råder i sådana sammanhang. Avvägningen steg från mellan och strävan efter öppenhet medför emellertid, sekretesshänsyn vad utskottet konstaterade, en beaktansvärd risk för att debatten enligt i enskilda exportärenden inte blir tillräckligt klarläggande. Utredningen delar utrikesutskottets uppfattning (UU 1989/90: l , s. 4)

att den offentliga redovisningen av vapenexporten bör vara så öppen

som Det bör vara regeringens strävan att i framtida redogörelmöjligt. ser ta med alla som det inte finns särskilda skäl att hemlighåluppgifter bör även samarbetsavtal. En sätts emellertid bl.a. la. Detta gälla gräns av till krav sekretess som motparten i ett avhänsynen berättigade på talsförhållande kan ha.

6.3 Behövs och riktlinjer? nya regler

som traditionellt ligger bakom det De delar av Sveriges utrikespolitik mot en önskan att stå principiella förbudet vapenexport, nämligen andra länders konflikter samt arbetet för nedrustning, äger utanför och alltjämt full giltighet. Häremot står emellertid de egna säkerhetssätt som slutit sig till i försvarspolitiska hänsyn som, på utredningen Mot denna bakgrund skall kapitel 4, gör utlandssamverkan nödvändig. . först redovisa allmänna överväganden, sedan sin syn på utredningen behovet av ändrade och riktlinjer samt hur de i så fall bör utforregler mas. l ett förbud, förenat med en dispens- För närvarande gäller generellt

för Därtill finns de av riksdagen 1971 ursprung- i

befogenhet regeringen.

av utlandssamverkan Regleringen 131

ligen godkända, av regeringen förordade 1982 riktlinjerna. lagfästes förbudet och dispensbefogenheten. skrevs vid en Riktlinjerna tidpunkt då endast av export krigsmaterielvaror var reglerad. 1982 tillkom vidare förbud mot licensgivning och viss militär trädde utbildning, reglerna i kraft året därpå. 1988 utvidgades att omfatta bl.a. lagen tillståndsplikt för vissa avtal om samt och utveckling redovisnings- underrättelseskyldighet beträffande marknadsföring, anbud, avtal om m.m. försäljning - med åtföljande möjlighet för regeringen att i vissa fall förbjuda verksamheten. Riktlinjernas sakliga innehåll är ändå i sina detgrunddrag samma som 1971 med påbyggnader 1982 och 1988. Det är redan därför naturligt att det föreligger behov av att se över riktlinjerna. Utredningen delar uppfattningen att riktlinjerna inte helt anpassats till utvecklingen och därför inte motsvarar krav. Det visdagens ligger serligen i sakens natur att av enskilda prövningen fall kan ge upphov till svårigheter som inte kan förutses och täckas in i riktlinjer. Utredningen instämmer emellertid i åsikt att medborgarkommissionens riktlinjerna och deras tillämpning har fört med och informationssig trovärdighetsproblem. Innebörden av riktlinjerna har i den inhemska debatten inte klargjorts med erforderlig tydlighet. Detta har gett till oklarheupphov ter och misstro, vilket tillsammans med s.k. vapenaffärer har skapat en atmosfär där det blivit lätt att som sådan. I angripa vapenexporten debatten har därvid väsentliga mål och den likaledes säkerhetspolitiska allmänt omfattade försvarspolitikens intressen kommit i bakgrunden.

Regleringens syften och form

De nuvarande ett mandat att med reglerna ger regeringen ledning av de riktlinjer riksdagen har godkänt ge dispens från det generella förbudet. Riktlinjerna är ett till regeringen riktat ”bör”. I 1971 års proposition sägs att riktlinjerna ”avser att ge närmare ledning för tillståndsprövningen”. Export och annan utlandssamverkan i trots kan, av det generella förbudet, tillåtas förutsatt att närmare skäl inte talar emot angivna = det. Det glöms lätt att ändå regeringen kan säga nej även om riktlinjerna synes ge utrymme för ettja; omvänt följer av den valda konstruktionen också att regeringen ——bortsett från de folkrättsligt bindande s.k. hindren - kan ovillkorliga sägaja även när det kan hävdas att riktlinjerna tyder på ett nej. Inget land kan således åberopa riktlinjerna för att kräva rätt att importera från eller att i samverka med övrigt Sverige. Detta avgör om än med en regeringen suveränt, granskningsmöjligheti efterhand för riksdagen. Riktlinjerna hade enligt 1971 års särskilt värde för exproposition portföretagens planering. Denna aspekt torde med åren ha minskat i betydelse i takt med att allt större delar av utlandssamverkan företagens har kommit att bli beroende av eller regeringsgodkännande att rege- ; ringen underrättas även om verksamhet som inte kräver tillstånd. Den

132 av utlandssam verkan Regleringen

kontrollen och samt ändrade rutiner för bl.a. samråd utvidgade insynen har fått till följd att företagen regelbundet har kontakt med KMI, något som underlättar deras planering. Riktlinjernas värde för fösjälvfallet skall därför inte övervärderas. De har emellertid kommit att få retagen stor vikt för allmänhetens syn på vapenexportpolitiken. Det har också att i vår omvärld uppfattas som en signal om gjorts gällande riktlinjerna landets utrikes- och Riktlinjernas betydelse inom försvarspolitiska syn. och utom landet har under alla omständigheter kommit i fokus under senare tid. I den inhemska debatten har - som medborgarkommissionen varit inne - motsatsförhållandet mellan förbudet mot vapenexport samt på en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, återhållen av som präglat av dubbelmoral och utrikespolitiska hänsyn, uppfattats Det beror åsikt till stor del på att förbudet hyckleri. enligt utredningens och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom och samverkan inte kan undvaras finns export övrig för att i debatten också plats för enligt utredningens mening fog ge motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Det har i arbete inte funnits skäl att närmare diskutera utredningens om det finns att det hävdvunna generella förbudet anledning upphäva mot vapenexport. Den modell som är gängse i många andra länder och som bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som förbud med en dispensbefogenhet. För detta talar dessnu, ett lagfäst utom att intet land äger rätt att förvärva svenska vapen. Det bör slås fast att det av stadgandet i ll kap. uttryckligen på grund 8 § inte är förenligt med vår grundlag att riksdaregeringsformen (RF) den som det innebär att besluta om gen fullgör förvaltningsuppgift utförseltillstånd. Med till att avgörandena berör utrikes- och hänsyn försvarspolitiska frågor kan inte heller annan ordning än för närvarande komma i fråga, dvs. regeringen skall fatta besluten. Det bör i detta också erinras bl.a. om föreskriften i regeringsformen att sammanhang i utrikesärenden av större vikt före avgörandet skall överregeringen lägga med utrikesnämnden, om det kan ske (10 kap. 6 § RF) samt om den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor. l med vad utredningen angeläget att den valda linje nyss sagt är det regleringen tillgodoser två viktiga anspråk. Det ena är att regeringens ansvar har övervägt men förkastat tanken på görs tydligt. Utredningen att helt avstå från eller vägledning för regeringens dispenser efregler tersom detta skulle leda till att som 1956, på annat sätt får regeringen, redovisa sin syn. Det är dessutom en styrka såväl inrikes- som utrikesom de allmänna, övervägandena har bredast politiskt grundläggande möjliga parlamentariska förankring. 5 Det andra är därför att motiven och förutanspråket på regleringen för är så det Detta sättningarna att ge dispenser klarlagda långt går.

av utlandssamverkan 133 Regleringen

skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Det måste därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att om dessa kriterier - vare de eller överväga sig uttrycks positivt negativt - skall eller inte. lagfästas j För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de ang nars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposition, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana riktlinjer ofta uppfattas som lagregler. Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt utredningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridiska ansvaret. En strävan bör, som också medborgarkommissionen framhöll, vara att göra regeringens politiska ansvar tydligare. Vidare skulle i författning reglerade undantag bli upphöjda till norm, vilket åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen enligt undantaget. Formuleringen i en lagtext blir dessutom komprimerad och övergripande. Den torde också, läst bredvid förbudet, framstå som en motsägelse. Förutsättningarna för undantag från förbudet bör därför inte lagfästas. På grund av det anförda har utredningen stannat för att den nuvarande principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. De i sina beståndsdelar - räknat från statsminisgrundläggande ter Erlanders anförande 1956 - nu drygt trettio år gamla riktlinjerna bör emellertid ses över.

6.4 Utformningen av nya riktlinjer m.m.

Övergripande principer

Som utredningen tidigare funnit, tillgodoser den inhemska försvarsindustrins utlandssamverkan ett svenskt säkerhets- och försvarspolitiskt intresse. Den ena övergripande när det att inom ramen principen gäller för regeringens dispensbefogenhet ta ställning till om sådan verksamhet kan medges bör därför vara att den kan anses nödvändig för att trygga det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande. En förutsättning är alltså att utlandssamverkan krävs för att en livskraftig inhemsk försvarsindustri skall kunna bevaras och utvecklas. Särskilt industrins kompetens och kapacitet är, såsom närmare utvecklats i kapitel 4, beroende av att export, samarbete och annan utlandssamverkan kan komma till stånd. Vidare är det en ekonomisk för förutsättning delar av den industri som nu finns betydande likaväl som för den industri som kan antas komma att finnas framgent — att den genom utlandssamverkan får bl.a. kontinuerlig beläggning. Beredskapsmotivet bedöms däremot i den nuvarande försvarsplaneringen ha mindre 3

134 Regleringen av utlandssamverkan SOU l989:102

vikt. Det har avgörande betydelse främst för kapaciteten när det gäller vissa materielslag, t.ex. ammunition. Export och annan samverkan måste också kunna medges om den fordras för att trygga import av materiel eller kunnande som försvarsmakten behöver. Om således regeringen för att bevara en livskraftig inhemsk försvarsindustri eller för att trygga försvarets försörjning med materiel eller kunnande bedömer det nödvändigt att medge undantag från det principiella förbudet måste detta vägas mot ett andra, till sitt syfte återhållande villkor. Den andra förutsättningen bör därför, med hänsyn till Sveriges utrikes- och neutralitetspolitiska syn, vara att tillståndet inte står i strid med principerna och målen för denna politik. Främst gäller att utlandssamverkan inte får äventyra att Sverige hålls utanför andra länders konflikter. Som utredningen framhållit i kapitel 4 kan inte vapenexport i sig anses ägnad att minska förtroendet för den alliansfria politiken. Vid den sammanvägning av försvarspolitiska och utrikespolitiska hänsyn som måste ske inom ramen för en säkerhetspolitisk helhetssyn får också beaktas att skadliga bindningar inte uppkommer. Det bör vara regeringens ansvar att med dessa två kriterier som grund, dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik,

göra en totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar med utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas. Utredningen kommer i det följande att ge förslag om de närmare överväganden som bör ske i enskilda ärenden. Det är enligt vår mening av särskild vikt att - dock under beaktande av den sekretess regeringen som måste - i de fall då utlandssamverkan kommer till gälla upp allmän debatt söker göra klart de motiv som finns bakom dess ställningstaganden. Som tidigare berörts kan regeringen därigenom inte minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriterierna grundad vapenexportpolitik. Den försvarskommitté som tillsattes 1988 skall överväga bl.a. för- V svarsindustrins inriktning och ambitionsnivå. Sådana prövningar har även skett i försvarsbeslut, och utvecklingen torde göra det V tidigare ofrånkomligt att också i framtida försvarsbeslut ge dessa frågor bety- i dande utrymme. Försvarsbesluten bör således innehålla klara prioriteringar vad gäller behov av materiel och kunnande. Härigenom sker kontinuerligt en parlamentarisk omprövning av försvarsindustrins förutsättningar. Det är med ledning av detta som regeringen har att göra

Regleringen av utlandssamverkan 135

sina bedömningar enligt det första kriteriet. Export och övrig utlandssamverkan blir därmed ”behovsprövad”. När det gäller försvarspolitiken har det sedan länge rått en bred politisk samstämmighet. Detta i än högre grad för det andra kriteriet. Härigenom finns det enligt gäller utredningens mening goda förutsättningar att, tillsammans med över- , läggningar i utrikesnämnden och samrådet i den rådgivande nämnden, i vinna en värdefull grund för de ofta grannlaga överväganden som erfordras när det gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall Samtidigt kunna i situationer som inte kan förutses fullt uti riktlinjerna tillämpas Det måste därför överlämnas till regeringen att med ledning av dag. inte alltför detaljerade riktlinjer ta ansvaret för att utforma denna politik under sedvanligt konstitutionellt ansvar. Utredningen vill också stryka under några av de generella förutsättsom bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall ningar den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, genom s.k. slutanvändarintyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlandsegna samverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara kontrollerad, som dock i huvudsak faller utanför dennoggrant frågor na utrednings uppdrag. vill också erinra om att det vid 1981/82 års översyn av Utredningen riktlinjerna framhölls att tillverkning av krigsmateriel i Sverige enbart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig vår utrikes- och eller vårförsvarspolitik (prop. 1981/ neutralitetspolitik 82:l96, s. 6, jfr. även prop. 1987/882154, s. 38). Utredningen vill stryka under detta, vilket kommer till tydligt uttryck i det första huvudkriteriet. Utlandssamverkan bör således inte få äga rum med mindre den främjar försvarsförmåga och våra säkerhetspolitiska intres- Sveriges

sen. Utgångspunkten för den inhemska krigsmaterielindustrin måste

vara att den är efter det svenska försvarets behov (jfr. avsnitt anpassad 4.6).

K rigsmaterielbegreppet

l utförsellagen hänvisas vad gäller begreppet krigsmateriel till av regeringen meddelade föreskrifter. I en bilaga till förordningen (1988:561) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. förtecknas denna materiel under 16 punkter. I betänkandet Begreppet krigsmateriel (SOU 1989:66) föreslås att utförsellagen byggs ut med en översiktlig beskrivning av vad som omfattas av regelsystemet. Syftet är bl.a. att riksdagen skall ta en mer ingående befattning än tidigare med avgränsningen av lagens tillämpningsområde. Avsikten är dock liksom för närvarande att regeringen skall

136 Regleringen av utlandssamverkan

fastställa en mer detaljerad förteckning än de tio huvudkategorier av materiel som enligt utredaren bör omfattas av och nämnas i utförsellagen. För fem av dessa kategorier anser den särskilde utredaren att beteckningen krigsmateriel är tekniskt och språkligt adekvat, medan de övriga fem avser produkter som i utförsellagens mening skall anses jämställda med krigsmateriel. Följande materielslag hänförs till begreppet krigsmateriel: Militära vapen och vapensystem.

Ammunition och stridsdelar till sådana vapen och vapensystem. Fordon och farkoster, utformade för strid.

Utrustning för inriktning och styrning av militära vapen. Krut och sprängämnen med som är karaktäristiska för egenskaper användning i strid.

Som produkter jämställda med krigsmateriel bör enligt förslaget räknas: Sådan materiel för störning eller röjning, vars funktion regelmässigt har direkt samband med en militär vapeninsats. Sådana fortiñkatoriska anläggningar som primärt är konstruerade för vapeninsats eller direkt av sådan insats. ledning Anläggningar, maskiner och annan utrustning för tillverkning eller kontroll av krigsmateriel.

Delsystem, komponenter, reservdelar och insatsvaror, som har vital betydelse för funktionen hos ett militärt stridsmedel och som inte är tillgängliga på den civila marknaden. Sådan tekniskt kvalificerad övningsmateriel, som utformats för ett visst vapensystem och vars funktionella samband med den förstörelsebringande effekten hos detta är påtagligt.

Utredningsförslaget innebär att vissa materielslag, som inte tidigare omfattats av utförsellagen eller beträffande vilka varierande tolkningar har förekommit, förs in under regleringen, medan man i stället undantar vissa andra produktgrupper som för närvarande berörs av densamma. Den föreslagna klassificeringen anges uteslutande avse rent materiella företeelser. Utredaren har olika möjligheter att övervägt begreppsmässigt inkludera även strategiskt och militärt viktig ”immateriell materiel”, exempelvis programvara till datorer och metodkunskap, men funnit detta både ologiskt och orealistiskt. Utredaren har således kommit fram till att programvara till datorer i allmänhet inte kan betraktas

av utlandssamverkan 137 Regleringen

vare sig som krigsmateriel eller som materiel i övrigt vilken från exportregleringssynpunkt bör vara jämställd med krigsmateriel. Skälen bakom detta ställningstagande är att programvara dels inte är materiel och därmed inte är möjlig att få och behålla säker kontroll över, dels inte i sig har någon destruktiv vapenverkan ; det är en strävan i förslaget att koppla krigsmaterielbegreppet starkare till sådan verkan hos materielen. När utredningen i det följande diskuterar riktlinjer för enskilda fall, har vi utgått från det gällande krigsmaterielbegreppet. Vi får emellertid också framhålla att de föreslagna ändringarna av detta begrepp är av den art att de av oss förordade principerna väl kan tillämpas också om nya klassificeringsregler införs. Det skall dock noteras, att även om kategorierna krigsmateriel och produkter jämställda med krigsmateriel angetts genomgående gälla materiel, den senare även avses kunna innefatta visst produktionsunderlag samt vissa fortifikatoriska anläggningar (SOU 1989:66, s. 42 resp. s. 44). Vi delar den särskilde utredarens mening att hans förslag till avgränsningar kan användas inte endast i fråga om utförselförbudet, utan även för övrig reglering av utlandssamverkan. En annan fråga är lämpligheten av att i utförsellagen ta in dessa tio kategorier. Det är i sig en översiktlig beskrivning som skall kompletteras genom en särskild, av regeringen utfärdad produktförteckning. Praktiska skäl eller rimlighetsbedömningar kan föranleda att produkter, vilka sakligt sett faller under huvudkategorierna, undantas i förteckningen. Utredarens förslag till ny l b § sista stycket utförsellagen ger utrymme för detta. Huvudkategorierna förlorar därmed i entydighet. Utredaren anser, som nämnts, att riksdagen bör ta en mer ingående befattning med begreppsfrâgorna. Härigenom förväntas tyngden i det samlade regelverket öka. Utredningen respekterar detta motiv, men vill för egen del sätta i fråga om förslaget att ta in de tio kategorierna i utförsellagen är en lämplig metod. Det för med att riksdagen måste sig ta ställning i detaljerade, ofta tekniska frågor. Vidare leder den valda lagtekniska konstruktionen till en omfattande och tyngande utbyggnad av författningen.

Riktlinjer för enskilda fall

De tre ovillkorliga hindren —— internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd och folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. Haagkonventionerna från 1907 - är bindande för regeringen. Det kunde att har stannat övervägas lagfästa dem, men utredningen för motsatt ståndpunkt. Genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som av överföljer

138 av utlandssamverkan Regleringen

enskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sverige har biträtt eller av folkrättsliga regler iakttas i praktiken genom att regeringen inte medger undantag från utförsellagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör en erinran om att regeringen alltid måste fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser. Att förvandla de ovillkorliga hindren till lagregler skulle därför inte tjäna något praktiskt syfte. Den avgörande frågan vid ett dispensbeslut är valet av mottagarland. Utlandssamverkan har med tiden kommit att få allt större långsiktighet. Det låter sig visserligen säga att vapenexporten sett över en längre i stor omfattning har till en relativt stabil krets av länder. period gått Det år samtidigt så att det i många fall är export till nya länder som har lett till meningsmotsättningar. skapar bindningar för avsevärd tid framöver. Det är Nya åtaganden därför angeläget att utlandssamverkan på krigsmaterielens område förtroende mellan Sveriges och det andra landets regering, bygger på som det kan ta tid att uppnå. Dessutom har det ett värde i sig att något hålla till etablerade mönster i denna verksamhet eftersom det är till sig gagn för neutralitetspolitiken om Sveriges ställningstaganden är konsekventa och förutsägbara. Snabba kast kan leda till oönskade spekulationer; överkänslighet för tillfälliga opinioner eller kortsiktiga hänsyn bör således inte tillåtas leda till en ryckig tillståndspolitik. Vid tillgodoser enligt utredningens mening de s.k. landbedömningen villkorliga hindren med i huvudsak nuvarande utformning ett viktigt syfte, nämligen att Sverige hålls utanför andra länders stridigheter. För närvarande gäller att tillstånd inte bör beviljas för export till:

Stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej. Stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt.

Stat som har inre väpnade oroligheter. Stat som, på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden, kan antas använda materielen för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan.

Den senare punkten bör formuleras om. Som riktlinjen nu lyder bör tillstånd till krigsmaterielexport vägras bara om den materiel det gäller kan antas komma till för att i användning undertrycka mänskliga rättigheter. Utredningen förslår att hindret skärps. Utlandssamverkan bör 5 över huvud taget inte förekomma med stat, i vilken omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter äger rum. Aven om den från Sverige exporterade materielen inte kan antas komma till använd-

SOU l989:l02 Regleringen av utlandssamverkan 139

ning i detta syfte bör Sverige avhålla från samverkan krigsmaterisig på elområdet med landet i fråga. Främjande av respekten för mänskliga rättigheter är inte bara humanitärt betingat, det har också säkerhetspolitiska bevekelsegrunder. I anslutning till detta vill utredningen också - som ett led i den - särskilt ytterligare grannlaga landbedömningen betona vikten av det tredje villkorliga hindret, att inte ge tillstånd till i samverkan med en stat som har inre väpnade oroligheter. Inom utredningen har fråga väckts om inte bland riktlinjerna också borde finnas ett särskilt hinder mot utlandssamverkan med land till vilket Sverige ger utvecklingsbistånd. Utredningen har därvid konstaterat att svenskt utvecklingsbistånd aldrig omfattat leveranser av krigsmateriel, även om biståndet bl.a. syftar till att stärka mottagarländernas självständighet. Ett särskilt hinder för biståndsmottagande land, som uppfyller de krav som i övrigt ställs i riktlinjerna, att från Sverige köpa den krigsmateriel det anser sig behöva, skulle kunna tolkas som en diskriminering, detta särskilt om landet i fråga av säkerhetspolitiska skäl föredrar att samverka med ett alliansfritt land som Sverige. Inget land kan kräva samverkan med Sverige. Inget land bör heller uteslutas från detta bara därför att det tar emot svenskt utvecklingsbistånd. På grund av det anförda finns inte anledning att ha en riktlinje särskilt för biståndsländer. Utredningen har tidigare framhållit att flera skäl talar för att svensk utlandssamverkan på krigsmaterielens område på sikt kommer att ändra karaktär. En sannolik utveckling är att merparten av utlandssamverkan kommer att koncentreras till högt industrialiserade länder samt att den efter hand kan komma att kännetecknas av minskad export och mer inriktas på olika samarbetsformer. Det är ändå av särskild vikt att kraftigt betona betydelsen av försiktighet när fråga uppkommer om att inleda samverkan med ett nytt land. Extra vikt bör då fästas vid den utrikespolitiska bedömningen, det andra allmänna kriteriet. Förhållandena i ett land med vilket samverkan inte rum tidigare bör därför ägt värderas speciellt ingående. Det kan ofta finnas skäl att ta upp ett sådant ärende i utrikesnämnden. Det bör också kunna komma i fråga att, till klargörande av olika förutsättningar, ställa som ett svenskt villkor att en mellanstatlig överenskommelse träffas mellan länderna. Det finns i detta sammanhang framhålla att inte ens anledning långvariga relationer med ett importland bör anses medföra regelmässigt att det första kriteriet är uppfyllt. Det förhållandet att svenska försvarsoch säkerhetspolitiska motiv är ett av huvudkriterierna kan nämligen leda till att ett givet land får importera ett materiel från slags Sverige men inte annan utrustning m.m. samt att att ett förutsättningarna köpa och samma vapen kan ändras över tiden. Utredningen vill avslutningsvis, när det gäller prövningen av mottagarländer, redovisa att vi har övervägt om det finns anledning att upprätta en särskild lista över de länder som kan komma i fråga för mark-

140 Regleringen av utlandssamverkan

nadsföring, export och annan utlandssamverkan. Mot en sådan lista, som bara beaktar ett av huvudkriterierna, talar emellertid flera omstän- Offentliga uppgifter visar att av världens alla stater har sedan digheter. 1979 ungefär en tredjedel tagit emot export från Sverige. Arbetet med att klassificera alla de övriga hundratalet staterna skulle inte ha någon Eftersom internationella förhållanden snabbt kan praktisk betydelse. ändras, skulle vidare listan fortlöpande behöva ses över och revideras. Dessutom måste en landbedömning ändå göras när ett tillståndsärende aktualiseras, något som skulle förringa listans värde. Det anförda gäller vare sig listan är offentlig eller inte. Mot en offentlig lista talar dessutom att den kan leda till utrikespolitiskt besvärliga situationer. vill också framhålla att tillverkare av krigsmateriel m.fl. Utredningen sedan 1988 är skyldiga att för regeringen redovisa i vilka länder krigsmateriel marknadsförs samt att regeringen kan förbjuda vissa sådana Det är mening betydelsefullt att på detta åtgärder. enligt utredningens sätt det redan i tidiga skeden kan ges riktiga signaler från regeringens sida. Även om varje export skall prövas vid utförseltillfället, och således en marknadsföring som inte förbjuds inte i sig innebär något ställningstagande till en framtida utförselansökan, är det viktigt att inte, som tidigare kunde vara fallet, ett exportföretag vidtar omfattande förberedelser och kanske ingår kontrakt varigenom en situation kan uppstå som är till men för Sveriges utrikespolitiska intressen. Detta visar ytterligare på betydelsen av tillräckligt rådrum för en inträngande bedömning inför det att marknadsföring och annan utlandssamverkan påbörjas i ett nytt mottagarland. De två huvudkriterierna - dvs. dels ett försvars- eller säkerhetspolitiskt dels en — med behov, utrikespolitisk bedömning ger, tillsammans de ovillkorliga och villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av samt den förväntade utvecklingen när det gäller nya mottagarländer utlandssamverkans art och inriktning, en ram för regeringens pröv- Det finns erinra om att något hinder inte möter för ning. anledning att riktlinjerna på ett än mer restriktivt sätt. Att regeringen tillämpa föreslå andra begränsningar skulle därför enligt utredningens mening inte ha vid sidan av det generella förbudet. I någon saklig betydelse kapitel 4 har utredningen särskilt tagit upp möjligheterna att inskränka utlandssamverkan till vissa regioner eller vissa materielslag, men på anförda skäl funnit sig inte kunna förorda detta. Det kan i detta samockså påminnas om den begränsning i exportmöjligheterna manhang som föreligger med hänsyn till Sveriges egen försvarssekretess. härefter över till att diskutera betydelsen av vilket Utredningen går materiel som en tänkt etc. skulle avse. l de rådande riktlinslags export har även om skillnaden under senare år inte haft någon jerna t.ex., betydelse i regeringens praxis, gjorts skillnad på offensiv avgörande och defensiv materiel. Utredningen föreslår, i anslutning till vad som kom till vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna, att denna disuttryck

av utlandssamverkan 141 Regleringen

tinktion endast utgör ett moment i helhetsbedömningen. svårigheterna att i enskilda fall tillämpa den har visat sig betydande; militärt sett torde de flesta vapensystem för övrigt kunna användas i såväl offensiva som defensiva syften. Det saknas däremot inte fog att, som ett av flera led i bedömningen av ett enskilt land, väga in materielens art och vilken j betydelse den skulle ha på landets s.k. militära potential, dvs. dess rustningsnivå och sammansättning av krigsmateriel. Denna aspekt kan enligt utredningens mening även ha betydelse som ett komplement till slutanvändarintyg eller motsvarande när det gäller att förvissa sig om att materiel avses för mottagarlandets egna behov. Det kan tilläggas att vid bedömningen av vissa länder också rustningsnivån i regionen bör vägas in. Vi har tidigare strukit under betydelsen av att utlandssamverkan inte kommer i konflikt med Sveriges strävanden att stå utanför andra länders inre och yttre konflikter. Det finns i anslutning till detta skäl att framhålla att viss, som krigsmateriel ansedd utrustning, t.ex. övningsmateriel, skyddsutrustning och annan materiel utan förstörelsebringande egenskaper, är av sådan beskaffenhet att det svårligen skulle kunna anses vara en utrikespolitisk belastning att exportera materielen i fråga. Utredningen vill som sin mening ge till känna att det andra huvudkriteriet, den utrikespolitiska bedömningen, i dessa och motsvarande fall torde ha mindre tyngd än annars. För militärt inriktad utbildning gäller omvänt ——eftersom tillståndsplikten avser utbildning utan samband med bl.a. - att får ske det försäljning prövningen enligt just andra huvudkriteriet. Utredningen vill också ge sin syn på den del av de rådande riktlinjerna som gäller de nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa. Till dem bör enligt riktlinjerna i fredstid medges export, under det att i fråga om andra stater det från fall till fall måste bedömas om de utrikesoch neutralitetspolitiska skälen mot export har så ringa vikt att export bör tillåtas. Till att börja med kan upprepas att utredningen vill göra tydligt det motiv som finns för utlandssamverkan, nämligen det försvars- och säkerhetspolitiskt grundade första huvudkriteriet. Detta skall således tilllämpas även i förhållande till dessa länder. Sveriges historiskt betingade nära och långvariga relationer till länderna i Norden samt till de neutrala länderna i - - har

Europa Österrike, Schweiz och Irland

emellertid främst utrikespolitisk bakgrund. Det finns därför enligt utredningens åsikt även i dessa fall anledning att ge de återhållande momenten i det andra huvudkriteriet en väsentligt mindre vikt än annars. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet med dessa länder får därför regelmässigt anses stå i samklang med Sveriges utrikespolitiska principer och mål. Vi har i kapitel 4 framhållit betydelsen av att upprätthålla erforderlig i grad av oberoende. Det är inte bara fråga om att undgå bindningar, det

142 Regleringen av utlandssamverkan

kan också förekomma situationer där begränsningar av utlandssamverkan avsevärt skulle försvåra möjligheterna att upprätthålla för Sveriges försvarspolitik erforderlig tillverkning i den egna krigsmaterielindustrin. Till detta kommer säkerhetspolitiska överväganden om vad det skulle innebära om export eller annan utlandssamverkan förbjöds när det gäller länder som Sverige är i behov av att importera krigsmateriel från. En isolering i detta avseende skulle motverka strävandena efter oberoende. Till följd härav kan det tänkas situationer där, som ett led i försörjningen av det svenska försvaret, särskild tyngdpunkt ligger på det första huvudkriteriet. Därvid kan behöva beaktas hur en viss utlandssamverkan påverkar möjligheterna att göra utländsk kvalificerad försvarsteknologi tillgänglig för det svenska försvaret. Under erinran om att allmänna riktlinjer inte är lämpade för att i detalj reglera exempelvis sådana situationer vill utredningen därför åter framhålla att regeringen, under beaktande av den utrikespolitiken och försvarspolitiken överordnade säkerhetspolitikens alla aspekter, har att göra en sammanhållen helhetsbedömning. Varje utförselärende skall prövas för sig av regeringen med ledning främst av de två huvudkriterier som utredningen föreslår. Någon allmän skyldighet att ge tillstånd till nya leveranser till ett land finns givetvis inte. Även med en sorgfällig prövning av försvarets behov och mottagarlandets lämplighet kan ändrade förhållanden inträda. Undantagsvis kan en situation uppstå där det, som en följd av tidigare leveranser eller av andra skäl, vore obilligt att inte medge begränsade engagemang även om helt nya åtaganden inte kan komma i fråga. Utredningen ställer sig därför bakom vad som sägs i de om gällande riktlinjerna leverans av reservdelar och vill därutöver särskilt nämna ammunition. Detsamma gäller i många fall beträffande dels s.k. följdleveranser, dels utrustning för att modernisera och förbättra äldre materiel som tidigare har exporterats från Sverige. I samtliga fall måste här som annars de ovillkorliga exporthindren hävdas. När det i särskilda fall finns starka skäl för leveransgarantier på längre sikt bör de regelmässigt tas upp i utrikesnämnden och de båda regeringarna emellan i en särskild över- A enskommelse. Utredningen vill även redovisa sina överväganden när det gäller möjligheterna att återkalla givna tillstånd. På den senare punkten finns det lagstiftning sedan föregående år (13 § utförsellagen). Utredningen ansluter sig till bedömningen (jfr. prop. 1987/882154, s. 48) att givna utförseltillstånd såvitt nu är i fråga bör dras in, förutom vid de ovillkorliga hindren, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. Ett samlat förslag till riktlinjer lämnas i kapitel 8.

7 samarbetsavtal och

Reglering

av

kunskapsöverföring

Utförsellagens principiella förbud mot krigsmaterielexport är i sig ett ställningstagande som gör det möjligt att vid valet av mottagarländer iaktta sådan återhållsamhet att Sveriges alliansfria utrikespolitik inte äventyras att vi dras in i andra länders militära konflikter. En genom kontroll underlättas av förbudet. Mot bakgrund av de allingående männa övervägandena i kapitel 4 om nödvändigheten av en främst på Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska motiv grundad, av vår utrikespolitiska grundsyn begränsad möjlighet att kunna ge tillstånd till försvarsindustriell utlandssamverkan, bör därför också övervägas en reglering av det alltmer omfattande internationella samarbetet och av kunskapsutbytet över gränserna.

7.1 Samarbetsavtal

Utredningen har i avsnitten 2.5 och 3.4 beskrivit försvarsindustriellt utvecklings- och produktionssamarbete, nâgra av dess villkor och problem samt dess art och omfattning. Samarbetet är en form av försvarsindustrins utlandssamverkan. I kapitel 4 har utredningen redovisat sin syn på samarbetets betydelse och på samverkan över gränserna från säkerhetspolitisk utgångspunkt. Som resultat av en medveten politik har antalet samarbetsavtal ökat kraftigt det senaste decenniet. JAS-beslutet (prop. 1979/80:1l7, FöU 13 och 19, rskr. 316 och 326; prop. 1981/822102, FöU 18, rskr. 374 samt prop. 1982/832119, FöU 9, rskr. 271) återspeglar en avvägning mellan det säkerhetspolitiskt önskvärda samt det tekniskt och inte minst ekonomiskt nödvändiga. Den för projektet bildade svenska industrigrup- —— - att aktivt söka leveranpen systemsammanhållaren uppmanades törer av komponenter och delsystem utomlands. Vid utredningens kartläggning, som omfattat de största försvarsindustriföretagen, har konstaterats att det finns olika former och arter av samarbete och samarbetsavtal; begreppet är på intet sätt entydigt. Krigsmaterieltillverkare har löpande kontakter med utländska företag i sin bransch kring allmänna teknologifrågor vilket kan övergå i sonderingar om samarbetsmöjligheter. I ett följande avsnitt kommer ytterli-

144 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring

gare synpunkter att lämnas på andra former av kunskapsutbyte. Den första fas då det blir nödvändigt med något slags tillstånd är om uppgifter som omfattas av försvarssekretess skall utväxlas. De samarbetsformer som beaktats i vår enkät har nått ännu något Parterna sluter längre. då oftast överenskommelser, inledningsvis kanske endast som en avsiktsförklaring, vilken inriktas på ett teknikområde eller viss materiel. De kan t.ex. syfta till att åstadkomma en ny systemlösning eller tekniktillämpning. Ändå är det ovisst om och när samarbetet leder fram till en produkt som skall tillverkas. Det kan i dessa fall vara svårt att bedöma till vilket land eller vilka länder försäljning kan komma att ske. Andra avtal åter sluts för att tillgodose ett aktuellt behov av underleveranser eller för att anpassa eller vidareutveckla krigsmateriel som redan finns. Det skall erinras om att samarbete som svenska deltar i enföretag dast undantagsvis gäller ett komplett vapensystem. Det är oftast fråga om komponenter eller delsystem. Från kontrollsynpunkt råder vidare betydande skillnader om en utländsk part är underleverantör eller utvecklar något för en svensk slutprodukt, t.ex. en flygplansvinge, jimfört såväl med att det svenska företaget vidareutvecklar en produkt med svensk identitet vilken genom tidigare leveranser eller licensupplåtelse finns utomlands som att företaget är underleverantör. De förra fallen syftar till import under det att de senare i regel redan omfattas av bestämmelser i utförsellagen. Vissa moment av vad som innefattas i samarbetsavtal är således reglerade i dag; det gäller inte bara export av varor, utan även licensupplåtelser och vissa och utvecklingsuppdrag (2 4-6 §§ utförsellagen). Samarbetsavtalen kan som nämnts också, särskilt i ett tidigt skede, vara sådana att konsekvenserna vad gäller export av materiel m.m. svårligen kan överblickas. Motiven för samarbete är bl.a. att minska kostnaderna och att få tillgång till nödvändig teknik. Detta bekräftas av enkätredovisningen i avsnitt 3.4. Ett annat motiv kan vara önskemål f rån det andra landet att, i likhet med Sverige, söka motverka utlandsberoendets nackdelar genom att hellre samarbeta än direktimportera. Teknikspridningen har här också betydelse. I enkätsvaren nämns vidare ökade försäljningsmöjligheter. Ytterligare ett motiv, som i likhet med de två förstnämnda mer omedelbart speglar ett svenskt intresse, är behov av att anpassa eller vidareutveckla utländsk utrustning enligt specifika krav, att ge den s.k. svensk profil. Bakom detta ligger vanligen att FMV har rest krav på sådant samarbete i samband med anskaffning utomlands för det svenska försvaret. I fråga om motiv för samarbete kan också erinras om regeringens beslut den 16 mars 1989 med anvisningar för överbefälhavarens fortsatta arbete med för försvarsbeslutet underlag 199 1. Där sägs att samarbete också kan bestå i att Sverige svarar för de gemensamma behoven avseende vissa materielslag, medan vi i stället annan materiel från det köper andra landet. Överbefälhavaren synes i sin hösten 1989 avgivna per-

SOU 1989: 102 Reglering av samarbetsavtal och 145 kunskapsöverfäring

spektivplan (jfr. avsnitt 3.5) inte närmare ha studerat sådan, i minddag re vanlig, mellan länder uppdelad produktion av hela vapensystem. De samarbetsavtal som enligt utredningens enkät har under ingåtts senare tid avser i stor omfattning utveckling av krigsmateriel 3.5 (tabell i avsnitt 3.4). Detta är en form av försvarsindustriell verksamhet som , först 1988 har reglerats till del (5 §utförsellagen). Enligt vad utredningen inhämtat har endast något enstaka tillstånd meddelats den nya enligt bestämmelsen. När utlandsberoendet diskuterades i 4 noterades att strävan kapitel efter samarbete mellan europeiska länder har blivit allt Envanligare. kätsvaren från de svenska företagen ger vid handen att, vid sidan av USA, det är samarbete med västeuropeiska länder, främst Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland, som har varit aktuellt. Under de senaste åren har också flera avtal ingåtts mellan svenska och företag partners i Frankrike och Australien. Även med länder i Norden och med Schweiz finns nu som tidigare samarbete, vidare har sådan samverkan inletts med industrier i Österrike. De flesta länder har behov av att rationalisera sin försvarsindustri och att söka gemensamma lösningar. En vidgad samverkan mellan Västeuropas länder ställer Sverige inför såväl svårigheter som möjligheter. En fördel med en alltmer självständig försvarsindustri kan europeisk vara ökade möjligheter att finna samarbetspartners för I komponenter. avsnitt 3.2 har en lämnats för det samarbete redogörelse som äger rum på det internationella planet. Även om en viss samordning och integration har genomförts i kan man inte iaktta Västeuropa, någon enhetlig syn hos dessa länder på villkoren för samarbete. I den mån ett samarbete föranleder länder emellan någon reglering synes det ske i ett mellanstatligt avtal. Det är framför allt vidareexport som Olika regleras. möjligheter yppas här, med de två ytterligheterna utförsel enligt reglerna i det land som svarar för eller vetorätt sluttillverkningen för en partner. Konsultationer länderna emellan eller en över förteckning godtagbara mottagarländer är andra lösningar. I bilden kan ingå att en exporterad komponent, som infogats i ett system, inte anses påverka systemets nationella identitet. Redan 1971 förutsågs samarbete med utländska försvarsindustrier i riktlinjerna. De utformades så att en utländsk partner skall kunna känna tillförsikt vid samarbete med svensk försvarsindustri. Endast ett fåtal samarbetsavtal har emellertid prövats av i fall i regeringen, några förening med regeringsöverenskommelser som lagt fast vad som skall gälla för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fullföljas. Vidare framgår av avsnitt 2.5 att olika omstän- - däribland strävan att i samarbete digheter Sveriges med annat land utveckla och tillverka en - har lett till att om radarjaktrobot frågan villkoren för sådant samarbete tagits upp av 1984 års försvarskommitté, utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet

IO-

146 av samarbetsavtal och kunskapsc)verf0'ring SOU l989:l02 Reglering

och medborgarkommissionen samt i samband med 1987 års försvarsbe- Den nämnda föreslog att samarbetsavtal med utslut. utredningen ländsk utveckling eller tillverkning av krigsmateriel part om gemensam reglerades i utförsellagen. menade att m.m. borde klarläggas i sam- Utredningen exportfrågor band med att regeringen prövar om ett samarbetsavtal kan godkännas. I skulle en bedömning av exportreglerna i samarbetsprövningen ingå landet. Om dessa inte är markant annorlunda än de svenska skulle export från det samarbetande företaget av gemensamt utvecklade eller tillverkade i fall kunna ske det andra landets produkter många enligt I fall borde en överenskommelse träfregler. övriga enligt utredningen fas mellan och samarbetslandets regering om förutsättningar- Sveriges na för tredjelandsexport. Vid allmänt utredningens förslag att remissbehandlingen godtogs samarbetsavtal skall underställas regeringen. Den huvudsakliga kritiken kretsade Flera remissinstanser ansåg det nödkring exportfrågan. att låta resp. samarbetslands bestämmelser avgöra om vidarevändigt skulle få förekomma. Utan en sådan reglering fruktade man att export allvarliga konsekvenser kunde uppstå för vår försvarsindustris möjligheter att etablera utlandssamarbete. Några remissorgan motsatte sig emellertid utredningens förslag i denna del. Det sågs som en möjlighet

att kringgå vår vapenexportlagstiftning.

Mot av den förväntade utvecklingen av försvarsindustrins bakgrund utlandssamverkan delar uppfattningen att tiden nu är moutredningen främst försvarsindustrins avtal med utländsk part gen att också reglera utveckla eller tillverka krigsmateriel. Enligt utredom att gemensamt måste få att styra samarbete med ningens mening regeringen möjlighet utlandet till sådana som har eller kan få betydelse för vår produktslag Vidare ofta upphov till långvariegen försvarsmakt. ger samarbetsavtal med utländsk samarbetspartner. Ländervalet får häriga förbindelser särskild vikt, och bör av detta skäl ha möjlighet att genom regeringen förhindra samarbete. Den faktorn av betydelse vid en reglering tredje av samarbetsavtalen - vid sidan av de som redan finns om regler utförsel och licenser —— om från samarbetsutgör frågan vidareexport i landet av svensk materiel eller export därifrån av materiel som tillverkats av svensk licens. Regeringen måste kunna utöva inflypå grundval tande över till vilka länder sådan och vidareexport får ske. export anser att regleringen lämpligen utformas på så sätt att Utredningen avtal med utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka någon inte får utan tillstånd av regeringen. Prövningen bör krigsmateriel ingås särskilt avse och samarbetsland, produktslag och samarbetspartner eventuell från samarbetslandet. Till denna bestämmelse bör 2 export en för den som planerar att ingå samarbetsavtal kopplas skyldighet med utländsk att redovisa detta för regeringen. Härigenom fåri part inte bara en bild av den pågående utvecklingen på samar- ll regeringen in... 515. .

SOU 1989: 102 Reglering av samarbetsavtal och 147 kunskaps()verf6ring

betsområdet. Det ger också KMI tillfälle att i förekommande fall föra fram synpunkter det tänkta samarbetet. på Vad till är sålunda att öppna regleringen syftar möjlighet för regeringen att förhindra gemensam utveckling eller produktion av krigsmateriel utan intresse för den svenska försvarsmakten liksom samarbete i, med företag, myndighet eller annan i land som av olika skäl bedöms i olämpligt för samverkan på krigsmaterielområdet. Regeringen bör vidare kunna vägra tillstånd om samarbetet leder till vidareexport eller export till ett från Sveriges synpunkt inte godtagbart land av svensk materiel eller materiel som har tillverkats på grundval av svensk licens. De avtal om gemensam utveckling eller tillverkning som utredningen anser skall träffas av regleringen är inte bara sådana avtal som avser en ny produkt vilken i Sverige klassificeras som krigsmateriel. Också avtal som gäller modifiering eller vidareutveckling av svensk eller utländsk sådan produkt bör omfattas av bestämmelsen. Samarbetsavtal kan innehålla bestämmelser även om annat än samarbetspartner, samarbetsland och produktslag samt eventuell export från det andra landet. Till den del bestämmelserna avser från åtgärder den svenska avtalspartnerns sida, vilka enligt utförsellagen inte får vidtas utan regeringens tillstånd, kan regeringen i samband med prövningen av samarbetsavtalet också ta ställning till frågor om utförsel och licens som föranleds av avtalet. I motsatt fall bör föreskriuttryckligen vas att sådant tillstånd skall sökas i vanlig ordning. Sökanden bör när avtalsförslaget underställs regeringen ange om han vill att erforderliga andra tillstånd lämnas i samband med av avtalet eller om prövningen han senare kommer att söka dessa. vill i detta samman- Utredningen hang framhålla att vi, till skillnad från vad nu gäller, inte föreslår någon särskild undantagsriktlinje i fråga om utförsel från Sverige i anslutning till samarbetsavtal. Utförseln är således att bedöma de i enligt föregående kapitel föreslagna riktlinjerna. Därav följer att inom raregeringen men för sin totalbedömning även i kan ta till en fortsättningen hänsyn samarbetspartners behov av tryggade leveranser. Som tidigare framhållits kan det finnas fall då det vid av prövningen samarbetsavtalet inte går att förutse konsekvenserna när det gäller export från det andra landet. Dessa får då tas upp vid ett senare tillfälle, vilket också bör framgå av beslutet. Det vidare i sakens natur att ligger ändringar och tillägg till ett godkänt avtal skall underställas regeringen. Det ligger nära till hands att göra undantag från tillståndsplikten för avtal enligt vilka det svenska bidraget till den samproducerade materielen är av underordnad betydelse. Svårigheter möter emellertid att på ett otvetydigt sätt avgränsa denna typ av avtal. Gränsen skulle kunna dras efter det svenska bidragets värde i förhållande till slutproduktens. Utredningen ställer sig dock tveksam till att t.ex. genom en generell procentsiffra urskilja vilka avtal som inte behöver Inte bara värregleras. det på bidragsandelen spelar roll utan också vad slags krigsmateriel det

148 av samarbetsavtal och kunskapsöverföring Reglering

är om liksom hur avgörande det svenska bidraget är för slutprofråga duktens effektivitet. Trots ett ringa svenskt bidrag till samarbetsprojekoch samarbetsland ha Också tet kan valet av partner politisk betydelse. dessa avtal bör därför omfattas av regleringen. svenska krigsmaterieltillverkare kan upp- Systemsammanhållande dra åt utländska att ta fram komponenter eller delsystem som företag skall i en svensk Den samverkan det är fråga om i ingå slutprodukt. dessa fall till i utlandet av krigsmateriel och kan ses syftar produktion som en förutsättning för att önskvärd införsel till Sverige nödvändig skall komma till stånd, ett sätt att komponenter och delsyskräddarsy stem för den svenska försvarsindustrin. Syftet är uteslutande att få imutformad sätt den svenska beställaren önskar. För det fall portvaran på materielen uteslutande är avsedd för den svenska försvarsmakten eller att tillstånd kan komma att för ingå i system som med vederbörligt från rör det sig inte om det slags samarbete som exporteras Sverige föreslår utan om inköp i utlandet av specialbeutredningen reglerat, ställd Det bör därför falla utanför den föreslagna regkrigsmateriel. leringen. Vid prövning av samarbetsavtal bör en helhetsbedömregeringens med i riktlinjerna. Om avtalet avser mera ning göras utgångspunkt omfattande samarbete sikt bör valet av samarbetspartner och på längre därmed samarbetsland prövas grundligt, i synnerhet om det rör ett land med vilket har ingen eller bara ringa samverkan på krigsmateri- Sverige elområdet. vill framhålla att de länder som enligt planer- Utredningen na i de under senare år samarbetsavtalen är aktuella för föringångna 3.8 i avsnitt 3.4) i allt väsentligt är länder som sedan säljning (tabell har emot från Kretsen av länder som kan länge tagit vapen Sverige. antas komma i för det mest angelägna samarbetet är än mer befråga Det finns erfarenhet av sådant utbyte, vidare har sekregränsad. lång tess- och regelmässigt diskuterats i myndighetssäkerhetsskyddsfrågor kontakter och i flera fall i särskilda överenskommelser. Detta reglerats medför förståelse för det andra landets syn, stadga i ömsesidigt vidgad relationerna vid av exportfrågor så att och gott underlag bedömningen en praxis kan etableras. Tillstånd för svensk vapenexport förutsätter i princip att exporterade = m.m. stannar i Om den principen hävdades fullt vapen mottagarlandet. ut skulle emellertid samarbete om tillverkning i många fall bli omöjligt; det skulle inte alltid att Sverige bestämmer över den utländska godtas samarbetande Mot bakgrund av Sveriges restriktiopartnerns export. kan inte heller förorda att samarbetsner för vapenexport utredningen landet får fritt över materiel som har svenskt urgenerellt förfoga Detta synsätt kan emellertid inte utsträckas till utvecklingsarsprung. bete och annat som inte materialiserats. Här får man nöja sig med en kontroll över vilken och vilket land samarbetet avser samt den partner F materiel det omfattar. 9

Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring 149

Villkoren för export från samarbetslandet av samproducerad krigsmateriel bör om möjligt i samarbetsavtalet och därigenom unregleras derställas regeringens prövning. Huvudprincipen bör vara att sådan export inte får ske i strid med riktlinjerna. Om emellertid den svenska materiel - eller licenstillverkad - är eller som ingår exporterad ringa :; om den inte är särpräglad eller efter internationella förhållanden unik, i kan det svenska bidraget inte anses inverka på slutproduktens egenskap av utländsk. Den bör under sådana omständigheter kunna få disponeras fritt av samarbetspartnern. Ett andra undantag från huvudprincipen bör kunna göras för det fall att regeringen vid sin totalbedömning kommer till slutsatsen att det är ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse att samarbete kommer till stånd. Är det då en förutsättning från sida att viss export därifrån tillåts, kan i det enskilda motpartens fallet till land medges av regeringen inom ramen för samexport tredje arbetslandets I sådana fall bör i regel en särskild överexportregler. enskommelse ingås mellan svenska och utländska myndigheter, vilken resulterar i en förteckning över slutmottagare eller krav på ett svenskt medgivande i varje särskilt fall. De mer omfattande och viktigare samarbetsavtalen bör förankras genom en regeringsöverenskommelse mellan och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör Sverige utrikesnämnden höras. I sådana regeringsöverenskommelser tas särskild ställning till export- och vidareexportfrågorna. Ett tillstånd bör kunna innehålla villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser, t.ex. speciella rapporteringsrutiner så att verksamheten kan följas. Det bör också åligga den som har fått tillstånd att i övrigt lämna redogörelser för utvecklingen av samarbetet. Utredningen vill anmärka att en reglering av gemensam utveckling eller tillverkning skulle kunna ha sin plats i tillverkningslagen. Inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté med våra huvuduppgifter har det emellertid inte funnits skäl att överväga innehållet i den lagen. Även om nu ändringar föreslås i utförsellagen jämte en följdändring i tillverkningslagen —- med närmare motiveringar i kapitel 10 - vill i likhet med uttala utredningen, medborgarkommissionen, sig för att det i ett lämpligt sammanhang övervâgs att samordna tillverkningslagens och utförsellagens bestämmelser. Vid en allmän översyn av tillverkningslagen och utförsellagen bör också, med beaktande av krigsmaterielbegreppsutredningens förslag, övervägas om 5 § utförsellagen kan samordnas med den nu föreslagna regleringen. Det borde t.ex. kunna prövas att i ett sammanhang reglera utveckling, vare sig det sker gemensamt mellan parterna eller på någons uppdrag.

150 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring

Kunskapsöverföring

Ett led i internationaliseringen är, som beskrivits i kapitel 3, att utbytet länder emellan av teknologiskt kunnande har ökat. Skilda nationers strävan att utveckla sin egen industri gör också att behovet av teknologiförsörjning ökar. Detta kan ske genom och utvetenskapligt utbyte bildning eller inköp av teknologin från ett land eller en industri som besitter kompetensen. Utvecklingen är för all generell högteknologisk industriverksamhet och gäller även överföringen till och från vårt land av försvarsteknologi. Sverige har behov av vad teknologisk kunskap gäller såväl kompetens i allmänhet som försvarsteknologikompetens. Ett exempel är den svenska upphandlingen av militära flygmotorer, ett annat, där Sverige är exportör, är Australiens ubåtsorder. Från det civila området kan nämnas Ericssons försäljning av stora telekommunikationssystem utomlands. Handel över gränserna med teknik och tekniskt kunnande har âgnats allt större uppmärksamhet under senare år. strävan att Sveriges främja utvecklingen därvidlag ligger i linje med vår internationella politik. Den gagnar också ett litet lands som Sverige forskning och tillverkning; tillgång till avancerad högteknologi utifrån utgör en viktig del av vår industripolitik. Av betydelse i detta är den som avancesammanhang exportkontroll rade industrinationer har. En känd begränsning av kunskapsöverföring är COCOM-reglerna mot spridning av strategisk kompetens, vari försvarsmaterielteknologi ingår som en del (jfr. avsnitt 3.2). Sverige har lagstiftning med restriktioner i fråga om handel med krigsmateriel och kärnteknik. För varor som inte omfattas av denna eller annan utförselreglering finns vidare bestämmelser i syfte att undgå att Sverige utnyttjas som genomgångsland för handel i strid mot andra länders exportkontroll, förordningen om förbud mot (1986:89) viss utförsel. Reglerna om export av krigsmateriel gällde länge endast varor. Bestämmelserna om licenser och viss militärt inriktad utbildning trädde i kraft 1983. Sedermera kompletterades regleringen 1988 på några punkter, bl.a. med en utvidgad tillståndsprövning av licenser, 6 § utförsellagen. Vidare blev vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller metod i för att framställa sådan materiel tillståndspliktiga, 5 § samma lag. Det bör också beaktas att viktiga delar av kunskapen rörande svensk försvarsmateriel och försvarsteknologi är sekretessbelagd. Utnyttjandet är såtillvida reglerat och otillbörlig användning av sådan kunskap kan således beivras. Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet . tog upp teknisk rådgivning och annat konsultarbete (SOU 1987:8, s. 60 och s. lO0f). Den fann, främst på grund av avgränsningssvårigheterna, att praktiska skäl talade mot en utvidgning av utförsellagens att regler

SOU 1989: 102 av samarbetsavtal och kunskapsöverföring 151 Reglering

även omfatta sådan, bl.a. grundad verksamhet. Vi på systemkunnande ansluter oss i allt väsentligt till detta. Vad gäller frågan om att ytterligare kunskapsöverföring förtjänar också följande att framhållas. reglera verkar allmänt för att internationellt utbyte av kun- Sverige främja nande och teknik samt att så långt som möjligt avskaffa restriktioner och hinder för detta. En utvidgad reglering av överföring av kunskap går i motsatt Det kan till en början erinras om att reglerna om riktning. utförsel av m.m. omfattar flera former av vad som i vid krigsmateriel mening kan kallas kunskapsöverföring, t.ex. licenser, utvecklingsuppoch Utredningen har föreslagit att även samarbetsavdrag utbildning. tal Vidare har som nämnts (avsnitt 6.4) den särskilde utredaren regleras. av krigsmaterielbegreppet övervägt om kunskapsöverföring närliggande förhållanden, som t.ex. datorprogram, skall ingå i detta begrepp men förkastat denna tanke. Ett sådant utvidgat krigsmaterielbegrepp skulle också kunna få betydelse bl.a. för KMI :s kontroll över tillverkarna. Licenser kan avse såväl rättigheter på det industriella rättsskyddets område som know-how och annat sådant underlag som utgör en förutför att starta en egen tillverkning (prop. 1981/ sättning mottagaren 82:l96, s. 25 och prop. 1987/882154, s. 36). Handel med tjänster kan omfatta t.ex. projektering, utredning, konstruktion, provning, utbildning, igångsättning, underhåll beräkning, och drift. Vidare kan personal anställas, hyras eller lånas. Dessutom kan det förekomma överföring av teknik inom en koncern. Dessa visar att -- som faller sig naturligt i de flesta civila exempel - formerna för kan vara fria och sammanhang kunskapsöverföring Det mest framträdande fallet från de grundläggande frioreglerade. och är vetenskapligt utbyte och andra kontakrättigheternas synpunkt ter mellan människor, t.ex. internationella konferenser och seminapå rier. Det samarbete som till att allmänt tillgodose Sveriges eller syftar ett annat lands behov av finns det inte anledning att begränteknologi sa. Vad det här är kunskapsöverföring till annat land gäller genom av och i andra liknande former, vilket i fråförsäljning konsulttjänster i allmänhet torde ha stor omfattning. ga om svensk kompetens Som redovisats i ett avsnitt är i många fall här aktuell tidigare (3.2) användbar för såväl militära som civila tillämpningar. Svåteknologi att fastställa vilken kunskap som skulle kunna jämställas righeterna med krigsmateriel är uppenbara. Här kan åter erinras om krigsmaterislutsatser. Inom ramen för teknisk rådgivning elbegreppsutredningens och annan konsultverksamhet kan särskilt nämnas bistånd för att skaffa eller sköta underhåll samt utbildutrustning, uppföra anläggningar Utrustning för t.ex. luftövervakning, flygledning och kommunining. kationer har såväl militär som civil användning. Anläggningar för är i identiska med dem som sprängämnestillverkning långa stycken förekommer inom kemisk industri. Vad gäller utbildning och generellt

152 Reglering av samarbetsavtal och kunskapséverféring SOU 19892102

underhåll slutligen kan som att ut den exempel på svårigheterna skilja utomlands bedrivna verksamhet som kontrollen skall träffa nämnas likheterna mellan militärt och civilt flygmotorunderhåll. De nyss berörda svårigheterna har också kommit till uttryck när regler för tekniköverföring till Sydafrika och på kärnteknikområdet har övervägts. I förordningen (1977 :l 127) om vissa sanktioner mot Sydafrika föreskrivs förbud mot utförsel av krigsmateriel och liknande materiel, varmed bl.a. avses vissa datorer och programvara. Dessutom förbjuds åtgärder för att främja sådan utförsel, t.ex. överlåtelse av uppfinning av krigsmateriel eller liknande materiel eller upplåtelse av särskild rätt därtill. Vidare krävs enligt lagen och förordningen (l984:3 resp. 1984: 14) om kärnteknisk verksamhet regeringens tillstånd för upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättighet avseende sådan utrustning eller sådan materiel som särskilt konstruerats eller för iordningsställts bearbetning m.m. av kärnämnen eller som annars är av väsentlig betydelse för framställning av I det senare fallet samt bekärnladdningar. träffande frågan om en utvidgning av handels- och investeringsförbudet i förhållande till Sydafrika att, utöver patent och licenser, även gälla annan tekniköverföring pågår för närvarande översyner (Dir. 1989:10 resp. 1987:10). Utredningen är väl medveten om att en av komplettering reglerna skulle göra lagstiftningen mer heltäckande, även om att möjligheterna kringgå dem vore betydande. Det gäller emellertid framför allt att avgränsa ett straffbart område. Detta låter sig inte göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som normalt kan accepteras i en rättsstat. har Utredningen också övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller att personer t.ex. sälja konsulttjänster, dels ett förbud som viss teknik. Även gäller mot sådana förslag kan resas enahanda Alternativet att invändningar. reglera all export av högteknologi som har strategisk betydelse, således inte bara försvarsteknologi, skulle i sin tur innebära en enutbyggnad ligt principerna för COCOM-reglerna. En reglering av den arten faller utanför utredningens ram. På grund av det anförda avstår från att föreslå att kunutredningen skapsöverföring underkastas ytterligare reglering i annan mån än som kan bli följden av en utvidgning av i detta avsekrigsmaterielbegreppet ende. Vi finner dock angeläget att främst KMI uppmärksamt följer utvecklingen. Enligt vad som upplysts rådgör ofta företagen med inspektionen även i frågor som ligger utanför det reglerade området. vill betona det önskvärda A Utredningen i att så sker även fortsättnings- VlS.

8 Samlat till

förslag riktlinjer

Undantag från det generella exportförbudet och andra förbud i utförsellagen kan medges av regeringen med ledning av som har riktlinjer godtagits av riksdagen. Medborgarkommissionen att riktlinföreslog jerna skulle ersättas av två lagfästa kriterier. Utredningen delar dock, som framgår av kapitel 6, inte medborgarkommissionens uppfattning att dessa kriterier, även om de återger två element som bör vara grundläggande i den svenska vapenexportpolitiken, kan ersätta de nuvarande riktlinjerna. Även om således anser utredningen att systemet med riktlinjer bör bibehållas, framstår vissa formella ändringar som påkallade. Riktlinjerna återfinns för närvarande i uttalanden i olika propositioner. Av praktiska skäl bör de återges samlat. I samband med denna omredigering föreslår utredningen, mot bakgrund av i 6 övervägandena kapitel och 7, att riktlinjerna utformas som framgår av det följande.

Förslag till riktlinjer

Riktlinjer till ledning vid prövning av frågor om tillstånd m.m. enligt lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.

Tillstånd förutsätter att den utlandssamverkan det gäller

l. bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i är önskövrigt säkerhetspolitiskt värd; 2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.

Vid prövningen av ett tillståndsärende skall en totalbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Tillstånd får inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder).

l54 Samlat till förslag riktlinjer

Tillstånd bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Utlandssamverkan förutsätter ett förtroendefullt förhållande till det andra landet. bör därför vara särskilt ingående innan

Övervägandena

samverkan inleds med ett nytt land. Utförsel bör, om annat inte avtalats, endast till ett land vars regering har åtagit sig att se till att medges materielen inte vidareexporteras och avse en stat, statlig myndighet eller av landet godtagen mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad materiel, bör kunna få exporteras om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband gälla med utförsel eller där det annars vore obilligt att inte ge tilltidigare stånd. Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om ovillkorligt hinder inträder samt om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör av tillståndet kunna underlåtas om det är förindragning med de reglerna och mottagarstaten deltar i enligt neutralitetsrättsliga konflikten endast symboliskt. Stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall

i inte vidare komma i frågaisom mottagare av sådan materiel

princip från Sverige. De förutom för tillstånd till utförsel, i angivna riktlinjerna gäller, delar andra överväganden enligt utförsellagen. Vad särskilt tillämpliga avtal om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel angår (samarbetsavtal) gäller följande. Förutsåtter ett samarbetsavtal export från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfattgöras eller i inte är att slutproduktens egenskap av ning övrigt ägnad påverka utländsk. ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att Föreligger samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omstän- i till tredje land även i övrigt medges inom ramen för digheterna export samarbetslandets exportregler. När det mer omfattande och för samarbete i gäller Sverige viktigare bör en träffas mellan Sverige och samarregeringsöverenskommelse betslandet. Innan överenskommelsen bör utrikesnämnden höras. ingås

Övriga

frågor

9.1 Den rådgivande nämndens arbetsformer

Ärenden om export av krigsmateriel innehåller ofta och beuppgifter slutsgrunder som inte kan vara offentliga i alla delar. För att få till stånd en fortlöpande kontroll av och insyn i beslut i ärenden om krigsmateri-

elexport föreslog 1969 års krigsmaterielexportutredning (SOU l970:63,

s. 48f) att en rådgivande nämnd, sammansatt av förtromedborgerliga endemän, skulle tillsättas för att på ett tidigt stadium ärendenas följa handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattas. Nämnden borde ha parlamentarisk karaktär och ledamöter utses av sju regeringen bland för uppdraget särskilt skickade ledamöter av riksdagen. Regeringen fann emellertid att konstitutionella skäl talade mot att inrätta en rådgivande nämnd och hänvisade till utrikesnämnden som ett forum för samråd med företrädare för riksdagen s. (prop. 1971:146, 21). Vid 1981/82 års av och riksdagsbehandling regler riktlinjer för vapenuttalades att borde exporten regeringen ges möjlighet att på ett mer regelbundet sätt än tidigare inhämta utrikesnämndens i ärenmening den om export av krigsmateriel av större vikt och att en utvärdering av erfarenheterna därefter borde ske (UU 1981/82:26, s. 12). Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen (RF) skall regeringen i alla utrikesärenden av större vikt med utrikesnämnden överlägga före avgörandet, om det kan ske. Det kan i sammanhanget också erinras om att ll kap. 8 § RF förbjuder att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter fullgörs av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Pâ grund härav råder ett principiellt hinder mot att riksdagen bemyndigar sig själv att ha hand om en förvaltningsuppgift,t.ex. att besluta om tillstånd i enskilda ärenden. För att avlasta utrikesnämnden och bredda samrådet 1984 föreslogs - mot av en PM bakgrund angående parlamentarisk insyn och samråd m.m. i frågor som rör utarbetad av en särskild krigsmaterielexport, inom arbetsgrupp utrikesdepartementets handelsavdelning ett särskilt samrådsforum för enskilda en nämnd exportärenden, rådgivande i Sedan hade

krigsmaterielexportfrågor. riksdagen godtagit förslaget

156 Övriga frågor sou 1989:102

(prop. 1984/85 :82, UU 5, rskr. 61) inrättades nämnden genom ett beslut av regeringen den 7 februari 1985. Den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor är sammansatt på parlamentarisk grund. Enligt nämndens instruktion skall den lämna råd i enskilda krigsmaterielexportfrågor. Den sammanträder på kallelse av krigsmaterielinspektören, som också leder sammanträdena. Nämnden har sex ledamöter, utsedda av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i utrikesnämnden, för närvarande tre för socialdemokraterna samt en företrädare för vart och ett av moderata samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet. En ledamot kan ta upp ärenden för samråd samt föreslå åtgärder. Det ankommer på krigsmaterielinspektören att föredra ärenden och lämna information i nämnden samt att redovisa samrådet för det föredragande statsrådet. Regeringen är inte bunden av nämndens mening. Nämnden hade det första året åtta sammanträden, 1986 nio sammanträden, 1987 tio sammanträden och 1988 elva sammanträden. De krigsmaterielinspektionen svarar för sekprotokollförs numera, (KMI) retariatsfunktionen. En representant för utrikesdepartementets politiska avdelning deltar regelmässigt vid nämndens möten. Nämnden skall vara ett organ för information och samråd i krigsmaterielfrågor, särskilt vad gäller viktigare utförselärenden och landbedömningar. Den normala gången är att nämndens synpunkter inhämtas dvs. före slutlig föredragning för utrikeshanpå beredningsstadiet, delsministern eller regeringen. Sedan hösten 1987 tillämpas följande rutiner i samband med nämndens sammanträden:

En sänds ut till ledamöterna minst en vecka före skriftlig dagordning sammanträdet. Om ett ärende avser utförsel till ett nytt land eller ett land där förhållandena avsevärt har förändrats, sänds ofta ut en inom utrikesdepartementet upprättad landpromemoria. Efter varje möte upprättas ett protokoll. Av detta framgår nämndens ställningstagande i de olika ärendena. Vid nästa möte företes protokollet från föregående sammanträde och kommenteras i förekommande fall. Ett annat stående inslag vid sammanträdena är att KMI visar och kommenterar månadssammanställningar över regeringens och utrikeshandelsministerns beslut i utförselärenden. Ledamöterna får härigenom insyn i samtliga utförselärenden. Dagordningen omfattar i övrigt samrådsärenden och informationsärenden.

I samrådsärendena föreligger som regel en konkret utförselansökan eller en förfrågan från ett företag om export av materiel till ett visst

sou 1989: 102 Övriga frågor

land. I dessa ärenden inhämtas ett ställningstagande från nämndens sida, vilket anmäls för utrikeshandelsministern eller regeringen. I informationsärendena lämnar KMI upplysningar om avgöranden i ärenden eller tidigare diskuterade ärenden. viktigare kompletterar Nämndens ledamöter har tystnadsplikt. Från KMI:s sida eftersträvas I öppenhet vid redovisningarna i nämnden. fullständig Beträffande samrådsärendena tillämpas för närvarande följande prax1s: Enhällighet eftersträvas vid bedömning av utförselärenden. Råder skilda bordläggs som regel ärendet till nästa sammanträde. meningar Förblir meningarna skiljaktiga innebär det att nämnden avstyrker tillstånd i det enskilda fallet. Har nämnden en utförselansökan eller annan förfrågan blir avstyrkt detta som regel också regeringens beslut. Har nämnden tillstyrkt vägs detta in vid den fortsatta beredningen. Om ett ärende är av den vikt att regeringen anser att utrikesnämnden skall höras, anmäls det i den rådgivande nämnden. Nämnden kan även själv föreslå att ett ärende tas upp i utrikesnämnden.

Vid några tillfällen har mer omfattande diskussioner ägt rum för att belysa om krigsmaterielexport bör förekomma till ett visst land eller inte. Dessa diskussioner har givit vägledning för regeringens fortsatta ställningstagande. Nämnden får även löpande information om lagstiftningsarbete, utredningar och verksamheten inom KMI samt om olika ärenden och förhållanden som har uppmärksammats i pressen m.m. Utredningen har inhämtat synpunkter från nämnden på dess arbete. Den betecknar erfarenheterna som goda. Ledamöterna i nämnden har säkerhetspolitisk insikt genom erfarenhet som statsråd eller som ledamot i de riksdagsutskott vilka har hand om utrikes- och försvarsfrågor. De har därmed kunnat tillföra beredningsarbetet värdefulla synpunkter som regeringen har funnit anledning att beakta. Härigenom har möjligheterna att uppnå partipolitiskt samförstånd i viktigare utförselärenden ökat. Detta är enligt utredningens mening väsentligt eftersom vapenexportpolitiken ingår som en viktig del i Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. De konstitutionella gränserna har förblivit klara. Det är regeringen som har ansvaret för besluten i utförselärenden; nämnden är ett rådgivande organ på beredningsstadiet, således före regeringens ställningstagande. Den har avlastat utrikesnämnden, som dock hörs i vissa ärenden, t.ex. i fråga om länderval, samarbetsavtal med andra länder om utveckling eller tillverkning av krigsmateriel samt även i gemensam övrigt i ärenden av principiell innebörd, inbegripet frågor som rör export av större omfattning. Den rådgivande nämndens ofta återkommande sammanträden och

153 Övriga sou 1989:102

jâgor

den tid som kan sättas av för diskussion av varje ärende ger KMI tillfälle att lämna fyllig och förtrolig information till ledamöterna. Härigenom tillgodoses intresset av en bred politisk förankring av besluten om vapenexport. Dessutom främjas insynen, vilket utredningen också anser vara värdefullt. Genom reformer hösten 1987 av arbetsformerna utskick i förväg av dagordningen, protokoll, redovisning av alla utförselärenden samt en klarare skiljelinje mellan samråds- och informationsärenden - har nämnden kunnat effektivare och dess fungera ställningstaganden har fått ökad tyngd. Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen, under erinran om att regeringen har ansvaret för besluten, att den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor nu har- funnit arbetsformer där den genom sina ledamöter och sammansättning på parlamentarisk grund fyller betydelsefulla uppgifter när det gäller samråd och för att främja insyn.

9.2 Principer och former för

regeringsöverenskommelser

Mellanfolkliga överenskommelser kan ingås i många olika former och under olika beteckningar. Vanliga namn på skriftliga överenskommelser är traktater, konventioner och deklarationer. Det finns också exempel på beteckningar som stadgor, akter, pakter, statuter, protokoll, deklarationer, notväxlingar, agreed minutes, memoranda of understanding m.m. Även muntliga överenskommelser är folkrättsligt bindande om de träffas av behöriga företrädare för staterna. Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats. Wienkonventionen av 1969, som trädde i kraft 1980 och till vilken Sverige har anslutit sig, avser överenskommelser mellan stater. Enligt konventionen förstås med traktat en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, oavsett dess särskilda beteckning. En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar. Den ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock ; ” inte ratiñkation. I andra fall sker tillträde utan föregående ratiñkation genom anslutning till överenskommelsen. Så sker t.ex. när en fastslagen tid för att ratificera har löpt ut för de stater som undertecknat. Överenskommelser kan också ingås genom skriftväxling (exchange of notes) j eller i andra förenklade former.

Regeringsformens bestämmelser

I 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) stadgas att överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riks-

sou 159

1989:102 Övrigafrågor

dagens medgivande krävs enligt 10 kap. 2 § RF om överenskommelsen fordrar eller i rör ett ämne i vilket riksdagen bestämlagstiftning övrigt mer. Vidare skall riksdagen godkänna för riket bindande överenskommelser som är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlåta att inhämta om rikets intresse kräver det. riksdagens godkännande r skall då i stället med utrikesnämnden innan Regeringen överlägga överenskommelsen ingås. I 10 kap. 3 § RF sägs att regeringen får uppdra åt förvaltningsmynatt ingå internationell överenskommelse i fråga där överdighet enskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

Regeringsöverenskommelser om vapenexport m.m.

Under senare år har krav på avtal staterna emellan kommit att riktas till den svenska i om samarbete - ofta i samband med regeringen fråga inledande leveranser från - mellan svensk försvarsindustri Sverige och utländska materielverk, andra uppköpande statliga myndigheter eller Av de förhandlingar som förts med andra länder har regeringar. tre samarbetsavtal av detta slag lett fram till regeringsöverenskommelser. med dessa överenskommelser, som ingåtts i form av Memo- Syftet randum of understanding (MoU), är bl.a. att regeringarna inom ramen för sina egna bestämmelser på krigsmaterielområdet och landets konstitutionella regler lägger fast vad som gäller på det nationella planet för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fortgå ostört. Eftersom denna typ av överenskommelser är aktuella i anslutning till de största eller på annat sätt viktigaste samarbetsavtalen innehåller de åtaganden från regeringarnas sida om att underlätta och understödja samarbetet. Det kan för Sveriges del gälla t.ex. förutsättningarna för framtida leveranser inom ramen för ett samarbetsavtal. I den 1986 mellan de svenska och indiska regeringarna ingågna MoU:n med anledning av AB Bofors samarbetsavtal med Indien om leveranser m.m. av fälthaubitsar bekräftas bl.a. att de villkorliga hindren för export av inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Det krigsmateriel konstateras också att av de ovillkorliga hindren endast ett beslut av FN:s säkerhetsråd kan medföra restriktioner i utförseln. Vidare gör de båda olika utfästelser. Den svenska regeringen har regeringarna slags gjort vissa åtaganden för att säkra leveranserna. Sverige har bl.a. utfäst under att det ovillsig att ge erforderliga exporttillstånd förutsättning korliga exporthindret inte föreligger. Indien har försäkrat att den förvärvade materielen inte skall föras vidare till tredje land utan den svenska regeringens godkännande. Sådana regeringsöverenskommelser som nyss berörts upphäver inte skyldigheten att söka tillstånd enligt utförsellagen.

160 Övriga frågor sou 1989:102

Som nämnts ger 10 kap. 2 § RF vid handen att regeringen, med hänintresse kräver - t.ex. —— i vissa fall syn till vad rikets sekretesshänsyn kan överlägga med utrikesnämnden innan en överenskommelse ingås i stället för att inhämta riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse. Därutöver följer av 10 kap. 6 § RF att regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för Sverige och, i alla utrikesärenden av större vikt, före avgörandet överlägga med nämnden om det kan ske. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen med statschefen som ordförande. I nämnden ingår talmannen och nio andra riksdagsledamöter (lO kap. 7 § RF). Konstitutionsutskottet har, mot bakgrund av en motsvarande äldre regel, uttalat (KU 1976/77 :44, s. 39) att vissa utfästelser av regeringen i samband med av - av planer på export Viggen-flygplanet på grund âtagandenas omfattning och konsekvenser —— skulle ha krävt riksdagens medverkan. MoU:n med Indien och utrikesnämndens medverkan berörs i granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 39. Dessutom har utskottet 1988/89 tagit upp regeringens rätt allmänt att ingå överenskommelser med annan stat (KU 1988/89:30, s. l9ff). I detta sammanhang kan erinras om att det vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna för krigsmaterielexport uttalades att regeringen bör in-

hämta utrikesnämndens råd i frågor om länderval och samarbetsavtal

samt även i övrigt i ärenden av principiell innebörd, t.ex. export i större omfattning (prop. 1981/822196, s. lO).

Utredningens bedömning

Vi har i föregående kapitel uttalat oss till förmån för att mellanstatliga överenskommelser används såväl i samband med vissa samarbetsavtal som när det i andra fall finns särskilda skäl att reglera förhållandet mellan Sverige och ett annat land på krigsmaterielexportområdet. Bland det som i svenskt intresse kan avhandlas är sådana villkor för , vilkas uppfyllande den andra statens medverkan krävs, t.ex. villkor för vidareexport, utfärdande av slutanvändarintyg m.m. I den mån långsiktiga bindningar eller andra principiella frågor regleras i en regekan detta medföra att medverkan I ringsöverenskommelse riksdagens krävs för att den skall få ingås (10 kap. 2 § sista stycket RF). 4 i Sveriges import av krigsmateriel torde vara sekretessbelagd med hänsyn till våra försvarsintressen (2 kap. 2§ sekretesslagen). Länder med vilka vi samverkar ser regelmässigt saken på motsvarande sätt. g; Följaktligen finns starka skäl för den i sådana sammanhang ofta hävdade utrikessekretessen lag 2 kap. l §). Det är därför naturligt att,

(samma §4

med stöd av det nyss angivna grundlagsstadgandet, i stället för att inhämta riksdagens godkännande överlägga med utrikesnämnden.

sou 1989: 102

Övriga frdgor 161

Utredningen får framhålla att en överenskommelse med annan stat kan vara ett sätt att skänka stadga och klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvarsindustriellt samarbete, export m.m. för första gången till ett land och i andra mer situatiosärpräglade Det är regeringens sak att bedöma om en överenskommelse är av I ner. i den art som sägs i 10 kap. 2 § RF. l anslutning till tidigare uttalanden

och praxis vill utredningen emellertid betona att, utöver vad som följer av det finns särskilda skäl att när det regeringsformen, gäller för vapenexportpolitiken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och överlägga med den (jfr. 10 kap. 6 § RF).

9.3 Revisorskontrollen

Genom de s.k. har kontrollen vapenaffärerna av dem som exporterar krigsmateriel kommit i blickpunkten. I utförsellagen infördes flera bestämmelser i syfte att skärpa kontrollen. Enligt dess 14 § skall en revisor som har framfört anmärkning i revisionsberättelsen i om de fråga krigsmaterielexporterande företagens efterlevnad av bestämmelserna i utförsellagen sända en kopia av berättelsen till regeringen. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens lagförslag i denna del förordade utrikesutskottet att utredningen skulle en vidare av revisorergöra bedömning nas roll i kontrollarbetet. Inte minst mot bakgrund av den allmänt restriktiva syn som kännetecknar inställningen till krigsmaterielindustrins utlandssamverkan måste kontrollen vara effektiv. Enligt god revisionssed det reviåligger sorer, som i sin granskningsverksamhet uppmärksammat uppenbara överträdelser, att informera företagsledningen om detta samt att, om skada uppkommit, göra anmärkning i revisionsberättelsen. Genom 1988 års lagstiftning har alltså företagsrevisorerna också att fästa ålagts regeringens uppmärksamhet på misstänkta överträdelser. Bakom denna lagstadgade särskilda för revisorer informationsplikt ligger en önskan att deras nämnda åliggande skall bli mer uppmärksammat än som tidigare varit fallet. anser att önskemålet i Utredningen än högre grad skulle tillgodoses om revisorerna alltid delger regeringen sina revisionsberättelser, sålunda även när de inte innehåller anmärkningar av angivet slag. Utredningen föreslår därför att stadgandet i 14 § utförsellagen vidgas att avse en skyldighet för de där angivna revisorerna att alltid sända in en av berättelsen till kopia regeringen. Den som har fått regeringens tillstånd att tillverka eller sälja krigsmateriel står under kontroll av KMI som motsvarande myndighet. Någon funktion för KMI finns inte enligt utförsellagen. Vid handläggningen av ärenden enligt den lagen är KMI ett åt beredningsorgan regeringen. Även om kontrollen av att efterlevs vilar åklautförsellagen på polis-, gar- och tullmyndigheterna bör det, som sägs i prop. 1987/ 88:l54, s. 28

ll-

162 sou 1989:102

Övriga frågor

och s. 47, vara en följd av tillståndsgivningen att regeringen kan få om att tillstånd följs på det sätt som varit förutsatt uppgifter givna upp när tillståndet lämnades. Utredningen utgår från att detta förhållande och KMI:s kontrollfunktion som myndighet sammantagna ger inspektionen befogenhet att företa den granskning KMI kan finna påkallad, varvid i förekommande fall också revisor kan anlitas.

9.4 av KMI:s

Finansieringen verksamhet

Sedan KMI:s tillkomst 1935 - ursprungligen endast med uppgift att utöva över —— har dess verksamhet finansierats av tillsyn tillverkningen industrin. Bestämmelsen finns nu i 8 §tillverkningslagen. Den som har tillstånd att tillverka krigsmateriel skall betala en avgift som regeringen bestämmer. Avgiften skall täcka kostnaderna för KMI:s organisation och verksamhet. Den påförs tillverkarna i förhållande till det fakturerade värdet av såld krigsmateriel, oavsett om den har sålts inom eller utom landet. I budgeten anslås l 000 kr. för KMl:s verksamhet. Dess kostnader är för närvarande cirka 3,5 milj. kr. per år. Avgifter på 50-500 kr. utgår för utförseltillstând och andra tillstånd enligt utförsellagen (19 och 20 §§ utförselförordningen). Dessa avgifter, cirka 600 000 kr. om året, dras från de sammanlagda kostnaderna. Återstoden fördelas proportionellt mellan tillverkarna på sätt som nyss beskrivits. AB Bofors har t.ex. under senare år stått för ungefär hälften av de utdebiterade beloppen. I sammanhanget kan nämnas att FFV, som tidigare inte omfattats av tillverkningslagen, inte har betalat någon avgift. Vid en översyn våren 1987 av KMI:s verksamhet och organisation föreslog utredaren (KMI-utredningen) att expeditionsavgifterna skulle bevaras, men att inspektionen i övrigt finansieras över statsbudgeten. Det framhölls att utvecklingen har förändrat arbetet inom KMI. Tillverkningskontrollen är inte längre den dominerande verksamheten, beredningen av ärenden enligt utförsellagen svarade våren 1987 för omkring tre fjärdedelar av arbetet. Det pekades också på att tillverkare som inte exporterar samt flera stora tillverkare med liten export bidrar till att täcka kostnaderna även för beredningen av utförselärenden. I prop. 1987/ 88:154 anfördes att den nuvarande ordningen borde bestå (s. 63). Utrikesutskottet, vars betänkande i denna del godtogs av riksdagen, fann inte anledning att föreslå någon ändring av finansieringsordningen. Utskottet ansåg likväl att regeringen borde överväga om det nuvarande uppbördssystemet är det mest ändamålsenliga (UU 1987/88:30, rskr. 331). Det i vem som skall betala KMl:s verksamhet är avgörande frågan i; enligt utredningens mening att det inte får finnas utrymme för misstankar om att inspektionen inte är oväldig. Utredningen vill framhålla att

Övriga frågor 163

inspektionen har utomordentligt viktiga och med tiden utvidgade uppgifter enligt utförsellagen. För närvarande kan endast cirka tio procent av arbetet hänföras till tillverkningslagen. KMI har fått förstärkta resurser, ny organisation, nya rutiner och ökad stadga. Här kan nämnas den tidigare berörda nya ordningen vid samrådet med den rådgivande nämnden. Vidare har inspektionen utåtriktad verksamhet, bl.a. infor- : mation till dem som är anställda i försvarsindustrin. Även om inspektionens allt mer utvidgade uppgifter kan motivera ytterligare ökade anslag (jfr. KU 1987/ 88:40, s. 42f) är kostnaderna blygsamma. Med hänsyn till vikten av såväl tillsynen som inspektionens mest omfattande uppgift, den grannlaga och från många synpunkter politiskt känsliga beredningen av regeringens avgöranden i utförselärenden, anser utredningen att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.

10 Specialmotivering

10.1 Förslaget till lag om ändring i utförsellagen

1 §

Första stycket, som anger lagens tillämpningsområde, kompletteras med en till bestämmelsen som gäller avtal med någon utom hänvisning riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.

5a§ Genom bestämmelsen införs en skyldighet för envar med anknytning till att tillstånd innan ett avtal ingås med någon utom Sverige begära riket utveckla eller tillverka Tillstånd om att gemensamt krigsmateriel. meddelas av regeringen. Motivet för denna regel och de överväganden som bör till vid har behandlats i avsnitt 7.1. ligga grund prövningen Bestämmelsen har avfattats i anslutning till 4 och 5 §§. Med någon utom riket förstås även här fysisk person med hemvist utom riket, jurii en främmande stat samt främdisk person som är bildad enligt lagen mande stat och myndighet i sådan stat. Med förstås verksamhet för att t.ex. med hjälp av en utveckling utforma tekniskt underlag för produktion av krigskravspecifikation materiel. Det kan såväl helt ny materiel som förbättring eller vidagälla av smärre modifieringar som inte kan bereutveckling krigsmateriel; traktas som omfattas däremot inte av bestämmelsen. Den utveckling inte heller för allmänt inom ett teknikområde utan gäller utveckling som innefattas i krigsmaterielbegreppet. inriktning på något I att två eller flera ställer resurser samarbetsbegreppet ligger parter till för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller förfogande i delvis delsystem eller annat) vilken är krigsny produkt (komponent, materiel. Som ett led i sådan samverkan kan ingå bl.a. licensupplåtelom uppdelad produktion eller underleveranser, överenskommelser Bestämmelserna i utförsellagen avser inte import till Sverige törskap. av Om ett samarbetsavtal ingås för att utomlands utveckkrigsmateriel. la eller tillverka uteslutande för det svenska försvarets krigsmateriel behov eller för att i ett vapen eller vapensystem som tillverkas här i ingå

SOU 1989: 102 Specialmotivering

landet krävs inte något tillstånd, detta framgår av paragrafens andra mening. På sätt som närmare berörts i avsnitt 7.1 kan samarbetsöverenskommelser även innehålla avtalsbestämmelser om annan verksamhet som i utförsellagen; ett tillstånd enligt denna paragraf ersätter inte regleras l annat tillstånd som kan erfordras, t.ex. för licensupplåtelse, kan

men

kombineras med ett sådant tillstånd.

6 § Avtal om gemensam utveckling eller tillverkning kan innefatta bestämmelser av olika karaktär och skiftande varaktighet. Några av de vid avgörande momenten är den materiel det gäller tillståndsprövningen och vidareexportfrågor. På grund härav kan en regel om att ändringar eller tillägg till ett godkänt avtal på bl.a. dessa punkter förutsätter ett nytt tillstånd inte undvaras. En sådan bestämmelse har inarbetats i 6 §.

9a§ 8§ innehåller föreskrifter om olika slags underrättelse- och redovisningsskyldighet, i huvudsak för dem som omfattas av kontrollen enligt I anslutning därtill finns möjligheter för regeringen tillverkningslagen. att med stöd av 9 § i vissa fall förbjuda olika åtgärder. Som framgår av avsnitt 7.1 föreslår utredningen en redovisningsskyli om avsikt att avtal med någon utom riket om gemendighet fråga ingå sam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. Denna bestämmelse tas in i en ny paragraf, 9 a §, och bör föranleda en jämkning av rubriken före 8 §. Av ändringen följer att i den ordning som regeringen föreskriver åtgärder som syftar till ett avtal om gemensam utveckling eller tillverkning som är tillståndspliktigt enligt 5 a § skall redovisas till regeringen. Detta innebär en formalisering av det nuvarande informella samråd som regelmässigt sker med KMI. De uppgifter som skall lämnas är, förutom tilltänkt samarbetspart och samarbetsland, inriktningen av samverkan vad avser materielslag och eventuell export till tredje land. Regeln har utformats i anslutning till 8 § första stycket l p. På grund av tillståndsplikten enligt 5 a § bör den enligt utredningens mening till skillnad från vad som gäller uppgifter om marknadsföring ——inte förenas med sanktion eller förbudsmöjlighet. Uppgifterna, som i någon sekretesshänseende inte skiljer sig från andra uppgifter som lämnas enligt utförsellagen, ger emellertid en bild av utlandssamverkan samt kan ge KMI tillfälle att föra fram synpunkter t.ex. på om ett visst land kan godtas för utlandssamverkan eller inte. Skyldigheten att redovisa enligt paragrafen gäller även om det har uppdragits åt någon annan att vidta åtgärder som syftar till ett tillståndspliktigt avtal.

166 Specialmotivering

11§ I till ett tillståndsbeslut rörande avtal anslutning om gemensam utveckling eller tillverkning kan anges förutsättningar för export från samarbetslandet. Det kan t.ex. gälla mottagarländer, tidsramar och kvantiteter samt rapportering om export till tredje land. Ett tillståndsbeslut bör också kunna förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser riktade till den som är tillståndspliktig. Denna paragraf, som redan ger att förena andra tillstånd möjlighet enligt utförsellagen med villkor m.m., kompletteras på grund av det anförda med en hänvisning till 5 a §.

12§ Bestämmelserna i denna paragraf ger regeringen möjlighet att föreskriva viss uppgiftsskyldighet för den som har tillstånd 2 eller 4 §. Det enligt är angeläget att regeringen fortlöpande också kan få om hur uppgifter den verksamhet som omfattas av ett tillstånd 5 a § fortskrider. En enligt regel om detta tas in sist i paragrafen.

14§ Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 9.3. Revisorernas åliggande enligt 14 § är för närvarande inte straffsanktionerat. Utredningen föreslår inte någon ändring på denna punkt.

16-18 §§ För den som bryter mot annan sanktionerad i regel utförsellagen än 2 § finns ansvarsbestämmelser i 16- 19 §§. Brott mot förbudet enligt 5 a § är att jämställa med underlåtenhet att iaktta t.ex. för vissa licensavtal tillståndsplikten i 4 §, l6§ och 17 §, vilken senare innehåller en särskild straffskala för grova brott, bör därför omfatta även överträdelse av 5 a §. Genom de nyss nämnda ansvarsbestämmelserna sanktioneras också överträdelse av 6 §. Flertalet av dei 17 § andra stycket angivna omständigheter som särskilt skall tas i beaktande vid av om ett brott bedömningen är att anse som grovt verksamhetens omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt art - har även vid överträdelse allvarlig giltighet av 5 a § eller 6 §. Den som bryter mot föreskrifter, villkor, kontroll- eller ordningsbestämmelser som har meddelats med stöd av 11 eller 12 § eller därvid lämnar oriktig uppgift kan dömas enligt 18 §. Som tidigare nämnts är redovisningsskyldigheten i 9 a § inte sanktionerad.

SOU 1989: 102 Specialmotivering

10.2 till om i tillverkningslagen Förslaget lag ändring

l § andra stycket innehåller en hänvisning till utförsellagens reglering. Den kompletteras beträffande avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.

Reservation

Av Gunnel

Jonäng

1. Om

fonder för omställning till civil produktion

Även om den internationella vapenhandeln nu är övernedåtgående skrider nivån betydligt vad som kan anses behövas för länders legitima självförsvar och säkerhetsintressen. Detta tillsammans med vetskapen om att vapenköp sker på bekostnad av den ekonomiska och sociala

utvecklingen i u-länderna bör mana varje land som exporterar vapen

till en minskning av den totala vapennivån i världen. Detta är också en av de bärande tankarna i Sveriges internationella politik, sådan den framförts i FN, vid nedrustningskonferensen i Geneve och i liknande sammanhang. I Europarådet ställde sig i september 1989 flertalet av de svenska partierna bakom långtgående krav på att medlemsstaterna bl.a. arbetar för minskad, bättre kontrollerad vapenexport till u-länderna. Ställningstagandet i Europarådet måste omsättas i politisk handling på hemmaplan. Enligt SIPRI skedde en snabb ökning av världshandeln med tyngre vapen särskilt under l970-talet. Beträffande utvecklingen på sikt av vapenhandeln med tredje världen anses i SIPRI:s årsbok 1988 att nedgången under 1980-talet inte längre kan betraktas som tillfällig. Jag delar utredningens uppfattning om de olika orsakerna till detta. Min syn på nedrustningssituationen i Europa och den allmänna utvecklingen av vapenhandeln leder emellertid mig till ett annat ställningstagande än utredningens när det gäller omställning till civil produktion. Förutsättningarna för nedrustning har förändrats och förbättrats be- Vi har fått det första tydligt. kärnvapenavtalet INF-avtalet. Det finns vidare anledning hysa stora förhoppningar om nedskärbetydande ningar även av de strategiska kärnvapnen och de konventionella styrkorna i Europa. En konvention beträffande kemiska kan också vapen snart bli en möjlighet. Utvecklingen i Sovjetunionen pekar hän mot ett nytt förhållande mellan USA och Sovjetunionen som kan innebära nya möjligheter till fred, avspänning och stabilitet i världen. Detta gör det troligt att 1990-talet kommer att innebära militär ned-

170 Reservation SOU 1989: 102

rustning. Stormakterna behöver minska sina militära utgifter även av ekonomiska skäl. Enligt amerikanska analyser har Sovjetunionen redan påbörjat en nedrustning. I USA diskuteras också nedskärningar av försvarsutgifterna. Därmed blir militärindustriell omställning en viktig fråga för båda stormakterna. Detta sammantaget med det svenska försvarets begränsade ekonomiska resurser och därmed svårigheter att starta nya utvecklingsprojekt inom försvarsindustrin innebär förändrade förhållanden för industrin. Strukturrationaliseringar genom sammanslagningar och nedläggningar kommer att ske, varsel har redan lagts. Jag anser att staten har ett särskilt ansvar för de anställda inom försvarsindustrin. Det räcker då inte att hänvisa till traditionella medel via arbetsmarknads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. De anställda skall inte behöva vara beroende av olika regeringars välvilja. De skall vara garanterade fortsatt arbete. Detta bör ske med gemensamt ansvar från statens och berörda företags sida. l betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62) för utredaren Inga Thorsson fram olika förslag för att skapa ökad civil sysselsättning. Regeringen har dock icke vidtagit några åtgärder med anledning av de framförda förslagen, vilket är anmärkningsvärt. Samhället bör - som utredaren föreslår - tillsammans med berörda företag utarbeta konkreta handlingsalternativ och skapa instrument för en stegvis genomförd omställning. Denna samverkan bör intensifieras. En intensivare satsning bör ske på offentlig civil teknikupphandling. Jag föreslår även att omställningsfonder inrättas som stöd för de företag och orter där exporten har stor betydelse. Viss procent på värdet av företagets krigsmaterielexport avsätts till fonderna. Statens ansvar manifesteras genom ett kraftigt budgetanslag till desamma. På så sätt underlättas en positiv utveckling i de orter som är beroende av försvarsindustrin och där strukturrationaliseringar krävs.

2. Lagfästa kriterier för dispens från export/förbudet

I likhet med utredningsmajoriteten anser jag att ett lagfäst generellt förbud mot krigsmaterielexport samt en dispensbefogenhet för regeringen bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel. Jag står också bakom utredningens bedömning att regleringen bör tillgodose två syften, dels att göra regeringens ansvar tydligt, dels att så långt möjligt klarlägga förutsättningarna för att ge dispens. Det är därför i nödvändigt med riktlinjer till ledning för regeringens avgöranden i utförselärenden. Enligt min mening skulle emellertid syftet med regleringen i än högre grad tillgodoses om lagtexten utöver det generella förbudet också innehåller de två övergripande kriterier utredningen har föreslagit. Härigenom får dessa kriterier en ökad tyngd. De skulle vidare på ett annat

Reservation 171

sätt än som del av riktlinjerna vinna i den allmänna debatten burspråk och därigenom bidra till att hos bedömare inom och utom landet öka stadgan och trovärdigheten i den förda vapenexportpolitiken. Detta skulle också väl svara mot vad Europarádets parlamentariska församling uttalade i september 1989. I resolution 928 framhålls sålunda att medlemsstaterna bör införliva allmänna kriterier för vapenexport i sin lagstiftning. På grund av det anförda anser jag att de två övergripande kriterierna —— dels att utlandssamverkan bedöms för att nödvändig tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med och målen för - bör tas in i utförprinciperna Sveriges utrikespolitik sellagen. Detta kan, som medborgarkommissionen har föreslagit, ske genom en ny bestämmelse som skall tillämpas inte endast i ärenden om tillstånd till utförsel utan även vid andra avgöranden enligt utförsellagen. Förslaget medför att ett betydligt större ansvar än hittills läggs på regeringarna att behovspröva och kunna motivera den export som beviljas.

3. Om en icke offentlig lista över samverkansländer möjliga

Ett led i den genom 1988 års lagstiftning utbyggda regleringen och kontrollen av export och annan utlandssamverkan på krigsmaterielområdet är att till undvikande av situationer som ger upphov till ifrågasatta avsteg från vapenexportpolitiken ge försvarsindustrins företag så klara regler som möjligt. Genom denna strävan, som fullföljs genom utredningens förslag att också reglera internationella samarbetsavtal, undviks inte minst debatter och påståenden som kan skada bilden av Sverige utomlands. Som ytterligare ett led i detta skulle det enligt min mening vara av värde med en icke offentlig lista över de länder med vilka sådan samverkan är möjlig. Den skulle, vid sidan av reglerna i 8 och 9 §§ utförsellagen, främst tjäna till ledning när det gäller försvarsindustriföretagens marknadsföringsåtgärder utomlands. En sådan lista skulle inte bara tjäna till för ledning företagens agerande. Den skulle också minska risken för att Sverige försätts i utrikespolitiskt besvärliga situationer genom att regeringen först efter det att marknadsföringsåtgärder har inletts i ett land ställs inför frågan om utlandssamverkan kan tillåtas. Listan måste naturligen revideras med jämna mellanrum, ett arbete som knappast kan anses vara betungande. Det finns flera länder i Europa som tillämpar denna ordning. På listan - som föreslår skall av efter samjag upprättas regeringen råd med den nämnden - de nordiska rådgivande bör, förutom övriga länderna och de neutrala staterna i Europa, tas upp övriga nationer som i dagsläget uppfyller kraven för samverkan med Sverige på krigsmaterielområdet.

172 Reservation SOU 1989: 102

4. Finansieringen av KMI:s verksamhet

Majoriteten anser att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten. Jag kan inte ansluta mig till denna uppfattning utan anser ett klarare ställningstagande nödvändigt. Min grundinställning är att kostnaderna skall betalas av försvarsindustrin och ej av staten. Även om KMI är ett beredningsorgan åt regeringen så är det försvarsindustrins exportaffärer som bereds. Försvarsindustrin måste själv stå för kostnaderna för sin verksamhet. Det får inte finnas misstankar om att inspektionen inte är oväldig. Därför skall finansieringen av KMI formellt ske över budgeten; kostnaderna uttages från försvarsindustrin i form av avgifter som täcker kostnaderna för KMI:s organisation och verksamhet. Eftersom KMI:s verksamhet framför allt gäller utförselärenden anser jag att avgiften skall uttagas endast för krigsmateriel som säljs utom landet och ej som nu både utom och inom landet. Avgiften skall således påföras tillverkarna i förhållande till det fakturerade värdet av såld krigsmateriel utom landet.

Bilaga l

j

direktiv

Utredningens

Utredning om krigsmaterielexporten

Dir. 1988:41

Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-22.

Statsrådet Gradin anför.

Mitt förslag

föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera sambandet Jag mellan en fortsatt svensk försvarsindustri och denna indulivskraftig Kommittén bör även utreda konsekvenserna av och villkostris export. ren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Vidare bör kommittén behovet av i nu gällande riktlinjer för krigsmapröva ändringar och i förekommande fall formulera förslag till sådana terielexporten förändringar.

Bakgrund

fortsatta inför I prop. 1986/87:154 om totalförsvarets utveckling 1987 års försvarsbeslut som antagits av riksdagen (FöU 1986/ 87 :l l, rskr. framhölls att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och 310) underhålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk Den bidrar till att för vår vilja och förmåga tillgång. skapa respekt att föra en fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik och långsiktig, att värna vårt land. Vidare framhölls att vi med en egen försvarsindustri kan förse försvarsmakten med materiel som är anpassad till våra speciella behov. För viss materiel är därtill kraven sekretess så höga att på i utlandet är eller olämplig. Det föreligger således anskaffning omöjlig en bred om att Sveriges industriella förmåga att mycket politisk enighet

174 Bilaga 1

sammanhålla utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel så långt möjligt bör bevaras. Vid flera olika tillfällen har statsmakterna uttalat att export av krigsmateriel är nödvändig för att bevara väsentliga delar av svensk försvarsindustri. Samtidigt talar andra utrikes- och neutralitetspolitiska överväganden för en restriktiv krigsmaterielexport. Exporten bör inte vara större än vad de behoven motiverar. säkerhetspolitiska Liksom inom andra industrisektorer har försvarsindustrins utvecklings- och produktionssamarbete med utlandet fått växande betydelse under senare år. Detta förhållande har bl.a. i belysts utredningsbetänkandet (SOU 1987:8) Försvarsindustrins Utlandsverksamhet som lades fram i april 1987. Det internationella samarbetet innebär i ökande utsträckning långsiktiga och omfattande åtaganden. I flera fall har det befunnits motiverat att sådana blir föremål för stöd och åtaganden garantier genom avtal på regeringsnivå. Den svenska regeringen har under senare år ingått tre sådana överenskommelser

(Memorandum of

Understanding) med främmande regeringar. Nu gällande riktlinjer för krigsmaterielexporten antogs av riksdagen år 1971 (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343) och bekräftades ånyo år 1982 (prop. 1981/82: 196, UU 26, rskr. 345). I den proposition med till förslag ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som antanyligen gits av riksdagen (prop. 1987/88 2154, UU 30, rskr. 33 att riktl) uttalas, linjerna bör ges en mer restriktiv tillämpning. Det finns även skäl att förändra dem i restriktiv riktning. Utrikesutskottet har i sitt betänkande betonat vikten av en översyn av Den av i riktlinjerna. regeringen april 1987 tillsatta för medborgarkommissionen granskning av viss vapenexport har i sin rapport (SOU 1988:15) föreslagit två lagfästa kriterier för krigsmaterielexport. Enligt dessa bör export av krigsmateriel kunna tillåtas förutsatt att a) den bedöms nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, b) den är förenlig med principerna och målen för svensk utrikespolitik.

Utredningsuppdraget

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en grundlig analys av sambandet mellan bibehållandet av en inhemsk till försvarsindustri, stöd för vår säkerhetspolitik, och denna industris export. På basis av en sådan analys bör kommittén klarlägga de ekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna av olika begränsningar av exporten jämfört med den nuvarande. Även effekterna av ett totalt av avbrytande krigsmaterielexporten bör utredas. En särskild expertgrupp skall samtidigt inkallas för att beräkna hur en vapenexport från Sverige påverkar försvarskostnaderna. Inte endast de rent företagsekonomiska effekterna av en svensk bör vapenexport tas med i utan bedömningen det bör även göras ett försök att belysa de

Bilaga 1 175

samhällsekonomiska konsekvenserna i en vidare mening. I ett särskilt alternativ bör gruppen analysera konsekvenserna för de svenska försvarskostnaderna av ett fullständigt avbrytande av den svenska krigsmaterielexporten. Dessa olika analyser skall tjäna som ett underlag för kommitténs l och slutsatser. skall utarbeta en särskild bedömningar Expertgruppen rapport som skall biläggas kommitténs betänkande. Kommittén bör företa en fördjupad granskning av vilken betydelse krigsmaterielexporten har för den svenska försvarsindustrins kompetens, och konkurrenskraft och därigenom även för våra möjkapacitet att de av riksdagen fastlagda målen för vår säkerligheter upprätthålla bör värderas från såväl ekonomiska och hetspolitik. Exportbehovet tekniska som Kommittén skall göra allmänpolitiska utgångspunkter. en av att begränsa, eller helt avbedömning möjligheterna ytterligare bryta, den svenska krigsmaterielexporten. Kommittén bör i detta sammanhang även studera frågan om omställtill civil inom den del av försvarsindustrin, som vid ning produktion minskad export i fredstid inte skulle tas i anspråk för krigsmaterielproduktion. Härvid bör beaktas de förslag som framlagts av den interdepartementala arbetsgruppen för nedrustning och utveckling i dess rapport ”En politik för nedrustning och utveckling den l6 mars 1988. I arbetet bör även ingå att från säkerhetspolitiska utgångspunkter studera sammansättning och geografiska förkrigsmaterielexportens delning. Kommittén bör härvid överväga huruvida exportbehovet med hänsyn till det svenska försvarets intressen är större eller mindre beträffande olika givna materielslag, resp. konsekvenserna av en begränsning av exporten till vissa länderregioner. Arten och innebörden av det nuvarande svenska utlandsberoendet inom krigsmaterielsektorn bör ges en allsidig belysning. Om en minskad export kan förväntas leda till ett ökat beroende av direktimport av krigsmateriel, bör såväl de säkerhetspolitiska som ekonomiska och industriella följderna härav studeras. Kommittén bör särskild uppmärksamhet åt frågan om behovet ägna av försvarsindustriellt utvecklings- och produktionssamarbete med utlandet. Det är angeläget att kommittén dels studerar de långsiktiga följderna för svensk säkerhetspolitik av försvarsindustrins ökade internationella dels överväger vilka villkor som i framtiden engagemang, bör för sådana Kommittén bör analysera erfarenhegälla engagemang. terna av de samarbetsavtal som den svenska försvarsindustrin ingått med utländsk huruvida sådana avtal regelmässigt bör underkastas part, samt vilka villkor som i så fall bör knytas till regeringens prövning, regeringens godkännande av dessa avtal, i synnerhet beträffande reexportaspekterna. och överlåtelser av tillverkningsrätter liksom avtal med Upplåtelser utom riket om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller någon

176 Bilaga 1

metod för framställning av sådan materiel är underkastade tillståndstvång enligt den nya lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som träder i kraft den l juli i år. bör övervä- Utredningen ga huruvida även annan kunskapsöverföring, t.ex. i form av konsultverksamhet eller inom systemkunnande krigsmaterielområdet, bör regleras. Frågan om principerna och formerna för regeringsöverenskommelser till stöd för försvarsindustriellt samarbete bör också belysas i kommitténs arbete. Eftersom klassiñceringen av krigsmateriel har stor betydelse för vapenexportpolitiken, bör kommittén ha nära samråd med den särskilde utredare som jag senare idag kommer att föreslå skall tillsättas för att göra en översyn av klassiñceringsbegreppet. I enlighet med vad utrikesutskottet anfört i sitt betänkande 1987/ 88:30 bör kommittén se över arbetsformerna hos den rådgivande nämnden för

krigsmaterielexportfrågor.

Kommitténs analys bör syfta till att ge underlag för en bedömning av om, och i så fall i vilka avseenden, riktlinjerna för svensk krigsmaterielexport bör förändras. Frågan om en eventuell av lagreglering riktlinjerna bör också belysas. Om kommittén finner en av förändring riktlinjerna vara befogad, bör den formulera till sådana förslag förändringar. Kommittén bör även företa en folkrättslig analys av neutralitetsregler som har relevans vid krigsmaterielexport. Kommittén bör beakta utrikesutskottets betänkande 1987/ 88:30, medborgarkommissionens rapport, tidigare utredningar av relevans för arbetet samt regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Samråd bör ske med berörda myndigheter. Kommittén bör slutföra sitt arbete senast den l oktober 1989. Den särskilda expertgruppen för beräkning av den ekonomiska betydelsen av vapenexporten bör redovisa sitt arbete senast den l mars 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört att hemställerjag regeringen bemyndigar det statsråd som har till att föredra ärenden om uppgift förbud mot in- och utförsel av krigsmateriel att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen _ - med ledamöter med att företa (1976:119) högst sju uppgift en sådan utredning som jag nyss sagt, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén, samt att förordna om en särskild ekonomisk för komexpertgrupp mittén.

Bilaga 1 177

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till fördragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. i i (Utrikesdepartementet)

|2-

Bilaga 2

effekter svensk

?Företagsekonomiska

av

vapenexport

Rapport till 1988 års utredning om krigsmaterielexporten Peter Jenn ergren Augusti 1989

Innehåll

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 183 Inledning 1.1 Om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 183 expertuppdraget 1.2 och . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Disposition avgränsningar 1.3 Försvarsindustrins sysselsättning, fakturering och export 1985-1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 186

2 Bidragseffekten: Vapenexportens betydelse för upprätthållande! av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 försvarsindustrin 2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Bakgrund 2.2 Ett enkelt . . . . . . . . . . . . 190 kalkylexempel på bidragseffekten 2.3 1985-1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Exportens bidrag 2.4 Underleverantörer, prisdiskriminering och försvarsindulönsamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 striföretagens 2.5 och . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Malpåsedrift svacköverbryggning 2.6 industrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Omfattningen på 2.7 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Avslutning bidragseffekten

3 Om möjligheter att upprätthålla försvarsindustrins kapacitet civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 genom produktion 3.1 och den aktuella frågeställningen 204 Tidigare undersökningar 3.2 Försvarsindustriella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 särdrag 3.3 Civil i . . . . . . . . . . . . 208 produktion försvarsindustriföretagen 3.4 om civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Avslutning produktion

4 FM V:s nota . . . 2 l 3 Prisejfekten: Vapenexportens betydelse för 4.1 och . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Inledning kapitelöversikt 4.2 Priseffektens delar: Skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 4.3 vid olika . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Styckkostnader serielängder 4.4 och FMV:s . . . . . . . . . . . . . . 220 Prissättning på export royalty 4.5 En amerikansk undersökning av priseffekten vid vapenex- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 port 4.6 Ett metodologiskt problem: Vad skulle ha hänt, om exporten hade fallit bort? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

182 Bilaga 2

4.7 Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens 300 miljoner . 226 4.8 Vapensystem där exporten kan reducera FMV:s nota . . . . 229 4.9 Avslutning om priseffekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

5 Om vapenexportens betydelse under kommande år . . . . . . . 233 5.1 Företagens beläggningssituation och exportberoende . . . . 233 5.2 Sammanfattning om företagens exportberoende . . . . . . . . 238 5.3 Otillräckliga FMV-beställningar och omstrukturering av industrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 5.4 Teknologiöverföring i stället för export . . . . . . . . . . . . . . . . 240

6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

7 Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Tabellbilaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Bilaga 2 183

Inledning

1.1 Om expertuppdraget

Regeringen beslutade 88-06-22 tillsätta en kommitté för att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export” (utredning om krigsmaterielexporten, Dir. 1988:41, sid. l). I kommitténs uppdrag ingår bl. a. att klarlägga de ekonomiska konsekvenserna av olika begränsningar på krigsmaterielexporten jämfört med de nuvarande. Frågan om omställning till civil produktion inom den del av försvarsindustrin, som vid minskad export i fredstid inte skulle tas i anspråk för krigsmaterielproduktion, bör även belysas. Detta är inte någon täckande sammanfattning av kommittédirektiven, bara ett omnämnande av några aspekter av kommitténs uppdrag som är relaterade till denna rapport. Vid samma tillfälle beslutade regeringen även tillsätta en särskild expertgrupp. Därom sägs det i direktiven: ” En särskild expertgrupp skall samtidigt inkallas för att beräkna hur en vapenexport från Sverige påverkar försvarskostnaderna. Inte endast de rent företagsekonomiska effekterna av en svensk vapenexport bör tas med i bedömningen utan det bör även göras ett försök att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna i en vidare mening. l ett särskilt alternativ bör gruppen analysera konsekvenserna för de svenska försvarskostnaderna av ett fullständigt avbrytande av den svenska krigsmaterielexporten.” Dessa olika analyser skall tjäna som ett underlag för kommitténs bedömningar och slutsatser. Expertgruppen skall utarbeta en särskild rapport som skall biläggas kommitténs betänkande” (Dir. 1988:41, sid. 2-3).

Den särskilda expertgruppens arbete uppdelades senare i två delar, en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk. Således kommer tvâ separata rapporter att tillställas kommittén. Detta är den företagsekonomiska rapporten.

1.2 Disposition och avgränsningar

Denna rapport ska alltså belysa företagsekonomiska effekter av en

svensk vapenexport. Med företagsekonomiska effekter avses effekter på de närmast berörda företagen. Dessa utgörs av den svenska inkö-

184 Bilaga 2

pande organisationen, alltså FMV, och de svenska företag som levererar vapensystem. Diskussionen i rapporten är uppbyggd kring två företagsekonomiska effekter som kallas bidragseffekten och priseffekten. Bidragseffekten har att göra med att ett upprätthållande av försvarsindustrin i lämplig omfattning är en viktig säkerhetspolitisk angelägenhet för landet. Eftersom så är fallet, kan kostnaderna för att upprätthålla industrin betraktas som fasta ur landets synpunkt. Exportens betydelse är då att den ger ett täckningsbidrag, eller kortare uttryckt ett bidrag, till att betala dessa fasta kostnader. Priseffekten, däremot, har att göra med exportens effekt på de priser, som FMV måste betala vid upphandlingen av svenska vapensystem. Frågan är hur FMV:s nota påverkas av exporten. Exporten medför ju längre serier för olika system, och detta skulle i sin tur kunna medföra lägre priser för FMV och därigenom lägre kostnader för det svenska försvaret. En vapenexport har givetvis inte bara de två nämnda effekterna, utan även andra, vidare ekonomiska effekter. Exempelvis skapar exporten arbetstillfällen. Den påverkar även betalningsbalansen. Dessa nu nämnda effekter anses emellertid som samhâllsekonomiska, inte företagsekonomiska, och behandlas därför inte här. Denna rapport består av sex kapitel. Kapitel 2 handlar om bidragseffekten: Denna effekt motiveras och illustreras med ett enkelt exempel. Därefter presenteras en beräkning av krigs- och försvarsmaterielexportens bidragseffekt för åren 1985-1987. Konklusionen är att bidragseffekten är mycket stor, vilket bara är ett annat sätt att säga att exporten är mycket viktig för bibehållandet av den svenska försvarsindustrin. Vissa möjliga invändningar mot bidragsberäkningen framförs också i kapitel 2. Kapitel 3 diskuterar möjligheter att ersätta vapenexporten med civil verksamhet. Det är viktigt att skaffa ett bidrag till upprätthållande av försvarsindustrin, eftersom FMV:s beställningar inte räcker till för att belägga kapaciteterna. Det är i det sammanhanget intressant att undersöka i vilken utsträckning vapenexporten kan reduceras, genom att företagen i stället får ägna sig åt civil produktion. I-lär är slutsatsen att civil produktion endast i begränsad omfattning kan utgöra ett alternativ till produktion av vapensystem för export, om man på lång sikt önskar upprätthålla den försvarsindustriella kompetensen. Kapitel 4 handlar om priseffekten. Den illustreras först med ett kalkylexempel. Kapitlet handlar därefter mest om olika typer av svårigheter, som man råkar in i vid försök att beräkna vapenexportens priseffekt. Någon egentlig kalkyl av priseffekten kan därför inte föreläggas. Detta är kanske inte så betydelsefullt, eftersom priseffekten rent principiellt är mindre väsentlig än bidragseffekten. Detta sista påstående diskuteras också i kapitlet. Kapitel 4 kommenterar även en beräkning av krigsmaterielexportens priseffekt, som publicerats av Svenska Fredsoch Skiljedomsföreningen.

Bilaga 2 185

Kapitel 5 diskuterar exportens roll för den svenska försvarsindustrin under kommande år: För varje företag görs ett försök att förutsäga, hur pass beroende av export företaget kommer att vara. Vidare pekas på ett par generella tendenser, som eventuellt kan komma att reducera exportens omfattning. Kapitel 6 sammanfattar de viktigaste slutsatserna och i finns sammanställda i en särskild resonemangen i rapporten. Tabeller bilaga efter den löpande texten. Begreppet vapenexport används i rapporten synonymt med försvarsmaterielexport. Detta sistnämnda begrepp bör jämföras med begreppet krigsmaterielexport. Krigsmateriel är sådan materiel som bara får exporteras efter anmälan till Krigsmaterielinspektionen (KMI) och godkännande av utrikeshandelsministern eller regeringen. Försvarsmateriel, däremot, är all materiel som levereras till militära användare. Försvarsmateriel är således ett vidare, och mer diffust, begrepp än krigsmateriel: All krigsmateriel är försvarsmateriel, men därutöver finns det en hel del försvarsmateriel som inte är krigsmateriel. Parallellt med utredningen om krigsmaterielexporten arbetar utredningen om krigsmaterielbegreppet. Som en konsekvens av denna parallella utredning kan det ske ändringar i vad som definieras som krigsmateriel. Således skulle viss materiel, som i dag är försvarsmateriel och får exporteras utan tillstånd, kunna omklassiñceras som krigsmateriel. Emellertid är distinktionen mellan krigs- och försvarsmateriel inte särskilt intressant ur ekonomisk synpunkt, och därför kommer denna rapport huvudsakligen att handla om exporten av försvarsmateriel. Begreppet krigsmateriel kommer bara att användas vid de tillfällen då sådan materiel verkligen avses, i motsats till försvarsmateriel. Med försvarsindustrin avses i rapporten de 15 medlemsföretagen i Sveriges Försvarsindustriförening. Dessa 15 företag finns förtecknade i tabell l. Det bör påpekas, att det finns några mindre försvarsindustriföretag som står utanför Försvarsindustriföreningen. Vidare finns det givetvis ett ganska stort antal underleverantörer, men dessa räknas inte heller in i försvarsindustrin. Den definition av försvarsindustrin som används här är väsentligen den samma som i de tidigare utredningarna Ds I 1982:1 och SOU 1984:62. Försvarsindustriföretagen ingår i ett mindre antal koncerner: SATT och Bofors Aerotronics är dotterföretag till Bofors, som i sin tur ingår i Nobel Industrier. Bofors har övertagit Philips Elektronikindustrier den l juli 1989. Det sistnämnda företaget har därvid bytt namn till Bofors Electronics AB. I denna rapport används dock det gamla namnet Philips Elektronikindustrier. Saab Missiles, Saab Instruments och Saab Training är dotterföretag till Saab-Scania Combitech, som i Systems sin tur är ett dotterföretag till Saab-Scania. I denna sistnämnda koncern även Saab Flygdivisionen. FFV Ordnance och FFV Aeroingår tech ingår i den statliga FFV-koncernen. Karlskronavarvet och Kockums Marine ingår i den likaledes statliga Celsius-koncernen. Hägg-

186 Bilaga 2

lunds Vehicle är dotterföretag till AB Hägglund & Söner, som i sin tur är ett helägt dotterföretag till ASEA. Ericsson Radar Electronics och Volvo Flygmotor ingår, som det framgår av namnen, i Ericsson- och Volvokoncernerna. För en utförligare presentation av försvarsindustrin hänvisas till en broschyr Fakta om försvarsindustrin utgiven av Sveriges Försvarsindustriförening (januari 1989).

1.3 Försvarsindustrins och

sysselsättning, fakturering

export 1985-1987 I förbindelse med denna rapport har viss information insamlats från försvarsindustriföretagen. Denna information sammanfattas i tabellbilagan. I tabellerna har uppgifterna för Bofors och FFV Ordnance uppdelats på divisioner. Flera av företagen har ombildats under senare år, och uppgifterna avser då föregångare till de i dag aktuella företagen. Tabell 2 anger personalstyrkorna vid företagen under åren 1985- 1987, uppdelade på personal som sysslar med militär och civil verksamhet, och på kategorierna forsknings- och utvecklingspersonal (FoUpersonal), produktionspersonal och övrig personal (exempelvis administrationspersonal). Personalstyrkorna har av vissa företag angivits som antal årsverk, av andra som medeltal årsanställda (eller någon liknande definition). Det kan således finnas vissa mindre skillnaderi de sätt på vilka företagen har svarat i tabell 2. Industrins totala personal var ca 32 400 år 1987. Av dessa sysslade ca 26 300 med militär verksamhet och ca 6 100 med civil. Det framgår av tabell 2 att detta är en ökning med ca 3 200 från 1985 till 1987, vad det gäller personal som sysslar med militär verksamhet. Detta är dock en viss överdrift, eftersom föregångaren till Kockums Marine inte ingår i uppgifterna för 1985 och 1986. Vissa enskilda företag har haft en ganska stor ökning i personal med militär verksamhet. Detta gäller särskilt Ericsson Radar Electronics, grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronikindustrier. Även Bofors har haft en sådan ökning, dock spridd över alla tre divisionerna. För Bofors beror detta delvis på den stora ordern på haubits 77 till Indien. Personalökningen i FFV Ordnance sammanhänger med stora exportorder på pansarskott och minor. I tabell 3 anges företagens fakturering under samma tre år, uppdelad på militär och civil. Med militär fakturering avses fakturering av försvarsmateriel. Den militära faktureringen var tydligen ca 14 650 miljoner kr 1987 och den civila ca 4 600 miljoner. Industrins totala militära och civila fakturering för 1985 och 1986 inkluderar inte Kockums Marine. Vissa företag har även här haft stora ökningar. Det gäller särskilt pjäsdivisionen vid Bofors, vilket sammanhänger med den indiska ordern på haubits 77. Samma order förklarar också ökningen för ammunitionsdivisionen mellan 1986 och 1987. De stora exportorderna på

Bilaga 2 187

pansarskott och minor för grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance har dock inte hunnit ge fullt utslag i tabell 3. 4 Tabell 4 ger information om försvarsindustrins export av krigs- och försvarsmateriel under samma tre år. För tydlighetens skull bör det påminnas om att ”krigs- och försvarsmateriel” inte är ett enda begrepp. i Som det redan sagts i avsnitt 1.2, är all krigsmateriel också försvarsma- ” teriel, men därutöver finns det försvarsmateriel som inte är krigsmateriel. Tabell 4 består därför av två delar, av vilka den ena avser exporten av krigsmateriel, den andra exporten av försvarsmateriel. Exporten uppdelas efter mottagarländer, i två kategorier: Norden och neutrala europeiska länder, och övriga länder. Dessa två kategorier summerar till den totala exporten. Som neutrala europeiska länder räknas Irland, Jugoslavien, Schweiz och Österrike (utöver Finland, som ingår i Norden). Som synes var den totala krigsmaterielexporten för de tre åren respektive 2 386, 3 043 och 4 729 miljoner kr. Motsvarande belopp för försvarsmaterielexporten var 3 698, 4 611 och 6 723 miljoner. Det är tydligt att försvarsmaterielexporten är en hel del större än krigsmaterielexporten. Skillnaden beror främst på att en stor del av försvarselektroniken inte klassas som krigsmateriel. Det samma gäller också för bandvagnar (tillverkas av Hägglunds). Siffrorna i tabell 4 ska i princip avse export direkt till utländsk kund. Företagen har med andra ord ombetts eliminera för leveranser inom försvarsindustrin för senare export. Något eller några företag har dock inte följt denna instruktion. Det kan därför finnas viss dubbelräkning i tabell 4. Tabell 5 visar krigs- och försvarsmaterielexportens andel i procent av företagens totala fakturering. För att bara ta ett exempel som förklaring på hur tabell 5 har konstruerats, så hade Volvo Flygmotor enligt tabell 4 en total försvarsmaterielexport 1985 på 51 miljoner. Företagets totala fakturering (militär plus civil) samma år var l 385 miljoner (se tabell 3). Detta innebär att Volvo Flygmotors försvarsmaterielexport utgjorde 4% av den totala faktureringen år 1985, vilket också framgår av tabell 5 (efter avrundning till hela procenttal). Det är uppenbart att exportberoendet varierar betydligt inom försvarsindustrin. Vissa företag har mycket stora exportandelar. Detta gäller särskilt för Bofors, FFV Ordnance, Ericsson Radar Electronics och Philips Elektronikindustrier. Dessa fyra har för övrigt under en längre tid varit mycket beroende av att kunna exportera (se Ds I 1982:1, sid. 206; för Ericssons del avser detta en föregångare till Ericsson Radar Electronics, som bildades 1988). Vissa andra företag har ganska obetydliga exportandelar (i synnerhet Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Volvo Flygmotor och FFV Aerotech).

188 Bilaga 2

2 Bidragseffekten: Vapenexportens

för

betydelse upprätthållandet

av

försvarsindustrin

2.1 Bakgrund

Som det kommer att framgå av detta kapitel, är försvarsmaterielexporten av stor betydelse för bevarandet av den svenska försvarsindustrin. Argumentationen i kapitlet är uppbyggd kring begreppet bidragseffekt. Häri ligger, att vapenexporten ger ett täckningsbidrag till vad som ur nationens synpunkt är en fast kostnad, nämligen kostnaden för att upprätthålla försvarsindustrin. Kort sagt är det nödvändigt med ett bidrag från exporten, eftersom FMV:s beställningar inte ger tillräcklig beläggning åt industrin. I detta inledande avsnitt ska denna tankegång förklaras något utförligare. Grunden till bidragseffekten är att försvarsindustrin betraktas som en viktig nationell resurs. Det är med andra 0rd en viktig säkerhetspolitisk angelägenhet, att landet kan utveckla och tillverka moderna vapensystem. På denna punkt råder det ganska bred politisk enighet, något som kommit till uttryck i många sammanhang, däribland i olika utredningar (se exempelvis SOU 1987:9, sid. 103; FÖU 1986/87:1l, sid. 127; FMI 2000, sid. 71). De omständigheter, som medför att försvarsindustrin ses som en viktig nationell resurs, är bl. a. följande: Viss produktionsberedskap måste finnas för att kunna framställa vapen och ammunition i akuta kris- och _ Särskilt detta för ammunitionstillverk- . avspärrningssituationer. gäller ning: Den militära planeringen bygger på att de svenska ammunitionstillverkarna genom s. k. K-produktion kan öka ammunitionslagren vid i en krissituation (FMI 2000, sid. 74). För vissa vapensystem är kraven på sekretess så att från utlandet inte är Särskilt = höga, anskaffning möjlig. gäller detta för signalspanings-, signalskydds- och motmedelsmateriel. 1 Vidare finns det ett önskemål om alltså i ”egen försvarsproñl”, system som är utvecklade för att kunna användas av Värnpliktig personal och i svensk terräng (FöU l986/87:1l, sid. 127). Exempelvis ska stridsflygplan kunna använda vägbaser och vårnpliktig marktjänstpersonal (Flygind 88, sid. ll). Slutligen är det önskvärt att inom landet ha en 1 kompetens att vidmakthålla försvarets olika vapensystem. Synpunkter

Bilaga 2 189

som dessa leder till konklusionen, att det är nödvändigt att löpande upprätthålla en svensk försvarsindustri. I diskussioner om av en inhemsk försvarsindustri är det betydelsen ofta och (FoU-kapaciteten), som forsknings- utvecklingskapaciteten framhävs. Man Önskar alltså särskilt värna om förmågan att inom lan- (snarare än avancerade Det pådet utveckla producera) vapensystem. pekas ofta, att denna förmåga måste bevaras kontinuerligt: Om FoUförlorad inom delområde, blir det omöjligt att kapaciteten går något senare återuppbygga vad som tappats (se exempelvis IVA 231, sid. 107; Prop. 1988/89:80, sid. 65). Det är FoU-personalen som bär upp industrins FoU-kapacitet. Det framgår av tabell 2 hur stor FoU-personalen är vid de olika företagen. Man kan dock inte bortse från tillverkningssidan i bedömningar av av den försvarsindustri, som ska upprätthållas. Det är omfattningen meningslöst att försöka driva en FoU-verksamhet utan tillnämligen till en produktion, därför att FoU-arbete hela tiden måste gång löpande testas i en produktionsprocess och för övrigt också delvis pågående syftar till att modifiera och förbättra denna process. Försvarsindustrin betraktas således som en viktig resurs, och dess kapacitet måste upprätthållas genom fortlöpande drift. Härav följer, att försvarsindustrins upprätthållande i lämplig omfattning är att betrakta som en alltså en kostnad som nationen under alla

fast kostnad,

omständigheter måste ta på sig, även om de egna vapeninköpen under inte skulle vara tillräckligt stora för att fylla kapacitenågon delperiod terna. Vad som är ”lämplig omfattning” bestäms bl. a. av kraven på vidmakthållande av försvarets olika vapensystem och planeringen för i krissituationer. Därutöver bestäms omfattproduktionsberedskap av tekniska faktorer: Försvarsindustriell verksamhet (liksom ningen annan industriell verksamhet) kan inte drivas, om man inte när upp till viss minimal storlek. För att bara ta ett exempel, så är det inte meningsfullt att driva FoU-verksamhet för torpeder, om inte bemanningen på konstruktionskontoret når upp till en viss kritisk massa. Ifall ett land beslutar att en relativt heltäckande försvarsindustri (som i upprätthålla det svenska det alltså att denna industri måste drifallet), följer därav, vas i viss minimal storlek. Denna minimala storlek är numera normalt större än vad som kan beläggas med landets egna vapensystembeställningar. Vad som är lämplig omfattning” för den svenska försvarsindustrin kommer att diskuteras senare, i avsnitt 2.6. Här ska det bara fastslås, att FMV:s beställningar i vilket fall som helst är långt ifrån tillräckliga för att betala för upprätthållandet av de aktuella företagen. Ytterligare beläggning måste tillföras, för att företagen ska kunna överleva. Det är här som exporten av försvarsmateriel kommer in i bilden: Exporten ger ett täckningsbidrag, eller kortare uttryckt ett bidrag, till driften av försvarsindustrin i önskvärd omfattning.

190 Bilaga 2

Eftersom export av försvarsmateriel åtminstone från vissa håll har uppfattats som en politisk belastning, kan man ställa frågan om det är möjligt att på annat sätt skaffa motsvarande bidrag till försvarsindustrins drift. En möjlighet, som ofta har nämnts i debatten, är civil produktion. Försvarsindustriföretagen skulle alltså ha FMV:s beställningar som en basbeläggning och därutöver tillverka civila produkter för att nå upp till fullt kapacitetsutnyttjande, och för att överbrygga svackorna mellan FMV:s beställningar. Huruvida detta är realistiskt är en viktig fråga, som kommer att diskuteras närmare i kapitel 3. Tills vidare förutsätts det, att möjligheten till civil produktion inte föreligger. Export är i så fall det enda sättet att tillföra den ytterligare beläggning (alltså utöver FMV:s beställningar), som krävs för att försvarsindustrin ska kunna upprätthållas. Det sades nyss, att försvarsindustrins bibehållande i lämplig omfattning kan ses som en fast kostnad ur landets synpunkt. Detta synsätt ska naturligtvis inte överdrivas: Ifall de finansiella konsekvenserna för staten av att upprätthålla försvarsindustrin blir alltför betungande (exempelvis ifall exporten fullständigt elimineras på grund av konkurrens från andra vapenexporterande länder och industrin i det läget bara kan upprätthållas genom avsevärt större FMV-beställningar), då kommer man att uppge ambitionen att hålla sig med en inhemsk försvarsindustri (och då är det alltså inte längre tal om någon fast kostnad). För diskussionen i denna rapport är det dock en användbar approximation att försvarsindustrin representerar en fast kostnad för nationen, en kostnad som kan täckas bl. a. genom bidrag från exporten. I nästa avsnitt diskuteras bidragseffekten närmare, med utgångspunkt i ett enkelt kalkylexempel. Därefter presenteras en beräkning av krigs- och försvarsmaterielexportens bidrag för åren 1985-1987 (avsnitt 2.3). I de följande avsnitten 2.4 - 2.6 dryftas ett antal möjliga invändningar mot den föreslagna modellen för att beräkna exportens bidragseffekt. Avsnitt 2.7 sammanfattar.

2.2 Ett enkelt kalkylexempel på bidragseffekten

Följande exempel är mycket enkelt och därigenom i olika avseenden orealistiskt. Dock illustrerar det vissa typiska förhållanden inom försvarsindustriell produktion. Företaget Försvarsmateriel AB tillverkar vapensystem i cykler på två år. Ett givet system utvecklas i FoU-avdelningen under år l. Under år 2 serieproduceras systemet, för leverans både till FMV och till utländska köpare. Dessa cykler på två år överlappar varandra. Under ett givet år utvecklas alltså det system, som ska serieproduceras nästa år; samtidigt serieproduceras det system, som utvecklades i FoU-avdelningen förra året.

Bilaga 2 191

Företagets FoU-avdelning omfattar 310 personer, med en genomsnittlig årlig lön på 355 000 penningenheter per år (i vad som här kallas lön ingår givetvis även sociala kostnader). Den totala lönekostnaden för FoU-avdelningen blir då 110 miljoner per år. Vidare uppstår det i FoU-avdelningen omkostnader på 10 miljoner per år, exempelvis för anskaffande av diverse material, som löpande förbrukas i Fo U-arbetet. FoU-avdelningen använder sig av en anläggning (byggnad och utrustning) till ett värde av 20 miljoner. Denna anläggning avskrivs med 10% per år (alla avskrivningar antas motsvaras av reinvesteringar i takt med värdeminskningen). Produktionsavdelningen sysselsätter 750 personer i direkt produktionsarbete, med en genomsnittlig årlig lön på 320 000 penningenheter_ per år. Detta motsvarar en årlig lönekostnad på 240 miljoner för den direkta produktionspersonalen. Arbetstiden är l 600 timmar per år och anställd. Det totala antalet tillgängliga arbetstimmar i produktionen är således l 200 000. Under ett givet år tillverkas ett vapensystem, som tar 20 000 timmar i direkt produktionsarbete per enhet. Den totala produktionen blir då 60 styck av det aktuella vapensystemet. Av denna produktion antas hälften säljas till FMV, och hälften på export. I produktionsavdelningen uppkommer vidare indirekta produktionskostnader på 100 miljoner per år, för personal som inte sysslar med direkt produktionsarbete (exempelvis lagerpersonal, kvalitetsinspektörer, etc.). De indirekta produktionskostnaderna omfattar även sådana poster som belysning och uppvärmning. Produktionsavdelningen använder en byggnad, som har ett värde på 40 miljoner och avskrivs med 5% per år. Vidare används maskinutrustning till ett värde på 50 miljoner. Denna utrustning avskrivs i takt med produktionen, med 80 000 per enhet tillverkad. I produktionen används diverse insatsvaror, som köps in från underleverantörer. Dessa uppgår till 5 miljoner per enhet. I förbindelse med exportförsäljningen måste företaget sig expåta portmarknadsföringskostnader (provisioner till utländska representanter, avlöning av försäljare, etc.). Dessa kostnader antas vara 1,8 miljoner per enhet såld. Några särskilda marknadsföringskostnader vid försäljning till FMV antas inte uppkomma. Företagets centrala administration drar en årlig kostnad på 24 miljoner (till största delen löner). Företagets kalkylränta är 10%. Denna ränta uttrycker således avkastningskravet på det nedlagda kapitalet, däribland ägarnas krav på normal vinst. Med utgångspunkt i dessa data kan man räkna ut företagets självkostnad för att producera 30 enheter för leverans till FMV och 30 enheter för export (alla belopp är i miljoner):

192 Bilaga 2 För år l:

För år 2: 6. Lön till produktionspersonal 240 7. lndirekta produktionskostnader 100 8. Avskrivning 2 på byggnad 9. Avskrivning på maskinutrustning (60 x 0,08) 4,8 10. lnsatsvaror (60 x 5) 300 I l. Administration 12 12. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning 9

667,8

för att 60 enheter blir alltså summan av de Självkostnaden producera två årens kostnader inte marknadsföringskostnaderna för (häri ingår Därvid måste man dock beakta, att FoU-kostnaderna (alltså export). det första årets kostnader) upparbetas ett år före leveransåret. Således måste man räkna upp det första årets kostnader med 10% ränta (i exemplet antas kostnaderna motsvaras av betalningsflöden vid årens slut). för att 60 enheter över en två-årscykel med Självkostnaden producera FoU första året och produktion andra året blir då 136 x 1,10 + 667,8 = 817,4 eller 13,62 per enhet (efter avrundning). Eftersom promiljoner, duktionen i Försvarsmateriel AB antas föregå i överlappande cykler på två år, där under ett år ett utvecklas i FoUgivet nytt vapensystem avdelningen, samtidigt som det föregående systemet tillverkas i prohar administrationskostnaden på 24 miljoner duktionsavdelningen, år för enkelhetens skull allokerats med hälften till FoU och hälften per till produktion (se posterna 4 och ll i den föregående uppställningen). nu att sker till självkostnadspris, både till FMV och Antag försäljning Detta att FMV får betala 13,62 miljoner enhet. på export. betyder, per Priset till blir 13,62 + 1,8 = 15,42 miljoner enhet exportkunderna per (alltså självkostnaden för att producera plus marknadsföringskostnaden I så fall kommer Försvarsmateriel AB att få full kostper styck). för det aktuella inklusive normal vinst. nadstäckning vapensystemet, Självkostnaden 13,62 är nämligen framräknad på så vis, att om kostnaderna under år l och 2 motsvaras av betalningsflöden vid årens slut, och om kunderna betalar vid slutet av år 2, blir nuvärdet till 10°/o ränta över systemets två-åriga tillverkningscykel lika med noll. Det bortses alltså i exemplet från att det normalt förekommer förskott vid utveckling och produktion av vapensystem. Försvarsmateriel AB betraktas som ett viktigt företag för den nationella och dess drift bör därför upprätthållas i nuvasäkerhetspolitiken, rande omfattning. Den nuvarande sysselsättningen på 310 personer i FoU-arbete och 750 personer i direkt produktionsarbete (och ytterliga-

Bilaga 2 193

re personer i indirekt produktionsarbete och i företagets administration) bör alltså inte reduceras. Detta betyder i synnerhet, att företagets

totala lönekostnad blir en ur samhällets synpunkt fast kostnad, eftersom

driften under alla omständigheter bör upprätthållas på säkerhetspolitiska grunder. Man kan nu beräkna bidragseffekten av Försvarsmateriel AB:s exportförsäljning av det aktuella vapensystemet: Exportfaktureringen är 30 x 15,42 = 462,6 miljoner. Från detta belopp drar man kostnaden för exportmarknadsföring, 30 1,8 = 54 miljoner. Denna kostnad kan nämligen inte sägas avse någon ur nationell synpunkt väsentlig kapacitet eller resurs (några av de tillfrågade företagen har dock hävdat, att exportmarknadsföring är ett värdefullt sätt att uppsnappa idéer till nya produkter; därför borde möjligen inte hela exportmarknadsföringskostnaden dras bort). Det återstår därefter exportfaktureringens belopp minus marknadsföringskostnader, alltså 408,6 miljoner, som antas utgöra självkostnaden för att producera den exporterade materielen stämmer (i exemplet detta antagande, bortsett från en mindre avrundning). Från produktionskostnaden för exporten drar man därefter de poster, som inte ingår i den fasta kostnaden för att företagets Desupprätthålla kapacitet. sa poster avser i första hand insatsvaroma: Betalningen för dessa går till Försvarsmateriel AB:s underleverantörer och bidrar därigenom inte till att bibehålla företagets Från för kapacitet. produktionskostnaden exporten drar man vidare den del av avskrivningarna, som motsvarar f örslitning på utrustningen i takt med De maskiner, som produktionen: slits ner genom tillverkning för export, måste ju ersättas genom nyanskaffningar utifrån. De resterande posterna i produktionskostnaden kan däremot betraktas som förbundna med ett upprätthållande av företagets FoU- och produktionskapacitet. I det aktuella exemplet skulle man alltså från produktionskostnaden för exporten, 408,6 miljoner, dra kostnaden för exportens insatsvaror, 30 x 5 = 150 miljoner, och den del av avskrivningarna på produktionsavdelningens maskiner som orsakas av exporten, 30 x 0,08 = 2,4 miljoner. Exportens bidrag till upprätthållandet av Försvarsmateriel AB i år 2 blir således - 408,6 - 150 2,4 = 256,2 miljoner. Detta är bidragseffekten. Sammanfattningsvis, och som visat i exemplet, kan man beräkna exportens bidragseffekt, för ett givet företag och ett givet år, på följande vis: Man utgår från exportfaktureringen och drar bort kostnader för marknadsföring utomlands. Det belopp, som då återstår, antas utgöra självkostnaden för att producera den materiel, som exporteras. Därifrån dras sedan kostnaden för de insatsvaror, som åtgår för exporten, och för den kvantitetsrörliga förslitning av maskiner och annan utrustning, som exporten förorsakar. Principen är att från exportfaktureringen avskilja alla de kostnadsposter, som inte har med upprätthållandet

|3-

194 Bilaga 2

av företagets fasta kapacitet att göra. Ett antal möjliga invändningar mot denna modell för att beräkna exportens bidragseffekt kommer att framförassenare i detta kapitel.

2.3 1985-1987

Exportens bidrag

För att kunna beräkna vapenexportens bidrag till upprätthållandet av försvarsindustrin enligt den föregående modellen måste man alltså ha följande information: För varje aktuellt företag och år måste man för det första känna till det belopp, som fakturerats på export. Man måste vidare känna till marknadsföringskostnaden vid export, i procent av exportfaktureringen. Slutligen måste man ha information om kostnaden för insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning, i procent av självkostnaden för produktionen. Denna information har insamlats för de svenska försvarsindustriföretagen. Uppgifter om exportfakturering under åren 1985-1987 finns i tabell 4. Uppgifter om exportmarknadsföringskostnader, kostnader för insatsvaror och rörliga avskrivningar finns i tabell 6. Med hjälp av denna information kan man göra de bidragsberäkningar, som finns sammanställda i tabell 7. Dessa beräkningar är gjorda exakt som i det föregående exemplet. För att bara förtydliga en av dessa beräkningar, så kan man se i tabell 4 att den totala exporten av försvarsmateriel år 1987 för Ericsson Radar Electronics var 1 274 miljoner kr. Efter avdrag av en exportmarknadsföringskostnad på 9% av exportfaktureringen återstår 91% av detta belopp, alltså l 159 miljoner. Detta belopp på 1 159 miljoner antas vara självkostnaden för att producera den exporterade materielen. Av denna självkostnad avser 29% insatsvaror och 1% kvantitetsrörlig avskrivning. Efter avdrag av dessa två poster återstår 812 miljoner, som är försvarsmaterielexportens bidrag till upprätthållandet av Ericsson Radar Electronics år 1987. Alla belopp i tabell 7 har avrundats till jämna miljoner. Det bör understrykas att det är exportens bidrag till upprätthållandet av industrin i dess faktiska omfattning åren 1985-1987 som visas i tabellen. Uppgifterna i tabell 6 är företagens egna upplysningar och har framtagits ur deras internredovisningar. De bygger därför på företagens och aggregeringsprinciper. Det kan mycket väl tänegna definitioner kas, att definitionerna skiljer sig något från företag till företag. Detta kan dock eftersom avsikten här endast är inte sägas vara särskilt viktigt, att förelägga grova uppskattningar av exportens bidragseffekt. Att göra precisa beräkningar är mer komplicerat, men detta är inte något som är unikt för vapenexporten: Liknande komplikationer uppkommer i alla situationer där man försöker göra kalkyler baserade på kostnadsaggregat framtagna ur företags internredovisningar. av har den som

Åtskilliga företagen angivit rörliga avskrivningen

”försumbar” och satt den till noll. I sådana fall har den dock ändå höjts till 1% i tabell 6, för att markera att åtminstone någon del av avskrivningarna i princip bör variera med omfattningen på produktionen. För övrigt bör ”produktion” inte förstås alltför bokstavligt. En del av exporten är nämligen inte fysisk materiel, utan utredningsuppdrag (på samma sätt som en viss del av leveranserna till FMV avser sådana uppdrag). Exempelvis kan den hittills effektuerade delen av Kockums Marines Australienorder väsentligen uppfattas som ett konsultuppdrag. Inte heller ska ”insatsvaror” uppfattas alltför bokstavligt. Dessa behöver nämligen inte alltid vara fysiska varor utan kan även vara tjänster (exempelvis konsulttjänster). De uppgifter i tabell 6, som avser insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning, har i de flesta fall beräknats på basis av den sammanlagda självkostnaden (exklusive exportmarknadsföring) för helafaktureringen av försvarsmateriel (inom Sverige och på export) under åren 1985- 1987. Det antas med andra ord, att exporten och de inhemska leveranserna består av samma typ av materiel, med samma kostnadsstruktur. I ett par fall, där exporten är mer speciell i relation till företagets vanliga verksamhet, har denna princip dock frångåtts. I dessa fall avser uppgifterna om insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning enbart exportfaktureringen och utgör alltså inte genomsnitt för hela faktureringen. De aktuella företagen är Kockums Marine, Karlskronavarvet, Saab Flygdivisionen och FFV Aerotech. För de tre förstnämnda rör det sig till stor del om enstaka och ganska unika exportorder. För Kockums Marine gäller det Australienordern (att denna till stor del är ett konsultuppdrag förklarar den låga insatsvaruprocenten i tabell 6). Det kan noteras, att ränta på kapital bundet i insatsvaror under produktion för export inte ingår i bidragsberäkningen som en avdragspost. I det enkla exemplet i avsnitt 2.2 antogs de olika kostnaderna motsvaras av betalningsflöden vid årens slut. l så fall uppkommer ingen räntekostnad för insatsvaror avsedda för exportproduktion: l exemplet betalas nämligen insatsvarorna samtidigt med att företaget får betalt för den levererade materielen. Detta antagande om samtidighet är ganska rimligt, eftersom produktion av försvarsmateriel normalt finansieras med förskott vid leveranser till FMV (både och vid export). Den kapitalbindning i insatsvaror som uppkommer genom en exportorder uppvägs alltså i princip av motsvarande förskott. Avdrag för kapital bundet i insatsvaror har därför inte i av i tabell 7. gjorts beräkningen bidragen Det framgår av tabell 7, att försvarsmaterielexportens bidrag år 1987 var ca 3,8 miljarder kr. Detta belopp uttrycker den kostnadstäckning för försvarsindustrin som skulle ha bortfallit, ifall ingen export av försvarsmateriel hade ägt rum det året. Innebörden av detta betydande belopp är att exporten är mycket viktig för industrin, eftersom FMV:s beställningar inte är tillräckliga för att fylla upp företagens kapaciteter. Försvarsindustrin i dess nuvarande omfattning skulle givetvis inte kun-

196 Bilaga 2

na överleva ett bidragsbortfall i den storleken. Konsekvensen av ett för försvarsmaterielexporten skulle därför bli en drastisk totalstopp reduktion av industrin. 1-lela industrin skulle dock inte försvinna, eftersom exportberoendet varierar från företag till företag: Vissa företag med relativt obetydliga bidragsbelopp i tabell 7 skulle kunna överleva. Det ses också av tabell 7 att försvarsmaterielexportens bidrag har gått under åren 1985-1987: Exportens betydelse har upp ganska kraftigt alltså ökat. Krigsmaterielexportens bidrag år 1987 var ca 2,6 miljarder kr. I debatten om försvarsindustrins export har det föreslagits som en mellanstation att man borde begränsa krigsmapå vägen mot ett totalförbud, till Norden och de neutrala europeiska staterna. Det kan terielexporten ses av tabell 7 att en sådan åtgärd skulle ha orsakat ett bortfall av för industrin ca 1,7 miljarder kr 1987. Om man kostnadstäckning på med andra ord hade tillåtit all export av materiel, som är försvarsmateriel men inte krigsmateriel, och av den krigsmateriel som enbart exporteras till Norden och neutrala europeiska stater, men stoppat krigsmatill övriga länder, skulle det ha inneburit en förlust av ett terielexporten 1,7 miljarder år 1987. Även detta är ett ganska antäckningsbidrag på Slutsatsen är att det knappast heller är möjligt att komsenligt belopp. binera ett av den nuvarande försvarsindustrin med ett upprätthållande förbud mot att exportera krigsmateriel till andra länder än de nordiska och neutrala europeiska.

2.4 Underleverantörer, prisdiskriminering och

lönsamhet

försvarsindustriföretagens

Man kan rikta ett antal olika invändningar mot den kalkyl av vapenexsom presenterades i föregående avsnitt. Först disportens bidragseffekt kuteras tre som skulle kunna gå ut på att det framräknade invändningar är en under- eller överskattning och således inte rättvisande. bidraget Kostnaderna för den exporterade materielens insatsvaror har dragits bort fullt ut vid den bidragsberäkningen. Detta medför en föregående av Insatsvarorna levereras till någon del från underskattning bidraget: andra i den grupp 15 som utgör försvarsindustrin. Som redan företag på nämnts i avsnitt 1.3, i tabell 4 i princip bara export gäller uppgifterna direkt till utländsk kund, inte leveranser till annat företag inom försvarsindustrin för från detta andra företag. Men efterföljande export detta innebär att någon del av kostnaden för insatsvarorna faktiskt borde räknas in i exportens bidrag till upprätthållande av industrin. Med användande av Försvarsindustriföreningens broschyr ”Fakta om försvarsindustrin” (sid. 18) kan den indirekta försvarsmaterielexporten leveranser som i andra företags export) uppskattas till ca (alltså inflyter 300 år 1987, vilket innebär att denna felkälla måste vara gansmiljoner

ka begränsad. Därutöver kan insatsvaror levereras från företag, som är säkerhetspolitiskt betydelsefulla, även om de inte ingår i försvarsindustrin såsom den har avgränsats i denna rapport. Betalningen för insatsvaror kan därför bidra till att upprätthålla dessa övriga, säkerhetspolitiskt betydelsefulla företag. Alltså skulle det f ramräknade bidraget kunna vara en underskattning. Det har vidare förutsatts att exportfaktureringen minus exportens marknadsföringskostnad utgör självkostnaden för att producera den exporterade materielen, som i kalkylexemplet i avsnitt 2.2. Dock behöver det inte förhålla sig så, ifall ett exporterande företag prisdiskriminerar mellan FMV och de utländska kunderna. I vissa situationer skulle man kunna förmoda, att exportkunder får lägre priser än FMV. I så fall utgör det framräknade bidraget en överskattning. Prissättning på ex-port diskuteras utförligare senare i rapporten, i avsnitt 4.4. Den nämnda förutsättningen, att exportfaktureringen minus exportens marknadsföringskostnad utgör självkostnaden för produktion av den exporterade materielen, är ej heller uppfylld, om exporten ger upphov till ”övervinster” som sedan försvinner ut ur företagen i form av mycket stora utdelningar till aktieägarna. I så fall skulle det kunna föreligga ännu en källa till överskattning av exportens bidragseffekt. Detta förefaller dock inte att vara någon allvarlig felkälla, eftersom det knappast förekommit några särskilt betydelsefulla övervinster” inom försvarsindustrin på senare år. För att styrka detta påstående kan man hänvisa till Affärsvärlden, som löpande och kommenterar analyserar svenska företag, inklusive företag i försvarsindustrin. Om industrin som helhet sägs det: ”Bolagen går, med något undantag, hyfsat” (Affärsvärlden 88-11-16, sid. 17). Följande sägs om Bofors: ”Lönsamhetsmässigt är Bofors en besvikelse ...” (Affärsvärlden 88-11-02, sid. 77). Om FFV: ”Aerotech har haft en hygglig vinstutveckling de senaste åren Affärsområdet Ordnance (försvarsprodukter) har gått knackigt men är nu på väg tillbaka” (Affärsvärlden 88-12-14, sid. 42). Om Volvo Flygmotor: ”... hygglig om än inte helt tillfredsställande avkastning på kapitalet” (Affärsvärlden 89-03-15, sid. 69). Flera av företagen har gått med

förlust vissa år (Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Ericsson Ra-

dar Electronics och Philips Elektronikindustrier). Några av de mindre företagen har däremot antagligen varit ganska lönsamma. En annan möjlig invändning mot kalkylen nämndes redan i föregående avsnitt: Den bygger på data ur företagens internredovisningar och därmed på kostnadsdefinitioner som inte är likformiga från företag till företag. Det kan naturligtvis för övrigt även förekomma fel i dessa data. På grund av dessa (och ytterligare andra) möjliga invändningar bör de nämnda beloppen (3,8 miljarder kr för försvarsmaterielexportens bidrag år 1987 och 2,6 miljarder för krigsmaterielexportens bidrag samma år) således endast uppfattas som angivelser av storleksordningar, inte som resultat av exakta beräkningar.

198 Bilaga 2

2.5 Malpåsedrift och svacköverbryggning

Härnäst ska två invändningar av mer principiell natur mot den föreslagna kalkylmodellen för att beräkna vapenexportens bidragseffekt diskuteras. För det första får inte det framräknade bidraget tolkas på så vis, att man kan betala det som ett kontant tillskott till försvarsindustrin och på så vis köpa sig fri från att exportera. Kalkylen i avsnitt 2.3 tyder på att försvarsmaterielexportens bidrag till upprätthållandet av den svenska försvarsindustrin i dess nuvarande omfattning ligger i storleksordningen 3,8 miljarder kr (detta belopp avser år 1987). Eftersom försvarsmaterielexporten kan uppfattas som obehaglig, skulle man kunna komma på idén att förbjuda sådan export och i stället ge ett tillskott på ca 3,8 miljarder kr till industrin. Intentionen skulle således vara att upprätthålla industrin utan export (det bortses här från att detta under alla omständigheter är orealistiskt på grund av beloppets storlek). Detta skulle dock inte vara möjligt: Åtminstone för vissa företags vidkommande skulle ett sådant förslag nämligen innebära en delvis malpâsedrift: FoU-personalen skulle betalas för att delvis syssla med fiktiva utredningsuppdrag, produktionspersonalen för ett delvis syssla med mycket överdrivet maskinunderhåll etc. Med den typen av drift kan man emellertid inte motivera och hålla kvar skickliga konstruktörer, tekniker och maskinarbetare, och företagen skulle till sist få nedläggas. Det framräknade beloppet i storleksordningen 3,8 miljarder kr uttrycker dock vilket täckningsbidrag som skulle behöva skaffas genom annan, meningsfull verksamhet, ifall exporten förbjuds. Sådan annan, meningsfull verksamhet skulle kunna vara avsevärt större produktion för det svenska försvaret, eller civil produktion som varvas med den militära. Som kommer att framgå av kapitel 3 är det dock för flertalet företag i försvarsindustrin svårt att på lång sikt upprätthålla en militär produktionskapacitet genom delvis civil tillverkning. För att vara fullständigt tydlig vad det gäller distinktionen mellan krigs- och försvarsmateriel bör en anmärkning tillfogas här: Ett förbud mot all försvarsmaterielexport skulle kunna genomföras genom att all försvarsmateriel som i dag inte är krigsmateriel omklassiñceras som krigsmateriel, varefter hela krigsmaterielexporten förbjuds (det är ju bara krigsmaterielexporten som är underlagd restriktioner). Den andra mer principiella invändningen mot den föreslagna kalkylmodellen för att beräkna försvarsmaterielexportens bidrag är följande: Det framräknade bidraget ska inte förstås på så vis, att varje enskilt företag i branschen genom sin export skaffar sig ett täckningsbidrag, som är mer eller mindre konstant (i varje fall i procent av omsättningen) från år till år. Snarare förhåller det sig så, att exportens betydelse (alltså bidragets storlek) varierar över tiden. FMV:s beställningar kommer nämligen ojämnt. Under vissa år kan FMV:s order ge god beläggning, under andra år dålig beläggning. Exportens betydelse är

Bilaga 2 199

då, att den utjämnar de beläggningssvackor, som uppstår mellan FMV:s order. Från försvarsindustrins sida har det påpekats, att detta är en mycket viktig anledning till export: Svackorna mellan FMV:s order kan vara djupa, och utan exportmöjligheter skulle vissa företag inte kunna överleva dessa mellanperioder. Exempelvis hade pjäsdivisionen vid Bofors från 1977 (då utvecklingen av haubits 77 hade avslutats) till 1986 inget större utvecklingsuppdrag för det svenska försvaret. Under den perioden upprätthölls utvecklingskompetensen genom anpassning och vidareutveckling av tidigare framtagna system för export. På samma sätt har större delen av pjästillverkningen under 80-talet varit för export. I robotdivisionen uppstod det en svacka mellan de svenska leveranserna av robot 70 och pansarvärnsrobot 56 Bill, och denna svacka överbryggades med export av robot 70. Vidare tillverkar Saab Missiles robot 15 för export mellan leveranserna av delserier av samma system till FMV. I svackan mellan radarvarnare för jakt-Viggen och för JAS-planet sysslar SATT med luftvärnsuppdateringar för export. Mellan svenska leveranser av siktessystem arbetar Bofors Aerotronics med sådana system för utländska kunder. Samma företag överbryggar också svackan mellan radioutrustning för den sista Viggen-versionen och J AS-planet med export av sådan utrustning. Mellan leveranserna av radarsystemen PS-70 Giraffe och PS-90 har Ericsson tillverkat Giraffe-system för export.

2.6 Omfattningen på industrin

Bidragseffekten mäter alltså exportens betydelse för att upprätthålla försvarsindustrin. En mycket viktig fråga i sammanhanget är dock i vilken omfattning industrin ska upprätthållas. I avsnitt 2.1 sades det bara att industrins upprätthållande ”i lämplig omfattning” är att betrakta som en ur landets synpunkt fast kostnad. Men vad ska menas med ”i lämplig omfattning”? Svaret på den frågan inverkar direkt på bidragsberäkningen. Antag att ett visst företag för närvarande är större än vad som egentligen är nödvändigt eller önskvärt på säkerhetspolitiska grunder. I så fall är ett upprätthållande av hela det företaget, i dess nuvarande storlek, inte att betrakta som en fast kostnad för landet: Det nationella intresset avser bara den minsta storlek som företaget måste ha för att kunna uppfylla de säkerhetspolitiska krav som ställs. Det bidrag från exporten för det aktuella företaget som framräknades i tabell 7 blir då en överskattning: Det avser nämligen den storlek som företaget faktiskt hade, inte den storlek som är tillräcklig ur säkerhetspolitisk synpunkt. Här bör det omedelbart påpekas, att det finns många orsaker till att ett försvarsindustriföretag drivs i större skala än vad som är nödvändigt

200 Bilaga 2

för landets säkerhet. Alla företag har egna motiv när det gäller expansion och minskning, och det finns ingen anledning att förmoda att ett företag automatiskt väljer den storlek, som är önskvärd ur mer övergri-

pande, nationell synpunkt. I förbindelse med försvarsmaterielexporten

kan det dock finnas en delvis säkerhetspolitisk grund till att ett företag är större än vad som krävs för landets säkerhet: För att kunna överleva, måste företaget exportera (eftersom FMV:s beställningar inte är tillräckliga som beläggning). Men för att överhuvudtaget kunna exportera måste företaget periodvis exportera mer än vad som behövs enbart för att bibehålla den ur landets synpunkt önskade kapaciteten. Anledningen till detta är, att en exportorder normalt måste effektueras ganska snabbt, när den väl kommer. Exportkunder låter med andra ord inte vänta på sig utan kräver skyndsam leverans. Detta kan leda till att företaget expanderar under perioder av stora exportorder. Exempelvis har Bofors och FFV Ordnance expanderat under senare år, som en följd av stora exportorder, som det redan har nämnts i avsnitt 1.3. I avsnitt 2.3 visades det, att försvarsmaterielexporten år 1987 gav ett bidrag i storleksordningen 3,8 miljarder till upprätthållandet av försvarsindustrin. Men det bidraget avsåg alltså industrin iden omfattning

som den faktiskt hade, inte nödvändigtvis den omfattning som skulle

vara tillräcklig för landets säkerhetspolitik. Den fasta kostnad som nationen tar på sig för att driva en inhemsk försvarsindustri avser kanske en mindre industri än den som faktiskt existerade det året. I så fall är beloppet 3,8 miljarder en överskattning av exportens bidragseffekt. Frågan är alltså: Hur stor måste försvarsindustrin vara, för att kunna uppfylla de säkerhetspolitiska krav som ställs på den? Det har givetvis inte varit möjligt att utreda den frågeställningen i förbindelse med denna rapport, men några synpunkter kan ändå framföras. För det första finns det restriktioner på viss kritisk massa inom varje systemområde, ifall framtagning av avancerade vapensystem överhuvudtaget ska vara meningsfull. Detta nämndes redan i avsnitt 2.1, och torpeder togs som exempel: Ett konstruktionskontor för torpeder måste komma upp på viss minsta bemanning för att täcka alla erforderliga specialistkompetenser. Problemet är bara att bestämma dessa minsta bemanningar. Man finner inte mycket vägledning i litteraturen. Det framgår dock av intervjuer med europeiska och nordamerikanska flygindustriföretag, som rapporterats i Hartley 1983, sid. 109, att en utvecklingspersonal på 1 000 personer och en samlad företagsstorlek på 8 000 skulle vara ett minimum för tillverkning av stridsflygplan. Detta är större än Saab Flygdivisionen, som 1987 hade en total personalstyrka på ca 5 900 (om man summerar de militära och civila verksamheterna; se tabell 2). Den militära utvecklingspersonalen vid Saab Flygdivisionen var ca l 400 samma år, vilket är i samma storleksordning som den angivna minimala bemanningen på l 000 personer. Vidare skulle det krävas en samlad företagsstorlek på 500-1 000 personer för att utveckla

Bilaga 2 201

och tillverka taktiska robotar (Hartley 1983, sid. 191). Detta kan jämföras med robotdivisionen vid Bofors, som 1987 hade en personal på ca 800, och Saab Missiles, vars personal var ca 550. En annan omständighet sätter också restriktioner på de enskilda företagens storlekar, nämligen planeringen för produktionsberedskap i krislägen. För det andra hade den svenska försvarsindustrin för 10 år sedan ungefär samma storlek som i dag. Enligt FOA C 10200-M5, sid. 107, var den totala sysselsättningen med försvarsmateriel 1978 ca 26 200 årsverk. I Ds I 1982:1, sid. 52, uppges den militära sysselsättningen inom försvarsindustrin år 1980 ha varit 24 200. Dessa tal kan jämföras med motsvarande tal för 1987, som är ca 26 300 (se tabell 2). Ifall försvarsindustrin den gången hade varit alltför stor för landets behov, skulle det ha funnits möjligheter att reducera den. Någon sådan reduktion har dock inte skett. Tvärtemot ligger industrin kvar på ungefär samma storlek som den gången. Med utgångspunkt i sådana samhälleliga ”revealed preferences skulle man kunna konkludera att industrins nuvarande omfattning är ganska rimlig för landets säkerhetspolitiska behov. För det tredje har 1984 års försvarskommitté uttalat, att den inte kunde finna något betydande materielområde där det med utgångspunkt från försvarets långsiktiga behov finns onödig industriell kompetens. Dock finns det områden där kapaciteterna behöver anpassas till försvarets behov av materiel och till rimliga exportantaganden (SOU 1987:9, sid. 105). De sista två Synpunkterna tyder väl närmast på att försvarsindustrin för närvarande är ungefär så stor som det behövs för landet (eller i varje fall kommer att bli det, efter det att Bofors och grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance har reducerat personalen efter avvecklingen av de nuvarande stora exportorderna). Mot ett sådant påstående kan man dock invända, att det under det sista året har förts en ganska ihärdig debatt som går ut på att försvarsindustrin behöver strukturrationaliseras, vilket bl. a. betyder minskas i omfattning. Sammanfattningsvis är det i avsnitt 2.3 framräknade bidraget från försvarsmaterielexporten på 3,8 miljarder kr år 1987 möjligen alltför stort, eftersom det avser den omfattning som industrin faktiskt hade, inte den omfattning som skulle vara tillräcklig för landets säkerhetspolitik. En alternativ beräkning har därför gjorts, där vissa företag helt enkelt har eliminerats. Dessa är pjäsdivisionen vid Bofors, grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronikindustrier. Detta ska givetvis inte uppfattas som ett förslag till hur industrin lämpligen borde rationaliseras eller som ett uttalande om att det just är dessa tre divisioner/företag, som eventuellt är överflödiga. Å andra sidan är dessa tre heller inte helt tillfälligt valda, eftersom det i affärspressen har nämnts att en svensk pjästillverkning möjligen inte kommer att kunna överleva och att det föreligger överlappningar och potentiella samordningsvinster inom områdena ammunition och elektronik (se exempel-

202 Bilaga 2

vis Veckans Affärer 89-03-09, sid. 56-63). Exportens bidrag har alltså även beräknats för en reducerad industri, vilket innebär en industri utan de tre nämnda företagen men där övriga företag antas ha samma storlek och export som tidigare. Denna räkneövning är enbart tänkt som en illustration av storleksordningen på exportens bidrag för en reducerad försvarsindustri. Resultaten står till sist i tabell 7. Det framgår där, att den totala försvarsmaterielexportens bidrag för 1987 i så fall blir i storleksordningen 2,5 miljarder. Krigsmaterielexportens bidrag samma år blir då ca 1,4 miljarder. Även här rör det sig om betydande belopp. Slutsatsen blir att exporten är viktig även för att upprätthålla en försvarsindustri av mindre omfattning än dagens.

2.7 Avslutning om bidragseffekten

Direktiven till utredningen om krigsmaterielexporten talar om sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export”, som det redan har nämnts i avsnitt 1.1. Det är precis det sambandet, som har diskuterats i detta kapitel. Utgångspunkten var att försvarsindustrin är av säkerhetspolitisk betydelse och därför bör bibehållas. Därigenom kan kostnaden för att bibehålla industrin i lämplig omfattning uppfattas som en fast kostnad för landet. Men detta förutsätter att det kan skaffas beläggning för att betala för driften av industrin (i annat fall kommer nämligen vissa företag att avvecklas). FMV:s beställningar är otillräckliga för att säkra företagens överlevnad, och därför behövs exporten som ett komplement. Det är detta som är sambandet mellan en fortsatt livskraftig försvarsindustri och dess export.

I kapitlet har det gjorts ett försök att kvantifiera exportens betydelse

för industrins upprätthållande: Betydelsen uttrycks av exportens bidragseffekt. Det ligger i det begreppet, att exporten ger ett täckningsbidrag till industrins bibehållande. Det bidraget beräknades i avsnitt 2.3 till ca 3,8 miljarder kr för hela försvarsmaterielexporten år 1987. Ifall krigsmaterielexport endast tilläts till Norden och neutrala europeiska stater, skulle 1,7 miljarder av dessa 3,8 falla bort. Dessa betydande belopp säger egentligen inget annat än att exporten är mycket viktig, ifall försvarsindustrin ska kunna överleva. Samtidigt bör det framhållas, att alla företag inom industrin inte är lika exportberoende. Vissa av dem kan förmodligen överleva med förhållandevis begränsad export eller rentav utan någon export alls, något som i och för sig framgår av tabell 5 (företagens exportandelar av den totala faktureringen) och som kommer att diskuteras vidare i kapitel 5. Direktiven till den särskilda expertgruppen säger att i ett särskilt alternativ bör konsekvenserna av ett fullständigt avbrytande av krigsmaterielexporten analyseras. Den analysen finns i detta kapitel, till den

Bilaga 2 203

del som dessa konsekvenser avser försvarsindustrin. Ett totalt stopp för krigsmaterielexporten skulle leda till ett bortfall av ett täckningsbidrag i storleksordningen 2,6 miljarder kr (gäller år 1987). Industrin i sin nuvarande form skulle knappast klara ett sådant bortfall utan skulle krympa. Exakt vilken industriell struktur som skulle bli resultatet kan dock inte anges här. Det har framgått av kapitlet att det finns vissa reservationer till de framräknade bidragen: Bidraget 3,8 miljarder kr från försvarsmaterielexporten 1987 skulle inte kunna betalas ut till industrin i stället för export, eftersom det skulle innebära delvis malpåsedrift och på lång sikt avveckling av viktiga kompetenser. Vidare missar bidragsberäkningen den omständigheten, att exporten inte ger ett jämnt bidrag år efter år till de enskilda företagen, utan att det snarare är tal om att överbrygga svackorna mellan FMV:s beställningar. Slutligen lider beloppet 3,8 miljarder kr i bidrag från vapenexporten till upprätthållande av försvarsindustrin under 1987 av den svagheten, att det avser industrin i den omfattning som den faktiskt hade det året, inte nödvändigtvis den omfattning som skulle vara tillräcklig för landets säkerhetspolitik. Vad som bör menas med ”tillräcklig för landets säkerhetspolitik kan inte fastställas inom ramarna för denna rapport, men en alternativ

beräkning i avsnitt 2.6 för en mindre industri tyder på att exportens

bidrag under alla omständigheter är stort. Här ska det till sist bara tillfogas, att bidragseffekten också är viktig för andra, medelstora länder. Således har det påpekats i den internationella litteraturen att länder som England och Frankrike också måste skaffa sig bidrag till upprätthållande av sina försvarsindustrier genom att exportera (se exempelvis Edmonds 1980, sid. 82; Kolodziej 1987, sid. 149-150; Pearson 1985, sid. 174; Snider 1987, sid. 43). Bara för de allra största länderna, alltså Sovjetunionen och USA, skulle bidragseffekten vara oväsentlig, eftersom dessa länders egna anskaffningar av vapensystem är tillräckliga för att upprätthålla önskad storlek på de

nationella försvarsindustrierna (Louscher och Salomone 1987, sid. 6).

204 Bilaga 2

3 Om att

möjligheter upprätthålla

försvarsindustrins

kapacitet

civil

genom produktion

3.1 och den aktuella

Tidigare undersökningar frågeställningen

I föregående kapitel visades det, att försvarsmaterielexporten år 1987 gav ett bidrag på ca 3,8 miljarder kr till upprätthållandet av försvarsindustrin (i den omfattning som industrin det året faktiskt hade). Eftersom vapenexporten åtminstone från vissa håll har uppfattats som en belastning, kan man ställa frågan om motsvarande bidrag skulle kunna skaffas på annat sätt. Det kan i så fall bara vara tal om ett enda annat sätt, nämligen civil produktion. Detta kapitel diskuterar möjligheterna till upprätthållande av försvarsindustrin genom delvis civil produktion. Civil produktion vid försvarsindustriföretag har diskuterats en hel del, men då huvudsakligen vad det gäller en permanent omställning från militär till civil verksamhet, exempelvis som ett led i en allmän nedrustning. Sådana diskussioner förekommer i flera tidigare svenska utred-

(Ds I 1982:1, Ds I 1983:1, SOU 1984:62, SOU 1985:43 och Ds

ningar 1988 : och i utländsk litteratur (se exempelvis European Trade Union 19) Institute 1983; Lynch 1987). Frågeställningen är ungefär följande: Ifall man har bestämt sig för att avveckla en betydande del av försvarsmatehur ska man då gå till väga för att de frigjorda resurrieltillverkningen, serna fabriksanläggningar, etc.) så smidigt som möjligt ska (personal, kunna nyttiggöras i civil produktion, helst inom ramarna för de existerande försvarsindustriföretagen? En vanlig konklusion förefaller att att en permanent faktiskt är fullt möjlig, i varje fall vara, omställning om den inte behöver gå alltför snabbt, och om det finns pengar till att

bistå de personer och regioner som drabbas (Ds I 1982: l, sid. 117-118).

Man kan för övrigt också hänvisa till att andra delar av svensk industri faktiskt har utsatts för ganska hårdhänta omställningar. Exempelvis antalet anställda vid skeppsvarv och båtbyggerier från ca nedgick

38 500 år 1975 till 10 000 år 1986 (Statistisk årsbok 1977, sid. 138; Statis-

tisk årsbok 1989, sid. I förbindelse med en partiell avveckling av 99). försvarsindustrin skulle det antagligen vara möjligt att överföra en betydlig del av resurserna till civila användningar (genom omskolning av

2 205 Bilaga

personal, ombyggnad av fabriker till nya ändamål etc.). I ett sådant nedläggningsperspektiv kan man därför mycket väl hävda, att försvarsindustriella resurser kan användas i civil verksamhet. Frågeställningen här är emellertid en helt annan, nämligen följande: Ifall man har bestämt sig för att behålla en inhemsk försvarsindustri, och ifall FMV:s beställningar inte är tillräckliga för att belägga kapaciteterna hos företagen i denna industri, i vilken utsträckning kan då kostnaderna täckas och kapaciteterna upprätthållas genom civil produktion ? Är det alltså möjligt att på sikt bibehålla och lång utvecklingsproduktionskapaciteterna i försvarsindustrin genom delvis civil verksamhet? l så fall skulle vapenexporten kunna reduceras, men de försvarsindustriella resurserna skulle ändå kunna bevaras intakta och alltså finnas tillgängliga för militär verksamhet exempelvis i en kris- eller avspärrningssituation. Möjligheterna till en kombination av civil och militär verksamhet kommer i det följande först att belysas genom en diskussion av olika särdrag i försvarsindustrin. Därefter följer en redogörelse för svenska försvarsindustriföretags erfarenheter vad det gäller civil produktion.

3.2 Försvarsindustriella

särdrag

Det är välkänt, att militär produktion i viktiga avseenden skiljer sig från civil. Den följande diskussionen tar upp särdrag som är relaterade för det första till de militära produkterna, för det andra till de militära kunderna. En viktig utgångspunkt vad det gäller produkterna är att dessa oftast är högteknologiska (eller i varje fall åtminstone mellanteknologiska). Som en konsekvens av detta är försvarsindustrin mer F0 U-intensiv än tillverkningsindustrin som helhet, med en större andel högutbildad personal än i de flesta andra branscher (FOA C 10200-M5, sid. 36-44; SOU 1984:62, sid. 115-118; SOU 1985:43, sid. Det 216-217). framgår också av tabell 2 att vissa av försvarsindustriföretagen har stora mycket andelar F0 U-personal. Detta gäller särskilt för de mest högteknologiska företagen, alltså Saab Missiles, Saab Flygdivisionen och vissa av elektronikföretagen. Militär materiel måste uppfylla extrema kvalitetskrav(eller i varje fall krav som är annorlunda än dem som ställs civila Den på produkter): ska fungera perfekt under krävande i mycket omständigheter (alltså strid), samtidigt som den måste vara så konstruerad att ingen enda person kommer till skada vid övningar i fredstid. Detta betyder, att militär materiel måste ha högre prestanda än motsvarande civil (i de fall där det finns civila motsvarigheter): En militär flygradio måste således fungera i en mycket mer krävande miljö än en civil (exempelvis samtidigt som flygplanets automatkanon avfyras). Ett militärt flygplan

206 Bilaga 2

måste kunna utföra mycket mer avancerade manövrer än ett civilt. Ett militärt måste utformas för att försvåra upptäckt med .ytstridsfartyg radar (s. k. vilket inte är nödvändigt för ett civilt fartyg smygteknologi), etc. En konsekvens av dessa extrema kvalitetskrav är att försvarsindustriföretag måste ha en särskild organisation för kvalitetskontroll, omfattande både speciell personal och speciella kontrollrutiner. De extrema kvalitetskraven leder vidare till mycket höga krav på yrkesskicklighet hos personalen. Motsvarande krav ställs inte alltid i förbindelse med civil produktion. Här kan det finnas ett hinder för en blandning av militär och civil verksamhet: För att kunna uppnå lönsamhet i den civila delen kan det nämligen bli nödvändigt att släppa på kvalitetskraven, men detta kan upplevas som stridande mot professionalism och hos de berörda medarbetarna. Detta förhålyrkesstolthet lande, alltså motvilja mot att gå ner i kvalitet vid civila personalens har av Karlskronavarvet angivits som en av grunderna till de uppdrag, stora förlusternai förbindelse med satsningen på civila fartyg (se vidare om detta i nästa avsnitt). Produktionsutrustningen inom försvarsindustrin är delvis ganska speciell. Detta beror i vissa fall på själva produkterna: Exempelvis består ett sprängämnesgjuteri av ett antal bunkrar utspridda över en stor yta. Sådana anläggningar (som finns i Karlskoga och Vingåker) kan inte användas till något som helst annat än just ammunitionstillverkning. I andra fall beror utrustningens särdrag på det höga teknikinnehållet och de extrema kvalitetskraven, snarare än på produkterna i sig. Ett exempel är Ericsson Radar Electronics IMS-centrum, som används för framställning av mikrovågskretsar (används bl. a. i flygradar). Detta centrum är byggt som en termosflaska, med dubbla väggar, för att uppfylla mycket extrema villkor på arbetsmiljön avseende dammpartiklar och temperatur. Å andra sidan bör det dock påpekas, att stora delar av försvarsindustrin inte avviker nämnvärt från konventionell mekanisk industri i fråga om produktionsutrustningen. Vad det därefter gäller de militära kunderna och relationerna till dessa, så kan det först noteras att det är tal om ett begränsat antal kunder. På hemmamarknaden är det väsentligen bara en enda kund, alltså FMV. Liksom försvarsmaterielinköpande myndigheter i andra länder tillämpar FMV ett ganska speciellt upphandlingsfärfarande (beav detta finns i Ds Fö 1980:3; Ds I 1982:1, sid. 96-104; och i skrivningar SOU Detta förfarande innebär naturligtvis en helt annan 1983:12). kundrelation än vad som normalt förekommer exempelvis på marknaderna för konsumentvaror. Upphandlingsförfarandet pålägger företagen i försvarsindustrin vissa redovisningsmässiga restriktioner, genom den rätt till insyn i företagens ekonomiska förhållanden som FMV beutövas av särskilda revisorer från två revisionsbyråtingar sig (insynen er). I andra branscher är det ovanligt med den sortens insyn från kundernas sida.

2 207 Bilaga

En särskild aspekt av kundrelationerna har att göra medfinansiering av forskning och utveckling. Vapensystem utvecklas huvudsakligen för FMV:s räkning. Därefter kan det bli tal om att sälja samma system på export, i mer eller mindre modifierad form. Utveckling av system uteslutande med sikte på export förekommer däremot normalt inte. En stor del av finansieringen av utvecklingsarbetet sker beställgenom ningar från FMV. Försvarsindustriföretagen får alltså betalt för att utföra studier av nya vapensystem och för att utveckla Detta prototyper. är en ganska ovanlig form för finansiering av FoU betalas (därutöver förskott under tillverkningsfasen, men sådana förskott förekommer också i andra branscher). Eftersom vapensystem ofta är kostmycket samma att ta fram, är detta slags finansiering i många fall säkert en förutsättning för att utvecklingsarbetet överhuvudtaget ska kunna genomföras. Den nu diskuterade formen för finansiering av FoU, och den speciella relationen till FMV överhuvudtaget, påverkar företagens risksituation: De affärsmässiga riskerna minskar, med civil verksamhet jämfört där företagen själva måste bekosta hela utvecklingsarbetet, i förhoppning om att därefter finna köpare till de framtagna produkterna. Därigenom kan företagen komma att vänja sig vid en situation med lägre risker. Resultatet skulle kunna bli en bristande förmåga att hantera de risker som är förbundna med civil verksamhet. Å andra sidan bör det framhållas, att risknivån inom försvarsindustrin trots allt inte är försumbar: Industrin lever ju till stor del på export. Den internationella marknaden är mycket härd, och det är inte säkert att man lyckas ta hem så många utländska order att den långsiktiga överlevnaden säkras. Den mest grundläggande skillnaden mellan militär och civil verksamhet har förmodligen att göra med marknadssituationen. Det har ofta påpekats att militära och civila marknader är väsensskilda. En person i ett av de svenska försvarselektronikföretagen säger exempelvis: ”Det är stor skillnad mellan att á ena sidan gissa vad kunderna vill ha och sedan tillverka i stora serier och därefter sälja till en massa kunder från hyllan, och å andra sidan diskutera ingående med kunden om dennes krav och behov och sedan tillverka i mycket små kvantiteter.”

Ett liknande uttalande återfinns i en rapport om engelska försvarselektronikföretag. Ett antal sådana företag blev tillfrågade varför de inte satsade mer på civil verksamhet. Deras svar sammanfattas på följande vis: ”It was difficult in the civil field to get customers to define clearly what they required. If only they would do so and also pay in advance for the associated development costs the companies would be interested in undertaking the work” (Maddock 1983, sid. 4).

Dessa tvâ citat visar på en mycket stor skillnad i marknadsföringsorganisation och, ännu viktigare, företagskultur mellan försvarsindustrifö-

208 2 Bilaga

och civila marknader. Bristande insikter i civil markretag företag på nadsföring kan vara en bidragande orsak till de misslyckanden, som svenska försvarsindustriföretag har råkat ut för i förbindelse med civila satsningar. Ett ytterligare kännetecken för militär produktion, som följer både av produkternas beskaffenhet och av kundrelationerna, är brist på incitament till kostnadseflektivitet. Den stora betydelsen av hög kvalitet kan motivera, att man bortser från kostnadsaspekter. Den speciella relationen till den inköpande myndigheten kan likaledes betyda, att det inte är så väsentligt att hålla nere kostnaderna (exempelvis på grund av olika typer av s. k. kostnadskontrakt;jämför FOA C l0200-M5, sid. 79; SOU 1983:12; SOU 1984:62, sid. 132). Denna tendens till bristande kostnadseffektivitet har också diskuterats ingående i utländsk litteratur om försvarsekonomi (se exempelvis Gansler 1980, kap. 3, om dessa förhållanden i amerikansk försvarsindustri). Det är tydligt, att försvarsindustrin avviker från annan industri på flera viktiga punkter. Man kan därför dra följande slutsats: Det är inte lätt att kombinera civil verksamhet med militär. Om det ändå ska göras, i en situation där den militära verksamheten inte ska avvecklas utan tvärtemot ska fortsätta sikt, då bör de civila produkterna och på lång kunderna helst vara ganska lika sina militära motsvarigheter. Det bör således vara tal om högteknologiska produkter, med höga krav på kvalitet. Vidare bör det vara tal om stora, institutionella kunder som upphandlar på ungefär samma sätt som FMV. Däremot har försvarsindustrin dåliga förutsättningar för att lyckas med civil verksamhet inom produktområden med lågt teknikinnehåll, låga kvalitetskrav och marknadsföring mot många små kunder.

3.3 Civil produktion i försvarsindustriföretagen

Nästan alla svenska försvarsindustriföretag ingår i större koncerner, där civil verksamhet överväger. Koncernerna är alltså till största delen civila snarare än militära. Enda undantaget är FFV, där den militära verksamheten är dominerande. Trots detta förekommer det inte någon nämnvärd av militär och civil produktion. Tvärtemot är de blandning militära delarna i allmänhet skilda från de civila, i särskilda affärsområden och Ett av de senaste exemplen på denna tendens dotterföretag. till av Elektronikindustrier: Tidigare bestod uppdelning utgörs Philips detta av två divisioner, den ena för försvarselektronik, den andföretag ra för telekommunikation och Från och med februari i år datasystem. omfattar Philips Elektronikindustrier enbart försvarselektronik (den andra divisionen har överförts till en annan del av Philips Norden AB). Denna av de militära delarna av koncernerna är ett uttryck avskiljning för vad som diskuterades i förra avsnittet, nämligen att det är svårt att

2 209 Bilaga

kombinera civila och militära aktiviteter. Därutöver kan de olika koncernerna givetvis också ha egna, privata motiv till den som uppdelning faktiskt gjorts. I fallet med Philips Elektronikindustrier skulle ett sådant privat motiv ha kunnat vara att underlätta de förefterföljande handlingarna om att bli uppköpt av Bofors. Man kan vidare observera en tendens till att civila aktiviteavskilja ter, som uppkommer i militära företag. Om ett försvarsindustriföretag lyckas starta upp ett lovande civilt projekt, som en exempelvis spinoff från den militära produktionen, då avskiljs detta ofta från resprojekt ten av företaget, eller också överförs det till en annan del av den överordnade koncernen. Några exempel får illustrera: Bofors startade i början på 70-talet en verksamhet för mätapparatur för civila tillämpningar, som en av den militära verksamavknoppning heten. Denna verksamhet ligger i i Pharos, som är ett till 75% dag delägt dotterbolag till Nobel Industrier. Det s. k. för väv- Brånemark-systemet nadsintegrerade tandproteser av titan, som också har nämnts som en militär spinoff från Bofors, i som är en del av ligger Nobelpharma, affärsområdet Nobel Biotech. FFV Ordnance driver viss civil verksamhet i sin ñnkaliberdivision (tillverkning av bildelar och montering av förpackningsmaskiner). Denna verksamhet utgör numera en egen resultatenhet (som dock fortfarande ingår i av ñnkaliberdivisionen). Försäljningen jakt- och sportskyttevapen har överflyttats till ett nystartat inom FFV:s Deveföretag lopment-grupp. Att det är svårt att kombinera civil och militär verksamhet dokumenteras också av en rad misslyckanden, som svenska försvarsindustriföretag har noterat sig för: Exempelvis försökte Bofors under 60- och 70talen driva en produktion av bandtraktorer. Detta skulle vara en spinof f från den militära produktionen av 103. Försöket stridsvagn uppgavs efter stora förluster i mitten av 70-talet. Karlskronavarvet i slubyggde tet av 70-talet fem mindre roll-on-roll-off två fartyg, produkttankfartyg och två vindkraftverk. Dessa satsningar medförde stora förluster och har av en talesman för varvet beskrivits som ”kommersiellt mindre lyckade”. Bland andra misslyckade civila kan nämnas unsatsningar dervattensbandvagnar vid Hägglunds Vehicle och sjukvårdsutrustning, lantbruksredskap och kompressorer för kylaggregat vid FFV Ordnance. Det är dock intressantare att se på Iyckade civila aktiviteter och satsningar, eftersom man därigenom kan få en klarare om de föreställning betingelser som måste vara uppfyllda för att ett f örsvarsindustriföretag ska kunna driva civil produktion tillsammans med militär. Hygomrâdet (tillverkning och underhåll av flygplan och flygmotorer) är det enda där det förekommer någon mer betydande blandning av militär och civil drift. De är Saab implicerade företagen Flygdivisionen, Volvo Flygmotor och FFV Aerotech. Det av tabell 2 att framgår

l4-

2 10 2 Bilaga

Saab Flygdivisionen hade en sysselsättning på ca 3 000 manår inom den militära sektorn år 1987; sysselsättningen inom den civila sektorn var ca 2 900 manår. Motsvarande siffror för Volvo Flygmotor är ca l 500 manår inom vardera av de två sektorerna. I Volvo Flygmotors civila ca l 500 manår 1987 ingår även tillverkning av sysselsättning på delar till övriga verksamhet, som omfattar rymdmotorer. Företagets energilagringssystem, hydrauliksystem och dieselmotorkomponenter, bilv.ärmare, dock inte. Denna övriga verksamhet vara ingår uppges avskild från flyg- och rymdmotorverksamheten. För både Saab Flygdivisionen och Volvo Flygmotor var den civila faktureringen 1987 större än den militära (se tabell 3). Inom är det möjligt att i viss utsträckning bibehålla en flygområdet militär delvis civil drift, vilket framgår av allmänkompetens genom Efter utvecklingen av den första versionen av JASföljande exempel: planet uppstår det en svacka i Saab Flygdivisionens utvecklingsavdeltills dess att arbetet med version JAS 39C ska påbörjas, mot slutet ning, av 90-talet. Denna svacka skulle kunna överbryggas genom framtagav en version JAS 39B, efterföljd av en exportversion. Ett ning tvåsitsig annat alternativ är emellertid ett civilt projekt tillsammans med studieavseende kommande och tidigarelâggning av uppdrag flygplanssystem av JAS 39C (Flygind 88, sid. 62). På produktionssidan utvecklingen finns det också en viss utbytbarhet mellan militär och civil aktivitet. har dock påpekat, att denna utbytbarhet är begränsad. Vol- Företagen vo har således upplyst, att tillverkningen av flygmotordelar Flygmotor till civila omfattar större mängder än tillverkningen av militäprogram ra delar. Det är därför rationellt att producera civila delar i särskilda verkstäder med flödesuppställning (för att nedbringa mängden produkter i arbete och därmed kapitalbindningen). Inom FFV Aerotechs motordivision arbetar ca 250 personer med reparationer och testning av både militära och civila motorer. Den personal, som dementerar och monterar motorerna, är däremot specialiserad på antingen militära eller civila motorer. Vad det gäller den civila flygverksamheten, bör det också påpekas att den inte uppstod spontant, utan som en del av beslutet om att börja utveckla JAS-planet. I detta beslut förutsattes det nämligen, att Saab och Volvo Flygmotor skulle öka sin civila verksamhet, Flygdivisionen och detta underlättades genom särskilda statliga villkorslån (Prop. 1979/802115; Prop. 1981/82:102, sid. 108-119). kan också kombineras med militär verksamhet. Detta Rymdteknologi är inte särskilt stort område. Dock förekommer det viss tillverknågot av delar till i Volvo Flygmotor och av rymdantenner ning rymdmotorer i Ericsson Radar Electronics. Enligt det sistnämnda företaget är rymdett civilt område där kvalitetskraven är i nivå med, eller kanteknologi ske rentav högre än, de militära. Inom elektronik och optik förekommer det också viss civil drift till-

2 21 1 Bilaga

sammans med den militära. Detta gäller för SATT, Bofors Aerotronics och Ericsson Radar Electronics. SATT har sålt telekommunikationsutrustning till SJ och Televerket. Dessa kunder använder kravspecifikationer och upphandlingsformer som liknar FMV:s, vilket har det gjort möjligt för SATT att samarbeta med dem. Ericsson Radar Electronics säljer väderradar, övervakningssystem och mikrovågslänkar. Bofors Aerotronics utför optiska specialuppdrag där det krävs mycket hög kvalitet. Exempelvis har företaget nyligen levererat högglanspolerade speglar till Cern-acceleratorn i Schweiz. Som helhet omfattar dessa civila aktiviteter endast mindre delar av verksamheter. företagens Därutöver förekommer Iegoarbetei en del företag. Sådana uppdrag används som nödbeläggning i svackor mellan militära order (exempelvis i Hägglunds under 70-talet;jämför också Ds I 1982:1, sid. 211). Mer regelbundet legoarbete förekommer i Bofors och Karlskronavarvet. En speciell civil aktivitet, som om är Kockums påminner legoarbete, Marines renovering av järnvågsvagnar. Detta uppdrag sysselsätter ca 200 man under ett antal år fram till omkring 1992. Liksom den civila driften vid flygföretagen Saab Flygdivisionen och Volvo Flygmotor tillkom detta uppdrag genom en särskild statlig satsning, som en del av nedläggningen av den civila varvsverksamheten i Malmö 1985/ (Prop. 861120, sid. 39). Därutöver förekommer det några ytterligare, mindre civila aktiviteter. Exempelvis tillverkas prefabricerade hissar vid Kockums Marine. Samma företag har även ett industrilaboratorium som tar civila uppdrag.

3.4 Avslutning om civil produktion

Avsnitt 3.2 slutade med påståendet att civil produktion bäst kan kombineras med militär, ifall de civila produkterna är högteknologiska och med stora krav på kvalitet, och ifall de civila kunderna upphandlar på samma sätt som FMV. Avsnitt 3.3 stöder detta påstående, eftersom de nämnda förutsättningarna får sägas vara uppfyllda för de viktigaste exemplen på faktiskt förekommande civil verksamhet, alltså flyg, rymdteknologi och viss elektronik och optik. Omfattningen av den civila verksamheten inom försvarsindustrin är dock inte stor, med flygområdet som enda undantag. Detta beror förmodligen inte bristande på vilja från företagens och de anställdas sida (jämför de misslyckade satsningarna som nämndes i förra avsnittet). Inte minst har de anställdas organisationer tryckt på för att öka andelen civil drift (se LO 1985). Snarare är det helt enkelt svårt att kombinera militär och civil produktion. Det är således inte realistiskt att tro, att civil drift kan utgöra något annat än ett marginellt alternativ till export för försvarsindustrin. Till sist ska det påpekas att det finns ytterligare en orsak till att det

2 l 2 2 Bilaga

inte är realistiskt att räkna med civil drift som något väsentligt alternativ till försvarsmaterielexporten. Det nämndes tidigare, i avsnitt 2.5, att exporten utjämnar beläggningssvackorna mellan FMV:s beställningar, snarare än att den ger ett konstant bidrag år efter år. Men man kan föreställa sig att civil produktion skulle kunna överta exporknappast tens roll som överbryggare av svackor, alldeles bortsett från de svårigheter att kombinera civil och militär verksamhet, som diskuterades i avsnitt 3.2 och som har att göra med skillnader i kvalitetskrav, kundrelationer och företagskultur. Som det också påpekas i Ds I 1982:1, sid. 258-259, skulle ett försvarsindustriföretag, som har utvecklat en lovande civil produkt, knappast vänta med att tillverka och marknadsföra denna produkt, bara därför att FMV under tiden har fyllt upp företagets orderbok med nya beställningar. Om en bra civil produkt kan tas fram, då kommer den att få sin egen existens (i form av egen marknadsföring etc.). Företaget kommer att vilja satsa på den för fullt. Den berörda kommer inte att acceptera att arbetet med den civila personalen uppskjuts, när det militära orderläget ljusnar: Ett sådant produkten uppskjutande skulle kanske rentav innebära slutet för den civila produkten (jämför Agrell 1989, sid. 192, och Söderberg 1971, sid. 354-358, om det civila Saab Scandia-projektet som lades ner när produktionskapaciteten behövdes för stridsflygplanet J 29).

sou 1989:102 Bilaga 2 213

4 Priseffekten:

Vapenexportens

för FMV:s nota

betydelse

4.1 Inledning och kapitelöversikt

Som det nämndes i inledningskapitlet, kan vapenexporten resultera i lägre priser på den materiel som köps in från svenska försvarsindustriföretag. Detta är priseffekten. Priseffekten är alltså annat än binågot dragseffekten, som diskuterades i kapitel 2: Bidragseffekten avser upprätthållandet av företagen i försvarsindustrin, medan priseffekten avser FMV:s nota. Priseffekten är ämnet för detta kapitel. Den är mycket svår, eller rentav omöjlig, att estimera. svårigheterna gäller såväl datainsamling som undersökningsmetodik, som det kommer att framgå av de följande avsnitten i detta kapitel. Följaktligen kommer inte någon egentlig kalkyl av priseffekten att kunna framläggas. Detta är visserligen beklagligt, men å andra sidan spelar det kanske inte heller så stor roll, eftersom priseffekten rent principiellt är mindre viktig än bidragseffekten. Detta sista påstående ska närmast utredas något utförligare. Den väsentliga orsaken till att man i Sverige önskar driva en nationell försvarsindustri är säkerhetspolitisk: En egen kapacitet att utveckla och tillverka vapen uppfattas som en väsentlig tillgång för landet. Officiella uttalanden om betydelsen av den svenska försvarsindustrin brukar betona utlandets respekt för alliansfriheten och att möjligheten utveckla, tillverka och vidmakthålla försvarsmateriel under kris och krig. Vidare betonas förmågan att utveckla vapensystem med egen försvarsprofil och som svarar mot våra egna krav på sekretess. Denna typ av argument har nämnts i avsnitt 2.1 som grund till att ett upprätthållande av försvarsindustrin i lämplig omfattning kan ses som en ur nationens synpunkt fast kostnad. Att en nationell försvarsindustri skulle ge lägre kostnader för vapensystemen förefaller däremot inte vara ett lika för att väsentligt argument upprätthålla en sådan industri. Det är med andra ord inte i första hand omsorgen om FMV:s nota som är grunden till att ha en egen försvarsindustri. Exempelvis får kostnadsargumentet en ganska undanskymd plats i slutbetänkandet av 1984 års försvarskommitté: Det talas bara om ”bättre möjligheter att till rimliga kostnader välja en egen försvarspro-

2 l 4 Bilaga 2

fil” i en i övrigt ganska lång utläggning av de nyss nämnda argumenten (alliansfrihet, krissituationer, egen profil, sekretess etc.) (SOU 1987:9, sid. 104). I det sammandrag av detta avsnitt i SOU 1987:9 som finns i direktiven till den aktuella utredningen nämns kostnadsargumentet överhuvudtaget inte alls (Dir. 1988:41, sid. l). Om man verkligen i första hand önskade minimera FMV:s nota skulle det för övrigt finnas anledning att åtminstone överväga en helt annan politik, nämligen att importera en stor del av landets försvarsmateriel. Vad det skulle innebära för FMV:s nota att importera en stor del av materielen kan man bara spekulera över (som det också kommer att göras senare i kapitlet). Här ska det bara konstateras att en sådan inköpspolitik inte ens förefaller ha övervägts i Sverige efter andra världskriget (i varje fall inte hittills; situationen skulle kunna ändra sig framöver), något som kan tyda på att upprätthållandet av landets försvarsindustri uppfattas som viktigare än FMV:s budget. En annan omständighet som pekar mot samma konklusion, alltså att det är viktigare att upprätthålla den egna försvarsindustrin än att i varje ögonblick anskaffa den billigaste materielen, är att det i vapenproducerande länder förmodligen finns en tendens att favorisera egna vapensystem i upphandlingssituationer. Således har det hävdats att den engelska motsvarigheten till FMV i början på 70-talet bara upphandlade utländska systern om priserna på motsvarande engelska system var minst 10 - 15% högre än de utländska priserna (Hartley 1983, sid. 83). En sådan tendens finns kanske också i Sverige: I varje fall hade Saab fram till 1960 ett huvudavtal med försvaret som uttalade en klar favorisering av svensk flygindustri vid anskaffning av stridsflygplan (SOU 1983:12, sid. 70-71). Det bör dock påpekas, att det i förbindelse med denna rapport inte har gjorts någon särskild undersökning av eventuella fördelar som svenska företag har fått vid FMV:s upphandlingar. Detta resonemang ska naturligtvis inte överdrivas. Om inhemska vablir alltför dyra, så kommer man i vilket fall som helst att pensystem köpa utifrån. Det har exempelvis aldrig varit aktuellt att bygga upp en inhemsk kapacitet för att tillverka militära helikoptrar. Eventuellt kan man också spåra en viss oenighet mellan militärer och politiker vad det gäller värdet av den egna försvarsindustrin. Militärerna önskar mest pang för pengarna”. De kan därför tänkas vara villiga att importera vapen, ifall det leder till att en större mängd materiel kan rymmas inom en given budgetram. Politikerna, däremot, tar kanske litet mer övergripande säkerhetspolitiska hänsyn och är därför något mer intresserade av att bevara den nationella försvarsindustrin. Tecken på en sådan oenighet finns exempelvis i Ingemar Dörfers Viggen-bok (vissa militärer ville till sist inte genomföra Viggen-projektet, eftersom det skulle förbruka alltför stor del av försvarets budgetramar; se Dörfer 1973, sid. 164 och 182-183). Exporten kommer in som ett andra led i detta resonemang: Som det

Bilaga 2 215

redan har sagts i avsnitt 2.7 är dess betydelse att möjliggöra ett upprätthållande av en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri (för att ännu en gång citera inledningen till denna utrednings kommittédirektiv). Detta är precis vad som ligger i bidragseffekten. Priseffekten, däremot, har att göra med FMV:s nota; men som redan nämnts förefaller notan att vara mindre väsentlig än alliansfrihet, produktionskapacitet i krissituationer, vapensystem med egen profil och sekretess. Det förefaller därför rimligt att hävda att bidragseffekten har större principiell betydelse än priseffekten, när det gäller den svenska försvarsmaterielexporten. Resten av detta kapitel, som är det längsta i rapporten, har följande innehåll: I nästa avsnitt genomgås olika komponenter i priseffekten, i anslutning till en fortsättning på det enkla kalkylexemplet från avsnitt 2.2. Avsnitt 4.3 illustrerar styckkostnadsförändringar för vapensystem vid olika serielängder. Avsnitt 4.4 handlar om prissättning vid vapenexport och FMV:s royalty. Avsnitt 4.5 redogör för en amerikansk undersökning av priseffekten. Därefter, i avsnitt 4.6, diskuteras ett metodologiskt problem: Om man intresserar sig för exportens priseffekt ett givet år, då måste man ställa frågan: Vad hade hänt det året, ifall export inte hade varit möjlig? Eftersom svaret på en sådan fråga blir spekulativt, blir också den beräknade effekten spekulativ. Avsnitt 4.7 diskuterar den av Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen framlagda beräkningen av exportens priseffekt, som går ut på att ett totalt avskaffande av all krigsmaterielexport skulle ha fördyrat F MV:s nota med 300 miljoner kr år 1984. Avsnitt 4.8 nämner olika vapensystem, där export har förbilligat, eller kan komma att förbilliga, FMV:s inköp. Avsnitt 4.9 sammanfattar.

4.2 Priseffektens delar: Skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU

Ifall ett vapensystem som inköps av FMV kan exporteras, leder det till en serieförlängning och därmed lägre kostnad per enhet i serien. Detta kan i sin tur leda till ett lägre pris för FMV. Man kan skilja mellan flera komponenter i den resulterande minskningen av styckkostnaden: Skalekonomi avser det förhållandet att produktionsvolymen per tidsenhet ofta Ökar, när serien förlängs. I så fall kan det bli motiverat att ändra arbetsmetoder och grad av automatisering. Exempelvis kan personalen få mer specialiserade uppgifter, nya och större maskiner kan anskaffas etc. Större produktionsvolym per tidsenhet betyder alltså möjligheter till rationaliseringsvinster som inte kan uppnås vid mindre volymer. Inlärning, däremot, avser den kumulerade produktionsvolymen. I många olika tillverkningssituationer har det kunnat observeras att den

2l6 Bilaga 2

marginella förbrukningen av arbetstid vid tillverkning av en ytterligare enhet är avtagande. Exempelvis kan det krävas l 000 arbetstimmar för att producera den första enheten i en serie, 800 för att producera den andra, 702 för att producera den tredje, 640 för att producera den fjärde etc. I detta exempel minskar arbetskraftsåtgången tydligen med 20% när seriestorleken fördubblas (jämför 800 med l 000 och 640 med 800). Man talar då om en inlärningskoefficient på 20%. Med andra ord, en inlärningskoefficient på x% betyder att den marginella arbetstidsförbrukningen minskar med x% vid varje fördubbling av serielängden. Inlärningskoefficienter i storleksordningen lO - 20% har uppnåtts vid produktion av exempelvis flygplan, raketmotorer och robotar. Inlärningen uppkommer genom successivt förbättrad arbetsorganisation och gradvis större vana att utföra olika arbetsmoment. På grund av skalekonomi och inlärning faller marginalkostnaden i produktionen, när serielängden blir större. Då faller även den genomsnittliga produktionskostnaden per enhet. Som ett exempel på en sådan reduktion i produktionskostnad kan det nämnas, att man inom flygplanstillverkning ofta räknar med 10% lägre genomsnittlig styckkostnad när serielängden fördubblas (Hartley 1983, sid. 78 och 94; Hartley 1987, sid. 242). Observera att det är kostnaden i produktionsprocessen som avses här, alltså exklusive FoU vid framtagande av ett nytt system. En annan positiv effekt av en längre serie avser utslagning av kostnader för forskning och utveckling (FoU). FoU-kostnaden per enhet blir lägre, när serien blir längre. Även andra typer av kostnader kan reduceras på samma sätt, genom utslagning på en längre serie, exempelvis kostnader för företagets permanenta administration. Utslagning av kostnader på en större volym är dock viktigast vad det gäller FoU, eftersom framtagning av komplexa vapensystem ofta är mycket kostnadskrävande. I fortsättningen kommer det därför mest att talas om utslagning av FoU. För att visa priseffekten ska nu det tidigare exemplet från avsnitt 2.2 användas igen, men med vissa förändringar. För enkelhetens skull bortses från skalekonomi i exemplet. Däremot förekommer det inlärning och utslagning av FoU-kostnader. Antag att produktionen av det aktuella vapensystemet är förbunden med en inlärningskoefficient på 10%. Detta påverkar inte FoU-arbetet, men kapaciteten i tillverkningsavdelningen stiger: Fler enheter kan tillverkas av en given personalstyrka under det andra året av systemets tvâ-åriga tillverkningscykel. Personalstyrkan är den samma som tidigare. Alltså är lönen till produktionspersonalen fortfarande 240 miljoner. De indirekta produktionskostnaderna antas likaledes vara oförändrade, 100 miljoner. Antag att FMV, som tidigare, Önskar köpa 30 styck av systemet. Den första enheten antas ta 20 000 timmar i direkt produktionsarbete. Med 10% inlärning kommer tillverkningen av 30 enheter inte längre att ta 6 månader i produktionsavdelningen, utan ca 4,22 månader (andelen

sou 1989:102 Bilaga 2 217

0,3516 av ett år). I det följande kommer tre olika situationer att jämföras. Dessa kallas situation A, situation B och situation C (den sistnämnda introduceras först i avsnitt 4.6). I situation A förekommer det inte någon export av det aktuella systemet, men för att fylla ut kapaciteten i produktionsavdelningen utför Försvarsmateriel AB renoveringsarbete på ett annat system för en utländsk kund. Alltså utnyttjas andelen 1 - O,35l6 = av den arbetstiden under år 2 i 0,6484 tillgängliga produktionsavdelningen för detta ändamål. Detta renoveringsarbete förbrukar insatsvaror till ett värde av 30 miljoner och leder till avskrivningar på maskiner på 2 miljoner. Både FMV och den utländska kunden faktureras till självkostnad. Självkostnaden för leveransen till FMV kan nu räknas ut på följande sätt: För år l: Lön till FoU-personal, omkostnader i FoU-avdelning, avskrivning på FoU-anläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-anläggning (som i avsnitt 2.2), totalt l36

För år 2:

280,02

Den totala självkostnaden för de 30 enheter, som levereras till

FMV,

blir således l36 x 1,10 + 280,02 = 429,62 miljoner här har det (också

under år l utförda FoU-arbetet räknats med upp 10% ränta). Priset per

styck för FMV blir då 429,62/30 = 14,32 miljoner. Självkostnaden för renoveringsarbetet för den utländska kunden blir följande (hela arbetet äger rum under år 2):

l. Lön till produktionspersonal (0,6484 240) 155,62 2. indirekta produktionskostnader (0,6484 › l00) 64,84

267,38 Någon marknadsföringskostnad antas inte uppkomma i förbindelse med detta renoveringsarbete, och faktureringen till den utländska kunden blir följaktligen 267,38. I förbigående kan det noteras, att bidragseffekten av detta exportarbete blir 267,38 - 30 - 2 = 235,38. Liksom tidigare har bidragseffekten uträknats som exportens produktionskostnad minus insatsvaror och förslitning av maskiner och annan utrustning.

2 l 8 Bilaga 2

l situation B, däremot, utfyller Försvarsmateriel AB sin produktions-

kapacitet genom att exportera årets vapensystem (alltså samma system som FMV köper), i stället för att företa renoveringsarbete. Med en inlärningskoefficient på 10% kommer i så fall 102 enheter av systemet

att kunna tillverkas under år 2. Av dessa levereras 30 till FMV, och

resten går på export. Självkostnaden för denna produktion på 102 styck

blir:

För år l: Lön till FoU-personal, omkostnader i FoU-avdelning, avskrivning på FoU-anläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-anläggning (som i avsnitt 2.2), totalt 136

För år 2:

881,16

Självkostnaden över det aktuella systemets två-årscykel blir då 136 X 1,10 + 881,16 = 1 030,76 Ifall till FMV miljoner. faktureringen och på export alltjämt är till självkostnad, blir priset per styck för FMV 10,11 miljoner och för exportkunderna 11,91 (inklusive en exportmarknadsföringskostnad på 1,8 per styck). l denna andra situation blir exportens bidragseffekt lika med 72 x 11,91 (exportfaktureringen) minus 72 x 1,8 (marknadsföringskostnaden) minus 72 x 5 (exportens insatsvaror) minus 72 x0,08 (maskinavskrivningar i förbindelse med exporten), vilket utgör 362,16 miljoner. Det har här, liksom även i avsnitt 2.2, bortsetts från att export av ett vapensystem ofta nödvändiggör visst ytterligare FoU-arbete för att ta fram en särskild exportversion, efter den utländska kundens specifikationer. FMV-versionen av det aktuella systemet har med andra ord förutsatts kunna exporteras utan modifikationer. Vid enjämförelse mellan de två situationerna framgår det, att FMV:s från 30 x 14,32 = i situation A till inköpskostnad sjunker 429,6 30 x 10,11 = 303,3 miljoner i situation B, alltså en reduktion på 126,3. Det är denna reduktion som utgör priseffekten.

4.3 vid olika

Styckkostnader serielängder

Export medför en serieförlängning, som i exemplet i förra avsnittet. Denna serieförlängning medför en lägre kostnad per enhet av systemet. I det tidigare enkla exemplet var priset för FMV lika med självkostnaden, och i så fall innebär en lägre styckkostnad (som uppkommer ge-

SOU l989:l02 Bilaga 2 219

nom en längre serie) givetvis ett lägre pris. Dock leder en lägre styckkostnad inte automatiskt till ett motsvarande lägre pris per enhet för FMV, eftersom det säljande företagets prissättning också kommer in i bilden. Det skulle ju kunna vara så att företaget prisdiskriminerar till förmån för exportkunderna. Detta diskuteras ytterligare i nästa avsnitt. Avsikten i detta avsnitt är att ge några exempel på styckkostnadsförändringar vid variationer i serielängderna och att nämna svårigheter vid insamling av data för beräkningar av sådana kostnadsförändringar. l exemplet i föregående avsnitt ökade serielängden vid export från 30 enheter i situation A till 102 enheter i situation B. Sjävkostnaden per styck för att producera systemet minskade därvid från 14,32 miljoner till 10,1 l, alltså en reduktion på ca 29%. I en har FOA-rapport uppgifter om sådana kostnadsförändringar vid varierande framserielängder lagts för ett antal vapensystem (FOA C 10200-M5). Utgångspunkten är därvid en given serielängd, och det anges hur styckkostnaden förändras när serien halveras eller fördubblas. Kostnadsökningarna och -minskningarna framkommer genom utslagning av FoU-kostnader på ett mindre eller större antal enheter, och genom inverkan av skalekonomi och inlärning vid olika serielängder. Några av dessa har uppgifter sammanställts i tabell 8 i tabellbilagan sist i rapporten. Som ytterligare exempel kan styckkostnaden för den Chalengelska lenger-stridsvagnen beräknas till 3,4 miljoner US$ vid en produktion på l 000 enheter, till 2,6 miljoner vid en produktion på l 500 och till 1,9 miljoner vid en produktion på 3 000 (avser ,1979 års penningvärde) (se data i Groth 1981). I detta fall har utvecklingskostnaden vara uppgivits 2 miljarder US$. För JAS-flygplanet har utvecklingskostnaden angivits till 13 miljarder kr i 1989 års penningvärde och produktionskostnaden för en serie på 140 plan till 36 miljarder (Dagens Nyheter 89-01-26; Dagens Industri 89-02-21). Då blir styckkostnaden per plan 350 miljoner (13 000/l40 + 36 000/140). Om man antar att kostnaden i produktionen nedgår med i genomsnitt 10% per plan vid en fördubbling av serien, blir styckkostnaden ca 280 miljoner vid en serie 280 på plan (13 000/280 + [36 000/l40]x 0,9). För det franska Rafale-flygplanet har utvecklingskostnaden sagts vara 40 miljarder FF och produktionskostnaden för en serie på 336 plan 100 miljarder FF (1989 års penning-

värde) (Le Point 89-05-29, sid. 54). Då blir styckkostnaden per plan ca

420 miljoner. Om man även här antar att kostnaden i produktionen nedgår med 10% i genomsnitt vid en seriefördubbling, blir styckkostnaden för en serie på 672 plan lika med 325 miljoner FF. I förbindelse med försvarsmaterielexporten skulle det vara intressant att kunna räkna fram styckkostnadsminskningar vid de serieförlängningar, som exporten medför, alltså utföra beräkningar av samma typ som i de föregående exemplen. Sådana beräkningar är emellertid svåra att företa: Det skulle krävas en ganska mödosam och insamling analys av data avseende varje aktuellt vapensystem. Att estimera inlär-

220 Bilaga 2

ningskoefficienter och parametrar i skalekonomifunktioner är naturligtvis inte trivialt, särskilt som företagens redovisningssystem inte alltid är lämpade som informationskälla för sådana estimationsuppgifter. En annan svårighet har att göra med identifiering av de serielängder som ligger till grund för skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU: Eftersom utvecklingen av försvarsmateriel till stor del föregår gradvis över tiden, kan det vara svårt att fastslå, när en viss serie slutar och nästa börjar. En sådan identifiering, ifall den vore möjlig, skulle för övrigt bygga på upplysningar som normalt är hemliga, både av militära och kommersiella orsaker (hur många enheter som tillverkats och sålts av olika vapensystem, till FMV och på export).

4.4 och FMV:s

Prissättning på export royalty

Föregående avsnitt gällde enbart förändringar i självkostnad per enhet vid varierande serielängder. Export medför längre serier och därigenom lägre självkostnader. Som tidigare nämnts innebär detta inte automatiskt, att FMV:s nota reduceras i motsvarande grad, eftersom företagens prissättning också måste beaktas. Den kostnadsminskning per enhet, som uppkommer genom export av ett system, anger ett utrymme för möjlig prisreduktion för FMV. Hur stor del av denna möjliga reduktion som verkligen kommer till stånd beror på förhandlingar mellan FMV och det levererande företaget. Den vinst, som uppkommer genom skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU-kostnader på en längre serie, ska på ett eller annat sätt delas mellan FMV, den utländska köparen (eller köparna) och det levererande företaget. Det är mycket svårt att i efterhand fastställa i vilken utsträckning denna delning verkligen kommit FMV till godo. Möjligen får exportkunder i vissa lägen köpa vapensystem från svenska försvarsindustriföretag till lägre priser än FMV. Ett tecken på att en sådan situation skulle kunna är att ett antal länder föreligga alltså inte bara - önskar försvarsindustrier som Sverige upprätthålla är större än vad som kan beläggas med enbart inhemska beställningar. Dessa länders f örsvarsindustriföretag uppmuntras att exportera, för att skaffa sig täckning för de ur nationens synpunkt fasta kostnader som det innebär att bibehålla en inhemsk försvarsindustri. Det är detta förhållande som ligger bakom bidragseffekten, som diskuterades utförligt i kapitel 2 av denna rapport. Men bidragseffekten är alltså inte bara av betydelse för Sverige utan även för andra länder såsom England och Frankrike. Resultatet blir att flera länder försöker skaffa sig beläggning till sina försvarsindustrier genom export. I en sådan situation kan man förvänta sig att finna en stark priskonkurrens (jämför Smith, Humm och Fontanel 1985, sid. 241-242). Det har också sagts från olika håll inom den svenska försvarsindustrin att

Bilaga 2 221

den internationella marknaden är utomordentligt hård (så exempelvis av förre Bofors-direktören Martin Ardbo i TV-programmet ”Oss vapenbröder emellan” 89-03-14). Konsekvensen kan bli, att utländska kunder i vissa lägen får köpa svensk försvarsmateriel billigare än FMV: Man måste helt enkelt slå ner på priset för att kunna göra en affär. Det skulle exempelvis kunna förhålla sig så, att utvecklingen av ett vapensystem delvis finansieras av FMV, delvis av företaget. FMV får därefter betala ett pris vid leverans av systemet som bygger på den av företaget finansierade utvecklingskostnaden och den löpande produktionskostnaden. FMV får alltså betala för FoU vid två tillfällen, i form av ett utvecklingsuppdrag och vid leverans av det färdiga systemet. Exportkunderna, å andra sidan, betalar bara för FoU vid ett tillfälle, motsvarande den del av FoU-arbetet som företaget själv finansierat. Exportkunderna får kanske också betala en lägre löpande produktionskostnad, eftersom exporten kommer längre ner på inlärningskurvan. I princip ska det i sådana situationer ske en tillbakabetalning av viss del av de av FMV finansierade utvecklingskostnaderna, i form av royalty. Emellertid är de till FMV inbetalade royalty-beloppen ytterst obetydliga. Under perioden 1979/80 - 1983/84 uppgick de i genomsnitt till 8 miljoner kr per år (SOU 1984:62, sid. 137). Det har uppgivits från FMV att royalty-beloppen under de sista åtta åren i genomsnitt har legat på något över ll miljoner kr per år. Antagligen måste FMV ofta avstå från royalty för att möjliggöra exportaffärer; annars skulle det inte gå att exportera, på grund av priskonkurrensen. Formellt beslut om avstående av royalty fattas för övrigt av regeringen. Detta att man ofta måste avstå från royalty är inte enbart ett svenskt fenomen. Även i andra vapenexporterande länder måste man göra sådana medgivanden. Exempelvis har det uppgivits att royalty-betalningarna till den engelska motsvarigheten till FMV inte är särskilt stora, eftersom royalty-beloppen tillåts variera från fall till fall, för att engelska vapensystem ska vara konkurrenskraftiga på världsmarknaden (Pearson 1985, sid. 167). Pâ samma sätt kan amerikanska försvarsindustriföretag förhandla om royalty med Department of Defense (Congressional Budget Office l976a, sid. 7). Sammanfattningsvis kan det alltså fastslås, att den internationella försvarsmaterielmarknaden är mycket hård för säljarna, i varje fall just nu. För att kunna konkurrera på den marknaden kan svenska företag ibland tvingas offerera system till lägre pris än vad FMV får betala. Mot detta har det dock sagts av företrädare för försvarsindustrin, att FMV i vissa lägen har kunnat göra mycket förmånliga inköp från svenska företag, därför att dessa redan från början kunde förutse exportmöjligheter. Exempel på sådana förmånliga inköp ges senare, i avsnitt 4.8. Det är nu lätt att inse, varför det är så svårt att fastställa i vilken utsträckning de styckkostnadssänkningar, som uppkommer genom export, verkligen kommer FMV till godo: För att kunna göra det, måste

222 Bilaga 2 SOU l§89:l02

man veta i vilken utsträckning företagen prisdiskriminerar nellan FMV och de utländska kunderna. Av högst förståeliga grunder är företagen mycket förtegna på denna punkt.

4.5 En amerikansk av vid

undersökning priseffekten

vapenexport I de två föregående avsnitten har det påpekats, att det är svårt attsamla in data som behövs för en beräkning av vapenexportens priscffekt: Detta gäller både kostnadsdata för att beräkna självkostnadsrninskningen vid längre serier (som uppkommer genom export) och prisdata för att undersöka i vilken utsträckning kostnadsminskningen xerkligen kommer FMV till godo. Det är därför inte förvånande, att det inte finns särskilt många publicerade undersökningar av priseffekten. En sådan undersökning har dock utförts av Congressional Budget Office vid USA:s kongress (Congressional Budget Office l976b). Detta är möjligtvis den enda öppet tillgängliga undersökningen i sitt slag. I varje fall verkar det vara den enda som nämns i den internationella litteraturen till denna undersökning se exempelvis Pierre 1982, (för hänvisningar sid. 26; Snider 1987, sid. 42). I den amerikanska undersökningen insamlades data avseende35 olika vapensystem inom kategorierna stridsfordon, pjäsmateriel, robotsystem och flygplan. För vart och ett av dessa system beräknades exporten under åren 1972-1981. Denna beräkning byggde till stor delpå prognoser, eftersom den utfördes redan 1976. Den på så vis frarrräknade totala exportförsäljningen för de 35 systemen över de tio åren uppgick till ca 17,2 miljarder US$ (i löpande priser). För vart och ett av de 35 systemen beräknades även den besparing, som exporten skulle medföra för amerikanska staten. Besparingen uppdelades i fem kategorier: Royalty, skalekonomi och inlärning, ”Overhead”, ”production line gap” och en restpost (”other”). Royalty avser helt enkelt de royalty-belopp, som skulle betalas tillbakatill amerikanska staten, precis som royalty återbetalas till FMV vid svensk va- Skalekonomi och inlärning är precis vad det sågar, alltså penexport. den besparing som uppkommer genom att amerikanska försvaret får ett av skalekonomi och inlärning vid en längre serie. lägre pris på grund ”Overhead” avser utslagning av kostnader på en större volym. Här ingår FoU och antagligen även vissa andra kostnader, exempelvis för företagens centrala administrationen Skillnaden mellan royalty och ”overhead” är förmodligen, att den förra kategorin omfatta belopp som faktiskt inbetalas till amerikanska staten som ersättning ör FoU, som företagen inte själva finansierat, utan som finansierats av den amerikanska motsvarigheten till FMV. ”Overhead”, däremot, inkluderar den prisreduktion som uppkommer genom att den FoU som fjretagen

Bilaga 2 223

själva finansierar kan slås ut på en längre serie. Production line gap” är besparingar för amerikanska försvaret genom att beläggningssvackor, som annars skulle uppkomma, kan undgås genom inplacering av exportorder. Restkategorin ”other” omfattar bl. a. uppsättningar av ytterligare produktionslinjer, som delvis kan beläggas med exporterder; utan export skulle det amerikanska försvaret få bära hela kostnai den för dessa uppsättningar. Den sammanlagda besparingen uppgår till ca 2,8 miljarder US$. Detta innebär en besparing för det amerikanska försvaret på ca 16 cents för varje dollar av exporterad försvarsmateriel. Ett utdrag ur den aktuella undersökningen finns avtryckt i FOA C l0200-M5, sid. 110. Det noteras i undersökningen, att inte alla kategorier av försvarsmateriel genererar besparingar för det egna försvaret vid export. De kategorier som ger upphov till besparingar är främst flygplan, robotar, stridsfordon, pjäser och försvarselektronik (det är också system i dessa kategorier, med undantag av försvarselektronik, som ingår i undersökningen, som redan nämnts). Fartyg och ammunition ger däremot knappast upphov till besparingar.

4.6 Ett Vad skulle ha hänt, om

metodologiskt problem:

exporten hade fallit bort?

Den fundamentala svårigheten vid ett försök till beräkning av försvarsmaterielexportens priseffekt har emellertid inte att göra med insamling och analys av data, utan är av rent metodologisk natur. Man måste nämligen ställa frågan: Vad händer, ifall exporten faller bort? Det tidigare enkla kalkylexemplet kan användas för att förstå innebörden av denna fråga. Det antas fortfarande, att FMV önskar anskaffa 30 enheter av det aktuella systemet. Detta är inte nog för att belägga Försvarsmateriel AB:s produktionskapacitet i âr 2 av systemets cykel. Men nu antas det, att företaget inte kan skafla någon ytterligare beläggningi produktionsavdelningen. Samtidigt kan företaget inte på kort sikt nedbringa lönekostnaden för produktionspersonalen, de indirekta produktionskostnaderna, avskrivningarna på fabriksbyggnaden och kostnaderna för företagets administration. Produktionspersonalen kommer nu att få mycket litet arbete, men den lediga tiden kan t. ex. användas till underhåll och rengöring av maskiner etc. (det bortses här från att personalen inte kommer att finna sig i detta slags malpåsedrift särskilt länge, som det redan har påpekats i avsnitt 2.5). Denna situation kallas för situation C, och den kommer att jämföras med de tidigare situationerna A och B. I situation C kan självkostnaden för leveransen till FMV räknas ut på följande sätt:

224 Bilaga 2

För år l: Lön till FoU-personal, omkostnaderi FoU-avdelning, avskrivning på FoUanläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-anläggning (som i avsnitt 2.2), totalt 136

För år 2:

515,4

Självkostnaden för de 30 enheter, som levereras till FMV, blir nu 136 x 1,10 + 515,4 = 665 miljoner. Detta blir alltså FMV:s nota, eftersom faktureringen alltjämt antas vara till självkostnad. Det som inträffar i situation C är att FMV tvingas betala för underbeläggningen i företagets produktionsavdelning. Antagandet var ju, att företaget inte lyckas skaffa annan beläggning, varken från exportkunder eller från FMV. Man kan då fråga sig, om det inte skulle vara möjligt för företaget att reducera sina kostnader genom friställande av personal, så att FMV kunde slippa betala för underbeläggningen. Att snabbt reducera personalstyrkan är dock svårt. Dessutom räknar företaget kanske med full beläggning i produktionsavdelningen följande år, när nästa vapensystem ska tillverkas. Det skulle alltså kunna vara tal om en svacka i beläggningen. I en svacka kan företaget vara ovilligt att dra ner på personalen, eftersom man kan få svårigheter att nyanställa när svackan är över. Ett annat sätt att beskriva vad som händer i situation C är att FMV tvingas betala för det uteblivna bidraget från exporten, som annars skulle ha gått till att täcka kostnaderna för upprätthållande av företagets kapacitet. I verkligheten försöker man givetvis undvika detta slags situationer, exempelvis genom att leta efter legouppdrag, eller genom att tidigarelägga någon annan FMV-order, som enligt planerna skulle komma senare. Antag nu, att situation B verkligen har inträffat. Hur stor var då exportens priseffekt? Denna fråga kan inte besvaras utan vidare. Man måste nämligen klargöra, vad som skulle ha hänt, ifall det inte hade varit möjligt att exportera. Situation B har rent faktiskt inträffat, men vad skulle ha hänt, om så inte hade varit fallet? Kanske skulle Försvarsmateriel AB i så fall ha lyckats skaffa ett renoveringsarbete för en utländsk kund, som i situation A, eller kanske skulle företaget inte ha kunnat skaffa någon annan beläggning alls, som i situation C. Men exportens priseffekt beror på vilken situation som skulle ha uppkommit,

ifall det inte hade varit möjligt att exportera. Ifall den relevanta alternati-

va situationen är situation A, då blir exportens priseffekt 429,6 - 303,3 miljoner, alltså lika med 126,3 miljoner. Ifall, å andra sidan, den rele-

2 Bilaga 225

vanta alternativa situationen är situation C, då blir exportens priseffekt 665 - 303,3 miljoner, alltså lika med 361,7 miljoner. En viktig komponent i priseffekten ijämförelsen med situation C är undvikande av vad som i den tidigare nämnda amerikanska kallades undersökningen ”production line gap”. Den grundläggande vid försök att beräkmetodologiska svårigheten na försvarsmaterielexportens priseffekt är alltså, att man måste göra en jämförelse mellan två situationer, av vilka den ena har inträffat (eller förväntas inträffa), medan den andra är Men det finns norhypotetisk. malt flera olika hypotetiska situationer som kan som alternativ väljas till den situation, som faktiskt har inträffat. Storleken på priseffekten blir då beroende på vilken av dessa alternativa situationer som väljs. Detta grundläggande metodologiska har problem uppmärksammats i litteraturen. I den tidigare nämnda

amerikanska undersökningen sägs

det således om kategorin ”production line gap”: Like other savings, those associated with avoiding lines gaps in production are difficult to validate. A major difficulty is that they depend on a comparison of current, proposed, and hypothetical production plans” (Congressional Budget Office l976b, sid. 5).

Samma metodologiska diskuteras i Keith problem utförligt Hartleys analys av Tornado-programmet Tornado- (Hartley 1983, sid. 143-146). flygplanet utvecklades och tillverkades gemensamt av England, Italien och Västtyskland. mellan Utvecklingsarbetet pågick 1968 och 1980. Sammanlagt skulle 809 plan tillverkas, därav 385 för Englands räkning. Hartleys analys avser den besparing, som det innebar för att England utveckla och tillverka ett i samarbete med tvâ andra länstridsflygplan der. Emellertid kan denna inte beräknas utan vidare. Man besparing måste först hur skulle nämligen klargöra England ha agerat, ifall ett projekt tillsammans med Italien och Västtyskland inte hade varit möjligt. Med andra ord: i relation till vilket alternativ? Här finns Besparing det minst två möjliga alternativ, av ett amerikanskt anskaffning plan, eller utveckling och tillverkning av ett utan samarbete engelskt plan med någon annan nation. Storleken på den framräknade besparingen (eller fördyringen) beror på vilken förutsättning man om alternativ gör till Tornado-projektet. Hur ska man då uppfatta det belopp på 2,8 miljarder US$, som framräknades i den tidigare nämnda som en för undersökningen besparing amerikanska staten vid en export av 35 utvalda under vapensystem åren 1972-1981 ? För varje enskilt system har man räknat fram en priseffekt vid den givna Därvid har man som exportvolymen. alternativ, hypotetisk situation tänkt sig, att det enbart är exporten av det aktuella, enskilda systemet som varierar. All annan antas alltså vara oförexport ändrad. Den produktionskapacitet, som blir bortfallet av ledig genom exporten av det aktuella, enskilda systemet, antas kunna fyllas upp med

15-

226 2 Bilaga

annan eller också den kostnad som detinnebär produktion, uppskattas att få en svacka i genom bortfallet av exporten. produktionsprocessen US$ framkommer alltså som en summering av Beloppet 2,8 miljarder ett antal där sådan delberäkning avser en margidelberäkningar, varje nell omplanering för det berörda företaget. Däremot kan man inte konkludera, att de egna materielanskaffningarna skulle ha blivit 2,8 US$ ifall amerikanska staten miljarder dyrare, hade av de 35 vapensystemen under åren 1972totalförbjudit exporten 1981. I så fall är den alternativa situationen nämligen en annan. De berörda skulle då inte ha utsatts för marginella omplaneringföretagen där all export skulle ha eliminerats på en ar utan för en helt ny situation, gång. Det är knappast möjligt att säga något om hur en sådan helt ny situation skulle ha för det amerikanska förpåverkat inköpspriserna Detta utvecklas närmare i det följande avsnittet, som svaret. argument om Svenska Freds- och påstående att handlar Skiljedomsföreningens FMV 1984 skulle ha kunnat köpa sig fri från all krigsmaterielomkring mot en i 300 miljoner kr. export ökning försvarsbudgeten på

Svenska Freds- och 300

4.7 Skiljedomsföreningens

miljoner

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen har i en skrift från 1986 en av hur mycket det skulle kosta för det svenska framlagt beräkning försvaret att totalförbjuda krigsmaterielexporten (Jederlund 1986). Beavser vad som i denna rapport kallas priseffekten, alltså hur räkningen påverkar FMV:s nota. Vidare avses antagligen krigsmaterielexporten inte försvarsmaterielexporten). Resultatet av kalkylen exporten (alltså år 1984 förbilligade FMV:s inköp med ca 300 är, att exporten omkring kr. I stället för att tillåta skulle man kunna öka FMV:s miljoner export med 300 miljoner kr. FMV skulle då kunna anskaffa samma anslag materiel som man i hade att inköpa. Om FMV fick ett förväg planerat extra 300 miljoner krigsmaterielexporten alltså anslag på per år skulle helt kunna avskaffas. 300 miljoner har därefter i olika sammanhang, Beloppet upprepats av Lars och Mats Adler i Da-

exempelvis i en debattartikel Ångström

88-09-26. I denna artikel avser beloppet 300 miljoner gens Nyheter dock inte längre kostnaden för att totalförbjuda krigsmaterielexporten, utan för att den till Norden och alliansfria stater i Europa. begränsa Svenska Freds avser ett genomsnitt för åren 1975-1983 beräkning men i 1984 års (det är därför som den i det uttrycks penningvärde har sagts gälla ”omkring l984”). FMV:s materielanskaffföregående ha varit 6,7 i under de aktuella åren, i ning uppges miljarder genomsnitt 1984 års Det uppges vidare, med hänvisning till FMV:s årsredopriser. visningar, att anskaffningen av armémateriel till 53% består av system

2 227 Bilaga

och artiklar som inte exporteras. Motsvarande tal för marin- och flygmateriel är 62% och 88%. Således avser talen 47%, 38% och 12% sådan materiel till de tre försvarsgrenarna, som även exporteras (Jederlund 1986, sid. 55-56). Därefter beräknas ett genomsnitt över detre försvarsgrenarna för . den procentandel av FMV:s materielanskaffning som avser system och artiklar som även exporteras. Detta blir genomsnitt [(47 + 38 + 12)/ 31% = 32,3%, vilket avrundas till 33°/o. Här föreligger ett fel: Det resulterande genomsnittet är tydligen lika stor ovägt. Varje försvarsgren ges alltså vikt. Detta är inte ett korrekt förfarande, eftersom anskaffningen av flygmateriel under den aktuella perioden har varit avsevärt större än anskaffningen av armé- och marinmateriel. Flygvapnet borde alltså ha större vikt i genomsnittsberäkningen än armén och marinen. Den framräknade procentandelen 33% kan möjligen ändå vara riknågorlunda tig, men det sätt som den har framräknats på är alltså inte korrekt. Eftersom 33% av FMV:s inköp sägs avse materiel som även exporteras, så utgör resten, alltså 67%, sådan materiel som inte exporteras. Vidare anges det, att 10% av inköpen materiel som gäller importeras. Konklusionen blir följande: ”Då återstår bara 23% av FMV:s inköp som skulle kunna påverkas så att blev inköpen billigare p g a att vissa produkter exporteras” (J ederlund 1986, sid. 55). Här föreligger ännu ett fel: Andelen anskaffad materiel som även exporteras är ju 33%, enligt Svenska Freds. Någon reduktion med 10% för materiel som ytterligare importeras av FMV ska alltså inte ske. Den del av FMV:s inköp, som avser sådan materiel som även exporteras, uppgår alltså enligt Svenska Freds till 23% av 6,7 miljarder kr, vilket är ca l 540 miljoner. Det antas nu, att exporten av den aktuella materielen är lika stor som FMV:s inköp. Svenska försvarsindustriföretag antas alltså tillverka för 2 x l 540 = 3 080 miljoner kr per år av den aktuella materielen, och härav hälften till FMV och hälften säljs på export. Det antas vidare, att en halvering av produktionsvolymen av den aktuella materielen resulterar i en 20%. Som kostnadsökning på stöd för detta antagande hänvisas till FOA C 10200- FOA-rapporten M5 (vissa utdrag ur denna finns sammanfattade i tabell rapport 8, som redan nämnts). Om exporten faller ökar således kostnaden för att bort, producera den materiel som levereras till FMV med 20%. Det antas nu till sist, att FMV:s nota påverkas i motsvarande grad. FMV:s nota ökar då med 20% av l 540 miljoner, vilket är 308 miljoner. Detta belopp avrundas till 300 miljoner. Således kommer Svenska Freds fram till konklusionen att det skulle vara möjligt att stoppa krigsmaterielexporten och ändå anskaffa samma materiel till det svenska mängd försvaret, ifall FMV får ett extra anslag per år 300 kr. på miljoner Siffran 300 miljoner per år säger dock ingenting om hur FMV:s nota skulle förändras, ifall krigsmaterielexporten skulle totalstoppas. De data från den nämnda FOA-rapporten som åberopas av Svenska Freds

228 2 Bilaga

avser vid förändringar i serielängderna för enskilda syfördyranden stem isolerat sett, under förutsättning att all annan produktion fortsätter i samma som FOA-rapportens data gäller definitivt volym tidigare. inte för den situation som Svenska Freds undersöker, nämligen att all

export stoppas samtidigt. Ifall exporten av ett enda vapensystem, isolerat betraktat, stoppas, då kan det berörda omplanera sin beläggning med relativt företaget Den uppkommande kostnadsökningen avser då marginella åtgärder. bara detta enda medan alla andra system produceras i samma system, som 300 miljoner kr per år kan alltså inte mängd tidigare. Beloppet som annat än en summering av ett antal marginella uppfattas något där avser ett specifikt vapensystem, under delkalkyler, varje delkalkyl i lika-förutsättningar. I synnerhet förutsätts det i varje delkalövrigt kyl att all annan produktion, inklusive produktion för export, fortgår som tidigare. Men i en situation där krigsmaterielexporten totalstoppas gäller inte om i lika”. Ett totalt för krigsmaterielexförutsättningen övrigt stopp skulle innebära en radikal förändring i betingelsema för den porten svenska försvarsindustrin. Vissa företag skulle berövas hälften eller rentav ännu mer av sin avsättning. Det skulle med andra ord inte vara och en större av

tal om någon marginell förändring, omstrukturering

hela industrin skulle utan tvekan bli resultatet. Hur det skulle påverka FMV:s nota är det svårt att säga något om, eftersom svaret mycket beror vilken alternativ situation man då förutsätter. Liksom i Hartpå av effekten av Tornado-projektet måste man ställa leys undersökning Fördyring (eller besparing) i relation till vilket alternativ? frågan: För att visa hur den beräknade konsekvensen för F MV:s nota av ett totalstopp för krigsmaterielexporten beror på den alternativa, hypotetiska situation som man ska därför ett scenaric skisseras i jämför med, vilket notan skulle ha kunnat bli mindrei förbindelse med ett stopp för

exporten: att all svensk krigsmaterielexport skulle ha varit avvecklad till Antag 1984 Detta skulle i så fall ha framkallat (efter någon övergångsperiod). en av försvarsindustrin, alltså helt enkelt en nedläggning av krympning ett antal i branschen. Vissa skulle inte längre ha företag vapensystem kunnat tillverkas i eftersom enbart FMV:s beställningar inte Sverige, skulle ha en bas för att utveckla och producera dem. I utgjort tillräcklig det skulle det svenska försvaret ha tvingats anskaffa en betydlig läget del av sin materiel från utländska Vilken effekt skulle detta ha företag. medfört för FMV:s nota? skulle FMV i den situationen ha kunnat göra ganska för- Möjligen utomlands ”från FMV skulle hel: enkelt ha månliga inköp hyllan”. kunnat det förhållande som nämndes tidigare, i avsnitt 4.4, utnyttja att marknaden är hård för säljarna. Det ärinte uteslunämligen mycket tet att FMV:s nota då skulle ha kunnat bli mindre än den faktiskt var

SOU Bilaga 2 229

1989:102_

1984: Det skulle nämligen eventuellt ha kunnat visa sig vara billigare att köpa standardsystem från utlandet snarare än system med egen profil från svenska företag. Detta scenario ska givetvis inte uppfattas som en hypotes om att svensk försvarsindustri skulle vara mindre effektiv än utländsk. Någon i särskild undersökning av den frågeställningen har inte kunnat göras i i samband med denna rapport, men det finns ingen anledning att tro annat än att svensk försvarsindustri ligger på nivå med sina viktigaste utländska konkurrenter vad det gäller effektivitet och konkurrensförmåga (se exempelvis Hellman 1988, sid. 21-22). Vad scenariot säger är uteslutande att man som importör av vapensystem eventuellt kan få priser som är lägre än vad det exporterande landets egna försvar får betala, eftersom det just nu förefaller vara köparens marknad. Det bör också poängteras att den materiel som skulle kunna köpas utomlands på sådana villkor inte uppfyller svenska önskemål om egen profil. Det här skisserade scenariot skulle alltså innebära ett försvar av lägre kvalitet än det som Sverige har i dag.

4.8 Vapensystem där exporten kan reducera FMV:s

nota Från försvarsindustrins sida har det påpekats, att FMV i vissa lägen har kunnat göra mycket fördelaktiga affärer med svenska företag, eftersom dessa kunde förutse exportmöjligheter. Några exempel på sådana affärer ska nämnas här: Det har sagts från Bofors sida, att den svenska upphandlingen av robot 70 och haubits 77 har skett till priser som ej givit full kostnadstäckning. Eventuella förluster har kunnat täckas genom exportorder (FOA C l0200-M5, sid. 103; SOU 1988:15, sid. 176-177). Bofors Aerotronics har upplyst, att FMV ñck ett mycket fördelaktigt kontrakt på radion till skolflygplanet SK60 (används även som reservradio till JASplanet), eftersom företaget räknade med att exportera systemet. På samma sätt har PS-90-radarn kunnat upphandlas på förmånliga villkor av FMV, eftersom utvecklingskostnaderna kunde delas med utländska köpare, enligt vad Ericsson Radar Electronics har meddelat. Det har vidare påpekats från industrins sida att export av ett system, som tidigare levererats till svenska försvaret, ger billigare reservdelar för FMV, eftersom dessa då kan tas ur den löpande produktionen som ju upprätthålls så länge som systemet exporteras. Det kan också nämnas, att Volvo Flygmotor har räknat på konsekvenserna av ett stopp för krigsmaterielexporten och därvid kommit fram till följande: Motorerna till JAS-planet blir i så fall i storleksordningen 250 miljoner kr dyrare över perioden fram till år 2000. På samma sätt blir reservdelarna till Draken-motorerna ca 25 miljoner kr dyra-

230 Bilaga 2

re under samma period (beloppen avser 1989 års penningvärde). I dessa

fall är det uteslutande tal om fördyring på grund av minskning i graden

av skalekonomi och inlärning. Besparingen för FMV vid export kan förmodas bli störst för system, som är mycket dyrbara att utveckla och av vilka FMV kommer att anskaffa ett litet antal. Några exempel på sådana system ska nämnas till sist: JAS-planet skulle uppenbarligen kunna förbilligas i inköp för FMV, ifall det kunde exporteras: Den överslagsmässiga beräkningeni avsnitt 4.3 av styckkostnadsreduktionen vid en fördubbling av serien från 140 till 280 enheter anger ett möjligt utrymme för en prissänkning. Den flygande spaningsradarn PS-890 (som utvecklas av Ericsson Radar Electronics) är ett annat ganska stort projekt, där det svenska försvaret bara kommer att anskaffa ett mindre antal (det är ännu inte helt klart om systemet överhuvudtaget kommer att inköpas). Även här skulle export kunna förbilliga FMV:s inköp. Ett liknande exempel utgörs av elektroniksystem för ytstridsfartyg: Sådana system, som tillverkas i liten serie av Philips Elektronikindustrier, är mycket dyrbara att ta fram. Det har för övrigt redan förekommit en ganska omfattande export av sådana system.

4.9 Avslutning om priseffekten

De viktigaste resonemangen i detta kapitel kan sammanfattas i fyra punkter: l. Det har inte varit möjligt att framlägga några kalkyler över konkreta besparingar för FMV i förbindelse med export av enskilda vapensystem. Anledningen till detta är att det inte har varit möjligt att få fram kalkyldata, på grund av de svårigheter i förbindelse med datainsamling som har nämnts i de föregående avsnitten. Det har dock påpekats från industrins sida, att FMV i vissa fall har kunnat ingå fördelaktiga avtal, eftersom det har funnits exportmöjligheter. Det finns ingen anledning att betvivla detta. Samtidigt finns det kanske också fall, där exporten inte har gynnat FMV, eftersom exportmarknaden helt enkelt har varit alltför pressad, som det pápekades i avsnitt 4.4. 2. Det har heller inte varit möjligt att förelägga någon kalkyl av konsekvenserna för FMV:s nota av ett totalförbud för vapenexporten. Här är orsaken dock inte svårigheter med datainsamling, utan en helt annan: En sådan kalkyl måste nämligen bygga på förutsättningar om vad som i så fall skulle inträffa, alltså hur den svenska försvarsindustrin och det svenska försvaret skulle agera i den situationen (som ju är radikalt annorlunda än dagens situation). Sådana förutsättn:ngar skulle utgöra ren spekulation, och därför skulle kalkylresultate: också bli spekulativt.

Bilaga 2 231

I direktiven till den särskilda expertgruppen ingår det, att en beräkska företas av hur en vapenexport från Sverige påverkar försvarsning kostnaderna (se avsnitt l.l för den fullständiga formuleringen). Med försvarskostnaderna måste väl närmast avses FMV:s nota. Någon sådan beräkning torde alltså inte vara möjlig att genomföra. 3. Om man ändå skulle våga sig på att spekulera över vad som skulle hända i en situation där vapenexporten totalförbjuds, kan man inte utesluta att FMV:s nota i så fall skulle minska. Ett sådant scenario i avsnitt 4.7. Så som den svenska försvarsindustrin kan antyddes länge upprätthållas har FMV optionen att upphandla svensk materiel. Denna option önskar det svenska försvaret utnyttja, eftersom man bara på det viset kan få vapensystem som är utformade efter egna önskemål. Ifall exporten förbjuds, kan stora delar av försvarsindustrin däremot antas försvinna, och i så fall har det svenska försvaret givetvis inte längre optionen att i samma utsträckning köpa svenska vapensystem. I stället måste FMV då köpa från utlandet. I det läget skulle det alltså kunna visa sig, att inköp ”från hyllan” av utländska standardsystem faktiskt är billigare än inköp av system med egen profil från svenska leverantörer. Den eventuella minskningen av FMV:s nota skulle i så fall uppnås till priset av en sänkning av försvarets materielkvalitet. Det har givetvis inte i förbindelse med skrivandet av denna rapport varit möjligt att undersöka internationella priser på vapensystem i relation till svenska Från publicerade källor priser på motsvarande system. får man dock ett intryck av att det är ganska kostsamt för ett land att utveckla och tillverka egna vapensystem (med eller utan export), jäm-

fört med att importera. Man kan exempelvis hänvisa till Österrike, som

nyligen har beslutat anskaffa pansarvärnsroboten 56 Bill, efter val mellan detta system och ett franskt system. Man kan livligt föreställa sig, att Österrike i detta läge måste ha haft goda möjligheter att spela ut Bofors mot den franska leverantören, särskilt som både Frankrike och Sverige betraktar försvarsindustrin som viktig för säkerhetspolitiken och därför önskar skaffa beläggning för att kunna bibehålla denna industri. 4. Det sades i inledningen till detta kapitel att vapenexportens bidragseffekt har större principiell betydelse än priseffekten. Som grund för detta påstående angavs det, att argument såsom alliansfrihet, krissituationer, försvarsprofil och sekretess förefaller ha större vikt i egen officiella uttalanden om försvarsindustrin än FMV:s nota. Till detta kan nu läggas ytterligare en omständighet som pekar i samma riktning, alltså att bidragseffekten är viktigare än priseffekten: Även om exporten av enskilda system, isolerat sett och på marginalen, säkert kan förbilliga FMV:s inköp, behöver inte det samma gälla för hela exporten. Om exporten i sin helhet stoppas skulle försvarsindustrin krympa, varvid FMV skulle tvingas att upphandla från utländska försvarsindustriföretag, vilket i sin tur möjligen skulle leda till en mindre nota. Ett sådant scenario är visserligen hypotetiskt och spekulativt, men det visar

232 Bilaga 2

ändå att det inte är så helt självklart vilken effekt den totala vapenexporten har på FMV:s nota. I diskussioner av ekonomiska motiv till vapenexport bortses det inte sällan från bidragseffekten. I stället sägs det bara att det försvarsekonomiska motivet” till en export är att förbilliga den egna vapenupphandlingen (så exempelvis i Hagelin 1988, sid. l6l). Det följer av den föregående diskussionen att ett sådant påstående är missvisande, eller i varje fall ofullständigt. För del råder det bred Sveriges ganska politisk enighet om det önskvärda i att ha en egen försvarsindustri, för att få tillgång till vapensystem framtagna efter egna specifikationer, med accepterande av de extra kostnader som en sådan politik eventuellt kan medföra. Utländska standardsystem bedöms inte uppfylla de svenska kraven på kvalitet, sekretess och egen profil. Vapenexporten gör det möjligt att upprätthålla försvarsindustrin och utgör därför en förutsättning för den säkerhetspolitiska modell som landet har valt. Denna omständighet utgör ett mer väsentligt motiv till den svenska vapenexporten än omtanken om FMV:s nota. Men det är bara ett annat sätt att säga att bidragseffekten är viktigare än priseffekten.

Bilaga 2 233

5 Om

vapenexportens betydelse

under kommande är

5.1 och

Företagens beläggningssituation exportberoende

I detta kapitel diskuteras som bakvarje företags beläggningssituation, grund till ett försök att förutsäga graden av exportberoende framöver (divisionen för krut och kemi vid FFV Ordnance utelämnas dock, eftersom den är ganska liten). Därefter diskuteras två tendenser, som medför att exportens betydelse kan komma att minska. Eftersom avsnitt 5.1 är ganska långt, har det försetts med underrubriker för de olika kategorierna av företag. Avsnittet bygger på information inhämtad vid företagsbesök och från affärspress och årsredovisningar.

Företag som tillverkar vapensystem och ammunition

Bofors har problem i pjäsdivisionen: Utvecklingsarbetet med stridsfor-

don 90 kommer så småningom att ta slut. Därefter finns det ingen svensk beställning på pjäsutveckling. Indienordern på fälthaubits 77 har gett god beläggning i produktionen, men denna beläggning avtar snabbt. Man räknar därför med en personalreduktion i storleksordningen 500 anställda. Leveranser av stridsfordon 90 till FMV förutses starta under första hälften av 90-talet. Ammunitionsdivisionen har god beläggning i produktionen nu just på grund av Indienordern. Efter denna order avser man även här dra ner, med ca 300 anställda. Planerade beställningar från det svenska försvaret fyller endast en mindre del av produktionskapaciteten. På utvecklingssidan inom robotdivisionen har man för närvarande studieuppdrag från FMV avseende luftvärnsrobot 703 och bataljonsluftvärn. Här behövs ytterligare utvecklingsuppdrag för att bevara kompetensen. På produktionssidan har man en god basbeläggning för de närmaste åren, bl. a. avseende leveranser av robot 90 och pansarvärnsrobot 56 Bill till FMV. Man har fått en beställning luftvärnsropå botsystem RBS 70 från Norge. Man har nyligen fått en beställning på Bill från Österrike och hoppas även exportera samma till USA. system Enligt Bofors finns det inga förutsättningar att behålla kompetenserna inom företagets basområden om verksamheten enbart måste baseras

234 2 SOU l989zl02 Bilaga

förutsedda Det är därför helt klart, att Bofors i på FMV-beställningar. är beroende av att kunna exportera även under kommycket hög grad mande år. Det är tänkbart, att detta beroende kommer att öka. I årsreför Nobel Industrier 1987 står det sålunda: ”Möjlighet till dovisningen i nuvarande omfattning bedöms nödvändig för att Bofors ska export kunna vidmakthålla utvecklings- och produktionsresurser på en för och svenska försvaret acceptabel nivå” (sid. 13). I årsredovisbolaget fö_r 1988 har de första orden i denna mening ändrats så här: ningen ”Möjlighet till en betydande export är nödvändig (sid. 16). FFV Ordnance har för närvarande god beläggning i produktionen i grovkaliberdivisionen på grund av stora exportorder (av pansarskott AT4 till USA och minor till Holland och Västtyskland). Som en följd av dessa order har arbetsstyrkan expanderat. När leveranserna är avslutaen redan vid ordertillfällena förutsedd nerdragning av de, kommer att genomföras. Grovkaliberdivisionen är i mycket hög personalen beroende av export, och detta beroende kommer att kvarstå. grad Finkaliberdivisionen har en viss basbeläggning säkrad under de kommande 10 åren, en FMV-beställning på automatkarbinen genom AK5. Divisionen har en ganska liten exportandel. Den fungerar dock som underleverantör till grovkaliberdivisionen av övningsvapen och -ammunition, som sedan exporteras. Företaget har påpekat, att denna indirekta har stor för divisionens lönsamhet. export betydelse Undervattensvapendivisionen utvecklar för närvarande delsystem till framtida delvis med utländsk finansiering. Leverans och torpeder, underhåll av torpeder pågår både för svenska marinen och för exportkunder. Divisionens exportberoende stigeri takt med minskade beställningar från det svenska försvaret. FoU-verksamheten i ñnkaliberdivisionen är ganska liten. I de båda andra divisionerna är den mer omfattande. Utvecklingsuppdragen till dessa divisioner från det svenska försvaret har minskat. För att komför detta måste satsa ökad egenñnansiering av pensera företaget på vilket innebär ett ökat exportberoende framöver. utvecklingsarbetet, Saab Missiles kommer inte att kunna behålla sin utvecklingskompeinte snart får ett utvecklingsuppdrag på en robot tens, om man mycket till JAS 39 Det skulle i så fall vara tal om antingen en jaktrobot Gripen. eller en attackrobot. ÖB har uttalat, att det blir alltför dyrt att utveckla en svensk jaktrobot och har därför förordat en attackrobot (ÖB 89-92, sid. 84). Försvarsministern önskar tills vidare hålla frågan öppen (Prop. 1988/89:80, sid. 42). På produktionssidan har Saab Missiles under några år framåt en god med leveranser av robot 15 i olika versioner, till FMV basbeläggning och sig behöva utvidga exporten och utveckpå export. Företaget säger med utländsk industri under kommande år. lingssamarbetet

sou 1989:102 Bilaga 2 235

Företag som tillverkar vapenbärare

I Saab Flygdivisionen och typarbetet pågår utvecklings- på JAS 39 Gripen. Efter utvecklingen av den första versionen av planet uppstår det under några år på 90-talet en svacka i utvecklingsavdelningen, tills arbetet på den senare versionen 39C eventuellt kan påbörjas. Som redan nämnts i avsnitt 3.3, kan denna svacka antingen överbryggas genom att man konstruerar en tvåsitsig version 39B (vilket i sin tur skulle möjliggöra export av JAS-planet), eller genom att man satsar på ett civilt flygplansprojekt i kombination med avseende studieuppdrag kommande flygplanssystem och tidigareläggning av av utvecklingen JAS 39C (Flygind 88, sid. 62). På produktionssidan pågår leveranser av den sista versionen av Viggen t. o. m. 1990. Därefter uppstår en svacka, tills dess att serieleveranserna av JAS 39 Gripen ska börja (efter 1992). Denna svacka kan eventuellt i någon grad kompenseras av det civila genom tillverkning planet 340. Leveranserna av renoverade Draken-plan till Österrike avslutas under 1989. I förbindelse med att J AS-projektet har fördyrats har export nämnts som en möjlighet för Saab Flygdivisionen (och Ericsson Radar Electronics) att kompensera förlusterna på utvecklingsarbetet och den första delserien och ge FMV ett lägre pris per plan i den andra delserien. Möjliga exportmarknader är Danmark, Finland, Norge, Schweiz och

Österrike, som ska ersätta inemot 200 före år 2000 plan (Saab-Scania

årsredovisning 1988, sid. 32). Karlskronavarvet har ett utvecklingsuppdrag en på testrigg (sidokölssvävare) för en kommande generation av ytstridsfartyg. Produktionen är belagd under de närmaste åren med ett och minröjningsfartyg fyra kustkorvetter. Det är oklart vilka beställningar som därefter kan tänkas komma från FMV. Företaget har för närvarande inga exportbeställningar. Kockums Marine sysslar med utvecklingsarbete i förbindelse med Australienordern och med nästa svenska generation av ubåtar (A19serien). Fortsatt utveckling av Stirling-motorn pågår också. Dessa nu pågående utvecklingsaktiviteter avtar mot mitten av 90-talet. På produktionssidan arbetar man med de två sista ubåtarna i Al7-serien. I orderboken ingår vidare deltillverkning av en ubåt till Australien. Som nämnts i avsnitt 3.3 renoverar man även järnvägsvagnar för SJ :s räkning. SJ-uppdraget kommer att pågå i några år till och hjälper till att belägga produktionskapaciteten fram till produktionsstarten för Al9serien. För att utfylla utvecklings- och produktionskapaciteterna under 90-talet skulle företaget gärna vilja ta hem ytterligare en exportorder. Malaysia och Kanada har nämnts som tänkbara kunder. Under våren 1989 har det diskuterats en sammanslagning av produktionsavdelningarna vid Karlskronavarvet och Kockums Marine. Med

236 Bilaga 2

andra ord skulle ubåtar och ytstridsfartyg tillverkas vid ett och samma varv (eventuellt i Karlskrona; konstruktionskontoret för ubåtar skulle i vilket fall som helst ligga kvar i Malmö). Chefen för marinen har uttalat, att ett enda, sammanslaget örlogsvarv skulle kunna få tillräcklig beläggning med enbart beställningar från svenska marinen (Dagens I så fall skulle alltså inte bli nödvändig. Nyheter 89-03-17). export Hägglunds Vehicle har liknande dem vid Bofors pjäsdiviproblem sion: Utvecklingsarbetet med stridsfordon 90 tar slut om några år. Därefter finns det utvecklingsuppdrag. Vad det gäller proinget ytterligare duktionskapaciteten, kan exportleveranser av bandvagn 206 fortsätta ytterligare tre eller fyra år. Under dessa år kommer bandvagnsexporten att svara för en mycket stor del av den totala faktureringen. En seriebeställning på stridsfordon 90 kan komma om något år, och produktionen kan förväntas pågå till ca år 2000 (FMI 2000, sid. 72). Vad som är kritiskt för Hägglunds är inte så mycket exporten som hur det går med FMV:s beställningar efter stridsfordon 90: Ifall det därefter inte ska utvecklas någon ”stridsvagn 2000 kommer Hägglunds Vehicle möjligen inte att kunna överleva.

Företag som tillverkar försvarselektronik

SA TT uppger, att beläggningen är god, både i utvecklings- och produktionsavdelningen (SATT årsredovisning 1987, sid. 2). Företaget har avslutat produktionen av radarvarnare till den sista versionen av Viggen. Man ska senare påbörja produktionen av varnare till JAS 39 Gripen. I svackan däremellan utför man uppdateringar av eldledningssystem för luftvärn för utländska kunder. Företaget säger sig inte vara särskilt beroende av export. Anledningen till detta skulle kunna vara, att en del av företagets produkter (flygburna motmedel och varnare) måste tillverkas inom landet på sekretessgrunder, och detta ger en garanti för

FMV-beställningar i viss omfattning. På samma grunder, alltså sekre-

tess, är det för övrigt uteslutet att exportera motmedel och varnare som används av det svenska flygvapnet.

Bofors Aerotronics tillverkar flygradioutrustning och optisk utrust-

ning (sikten till pjäser och stridsfordon). Den framtida beläggningen avser bl. a. radioutrustning till JAS 39 Gripen och sikten till stridsfordon 90. Svackorna mellan svenska beställningar fylls ut med export. Företaget är mycket beroende av att kunna exportera (en del av exporten sker dock i form av underleveranser till moderföretaget Bofors och syns därför inte i tabell 5). Som medlem i IG JAS utvecklar Ericsson Radar Electronics radar, presentationsutrustning och datorer för JAS 39 Gripen. För att upprätthålla kompetensen på radarsidan krävs det, att Ericsson får utveckla den flygburna spaningsradarn PS-890 (Flygind 88, sid. 57). I den nuvarande ekonomiska situationen är det dock ovisst, om och när ett sådant

sou 1989:102 Bilaga 2 237

system kan beställas. Ericsson utvecklar även olika typer av stridsledningssystem, delvis i konkurrens med Philips Elektronikindustrier. Ett stort sådant projekt är STRIC90 för flygvapnet (detta systern kommer dock eventuellt att utvecklas i samarbete med Philips Elektronikindustrier). På produktionssidan i Ericsson Radar Electronics handlar det framöver bl. a. om svenska beställningar på radar till J AS-planet och PS-90radar. Företaget är mycket beroende av export. Exporten består bl. a. av olika slags radarsystem (exempelvis Giraffe). Philips Elektronikindustrier kommer, som redan nämnts, eventuellt att utveckla stridsledningssystemet STRIC90 tillsammans med Ericsson Radar Electronics (en annan möjlighet är att Philips Elektronikindustrier får utveckla detta system själv, utan samarbete med Ericsson). Man levererar under kommande år fartygselektroniksystem till de nya svenska kustkorvetterna. Man har även en del exportorder på sådana system, bl. a. till Danmark och Finland. Företaget är också intresserat av att få leverera sådana system till Australien och Nya Zeeland, som planerar en ny serie av fregatter (Dagens Nyheter 89-08-03). Anledningen till detta är dels att fartygselektroniksystemen är mycket dyra att ta fram (utvecklingskostnaderna är alltså mycket höga), dels att de bara framställs i små serier. Genom export kan man reducera styckpriset och därigenom bli konkurrenskraftig. Saab Instruments och Saab Training Systems har en god beläggning för de närmaste åren. Dessa två dotterbolag till Saab-Scania Combitech är mycket beroende av att kunna exportera. Utvecklingsarbetet inom Saab Instruments finansieras till ganska stor del av utländska kunder. Exportberoendet kommer att öka i framtiden, enligt företaget.

Företag som sysslar med flygmotorer och flygunderhdll

Volvo Flygmotor kan bevara sin utvecklingskompetens på flygmotorområdet genom typförbättring på Viggen-motorn RM8 och typarbete och typförbättring på Gripen-motorn RMl2, åtminstone om RMl2 senare utrustas med elektroniskt motorreglersystem och vidareutvecklas för ökad dragkraft (Flygind 88, sid. 43-44 och 56-57). Hur det går med kompetensen på robotmotorområdet beror på kommande beslut om jaktrobot till JAS 39 Gripen. På produktionssidan har man en svacka efter avslutningen av serieleveranserna av RM8 till Viggen, tills dess att RMl2 till JAS-planet ska börja levereras. Denna svacka kan till viss del klaras genom civil verk-

samhet (Volvo Flygmotor årsredovisning 1988, sid. 3). Därutöver till-

verkas reservdelar till Draken-motorn RM6 (bl. a. för export) och till RM8. Volvo Flygmotor har stor export av civila flygmotorkomponenter. Den militära exporten (både krigs- och försvarsmateriel) är däremot

238 Bilaga 2

inte så omfattande. Företaget uppger att det skulle kunna fortleva utan nämnvärd militär export, men i så fall skulle FMV få betala högre priser för flygmotorer och reservdelar (jämför också avsnitt 4.8). FF VA erotech utför underhåll på flygelektronik, -motorer och -mekanik. Detta underhåll utförs till största delen för FMV:s och svenska flygvapnets räkning. Dock utförs även underhåll på Draken-plan för Danmark, Österrike och Finland. Man har vidare vissa produkter som exporteras, såsom provningsutrustningar, spaningskapslar och flygstridshjälmar. Som helhet är FFV Aerotech inte särskilt beroende av export av försvarsmateriel.

5.2 om

Sammanfattning företagens exportberoende

Efter denna genomgång kan man ordna försvarsindustriföretagen i två grupper, efter graden av exportberoende under kommande år. Därvid betyder ”stort eller mycket stort exportberoende” en försvarsmaterielexportfakturering på mer än 50% av den totala faktureringen. Den följande gruppindelningen bör också jämföras med tabell 5, som visar företagens export i procent av total fakturering. Företag med stort eller mycket stort exportberoende: Bofors, alla tre divisionerna FFV Ordnance, grovkaliber och undervattensvapen Hägglunds Vehicle Bofors Aerotronics Ericsson Radar Electronics Philips Elektronikindustrier Saab Instruments och Saab Training Systems Företag med obetydligt eller måttligt exportberoende: FFV Ordnance, fmkaliber Saab Missiles Saab Flygdivisionen Karlskronavarvet Kockums Marine SATT Volvo Flygmotor FFV Aerotech

Denna uppställning bekräftar bara vad som redan tidigare är känt, nämligen att de stora företagen Bofors, FFV Ordnance, Philips Elektronikindustrier och Ericsson Radar Electronics också fortsättningsvis måste exportera i avsevärd omfattning för att kunna överleva. Men detsamma gäller alltså även för de mindre företagen Hägglunds Vehicle, Bofors Aerotronics, Saab Instruments och Saab Training Systems. Detta tyder på att försvarsmaterielexporten måste fortsätta i samma utsträckning som under de senaste åren, eller rentav i större utsträckning, eftersom flera av företagen har antytt ett Ökande exportberoende.

Bilaga 2 239

5.3 Otillräckliga FMV-beställningar och omstrukturering av industrin

Även om vissa företag har antytt en ökande exportandel, så finns det dock andra tendenser som kan komma att reducera försvarsmaterielexporten. Den första har att göra med det svenska försvarets ekonomiska situation. Som bekant har anslagen för materielanskaffning inte vuxit i takt med kostnaderna för att ta fram nya vapensystem. Det svenska försvaret saknar pengar till åtskilliga önskvärda utvecklingsprojekt. FMV:s beställningar kan komma att belägga allt mindre delar av företagens kapaciteter. En konsekvens av detta är att vissa typer av materiel inte längre kommer att kunna utvecklas för det svenska försvarets räkning. Svenska företag kan i så fall knappast utveckla sådan materiel uteslutande för export, med finansiering från utländska kunder. Anledningen till detta är att export normalt förutsätter en tidigare, eller i varje fall samtidig, beställning från FMV. Det har i många sammanhang framhållits, att en sådan beställning är mycket väsentlig som referens vid en exportaffär (se exempelvis Ds I 1982:1, sid. 127; FFV årsredovisning 1988, sid. 9). Om denna referens saknas, blir det mycket svårare att exportera. I förlängningen av en sådan tendens blir det inte möjligt att upprätthålla hela vår nuvarande försvarsindustri, på grund av otillräckliga beställningar både från FMV och från exportkunder. Detta kan i så fall leda till en omstrukturering av industrin, alltså helt enkelt en delvis nedläggning. Det skulle rentav kunna bli tal om att avveckla mycket stora delar av den nuvarande industrin. Den kvarvarande delen skulle i så fall syssla med viss begränsad tillverkning (ammunition av enklare slag och försvarselektronik) samt med underhåll av olika vapensystem. Det är uppenbart, att den framtida vapenexporten beror på storleken på den kvarvarande industrin: Om industrin minskar i omfattning kommer säkert också exporten att minska. Å andra sidan beror industrins möjligheter att överleva på vad som är realistiskt att förvänta i form av FMV-beställningar och möjlig export. Expertfrågan hänger därför ihop med strukturfrågan. Man kan förmoda att den sittande försvarskommittén får anledning att behandla dessa två frågor i ett sammanhang. Även i en situation, där mycket stora delar av den nuvarande försvarsindustrin nedläggs, kommer dock vapenexporten att spela en viss roll: I en sådan nedläggningssituation kommer Sverige att få importera vapensystem i stor omfattning. Det anses vara en förutsättning för att få köpa avancerade att man själv har något eller några invapensystem tressanta system att erbjuda på export. Detta talar för att man även under ett nedläggningsscenario skulle behålla någon tekniskt avancerad, relativt avgränsad del av försvarsindustrin, för att ha någon typ av avancerad materiel (eller kanske snarare teknologi) att byta mot sådana

240 Bilaga 2

som måste Ubåtar system importeras. och torpeder har nämnts som en sådan tekniskt avancerad del av försvarsindustrin som skulle behållas även under ett nedläggningsscenario: De utgör specialiteter, där Sverige är internationellt framstående, samtidigt som kompetenserna i bägge fallen kan upprätthållas med relativt begränsad personal.

5.4 Teknologiöverföring i stället för export

Den andra tendensen, som gör att den svenska försvarsmaterielexporten kan komma att minska i omfång framöver, har att göra med att den internationella handeln med vapensystem i viss utsträckning håller på att skifta karaktär. 1 stället för handel med materiel är det nu i tilltagande grad tal om teknologiöverföring. Denna tendens har noterats i den internationella litteraturen; se exempelvis Louscher och Salomone 1987, sid. 8; Todd 1988, sid. 11-12. Teknologiöverföring kan i detta sammanhang betyda olika saker, såsom samproduktion, licenstillverkning och gemensamt utvecklingsarbete (se Neuman 1985 för en översikt över olika typer av offset i förbindelse med internationell handel med försvarsmateriel). Kockums Marines Australienorder utgör ett mycket typiskt exempel på den här nämnda tendensen. Av en total beställning på sex ubåtar till ett värde av över 15 miljarder kr ska Kockums Marine utföra utvecklings- och konstruktionsarbete och därutöver produktion av del av en

enda ubåt, alltsammans till ett värde av 1,2 miljarder (Kockums Marine

årsredovisning 1987, sid. 3). Uppenbarligen handlar det väsentligen om teknologiöverföring snarare än om export av materiel som tillverkas i Sverige. Liknande exempel är lätta att hitta i andra företag inom försvarsindustrin: Karlskronavarvet levererade 1986 ett skrov i GRP-sandwich till danska marinens nya fartygstyp Standard Flex 300. Danskarna avser därefter själva bygga ett ganska stort antal fartyg av samma typ vid Aalborg Vaerft A/ S. Även denna exportaffär avser alltså teknologiöverföring snarare än leverans av materiel. Hägglunds Vehicle har nyligen fått en stor order på bandvagnar till Kanada. Tillverkningen ska dock till betydande del ske i Kanada (ASEA årsredovisning 1988, sid. 15). FFV Ordnance levererar nu pansarskottet AT4 till USA, men senare ska Honeywell svara för vidareutveckling och licenstillverkning (FFV årsredovisning 1986, sid. 13). Denna tendens, alltså att exporten mer kommer att bestå av teknologiöverföring och mindre av fysiska produkter, har uppmärksammats i flera av försvarsindustriföretagen (några av företagen känner sig dock inte berörda av en sådan utveckling). Den påverkar omfattningen av exporten på två sätt. För det första blir exportvärdet mindre, genom att tillverkningen till stor del sker i importlandet. För det andra minskar

2 241 Bilaga

företagens möjligheter att överleva genom att exportera (och i så fall reduceras exporten genom att vissa företag eventuellt faller Utbort): vecklingsavdelningarna kan möjligen beläggas genom konsultuppdrag av typen Kockums Marines Australienorder, men inte produktionsa‘vdelningarna. Men eftersom en utvecklingsavdelning måste -drivas i kontakt med en pågående produktion, är det på sikt kanske inte ens möjligt att upprätthålla utvecklingskompetensen genom den sortens konsultuppdrag.

16-

242 2 Bilaga

6 Sammanfattning

Denna har diskuterat två företagsekonomiska effekter av en rapport svensk vapenexport, bidragseffekten och priseffekten. Benämningen att exporten täckningsbidrag till att betabidragseffekt uttrycker ger ett la för upprätthållande av försvarsindustrin. På säkerhetspolitiska grunder önskar landet en försvarsindustri, som kan utveckla upprätthålla och tillverka en stor del av försvarets vapensystem. Men om man önskar en nationell försvarsindustri, måste den vara större än upprätthålla vad som kan med beställningar enbart från det svenska förbeläggas svaret. till att täcka kostnaderna för industrins Exporten ger ett bidrag Det har visats i kapitel 2 att detta bidrag är mycket upprätthållande. stort, vilket bara är ett annat sätt att säga att exporten är mycket viktig, ifall industrin ska kunna bevaras. Dock är inte hela industrin lika beroende av att exportera. Vissa företag kan överleva med obetydlig export eller rentav utan alls. Andra företag är däremot i någon någon export beroende av att exportera och skulle inte kunna övermycket hög grad leva i sin nuvarande form, ifall exporten totalstoppas. De enskilda föresituation har beskrivits i kapitel 5. tagens En intressant i är om civil produktion skulle fråga sammanhanget kunna vara ett alternativ till försvarsmaterielexport. Är det med andra ord att ha FMV:s i botten och genom civil produkmöjligt beläggning tion skaffa den ytterligare kostnadstäckning som behövs för att upprätthålla industrin? Om det vore möjligt, skulle exporten kunna reduceras, men försvarsindustrin skulle ändå kunna bibehållas. Det har påpebara alterkats i kapitel 3 att civil produktion kan utgöra ett marginellt nativ att i större skala ersätta till export. Det är alltså knappast möjligt med civil Även här föreligger det försvarsmaterielexporten produktion. dock skillnader från till företag. Inom flygområdet och i någon företag elektronikområdet förekommer det således att försvarsindustrielgrad la resurser utnyttjas för civil verksamhet. Priseffekten diskuterades i kapitel 4. Den har att göra med de priser, som FMV får betala vid leverans av vapensystem till svenska försvarsindustriföretag. Hur påverkas FMV:s nota av att företagen exporterar? leder till serier, vilket skulle kunna innebära lägre Exporten ju längre kostnader och lägre priser för FMV. För vissa per styck därigenom

2 243 Bilaga

enskilda vapensystem, som betraktas isolerat, vinner FMV säkert på att samma systern kan exporteras. Det är däremot inte möjligt att säga något bestämt om vad som skulle hända med FMV:s nota, ifall hela exporten stoppas. I så fall skulle nämligen försvarsindustrin omvandlas ganska radikalt, och vissa före- ? inte kunna leva vidare i sin nuvarande form. FMV då tag skulle skulle få köpa en stor del av försvarsmaterielen från utlandet. Hur det skulle påverka F MV:s nota kan man egentligen bara över. Att vapenspekulera exporten skulle förbilliga FMV:s inköp är dock inte det föreviktigaste tagsekonomiska argumentet för en sådan export. Viktigare är, att vapenexporten utgör en nödvändig förutsättning för den svenska säkerhetspolitiken, som går ut på att Sverige ska ha en egen försvarsindustri som kan utveckla och tillverka större delen av försvarets Utan vapensystem. export skulle industrin inte kunna upprätthållas, och landet skulle då tvingas revidera sin säkerhetspolitik. Om vapenexporten sedan också resulterar i lägre priser för FMV så är det givetvis utmärkt, men det är ändå av mindre betydelse än av den försvarsindustriupprätthållandet ella kapaciteten. Priseffekten är alltså rent principiellt mindre än viktig bidragseffekten. Till sist (i slutet av kapitel 5) har det nämnts, att det finns tendenser som skulle kunna tyda på att försvarsmaterielexporten kommer att reduceras framöver. Den första av dessa tendenser har att göra med att FMV:s möjligheter att lägga ut utvecklingsuppdrag hos den svenska försvarsindustrin förefaller att minska. Vissa typer av system kommer kanske inte längre att att kunna utvecklas i i framtiden så fall Sverige (i skulle det betyda ett partiellt uppgivande av den hittills förda säkerhetspolitiken som ju går ut på att större delen av materielen ska utvecklas och tillverkas inom landet). En sådan tendens kan leda till att exporten också minskar, eftersom företagen kommer att sakna de nödvändiga F MV-referenserna i sin marknadsföring utomlands. Den andra tendensen är att vapenexporten i någon utsträckning håller på att skifta karaktär: Det blir i mindre grad tal om fysisk export och i högre grad om teknologiöverföring. Detta kan också komma att reducera volymen på exporten. Det år alltså inte otänkbart att den svenska vapenexporten kan minska under kommande år, även utan en av för skärpning riktlinjerna tillståndsgivning för krigsmaterielexport.

244 2 Bilaga

7 Summary

This discusses two industry-level effects of Swedish arms exreport ports, the contribution effect and the price effect. The designation contribution effect expresses the fact that arms exports provide a contribution to the costs associated with maintaining the arms industry. For reasons related to national security, Sweden wishes to maintain an arms industry capable of developing and producing a substantial portion of the countrys weapons systems. But if an arms industry is to be maintained, its capacity must be greater than what can be filled up with orders from the Swedish armed forces only. Exports provide a contribution to the costs for maintaining the industry. As shown in covering Chapter 2, this contribution is substantial. This is only another way of saying that exports are very important for the viability of the arms industry. However, all firms in the industry are not dependent on exports to the same degree. Some firms could survive with small exports, or maybe even no exports at all. Some other firms are highly dependent on exports and would not be able to survive as they exist today, if exports were to be totally stopped. Each individual firm’s situation is discussed in Chapter 5. An interesting question in this connection is whether civil production could be an alternative to arms exports. In other words, is it feasible to have Swedish orders for weapons systems as a base-load and fill up the rest of the in the industry through civil production, thus covercapacity ing the costs of maintaining the industry? If this were feasible, exports could be reduced, but the industry could still survive. As discussed in Chapter 3, civil production can at most constitute a marginal alternative to exports. Hence, it is not possible to replace arms exports through civil production, except to a limited extent. However, there are differences from firm to firm here, too. In the aviation and to some extent the electronics fields, there are instances of utilization of military-industrial resources and capacities for civil production. 4 discusses the price effect. It has to do with the prices which Chapter the Defence Materiel Administration of Sweden (FMV) has to pay when purchasing weapons systems from the Swedish arms industry. How is the bill to FMV affected by exports? Exports result in longer

Bilaga 2 245

production runs. This could in turn result in a smaller bill to FMV. If one considers a weapons system on an individual basis (i. e., deliveries to FMV and foreign buyers of all other systems are assumed to remain unchanged), then there is certainly some cost reduction to FMV in some cases, if the system can also be exported. On the other hand, it is not possible to say much about what would happen to FMV’s bill if total arms exports were to be stopped. If so, there would be a rather radical restructuring of the industry. Certain firms would be unable to survive. In such a situation, FMV would have to purchase a substantial portion of the weapons systems required by the Swedish defence forces from abroad. How that would affect FMV’s bill (in other words: would Swedish defence costs increase or decrease?) is really a matter of guesswork. . However, the most important economic argument in favour of arms exports is not that such exports reduce Swedish defence costs. A more important argument is that arms exports are a necessary condition for the Swedish defence and security policy, which calls for an independent national arms industry capable of developing and producing most of the weapons systems required by the Swedish defence forces. It is not feasible to keep and maintain the arms industry without exports, and Swedens defence and security policy would have to be revised in a noexport situation. If arms exports result in a smaller bill to FMV, then that is of course excellent, but it is in any case less important than maintaining the country’s military-industrial capacity. In other words, the price effect is less important than the contribution effect, as a fundamental reason for arms exports. At the end of the report (last pages of Chapter 5) it is pointed out that there are tendencies which indicate that arms exports may be reduced in the future. The first of these tendencies has to do with the fact that there may be a reduction in the number of systems development contracts that FMV can award to the Swedish arms industry. It may no longer be financially feasible to develop certain types of systems within the country (if so, that would mean partially abandoning the policy of developing and producing within Sweden most of the weapons systems required by the Swedish armed forces). This tendency may reduce exports, since it is difficult to sell arms abroad without being able to point to purchases of the same systems by the Swedish defence forces (i. e., previous Swedish purchases constitute an important sales argument). The second tendency is that arms exports are gradually changing in character: Physical exports are involved to a lesser extent. Rather, it is increasingly a question of technology transfer. This may also reduce the volume of arms exports. Hence, it is conceivable that Swedish arms exports may decrease in coming years, even without a formal strengthening of the rules governing permits for such exports.

246 Bilaga 2

Litteratur

1. Regeringens propositioner

Prop. 1979/80:115 Lån till Saab-Scania AB och Volvo Flygmotor AB m. m. Prop. 1981/822102 Säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta utveckling. Prop. 1985/86:12O Vissa varvsfrågor m. m. Prop. 1988/89:80 Verksamhet och anslag för det militära försvaret m. m. under budgetåret 1989/90.

2. Statens offentliga utredningar

SOU 1983:12 Former för upphandling av försvarsmateriel. SOU 1984:62 Med sikte på nedrustning. SOU 1985:43 Med sikte på nedrustning. Del 2. SOU 1987:9 Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. SOU 1988:15 Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport.

3. Departementsstenciler

Ds Fö 1980:3 Materiel till försvaret. Ds I 1982:1 Civil produktion i försvarsindustrin. Ds I 1983:1 Civil produktion i försvarsindustrin genom teknikupphandling. Ds 1988:19 En politik för nedrustning och utveckling.

4. Övrigt officiellt tryck

FöU 1986/87:11 Försvarsutskottets betänkande om totalförsvarets fortsatta utveckling. Dir. 1988:41 Utredning om krigsmaterielexporten.

FMI 2000 Försvarsmaktsidé 20-hundra (Överbefälha-

varen). 1988. ÖB 89-92 Programplan ÖB 89-92. 1988.

Bilaga 2 247

5. Övriga svenska rapporter

IVA 231 Teknik, industri och försvar inför 90-talet. IVA-meddelande 231, Stockholm 1981. FOA C l0200-M5 Svensk försvarsindustri. FOA, Huvudavdelning l, 1982. Flygind 88 Flygindustriutredning 1988. FMV.

6. Övriga referenser

Agrell, Wilhelm: Vetenskapen i försvarets tjänst. Lund: Lund University Press, 1989. Congressional Budget Office: Foreign Military Sales and U. S. Weapons Costs (stencilerad rapport). Washington: Congress of the United States, l976a. Congressional Budget Office: Budgetary Cost Savings to the Department of Defense Resulting from Foreign Military Sales (stencilerad rapport). Washington: Congress of the United States, 1976b. Dörfer, 37 Viggen. Oslo: Universitetsforlaget, 1973. Ingemar: System Edmonds, Martin: The Domestic and International Dimensions of British Arms Sales, 1966-1978. Sid. 68-100 i Cindy Cannizzo (utgivare): The Gun Merchants. New York: Pergamon Press, 1980. Trade Union Institute: Disarmament and the Conversion of European Arms Industries to Civil Production. Bryssel, 1983. Gansler, Jacques S.: The Defense Industry. Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1980. Groth, Carl: The Economics of Weapons Coproduction. Sid. 71-83 i Martin Edmonds (utgivare): International Arms Procurement. New York: Pergamon Press, 1981. Björn: Arms Transfer Limitations: The Case of Sweden. Sid. Hagelin, 157-171 i Thomas Ohlson (utgivare): Arms Transfer Limitations and Third World Security. Oxford: Oxford University Press, 1988. Keith: NATO Arms Co-operation: A Study in Economics and Hartley, Politics. London: George Allen & Unwin, 1983. Keith: Public Procurement and Competitiveness: A Commu- Hartley, Market for Military Hardware and Technology? Journal of nity Common Market Studies, vol. 25, sid. 237-247, 1987. Sven: En - och sedan? Försvar i Hellman, femtonårig bantningskur nutid l 1988. Jederlund, Lars: Kanonekonomi. Stockholm: Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, 1986. Kolodziej, Edward A.: Making and Marketing Arms. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1987. LO: Rusta för fred. 1985. Louscher, David J. och Michael D. Salomone: Introduction: The Nature of Arms Trade in the Late Twentieth Century. Sid. 1-10 i David J.

248 Bilaga 2

Louscher och Michael D. Salomone (utgivare): Marketing Security Assistance. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1987. Lynch, John E. (utgivare): Economic Adjustment and Conversion of Defense Industries. Boulder, Colorado: Westview Press, 1987. Maddock, Ieuan: Civil Exploitation of Defence Technology (stencilerad rapport). London: National Economic Development Office, 1983. Neuman, Stephanie G.: Coproduction, Barter, and Countertrade: Offsets in the International Arms Market. Orbis, vol. 29, sid. 183-213, 1985. Pearson, Frederic S.: Of Leopards and Cheetahs: West Germanys Role as a Mid-Sized Arms Supplier. Orbis, Vol.29, sid. 165-181, 1985. Pierre, Andrew J.: The Global Politics of Arms Sales. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1982. Smith, Ron, Anthony Humm och Jacques Fontanel: The Economics of Exporting Arms. Journal of Peace Research, vol. 2, sid. 239-247, 1985. Snider, Lewis W.: Do Arms Exports Contribute to Savings in Defense Spending? A Cross-Sectional Pooled Time Series Analysis. Sid. 41- 63 i David J. Louscher och Michael D. Salomone (utgivare): Marketing Security Assistance. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1987. Söderberg, Nils: Med spaken i näven. Smålandsstenar: Firma Flyglitteratur, 1971. Todd, Daniel: Defence Industries. London: Routledge, 1988. 1 texten förekommer dessutom hänvisningar till tidningsartiklar, årsredovisningar, Statistisk Årsbok och en broschyr utgiven av Sveriges Försvarsindustriförening. Dessa källor upptas inte i litteraturförteckningen.

2 249

Bilaga

Tabellbilaga

Tabell 1: Företagen inom försvarsindustrin

Företag som främst tillverkar vapensystem och ammunition AB Bofors (Bofors) Divisioner inom Bofors: Pjäser Ammunition (Ammu) Robotar (Robot) FFV Ordnance (FFV Ordn) Divisioner inom FFV Ordnance: Grovkaliber (Grov) Finkaliber (Fin) Undervattensvapen (Und-v) Krut och kemi & Saab Missiles AB (Saab Mis)

Företag som främst tillverkar vapenbärare Saab Flygdivisionen (Saab Flyg) Karlskronavarvet AB (KVAB) Kockums Marine AB (Kockums) Hägglunds Vehicle AB (Häggl)

Företag som tillverkar försvarselektronik SATT AB (SATT) Bofors Aerotronics AB (BAAB) Ericsson Radar Electronics AB (ERE) Philips Elektronikindustrier AB (PEAB) Saab Instruments AB (Saab l) Saab Training Systems AB (Saab TS)

Företag som sysslar med flygmotorer och flygunderháll Volvo Flygmotor AB (VFA) FFV Aerotech (FFV Ae)

Anmärkning till tabell I:

Inom parentes anges de olika företagens förkortningar i de följande

tabellerna 2-7.

250 2

Bilaga

Tabell 2: Fdrsvarsindustryéretagens personalstyrkor

a) Personal som är sysselsatt med försvarsmateriel

1985 1986 1987 FoU Prod Övr FoU Prod Övr FoU Prod Övr Bofors

FFV Ordn

Summa militär personal 1985: 23 140; 1986: 24 399; 1987: 26 311

b) Personal som är sysselsatt med civil verksamhet

1985 1986 1987 FoU Prod Övr FoU Prod Övr FoU Prod Övr Bofors

FFV Ordn Grov Fin 62 54 65 Und-v & 2 2 4 Saab Mis Saab Flyg 985 1 322 350 1 078 1 374 366 924 l 678 301 KVAB 65 3 65 7 65 6 Kockums 200 Häggl SATT 10 45 84 11 47 65 12 38 53 BAAB 8 17 3 7 10 2 5 5 2 ERE 156 168 121 171 174 124 208 191 147 PEAB Saab I Saab TS VFA 80 1 160 100 80 1 300 100 90 1 350 100 FFV Ae 400 450 500

Summa civil personal 1985: 5 390; 1986: 5 690; 1987: 6 070

sou 1989:102 Bilaga 2 251

Tabell 3: Färsvarsindustrüöretagens fakturering (miljoner kr)

1985 1986 1987 Militär Civil Militär Civil Militär Civil Bofors

FFV Ordn

Anmärkningar till tabellerna 2 och 3:

Bofors: Data för ammunitionsdivisionen inkluderar Lindesbergs Industri AB och Division Nobelkrut i Nobel Kemi. Kockums Marine: Data för 1985 och 1986 är ej medtagna, eftersom företaget ombildades 1987. SATT: Gäller de delar av SATT, som i dag finns kvar inom företaget. Ericsson Radar Electronics: Inkluderar G-divisionen inom Ericsson Radio Systems. Philips Elektronikindustrier: Gäller den del, som i dag finns kvar inom företaget (divisionen för telekommunikation och datasystem ingår alltså inte).

Volvo Flygmotor: Avser bara de delar av företaget, som sysslar med

flyg- och rymdmotorer. FFV Aerotech: Redovisar ej personalen uppdelad på FoU, produktion och övrig. Personalen har i tabell 2 placerats i kategorin Övr. Förkortningar i tabell 2: FoU: FoU-personal Prod: Produktionspersonal

Övr: Övrig personal

Med militär fakturering menas fakturering av försvarsmateriel.

252 Bilaga 2

Tabell 4: F6rsvarsindustrféretagens export av krigs- och

försvarsmateriel (miljoner kr)

a) Export av krigsmateriel

1985 1986 1987 No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot Bofors

FFV Ordn

KVAB

Saab TS VFA 22 7 29 20 25 45 25 35 50 FFV Ae 41 41 35 35 140 140 Summa 775 1 611 2 386 1 202 1 841 3 043 1 594 3 135 4 729

b) Export av försvarsmateriel

1985 1986 1987 No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot

Bofors

FFV Ordn

Bilaga 2 2513

Anmärkningar till tabell 4 :

Exporten redovisas för Norden plus neutrala europeiska stater och för övriga stater. Som neutrala europeiska stater räknas Finland, Irland, Jugoslavien, Schweiz och Österrike. FFV Aerotech gör i sin redovisning ingen skillnad mellan krigs- och försvarsmateriel. All export som ej är helt civil antas därför avse krigsmateriel. Vidare uppger FFV Aerotech, att exporten i huvudsak avser Norden och neutrala europeiska stater. Förkortningar: + Neu: till Norden neutrala stater

No

Export plus europeiska Ovr: Export till övriga stater Tot: Total export (summan av de två föregående)

Tabell 5: Forsvarsindustrféretagens krigs- och férsvarsmaterielexport i procent av total fakturering

Krigsmaterielexport Försvarsmaterielexport 1985 1986 1987 1985 1986 1987 Bofors

FFV Ordn

254 Biilaga 2

T abell 6: Data för beräkning av exportens bidrag (procent)

Marknadsförings- Insats- Kvantitetsrörlig kostnad vid export varor avskrivning Bofors

FFV Ordn

Anmärkning till tabell 6:

För Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Kockums Marine och FFV Aerotech gäller uppgifterna för insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning enbart exportfaktureringen av försvarsmateriel. För övriga företag gäller dessa uppgifter den samlade faktureringen av försvarsmateriel.

sou 1989:102 Bz1agaz2 255

Tabell 7: Exportens bidrag till upprätthållande av försvarsindustrin (miljonetr kr)

a) Krigsmaterielexportens bidrag

1985 1986 1987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No+ Neu Övr Trot Bofors

FFV Ordn

KVAB

Saab TS

b) Försvarsmaterielexportens bidrag

1985 1_986 1987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Övr Tot No + Neu Ovr Trot Bofors

FFV Ordn

Summa

256 sou 1989:102 i

BiIaga2

Anmärkningar till tabell 7:

Förkortningar: I A No + Neu: Bidrag från export till Norden plus neutrala europeiska stater Övr: Bidrag från export till övriga stater Tot: Bidrag från total export (summan av de två föregående) I avsnitt 2.6 diskuteras exportens bidrag för en försvarsindustri av mindre omfattning (utan pjäsdivisionen vid Bofors, grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronikindustrier). Summa bidrag för industrin blir då för krigsmaterielexporten

1.935 1.936 1.937 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot 289 452 740 440 451 890 677 740 l 418

för försvarsmaterielexporten

1_985 1986 1987 No + Neu Övr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot 573 851 l 427 774 911 l 686 l 009 l 470 2 433

Tabell 8: vid i

Exempel på styckkostnadsförändringar ändringar serielängder

Given serie- Kostnads- Kostnadsminsklängd (ut- ökning vid ning vid

ledningssystem (94) (lO-tals enheter) Radarutrustning (94) IOO-tals enheter 35% l 0% Robot 05 (flygburen l00-tals enheter 50% 25% attackrobot) (96) Bandvagn 206 (99) 3 000-5 000 “2 till 3 ”relativt gånger så stor begränsad” Luftvärnspjäs, ”lång serie” relativt relativt granatgevär (102) begränsad begränsad”

Anmärkning till tabell 8:

Exemplen är tagna från rapporten FOA C lO200-M5. Siffrorna inom

parentes är hänvisningar till sidor i denna rapport.

Bilaga 3

Samhällsekonomiska

synpunkter på

svensk

vapenexport

Rapport till 1988 års utredning om krigsmaterielexporten Lennart Hjalmarsson Augusti 1989

l7-

3 259 Bilaga

Innehåll

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Argument för och emot svensk vapenexport . . . . . . . . . . . . . . . 263 3 Samhällsekonomisk lönsamhet och vapenexport . . . . . . . . . . 264

4 Försvarsekonomiska versus samhällsekonomiska effekter . . 267

5 Stordriftsfärdelar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 6 Vapenhandel och välfärdsnivâ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

7 Effekter av restriktioner på svensk vapenexport . . . . . . . . . . . 271

7.1 Produktivitetsförluster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 l 7.2 Självförsörjningskostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 7.3 och teknologispridning . . . . . . . . 272

gpphandlingskompetens

7.4 Okad konkurrens och effektivare upphandling . . . . . . . . . . 273 7.5 Beredskapsaspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 7.6 Omställningskostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 8 Försvarsekonomiska ejfekter av reducerad vapenexport. . . . 276 8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 8.2 Prisdiskriminering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 8.3 Upphandling och konkurrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 9 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Economic aspects of Swedish arms exports: A summary. . . .

Bilaga 3 261

Inledning

Syftet med denna studie är att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av en begränsning i den svenska vapenexporten, krigsmaterielexporten eller försvarsmaterielexporten. Även om rapporten utett komplement till Peter Jennergrens företagsekonomiska studie gör kan den läsas fristående från denna. Analysen i denna studie är i huvudsak teoretisk och kvalitativ. Det ligger i ämnets natur att kvantitativa av olika effekter är mycket svåra att utföra inom uppskattningar ramen för en utredning med begränsad tid till sitt förfogande. Men även utan tidsrestriktion är vissa frågeställningar mycket svåranalyserade på grund av att den information som skulle krävas ej finns till- - i vissa fall inte ens internt inom gänglig företagen. Det avgörande för den principiella analysen är inte här den exakta definitionen av försvarsmaterielexport, krigsmaterielexport eller vakommer därför att i huvudsak använda den kortaste penexport. Jag termen vapenexport. Med samhällsekonomiska konsekvenser avses här effekter som påverkar storleken av det samlade produktionsresultatet (den gemensamma i den svenska ekonomin. Inledningsvis bör det betonas att kakan) det inte är självklart att de samhällsekonomiska konsekvenserna skiljer sig från de företagsekonomiska konsekvenserna. Den samhällsekonomiska kostnaden för restriktioner i vapenexporten kan mycket väl sammanfalla med den företagsekonomiska kostnaden. Så är aggregerade också i hög grad fallet när det gäller restriktioner för svensk vapenexport. Det bör därför redan från början betonas att den företagsekonomiska lönsamheten av vapenexporten också är den viktigaste indikatorn på den samhällsekonomiska lönsamheten. Problemställningen har vissa likheter med frågan om kostnaderna för kärnkraftens avveckling i Sverige och begränsningar i Sveriges exav I båda fallen rör det sig om kostnaderna för port kärnteknologi. samhällsekonomin av vissa yttre restriktioner som pålagts ekonomin av andra skäl än ekonomiska. Det i sakens natur att sådana restrikligger tioner som regel innebär en börda på folkhushållet som på sikt tar sig uttryck i minskat utrymme för privat och offentlig konsumtion. Den analys av vapenexporten som här görs är rent ekonomisk i den

262 Bilaga 3 SOL 1989:l02

betydelsen att vapen betraktas som vilken som helst annan van med ett ekonomiskt värde på marknaden. Vapen utgör en produktiorsfaktor i olika länders försvarsproduktion. Med avses här försvarsproduktion de tjänster som ett lands försvar producerar. Dessa tjänster är extremt hög grad av kollektiv natur och produktionen av försvarstjänster utgör, vid sidan av rättsväsen, standardexempel på kollektv begreppet nyttighet. Vid kvantitativa uppskattningar av effekter är och branschbegreapet det inbördes beroendet mellan olika branscher av (interdependensen) stor betydelse. Eftersom de främsta för en av argumenten begränsning den svenska vapenexporten är av etisk natur är branschbegreppet speciellt svårdefinierat och kan förväntas förändras över tiden. Axgörande är här sambandet mellan moralisk eller etisk interdependens ›ch ekonomisk interdependens. Ska, med andra ord, vapen som exporteras från Sverige men med litet svenskt och stort förädlingsvärde inportinnehåll betraktas som svenska vapen eller ej och omvänt, ska svenska ”civila” underleveranser till utländsk vapentillverkning betraktas som vapenexport eller ej? Och hur många led bakåt i interdependenskedjan är det rimligt att gå? Det kan ju mycket väl vara så att det är vissa indirekta leveranser längre bakåt i interdependenskedjan som utgör de verkligt allvarliga etiska problemen. Att döma av debatten om handeln med Sydafrika höjs ambtionsnivån” gradvis. När den direkta svenska handeln med Sydafrikastoppats koncentreras intresset i debatten på underleveranser från svenzka företag till utländska producenter som i sin tur producerar produrter som säljs till Sydafrika. Eftersom den ekonomiska kopplingen mellan olika branscier i det ekonomiska systemet är mycket omfattande skulle en omfattmde m0ralisk interdependens, med krav restriktioner även på på prodtktionen och exporten i tidigare led, kunna leda till mycket allvarliga stmhällsekonomiska effekter. Vi förutsätter därför här att kraven på rtstriktioner för svensk vapenexport avser den direkt ”synliga” vapenexporten och att interdependensaspekter ej beaktas.

i Bilaga 3 263

2 för och emot svensk

Argument

vapenexport

Debatten om det ekonomiska värdet för Sverige av den svenska vapenen rad argument för och emot exporten har genererat lång vapenexport. Det är framförallt sex ekonomiska argument som anförs för svensk

vapenexport: l. Genom ökade kan styckkostnaderna för utveckling serielängder och av materiel för det svenska försvaret hållas nere. produktion 2. Vapenexport medverkar till att upprätthålla beläggningen i produktionen under svackor i och bidrar därmed till ett orderingången ökat vilket leder till lägre kostnader.

kapacitetsutnyttjande

3. Utan kan den svenska försvarsmaterielindustrin inte överexport leva utan omfattande subventioner. 4. Utan skulle inte kunna uppträda som en kompeexport Sverige tent den internationella marknaden. Exporten och den interköpare på nationella samverkan leder till hög kompetens. 5. Utan skulle inte få tillgång till den senaste och export Sverige bästa teknologin från andra länder. 6. Av är det av värde att ha tillgång till produktionsberedskapsskäl som kan omställas från till inhemsk produktion. kapacitet export De ekonomiska som anförs är i huvudsak följande: motargument l. Det ökade internationella samarbetet ifråga om nya vapensystem innehållet i exporten blir allt mindre och därmed gör att det svenska ökar sårbarheten i krissituationer. att importera insatsvaror Svårigheter

eliminerar värdet av den inhemska produktionskapaciteten.

2. De seriernas ekonomi är relevant endast om det accepteras långa att tar ut för av det svenska försvaret; det är troliföretagen låga priser att tar ut fullt pris och sedan gör vinster på exporten. gare företagen utan skulle därför vara begränsad. Kostnadsökningen export 3. bara för vissa företag som har en Beläggningsargumentet gäller liten civil produktion (vilket nästan samtliga företag har). Direkt och indirekt kommer dessa att analyseras i den argument som inleds med en diskus-

följande framställningen begreppsmässig

sion av samhällsekonomisk och försvarsekonomisk lönsamhet.

264 Bilaga 3 SOU l989:l02 l

3 Samhällsekonomisk lönsamhet och

vapenexport

Vad ska då avses med det samhällsekonomiska värdet eller lönsamheten av en viss verksamhet? Om vi betraktar de olika aktiviteter som eller i en planeras pågår ekonomi som investeringsprojekt de samhällsekonomiskt lönutgör samma projekten de aktiviteter som har ett nuvärde när framtipositivt da kostnader och intäkter (i vid diskonteras med den samhällsmening) ekonomiska kalkylräntan. Här således alla de aktiviteter ingår som bidrar till en större volym på den gemensamma kakan. Denna kaka består dels av varor och dels av kollektiva marknadsprissatta tjänster nyttigheter, typ försvar, rättsväsen och miljö. En förbättrad hushållning med resurser innebär att en given volym på den gemensamma kakan kan uppnås med en mindre insats av knappa resurser (arbetskraft, kapital energi och råvaror) eller att storleken på den gemensamma kakan kan ökas vid en given resursinsats. Sverige är en liten öppen ekonomi som för sin standard är starkt beroende av den internationella handeln och Den arbetsfördelningen. internationella handeln leder till en ökad i huvudsak tre välfärd genom olika faktorer:

Bättre utnyttjande av komparativa fördelar.

Ökat utnyttjande av stordriftsfördelar.

Större effektivitet genom ökad konkurrens.

Den moderna forskningen har framförallt stordriftsuppmärksammat fördelarnas betydelse i den internationella handeln för små speciellt ekonomier. Ökad konkurrens i kombination med stordriftsfördelar kan också förväntas få stor betydelse för i samband med standardutvecklingen avregleringar av offentlig upphandling och offentlig tjänsteproduktion typ teletjänster. Detta betyder inte att de fördelarna saknar komparativa betydelse utan endast att utifrån dagens nivå på den internationella handeln är det ett ökat utnyttjande av stordriftsfördelar och konkurrens som fram-

Bilaga 3 265

förallt ger upphov till välfärdsvinster när marknader expanderar. I den populära debatten om samhällsekonomisk lönsamhet av olika aktiviteter betonas framförallt det extra värdet av export och sysselsättning. Det är därför viktigt att redan här slå fast att varken ökad export eller ökad sysselsättning i normalfallet utgör några intäktsposter i en E samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl. i Ett underskott i bytesbalansen är ekvivalent med ett sparandeunderskott för ekonomin som helhet. Populärt uttryckt lever vi över våra tillgångar. En förbättrad bytesbalans kan ej uppnås utan att sparandet ökar. Ett bytesbalansproblem är således primärt ett stabiliseringspolitiskt problem vars lösning består i att påverka sparandet i ekonomin. Kopplingarna mellan sparandet i ekonomin och aktiviteterna i produktionssektorn är mera indirekta och diffusa och paradoxalt nog kan försök att beakta exportvärdet i investeringskalkylerna i näringslivet leda till att bytesbalansen försämras. Att beakta exportvärdet innebär nämligen att andra aspekter än ren lönsamhet beaktas i investeringskalkylerna. Kapitalallokeringen blir då mindre effektiv vilket leder till en lägre tillväxttakt i ekonomin och en långsammare inkomstutveckling. Därmed försämras möjligheterna att öka sparandet vilket försvårar möjligheterna att förbättra bytesbalansen. Ett lands export utgör den nödvändiga uppoffringen för dess import. Teorin om de komparativa fördelarna lär oss att ett land alltid kommer att vara konkurrenskraftigt inom några områden i den internationella handeln varför det alltid kommer fram den export som är nödvändig för att täcka importen när valutakursen anpassats till konkurrenskraften. . Graden av nödvändig anpassning av valutakursen utgör ett mått på välfärdsförlusten eftersom valutakursförändringen är ekvivalent med den reallönesänkning som krävs för bibehållen konkurrenskraft. Därför påverkas givetvis välfärdsnivån i termer av reallönenivå av restriktioner som leder till ett sämre utnyttjande av komparativa fördelar och stordriftsfördelar. En exportsektors värde för ett land är därför oftast en enkel funktion av dess företagsekonomiska lönsamhet. Nedläggning av verksamheter frigör arbetskraft som i varje fall på lite längre sikt kan utnyttjas för annan produktion. Konkurrensen om arbetskraften och konkurrensen om konsumenternas köpkraft är de grundläggande mekanismerna bakom strukturomvandlingen i en ekonomi. De aktiviteter som inte överlever i denna konkurrens frigör arbetskraft för den mera livskraftiga delen av näringslivet och man brukar här tala om de överföringsvinster som uppstår då arbetskraft överflyttas från lågproduktiva till högproduktiva sektorer. På motsvarande sätt kan man tala om överföringsförluster då arbetskraft överförs från mera produktiv verksamhet till mindre produktiv verksamhet vilket gäller vid en påtvingad reduktion av produktionen inom en lönsam bransch.

266 Bilaga 3 Ä

Ett lands arbetskraft utgör således en knapp produktionsfaktor som _ kräver en sträng hushållning och som endast bör utnyttjas i de för samhället mest värdefulla aktiviteterna. Arbetskraftsätgången utgör därför ofta en av de tyngsta kostnadsposterna i en samhällsekonomisk kalkyl. Nedläggning av olönsamma verksamheter innebär i allmänhet att knapp arbetskraft frigörs för alternativ produktion med ett högre samhällsekonomiskt värde. En sådan omvandlingsprocess är ofta förknippad med omställningskostnader för enskilda människor men samhällsekonomiskt sett är detta primärt ett fördelningsproblem och inte ett lönsamhetsproblem. En effektiv strukturomvandlingsprocess skapar i allmänhet ett ekonomiskt överskott som mer än väl kompenserar för de välfärdsförluster som uppstår i själva omställningsprocessen.

Bilaga 3 267

4 Försvarsekonomiska versus

samhällsekonomiska effekter

Enligt direktiven bör expertgruppen i ett särskilt alternativ analysera ”konsekvenserna för de svenska försvarskostnaderna av ett fullständigt avbrytande av den svenska krigsmaterielexporten”. Dessa konsekvenser en del av de försvarsekonomiska effekterna. En intresutgör sant men svårbesvarad fråga är om eller i vilken grad de försvarsekonomiska effekterna av restriktioner för vapenexporten skiljer sig från de samhällsekonomiska. För att besvara frågan är det nödvändigt att precisera sambandet mellan samhällsekonomiskt ”utrymme” och anslagen till försvaret. Vad det gäller är att jämföra en bana för det svenska försvarets utveckling med respektive utan svensk vapenexport. Väl så viktig som själva vapenexporten torde här vara vad som händer med den inhemska vapenproduktionen, om denna utan export ej längre är konkurrenskraftig och därför kräver subventioner för att överleva. En mera är hur försvarskostnaderna - vid avgränsad frågeställning given nivå på försvarets tjänsteproduktion (eller försvarsproduktionen vid nivå - av en av den svensgiven på anslagen) påverkas avveckling ka vapenexporten. Kommer kostnaderna för försvarets inköp av materiel att öka? Hur försvarskostnaderna påverkas beror framförallt på graden av stordriftsfördelar i vapenproduktionen samt på i vilken grad svensk vapenindustri prisdiskriminerar (positivt eller negativt) mellan den svenska marknaden och utländska marknader. Detta diskuteras nedan.

268 Bilaga 3

5 Stordriftsfördelar

För de flesta industriella produktionsprocesser gäller mycket stora stordriftsfördelar i kapacitetsutnyttjandet i tillägg till ofta betydande stordriftsfördelar i ny produktionskapacitet. Avståndet mellan genomsnittskostnader och marginalkostnader är ofta stort i existerande produktionsanläggningar. Ett högt kapacitetsutnyttjande är därför en av de viktigaste bestämningsfaktorerna bakom lönsamheten i en verksamhet. Detta gäller av allt att döma också de flesta delar av vapenproduktionen. Vid sidan av stordriftsfördelar i kapacitetsutnyttjandet är stordriftsfördelar i kapacitetsuppbyggnad av avgörande betydelse för nivån på genomsnittskostnaderna i de flesta industriella processer. I tillägg gäller också betydande stordriftsfördelar i forskning och utveckling. Resultaten av forskning och utveckling har i hög grad karaktären av kollektiva nyttigheter dvs marginalkostnaden av att vidareföra tillskottet av ny kunskap är ofta försumbar varför genomsnittskostnaden är starkt avtagande. Den höga andelen av FOU-kostnader i vapenproduktionen accentuerar därför ytterligare stordriftsfördelarnas betydelse. Effekterna på genomsnittskostnader av ett minskat utnyttjande av stordriftsfördelar låter sig enkelt beräknas om kostnadssambanden är kända. I illustrativt syfte antar vi här att kostnadsfunktionen uppvisar samma grad av stordriftsfördelar över hela produktionsskalan:

l/e C = AQ

där C är totalkostnaden, Q produktionsskalan och e en skalfaktor som anger graden av stordriftsfördelar. Den procentuella ökningen i genomsnittskostnader vid olika e-värden och vid en reduktion av produktionsskalan med 50, 67 och 75 procent framgår nedan:

skalfaktor procentuell reduktion e 50 67 75 l . l 7 l l l 3 1.3 l7 29 38 1.5 26 44 59 2.0 41 73 200

Bilaga 3 269

Även vid relativt måttliga stordriftsfördelar uppstår betydande ökningar i vid ett minskat utnyttjande av stordriftsförgenomsnittskostnader delar. För vapentillverkning är det rimligt att räkna med en skalfaktor på minst 1.3; se ”Svensk försvarsindustri”, FOA-rapport feb 1982. I den mån som exporten både bidrar till ett högre kapacitetsutnyttjande och längre produktionsserier innebär exporten en betydande I T både företagsekonomisk och samhällsekonomisk vinst. Ur samhällsekonomisk synvinkel är de långa seriernas ekonomi relevant oavsett vilka priser företagen tar ut av det svenska försvaret. Jämför motargument 2 ovan.

270 Bilaga 3 .

6 och välfårdsnivå

Vapenhandel

Vapenhandeln i världen är omgärdad av en rad restriktioner. Detlång ta innebär ett dåligt utnyttjande av stordriftsfördelar. Samtidigt gäller att själva upphandlingen av vapen ej sker i öppen konkurrens utan är underkastad en rad restriktioner, säkerhetspolitiska, utrikespolitiska, industripolitiska, inslag av motköpsaffärer etc. Effekterna av dessa förhållanden är entydiga. Betydande produktivitetsvinster skulle kunna uppnås i världsekonomin i produktionen av försvarstjänster genom en ökad vapenhandel och förbättrad konkurrens i upphandlingen av vapen. I någon mån modifieras de potentiella av s.k. produktivitetsvinsterna negativa externa effekter. Exportlandets försvarsproduktionsnivå kan y sjunka om försvarshemligheter avslöjas till fiender potentiella genom vapenexport. Detta torde dock gälla för en relativt liten del av försvarskostnaderna, varför det är svårt att undgå slutsatsen att betydande produktivitetsvinster skulle uppnås i världsekonomin som helhet vid en bättre fungerande internationell vapenhandel. Spegelbilden av detta är att restriktioner på vapenhandeln kan förväntas leda till en sämre hushållning med resurser i världsekonomin. Autarkin inom vapenproduktionen och protektionismen inom vapenhandeln förorsakar sannolikt betydande välfärdsförlusteri den här angivna betydelsen när vi betraktar vapen som en insatsvarai produktionen av försvarstjänster utan att beakta eventuella andra effekter t ex ifråga om krigsrisker av en ökad vapenhandel. Hittills i diskussionen har vi betraktat vapen som en produktionsfaktor i produktionen av försvarstjänster och vi har implicit förutsatt att försvarstjänster ingår med positivt tecken i välfärdsfunktionen för ett land. En berättigad fråga är hur produktivitetsresonemanget påverkas av det faktum att vapen utnyttjas i krig. Svaret denna beror i på ?råga mycket hög grad på vilka förutsättningar som gäller för analysen och huruvida starka försvar är fredsbevarande eller inte.

Bilaga 3 271

7 Effekter av restriktioner

på

svensk

vapenexport

7.1 Produktivitetsförluster Med direkta samhällsekonomiska kostnader avses här de förluster för folkhushållet som uppstår på grund av den restriktion som läggs på exporten från en bransch. Dessa förluster kan vara mätbara i termer av lägre nationalinkomst eller konsumtion eller svårmätbara i termer av lägre produktion av försvarstjänster. Låt här till att med förutsätta att vapenproduktionen är en mig börja normal varuproduktion med en viss export och en viss lönsamhet. Vidare förutsätts i första steget att branschen konkurrerar med andra branscher inom landet om tillgången på arbetskraft och andra resurser, dvs. vi förutsätter ingenting om branschens produktionsvolym utan denna bestäms på marknaden. Den samhällsekonomiska kostnaden av exportrestriktionen uppstår av att resurser måste omallokeras från mera produktiv till på grund mindre användning nedläggning av aktiviteter eller produktiv genom hela företag eller genom ett lägre utnyttjande av stordriftsfördelar. Slutresultatet blir alltså att produktiviteten i den svenska industrisektorn försämras. Ett mått kostnaderna för folkhushållet av att avapproximativt på av branschens aggregerade bruttovinster bryta vapenexporten utgörs på exporten definierade som exportintäkter minus marknadsföringskostnader och kostnader för arbetskraft och råvaror samt den produktionsberoende deprecieringen av realkapitalet. Kvantitativa uppgifter om dessa bruttovinster finns ej tillgängliga. Om restriktioner för exporten även påverkar lönsamheten i den inhemska produktionen uppstår en ytterligare kostnad motsvarande reduktionen i vinsterna på den inhemska produktionen. En mera precis uppskattning av effekterna av restriktioner för vapenexporten kräver beräkningar inom ramen för en allmän jämviktsmodell av s.k. CGE-typ (computable general equilibrium model). Detta har inte varit möjligt att genomföra inom ramen för denna studie.

272 Bilaga 3 i

Självförsörjningskostnader

Kostnaderna för restriktioner för svensk öka? starkt om vapenexport det finns målsättningar om en viss volym på den inhemska vapenproduktionen. Om den svenska vapenproduktionen ska bibehillas på sin nuvarande nivå även efter det att exportrestriktioner införts, vid utgör, en given kapitalstock, approximativt hela exportens föräclingsvärde minus marknadsföringskostnader kostnaderna (dvs. bruttovinst plus för arbetskraften) en samhällsekonomisk förlust vid ett tota.förbud för vapenexporten. Denna förlust uppskattas av tillca Jennergren 3,8 miljarder kronor årligen.

Detta gäller under att arbetskraften bunden förutsättning i vapenproduktionen saknar alternativ sikt. Om arbetsanvändning på kort kraften kan utnyttjas i civil under de produktion potentiella exportperioderna är det skillnaden i lönsamhet mellan vapenexportproduktionen och den civila produktionen som utgör den samhällsekonomiska kostnaden för exportförbudet. Av J ennergrens studie framgår emellertid att den flexibiliteten är kortsiktiga mycket låg varför det angivna beloppet utgör en rimlig uppskattning av de samhällsekononiska kostnaderna för ett totalförbud för vapenexporten under förutsättningen att den inhemska nivå ska lzibehållas. vapenproduktionskapacitetens

7.3 och

Upphandlingskompetens teknologispridning

I listan av argument för värdet av svensk har vi vapenexport tidigare inte diskuterat punkterna 4 till 6.

Under punkt 4 argumenteras för att utan Sverige exportinte skulle kunna uppträda som en kompetent köpare på den internationella marknaden. Exporten och den internationella samverkan leda påstås till Problemet högre kompetens. kan översättas till följande fråga: I

vilken omfattning skulle ÖB, om han fritt för

disponerade arslagen upphandling, köpa sig kompetens och information via en svensk försvarsindustri om han inte kunde erhålla denna information Svagratis? ret på denna fråga torde vara att så skulle ske i liten

omfattning.

Under punkt 5 hävdas att utan inte Sverige export skullefå tillgång till den senaste och bästa från andra teknologin länder. Argumenten kan översättas med att utan export i sjunker produktiviteten produktionen av försvarstjänster. Vid en kostnadsnivå given för försvaret erhålls en högre produktionsnivå med vapenexport än utan vapemxport. Även om den kvalitativa slutsatsen inte kan är det ifrågasättas mycket svårt att i monetära termer precisera värdet av denna procuktivitetsförlust. Som vi ska diskutera i nästa avsnitt är det dock tänkbart att

denna förlust uppvägs av vinster från en reducerad svensk protektionism inom vapenupphandlingen.

Bilaga 3 273

7.4 Ökad konkurrens och effektivare upphandling

I den mån som det svenska försvaret eller den svenska upphandlingsför försvarsmateriel svensk vapenindustri kan processen idag gynnar ett förbud mot svensk vapenexport som också leder till en nedläggning * av den icke konkurrenskraftiga svenska vapenproduktionen ge upphov 7 till produktivitetsvinster. En reducerad protektionism och en effektivare svensk den internationella vapenmarknaden leder upphandling på till att en viss kan uppnås till lägre kostnader eller försvarsproduktion

att en nivå kan erhållas för en given

högre på försvarsproduktionen budget. För en bransch som är så som försvaret är det alltid politikerstyrd förenat med stora ekonomiska ”risker” att ha en inhemsk industri. Frestelsen att under täckmantel köpa från inhemska säkerhetspolitisk för att bevara och kompetens är ofta stor producenter sysselsättning och som ovan att vapenproduktionen i påpekats tyder mycket på världsekonomin karakteriseras av ineffektivitet. Med en betydande ökad internationell handel skulle sannolikt kostnaderna för vapenproduktionen i världen kunna avsevärt reduceras. De studier som utförts inom EG visar stora kostnadssänkningar och effektivitetspå mycket vinster vid en ökad konkurrens i den offentliga upphandlingen; se t.ex. ”The in Public Sector Procurement”, EEC Docu- Cost of Non-Europe ments, CB-PP-88-B14-EN-C, Vol. 5, 1988. Det är svårt att för en utomstående avgöra i vilken grad protektionism i den svenska upphandlingen av vapen leder till samhällsekonomiska merkostnader för försvaret men många inslag i den försvarspolitiska debatten imperfektioner i försvarets tyder på betydande politiska såväl vad kvoten mellan arbetskraft och kapital resursallokering gäller

som förhållandena mellan olika typer av kapital. (Se t. ex. Affärsvärl-

dens av försvarets effektivitet och försvarsindustrin granskning 1986:49 och Vilka effekter en avveckling av den svenska va- 1988:46.) kan få av protektionism kan man bara spekulepenexporten på graden till denna i avsnitt 8. ra om. Jag återkommer fråga

7.5 Beredskapsaspekter

Under 6 hävdas att det av beredskapsskäl är av värde att ha punkt till för vapentillverkning som kan omtillgång produktionskapacitet ställas från till inhemsk Mot detta argument ska export produktion. ställas motargument l att det ökade internationella samarbetet ifråga att det svenska innehållet i exporten blir allt om nya vapensystem gör mindre och därmed ökar sårbarheten i krissituationer. Svårigheter att importera insatsvaror eliminerar värdet av den inhemska produktionskapaciteten. En stor andel av i svenska vapen importeras från komponenterna

l8-

274 Bilaga 3

utlandet vilket givetvis innebär en sårbarhet i en krissituation. Detta förhållande är inte unikt för vapenexporten utan för en stor del av den svenska exporten. Ur strikt ekonomisk innebär det att lönsynvinkel samheten av vapenproduktionen reduceras i en krissituation men detta gäller också för en stor del av den samlade svenska En produktionen. krissituation har därför, ur ekonomisk stora likheter med en synvinkel, lågkonjunktur, men en lågkonjunktur som med mycket sannolikhet låg kan inträffa vid en given tidpunkt. Om betraktas som vapenexporten normal exportproduktion är därför relesårbarhetsargumentet föga vant när det gäller att bedöma värdet av att bevara en inhemsk vapenproduktion och därför knappast giltigt som argument mot svensk va-

penexport. Sårbarhetsargumentet reducerar dock beredskapsvärdet av den svenska vapenexportproduktionen. En svensk vaimportoberoende penproduktion skulle haft ett högre beredskapsvärde, men även här är det mycket svårt att i monetära termer de värden det kan röra uppskatta sig om.

Omställningskostnader

Problemställningen i denna studie skiljer från i sig problemställningen de studier som konsekvenserna för samhällsekonomin analyserat av en allmän nedrustning och av försvaret. Vid en allmän nedläggning nedrustning förutsätts att försvarets tjänsteproduktion har ej längre något samhällsekonomiskt värde. En nedläggning av försvaret innebär då att resurser, på kort sikt arbetskraft och pä längre sikt kapital och landarealer, frigörs för civil produktion med överföringsvinster av betydande omfattning som konsekvens; se t.ex. SOU 1984:62 och Ds 1988:19. I motsats till sådana utredningar antas här att har försvarsproduktionen ett samhällsekonomiskt värde och att försvarets tjänsteproduktion bör ske till så låga kostnader som möjligt. Ett förbud mot vapenexport skulle arbetskraft som i fall frigöra varje på lite längre sikt kan utnyttjas för civil I debatten om produktion. vapenexporten hävdas att Sverige mycket väl och utan större problem kan ställa om från militär till civil För landet som helhet är produktion. detta givetvis korrekt. För enskilda och orter kan företag omställningskostnaderna bli betydande. Sådana kostnader har dock i kahög grad raktären av samhällsekonomiska fördelningseffekter. Vid sidan av sådana fördelningseffekter kan samhällsekonomiska kostnader för omställningen från till civil vapenproduktion produktion framförallt förväntas uppstå de effektivitetsförluster som genom uppstår i samband med för att mildra icke önskvärda fördelåtgärder ningskonsekvenser i samband med vapenproduktionens I avveckling. skriften OMSTÄLL från Svenska Freds- och skiljedomsföreningen

Bilaga 3 275

presenteras ett antal förslag på åtgärder, avsedda att mildra effekterna av en omställning från vapenproduktion till civil produktion, åtgärder som med stor sannolikhet avsevärt skulle fördyra en sådan omställning. De lägsta samhällsekonomiska kostnaderna för en avveckling av vapenproduktionen erhålls sannolikt om staten (eller fredsrörelsen) ej › försöker att locka in de aktuella företagen på viss alternativ produk- § tion. Eljest skulle en typ av politisk sårbarhet ersättas med en annan. Den information som krävs för att bedöma den framtida lönsamheten av alternativ produktion existerar knappast utanför företagen. Skulle svenska företag följt alla de goda och välmenande råd de fått från utomstående om alternativ produktionsinriktning hade Sverige idag varit ett mycket fattigare land.

276 Bilaga 3 SOU l989:l02

8 Försvarsekonomiska effekter av

reducerad vapenexport

Inledning

Sambandet mellan vapenexport och svenska försvarskostnader har i liten utsträckning diskuterats ovan. För att anknyta till diskussionen i avsnitt 6 antar vi här att anslagen till försvaret ej påverkas av olika restriktioner för vapenexporten och diskuterar effekterna på försvarets tjänsteproduktion vid en given kostnadsnivå. Det är då två aspekter som framförallt synes intressanta att diskutera:

l. Effekterna av stordriftsfördelar och prisdiskriminering.

2. Upphandling och konkurrens.

8.2 Prisdiskriminering

En viktig fråga i debatten om svensk vapenexport är i vilken grad de svenska exportföretagen ”subventionerar” det svenska försvaret genom att i sina kalkyler för utvecklingsprojekt beakta sannolikheten för senare export. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det mindre intressant huruvida exportvinsterna tillfaller exportföretagen eller det svenska försvaret men ur strikt försvarsekonomisk synvinkel är frågan givetvis relevant. Samtidigt är frågan mycket svårbesvarad. Generellt gäller att ett prisdiskriminerande företag tar ut ett relativt lågt pris på en marknad med hög priskänslighet och ett relativt högt pris på en marknad med låg Det torde vara rimligt att anta att priskänsligheten på de priskänslighet. flesta är än den inhemska marknaden. Därexportmarknader högre på för borde man förvänta sig en lägre prisnivå på exporten än på den inhemska försäljningen. Av detta följer emellertid inte att exporten skulle vara ogynnsam för det svenska försvaret. I den mån den prisnivå som uppnås på export ligger över den kortsiktiga marginalkostnaden erhålles ett täckningsbidrag för fasta kostnader och förväntningar om ett sådant täckningsbidrag kan mycket väl påverka prisnivån på leve-

Bilaga 3 277

ranser till det svenska försvaret. Avtalen mellan det svenska försvaret och vapenproducenter är ett resultat av förhandlingar där både förhandlingsstyrka och lönsamhetsbedömningar spelar in. Det ligger i sakens natur att förväntningar om exporttillstånd ingår i lönsamhetsbedömningarna men i vilken grad detta leder till lägre kostnader för det j svenska försvaret är omöjligt att uppskatta numeriskt. Den information i som skulle krävas innefattar subjektiva lönsamhetsbedömningar relevanta vid beslutstidpunkten. Sådan information existerar inte utanför företagen och går ej heller att erhålla på ett tillförlitligt sätt. Analyser av utfall ex post, när projekten realiserats, ger föga underlag för att besvara frågan då alltför många variabler förändrats mellan beslutstidpunkt och projektets genomförande.

8.3 Upphandling och konkurrens

Det är lätt att finna exempel på att en ökad konkurrens och effektivitet i offentlig upphandling har lett till avsevärda kostnadsbesparingar. Värdet av den statliga upphandlingsförordningen som förhindrar offentlig upphandling från icke konkurrenskraftiga svenska företag kan knappast överskattas. Den torde vara en mycket viktig faktor bakom de, i internationell jämförelse, t. ex. mycket låga kostnaderna för elenergi och teletjänster i Sverige. Det skulle, som diskuterats i avsnitt 6 ovan, vara överraskande om inte upphandlingen av försvarsmateriel också karakteriseras av betydande imperfektioner av politisk natur och att betydande samhällsekonomiska vinster skulle uppnås vid en ökad konkurrens. Inte minst Affärsvärdens analyser (l986:49 och 1988:46) av resursallokeringen inom det svenska försvaret har pekat på betydande politiska imperfektioner och att en fri försvarsekonomisk optimering utan politiska restriktioner av främst regionalpolitisk, industripolitisk och sysselsättningspolitisk karaktär skulle ge försvaret ett helt annat utseende ur teknologisk synvinkel (mera vapen, annan vapensammansättning och mindre personal): se också Kungliga krigsvetenskapsakademiens handlingar l985:5-6, 1987:1 och 1987:6. En minskad grad av protektionism skulle sannolikt leda till en betydande produktivitetsökning i försvarets tjänsteproduktion. De försvarsekonomiska effekterna av begränsningar i vapenexporten torde därför i hög grad bero på i vilken omfattning som det av icke rent försvarsekonomiska lönsamhetsskäl läggs restriktioner på storleken av den svenska vapenproduktionen elleri vilken omfattning denna utsätts för internationell konkurrens även på hemmamarknaden. Målsättningar om egen inhemsk internationellt icke konkurrenskraftig vapenproduktion kommer, som Jennergrens studie implicerar, att vara mycket kostnadskrävande att förverkliga. Avgörande för de försvars-

19-

278 3 Bilaga

ekonomiska effekterna är då i vilken grad som det svenska försvaret kompenseras för de av protektionismen föranledda kostnaderna. Sammanfattningsvis kan man således konstatera att de försvarsekonomiska effekterna av förändringar i reglerna för svensk vapenexport i mycket hög grad är betingade av en lång rad osäkra faktorer och bedömningar. Det går överhuvudtaget inte att besvara frågan hur ett bortfall av vapenexporten påverkar försvarets kostnader utan att precisera vad som händer med den inhemska vapenproduktionen och i vilken grad de nuvarande försvarsanslagen är en funktion av vapenindustrins struktur och marknadsbeteende. Det intressanta är därför enligt min uppfattning att koncentrera diskussionen de samhällsekonomiska —— och de försvarsekonomiska på ej - effekterna av reduktioner Bakom denna i vapenexporten. attityd att försvarets kostnadsnivå är en funktion av det ligger uppfattningen samhällsekonomiska utrymmet samtidigt som den information som skulle krävas för att beräkna de försvarsekonomiska effekterna av förändringar i vapenexporten ej finns tillgänglig. samhällsekonomiskt sett har det ingen eller liten betydelse om vissa vapen enbart tillverkas för export. Om det inte finns några indirekta effekter mellan och produktiviteten i försvarets exportproduktionen tjänsteproduktion är värdet för samhällsekonomin av denna export proportionell mot lönsamheten. Detta gäller oberoende av om motsvarande lönsamhet kan uppnås i alternativ civil produktion eftersom den civila produktionen ej är beroende av nedläggningen av den militära.

sou 1989: 102 Bilaga 3 279

9 och slutsatser

Sammanfattning

slutsatserna av analysen kan sammanfattas i följande punkter: l. Skillnaden mellan företagsekonomiska och samhällsekonomiska kostnader för begränsningar i vapenexporten är mycket svår att uppskatta numeriskt men sannolikt liten. 2. De samhällsekonomiska kostnaderna för ökade restriktioner eller förbud mot vapenexport är starkt beroende av vilken storlek som ”behövs på den icke lönsamma inhemska Som det vapenproduktionen. också påpekas av J ennergren torde med stor sannolikhet ett exportförbud leda till att en stor del av den inhemska vapentillverkningen slås ut i konkurrensen. 3. Om den inhemska vid ett får vapenproduktionen exportförbud fritt anpassa sin volym i internationell konkurrens de sambegränsas hällsekonomiska kostnaderna för ett förbud mot vapenexport i huvudsak till reduktionen i bruttovinster i branschen. 4. med Själva anpassningsprocessen omställning från militär till civil produktion kan dock leda till höga kostnader i form av regional- och industripolitiska åtgärder. Sådana åtgärder kan vara motiverade av fördelningsskäl. 5. Om den inhemska vapenproduktionen vid ett ska exportförbud bibehålla sin nuvarande kapacitet utgörs den samhällsekonomiska kostnaden i stort sett av minus kostnaderna för insatsvaexportvärdet ror och marknadsföringskostnader. 6. Skillnaden mellan samhällsekonomiska och försvarsekonomiska effekter beror på hur ser ut mellan den samhällsekonomiskopplingen ka utvecklingen och av samt i vilken utvecklingen försvarsanslagen grad försvarets möjligheter att fritt utnyttja försvarsanslagen påverkas av storleken på den svenska vapenindustrin. 7. De försvarsekonomiska kostnaderna av ett exportförbud beror i hög grad på i vilken utsträckning målsättningar om självförsörjning kommer att belasta försvarsanslagen eller om försvaret kompenseras för detta. Det låter sig inte i vilken försvarets avgöras grad utveckling och ekonomi kommer att av variationer i storleken den påverkas på svenska vapenexporten och Det existerar vapenproduktionen. inget enkelt samband mellan försvarets ekonomi och den svenska vapenproduktionens ekonomi.

280 3 SOU 19892102 Bilaga

8. En intressant men svårbesvarad fråga är i vilken utsträckning som försvarets möjligheter att fritt optimera utnyttjandet av sina anslag kommer att påverkas av begränsningar i svensk vapenexport som leder till lönsamhetsproblem för svensk vapenproduktion. Om ett förbud mot svensk vapenexport leder till att större delen av den svenska vapenproduktionen läggs ned och detta leder till en friare optimering med ökad av internationell konkurrens i upphandlingen av försvarsgrad materiel kan de försvarsekonomiska effekterna mycket väl bli positiva och därmed uppväga andra negativa effekter. En viss nivå på försvarsanslagen leder då till en högre nivå på försvarets tjänsteproduktion. Om å andra sidan en efter ett exportförbud icke lönsam svensk vapen— industri ska subventioneras via restriktioner på utnyttjandet av försvarsanslagen blir de försvarsekonomiska effekterna klart negativa.

i 3 281 sou 1989:102 Bilaga

10 Economic of Swedish arms

aspects

A

experts: summary

The purpose of this study is to analyse the economic aspects of a reduction in the Swedish exports of defence materiel. As it is very difficult to make quantitative assessments of different effects for a limited period of time, the analysis is mainly theoretical and qualitative in nature. It is also economic in the sense that weapons are regarded as a purely with a value in the market-place, for instance as inputs in general good the of defence services in a country. These services are of a production character. The main conclusions from the analysis pure public good may be summarized in the following way: l. The increase in costs for firms and society as a whole of enforced reductions in arms exports is very hard to appraise numerically but is probably small. 2. The costs to society of more restrictions or a total arms export

are crucially dependent on the volume of domestic arms

prohibition which is not profitable without recourse to the export marproduction ket. A prohibition would probably lead to the closing down of complete most of the domestic arms production. 3. If, in the case of export prohibition, domestic arms production is allowed to its volume in international competition, the costs to adjust society of a prohibition are limited mainly to the reduction in gross profits in this industry. In this case most of the domestic arms production will lose its international competitiveness and close probably down. 4. The in itself with a change from military to adjustment process civil involve costs in the form of regional and production may high activities. Such measures be motivated for industry policy policy may distributional reasons. 5. If domestic arms production, in the case ofa prohibition, keeps its the costs to society approximately consist of the export present capacity value minus current costs for intermediate goods and marketing costs. 6. The impact on the economics of defence depends on the relationship between overall economic development and the defence budget

282 Bilaga 3 SOU l989zlO2

and the degree to which the allocation in resources in defence is influenced by the volume of the Swedish defence industry. 7. An interesting but complicated issue is the assume that following: a prohibition of Swedish arms leads to a close-down exports complete ofthis industry. Will such a situation lead to lower costs in defeninput ce services production a more efficient achiethrough tendering process,

ved by defence input procurement in hard international

competition?

Bilaga 4

i

Collected for Guidelines*

Proposals

to the prohibition on exports and other prohibi- Exceptions general tions under the Exportation of Military Equipment Act may be permitted the Government in accordance with guidelines approved by by Parliament. The Civil Commission has proposed that the guidelines should be two criteria to be established in legislation. replaced by However, as indicated in Chapter 6, the Committee does not share the Civil Commission’s view that these two criteria can replace the present even these criteria represent elements which should guidelines, though be fundamental to Swedish policy on arms exports. Thus, the Committee considers that the guideline system although should be retained, certain formal changes would appear to be called can be found in statements contained in for. At present, the guidelines various Government bills. For practical reasons, these should be presented in a collected form. In view of the editing process required with to the considerations discussed in Chapters 6 and 7, the Comregard mittee that these should be formulated in accordproposes guidelines ance with the following:

for Guidelines

Proposals

Guidelines to assist in the examination of questions involving permits, etc. under the of Military Equipment Act (1988:558). Exportation

Permission is on condition that the foreign cooperation congranted cerned

l. is considered to meet Swedish defence requirements of necessary

* This Appendix is a translation of Chapter 8.

284 Bilaga 4

materiel or know-how, or is otherwise desirable from the of point view of security policy;

2. is not in conflict with the principles and of Swedish objectives foreign policy.

In scrutinizing an application for a permit, a total assessment shall be made of all relevant circumstances. Permission may not be granted where this would be in conflict with international agreements which Sweden has acceded to, with decisions taken by the United Nations Security Council or with rules under international law regarding exportation from a neutral state in time of war (unconditional prohibitions). Permission should not be granted if it to a state which is applies engaged in armed conflict with another state, of whether irrespective war has been declared or not, a state which is involved in an international conflict which it may be feared will lead to armed conflict, or a state which is experiencing internal armed disturbances. Nor should permission be granted if it to a state where there applies are extensive and serious violations of human rights. Foreign cooperation assumes a relationship involving trust and confidence with the other country. Therefore, careful consideraespecially tion is required before cooperation is initiated with a new country. Unless otherwise agreed, should be allowed exports only to a country whose government has undertaken to ensure that materiel is not reexported and applies to a state, government or authority recipient approved by the country in question; furthermore, there should be a Declaration by End User or an Own Production Declaration (manufacturing Certificate) for the exportation of materiel. It should be possible to export spare parts for materiel previously exported with appropriate permission unless such is subexportation ject to unconditional prohibition. The same should also to other apply deliveries, for example ammunition, which are related to exprevious portation or where it would otherwise be unreasonable to deny permission. Permission for exportation, once communicated, should be rescinded if unconditional prohibition arises and also if the recipient country enters into armed conflict with another state or experiences internal armed disturbances. Even in cases of armed conflict, rescinding permission may be omitted if this is compatible with the requirements of neutrality under international law and where the recipient countrys participation in the conflict is merely symbolic. In principle, a state which, notwithstanding a commitment to the Swedish has allowed, or failed to prevent, government, the re-exportation of Swedish materiel shall not be considered a recisubsequently pient of such materiel from Sweden.

Bilaga 4 285

In addition to permission for exportation, these guidelines apply, as appropriate, to other considerations in accordance with the Exportation of Military Equipment Act. Especially as regards agreements concerning the joint development and manufacture of materiel (cooperation agreements), the following applies: If a cooperation agreement assumes exportation from the counterpart country, the main principle applied shall be that this may not be contrary to the guidelines. However, an exception may be made to the extent that Swedish materiel is only utilized to a small extent or is not otherwise liable to influence the character of the final product as materiel. If there is a strong Swedish defence policy interest in foreign the establishment of cooperation, and if it is a condition on the part of the counterpart that a certain exportation should take place from the counterpart country, exportation to a third country may also otherwise be permitted within the framework for the exportation rules of the counterpart country. As regards extensive cooperation which is of importance for Sweden, an agreement at government level should be entered into between Sweden and the counterpart country. The Advisory Council on Foreign Affairs should be consulted before entering into such an agreement.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning 34. Reformerad företagsbeskattning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- - Motiv och lagförslag. Del 1. minister Olof Palme. C. - Expemapporter. Del 2. Fi. . Beskattning av fâmansföretag. Fi. 35. Reformerad mervärdeskatt m.m. . Integriteten vid statistikproduktion. C. - Motiv. Del l. . Fasta Öresundsförbindelser. K. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. . Samordnad länsförvalming. Del 1: Förslag. C. 36. Intlationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.

\OOO\JG\UIJÄL›JI\J

. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. 37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av . Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. utvecklingen. I. . UD:s presstjänst. UD. 38. Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatte- . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. utredningamas betänkanden. Fi. 10. Två nya treåriga linjer. U. 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggll. Hushallssparandet - Huvudrapport från Spardelega- ning och bedömning. S. tionens sparundersökning. Fi. 40. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 41. Sarnerätt och sameting. Ju. 13. Mångfald mot enfald. Del l. A. 42. Det civila försvaret. Del l. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö. rättsfrâgor. A. 43.Storstadstraf1k 3 - Bilavgifter. K. 15. Storstadstrañk 2 - Bakgrundsmaterlal. K. 44. Översyn av vapenlagstiftningen. Ju. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektom. 45. Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. l. Fi. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 47. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. S. 19. Regionalpolitikens förutsättningar. A. 48. Energiforskning för framtiden. ME. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 49. Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 21. Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och 50. Stiftelser för samverkan. U. klor. ME. 51. Den gravida kvinnan och fostret - tvâ individer. Om 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju. ningen. U. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer 23. Parkeringsköp. Bo. inom energisektorn. ME. 24. Statligt finansiellt stöd? I. 53. Arbetstid och välfärd. 25. Rapporter till finansieringsutredningen. I. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A. vakningen. Fi. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svart rörelsehindrade 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- ungdomar. S. na. U. 55. Fungerande regioner i samspel. A. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 56. Fiskprisregleringen och ñskeriadministrationen. Jo. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning 57. DO och Nämnden mot etnisk diskriminering inför 90-talet. U. - de tre första åren. A. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S. tillsättning av professorstjänster. U. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 60. Huvudbetänkande från 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. altemativmedicinkommittén. S. 33. Reformerad inkomstbeskattning 61.l-iälsohem. S. - Skatterefonnens huvudlinjer. Del 1. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. - Inkomst av kapital. Del 2. 63. Värdering av altemativmedicinska teknologier. S. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. 64. Kommunalbot. C. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi. 65. Staten i geograñn. A.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

66. Begreppet krigsmateriel. UD. 100. Adoptionsfrágor. Ju. 67. Levnadsvillkor i storstadsregioner. SB. 101. Förtidspension och rörlig pensionsålder. S. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. 102. Utlandssamverkan pá lcrigsmaterielomrâdet. UD. SB. 69. Storstadsregioner i förändring. SB. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB. 71. Ny bostadsfinansiering. Bo. 72. Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. 73.TV - politiken. U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation. information och utbildning. U. 75. Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. U. 76. Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. S. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / överkänslighet. S. 78.Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslighet. S. 79. Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. K. 80. Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 81. Ny generalklausul mot skattetlykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME. 83. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. ME. 84. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Bilagedel. ME 85. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i freds- och krigsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö. 87. Skördeskadeskydd för trädgärdsnäringen. JO. 88. Skadeförsäluingslag. Ju. 89. Översyn av lagen om pliktexemplar. U. 90. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. U. 91. Statligt förhandlingsarbete. Fi. 92. Prospekteringspolitik. I. 93. Prospekteringspolitik. Rapportdel. I. 94. Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksamhet. Fi. 95. Riksgäldskontoret - en tinansförvalming i staten. Fi. 96. Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m. Bo. 97. Vad händer med folkhögskolan? U. 98. Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga aspekter. S. 99. Organdonation och transplantation - psykologiska aspekter. S.

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslig-

het. [78] Levnadsvillkor i storstadsregioner. [67] Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [80] Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68] Transplantation - etiska. medicinska och rättsliga Storstadsregioner i förändring. [69] aspekter. [98] Storstädemas arbetsmarknad. [70] Organdonation och transplantation - psykologiska

aspekter. [99]

Justitiedepartementet Fönidspension och rörlig pensionsålder. [101]

Samerätt och sameting. [41]

Översyn av vapenlagstifmingen. [44] Kommunikationsdepartementet

Den gravida kvinnan och fostret - tva individer. Om Fasta Öresundsförbindelser. [4] fosterdiagnostik. Om sena aboner. [51] Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15] Skadeförsäkringslag. [88] Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. [43] Adoptionsfrágor. [100] Storstadstrañk 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. [79]

Utrikesdepartementet Finansdepartementet

UD:s presstjänst. [8] Beskattning av fámansföretag. [2] Begreppet krigsmateriel. [66] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Utlandssamverkan pa krigsmaterielområdet. [102] Hushållssparandet - Huvudrapport fran Spardelegationens sparundersökning. [l 1] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20]

Försvarsdepartementet Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen.

[26] Risker och skydd för befolkningen. [17] Reformerad inkomstbeskattning Det civila försvaret. Del l. [42] - Skattcrefonnens huvudlinjer. Del 1. [33] Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42] - Inkomst av kapital. Del 2. [33] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [46] [33] Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i - Bilagor, expertrapporter. Del 4. [33] freds- och krigsorganisationen. [85] Reformerad [öretagsbeskattning Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86] - Motiv och lagförslag. Del 1. [34] - Expertrapporter. Del 2. [34]

Socialdepartementet Reformerad mervärdeskatt m.m.

Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning - Motiv. Del 1. [35] och bedömning. [39] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35] Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatteungdomar. [54] utredningamas betänkanden. [38] Undantagandepensionäremas ekonomi. [58] Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40] Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. Värdepappersmarknaden i framtiden. [72] [60] Ny generalklausul mot skatteflykt. [81] Hälsohem. [61] Statligt förhandlingsarbete. [91] Alternativa terapier i Sverige. [62] Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksam- Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63] het. [94] Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. [95] Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / överkänslighet. [77]

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Rapporter till ñnansieringsutredningen. [25]

Statens mät- och provstyrelse. [31] Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Utländska förvärv av svenska företag - en studie av Två nya treåriga linjer. [10] utvecklingen. [37] Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. [22] Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. [45] Prospekteringspolitik. [92] Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna. Prospekteringspolitik. Rapportdel. [93] [27] Utbildningar för framtidens tandvård. [28]

Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför Civildepartementet

90-talet. [29] Rapport av den särskilde utredaren för granskning av Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister tillsättning av professorstjänster. [30] Olof Palme. [1] Stiftelser för samverkan. [50] Integriteten vid statjstikproduktion. [3] TV - politiken. [73] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Forskningsetisk prövning. Organisation, information och Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6] utbildning. [74] SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18] Etisk granskning av medicinsk forskning. Nominering av redovisningskonsulter. [59] De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. [75] Kommunalbot. [64] Översyn av lagen om pliktexemplar. [89]

Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkes- Bostadsdepartementet

inriktad utbildning i gymnasieskolan. Första âret. [90] Parkeringsköp. [23] Vad händer med folkhögskolan? [97] Ny bostadsñnansiering. [71] Förenklad handläggning av ansökningar om

Jordbruksdepartementet bostadslån m.m. [96]

Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. [56]

Miljö- och energidepartementet

Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. [87] Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och k1or.[2l]

Arbetsmarknadsdepartementet

Miljöprojekt Göteborg -för ett renare Hisingen. [32] Den regionala problembilden. [12] Energiforskning för framtiden. [48] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49] Mångfald mot enfald. Del 2. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer Lagstiftning och rättsfrágor. [14] inom energisektorn. [52] Regionalpolitikens fönrtsättningar. [19] Nedsättning av energiskatter. [82] Arbetstid och välfärd. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. trafik. [83] Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Fungerande regioner i samspel. [55] trafik. Bilagedel. [84] DO och Nämnden mot etnisk diskriminering - de tre första aren. [57] Staten i geograñn. [65]

Industridepartementet

Statligt finansiellt stöd? [24]