Organiserad rasism : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

rasism

Organiserad

EDU delbetänkande om åtgärder s mot rasistiska organisationer

utredningen Delbetänkande för åtgärder av mot etnisk diskriminering

Saw

Statens offentliga utredningar

was] 199175

@ Arbetsmarknadsdepartementet

rasism

Organiserad

Delbetänkande för åtgärder etnisk

av uggdningen mot

diskriminering

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, som också på. uppdrag av mgetingskansliets förvaltningskontor ombesörja temissutsändningar dessapublikationer. av

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm Tel 087 39 96 30 Telefax 08fl39 95 48

Publikationemakan ocksåköpasi Informationsbokhandeln,Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-10862-3 Stockholm 1991 ISSN 0375-2s0x

3 SOU 199175

Till statsrådet Maj-Lis Lööw

Regeringen bemyndigade den 31 maj 1990 det statsråd som har att föredra ärenden etnisk diskriminering att tillkalla en särskild utredare med om uppdrag att bedöma vilka alternativ som finns för att genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering, överväga möjligheter till lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. Den 11 juni 1990 förordnades undertecknad att

särskild utredare. Utredningen har antagit namnet EDU.

vara i utredningen har medverkat avdelningsdirektören Hedi Bel Som experter Habib, departementsrådet Lena Berke, hovrättsassessorn Lii Orlov Lempert, departementssekreteraren Charlotte von Redlich och föredraganden i arbetsmarknadsutskottet Gunilla Upmark. Hovrättsassessorn Nanna Töcksberg har varit sekreterare. I sekretariatets arbete har även assistentema Anita Börjesson och Doris Olsson deltagit.

SOU 199175 4 Utredningsarbetet vad gäller rasistiska organisationer är slutfört. Jag nu har bedömt det lämpligt att redovisa uppdraget i denna del i delbetänkandet Organiserad rasism, som härmed överlämnas. Delbetänkandet föreligger även i engelsk översättning. Stockholm i september 1991

Hans Stark Nanna Töcksberg

5 sou 199175

Innehållsförteckning

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary in English 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Uppdraget 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 FN-konventianen för avskafiande av alla

former rasdiskriminering 35

av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Rasdiskrimineringskommittén 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Konventionens krav på åtgärder mot rasistiska organisationer 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Sveriges tolkning konventionen 42 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Kritiken mot Sverige 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Gällande rätt 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Regeringsformens skydd mot diskriminering 49 . . . . . . . . . . . 3.2 Straffbestämmelser 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Närmare brottet hets mot folkgrupp 51 om . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Yttrande- och föreningsfrihet 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Närmare om föreningsfrihet och föreningslagstiftning 54 . . . . . . 3.6 Offentligrättsliga regler 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 199175 6

4 Tidigare överväganden och förslag 4.1 Lagstiftning i samband med tillträdet till FN-konventionen

4.2 Diskrimineringsutredningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Regeringens proposition 19868715l om ändringar i

tryckfrihetsförordningen m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet 4.5 Regeringens proposition 19899086 om åtgärder mot etnisk

diskriminering 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Förslag om närradion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Utländska förhållanden 5.1 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Norge 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Finland 5.4 Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5 Kanada 5.6 5.7 . . . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.8 Belgien 5.9 Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.10 Storbritannien 5.11 Österrike

5.12 USA . . . . . . . . . . . - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Överväganden 97

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Hur bör konventionen tolkas 100 6.2 Utredningens utgångspunkter 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 SOU 199175

Förslag 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ändring i regeringsformen och införande i brottsbalken och i

tryckfrihetsförordningen brotten organiserad rasism och av stöd därtill 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Tvångsmedel 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 straffskärpningsgrund 130 Rasism som särskild . . . . . . . . . . .

Specialmotivering 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Ändrad lydelse 2 kap. 14 § 2 st RF 133 av . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Ny 16 kap. 7 § BrB 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Tillägg till 7 kap. 4 § TF 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Ändring i lagen 195298 med särskilda bestämmelser

tvångsmedel i vissa brottmål 139 om . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5. Ändring i 29 kap 2 § BrB 140

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 SOU 199175

Sammanfattning

Uppdraget

Enligt direktiven skall utredningen mot bakgrund av den kritik som riktats mot Sverige för bristande uppfyllelse av FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot rasistiska organisationer och mot etnisk diskriminering inom arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. Uppdraget när det gäller rasistiska organisationer har varit att bedöma vilka alternativ som kan finnas för att med bibehållen respekt för föreningsfriheten genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering.

199175 10 sou

Bakgrund

FN-konventionen för avskaffande alla former av rasdiskriminering av

FN-konventionens övergripande mål är faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt av Sverige ratificerade konventionen är 1971. ursprung. En särskilt tillsatt kommitté bevakar att konventionen efterlevs. Ledamöter av kommittén har vid upprepade tillfällen kritiserat Sverige för att inte uppfylla konventionsátagandena vad gäller förbud mot rasistiska organisationer och kriminalisering av deltagande och stöd till sådana organisationer. Enligt konventionens grundläggande artikel, artikel är staterna skyldiga att förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning som omständigheterna påkallar, göra slut på rasdiskriminering i alla dess former och uttryck. Enligt artikel 4 b skall staterna, i syfte att avskaffa rasdiskriminering och med beaktande av de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som nämns i konventionens artikel bl.a. olagligförklara och förbjuda organisationer och organiserad och annan propaganda, som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, samt förklara deltagande i dylika organisationer eller dylik verksamhet som en brottslig gärning, straffbar enligt lag. I artikel 5 förbinder sig staterna att avskaffa all rasdiskriminering vad gäller åtnjutande bl.a. ásikts-, yttrande-, av församlings- och föreningsfrihet. Sveriges hittillsvarande inställning har varit att den svenska lagstiftningen, främst genom brottsbalksbestämmelsen om hets mot folkgrupp och

1l SOU 199175

motsvarande bestämmelse i tryckfrihetsförordningen, innebär ett faktiskt förbud mot rasistiska organisationer genom att deras verksamhet hindras och att Sverige härigenom uppfyller sina åtaganden enligt konventionen. Sverige har i likhet med många andra stater anfört att konventionen måste tolkas så att den inte innebär förpliktelse att kränka föreningsfriheten. Sverige har inte heller ansett att de inhemska förhållandena motiverat en mer ingripande lagstiftning. Den svenska lagstiftningen har emellertid visat sig oförenlig med det några ledamöter rasdiskrimineringskommittén vid upprepade synsätt som av tillfällen givit uttryck för.

Gällande rätt

Åsikts- och yttrandefrihet samt föreningsfrihet är rättigheter som i princip tillförsäkras alla i den svenska grundlagen. Lagstiftning som inskränker dessa rättigheter förekommer ytterst sparsamt. Det saknas t.ex. förbud mot rasistiska organisationer. Däremot finns annan lagstiftning mot etnisk diskriminering. I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser om skydd mot etnisk diskriminering från det allmännas sida. En rad straffrättsliga bestämmelser kan användas mot yttringar av rasism. l brottsbalken stadgas straff för olaga diskriminering för den som i bl.a. näringsverksamhet diskriminerar annan på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt eller trosbekännelse 16 kap. 9 § samt för ursprung folkgrupp för den i uttalande eller annat meddelande som hets mot som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan på grund någon sådan omständighet 16 kap. 8 §. grupp av personer av

sou 199175 12

Hets mot folkgrupp är även straffbart i tryckfrihetsrättslig ordning om uttalandet görs i tryckt skrift. Brottsbalken innehåller en rad bestämmelser, utan att speciellt som avse beteenden av rasistisk karaktär kan användas även mot sådana övergrepp och kränkningar. Hit hör t.ex. brotten mot liv och hälsa och ärekränkningsbrotten. Vidare finns bestämmelser i brottsbalken och tryckfrihetsförordningen om uppvigling, enligt vilka den straffas i meddelande till som allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till bl.a. brottslig gärning. Den som i stället uppmanar en viss person att begå brott kan straffbar vara för medverkan till brottet.

Åtgärder mot rasistiska organisationer måste vägas de inskränk-

mot ningar av t.ex. föreningsfriheten som kan bli följden. Regeringsformens rättighetskatalog tillförsäkrar var och en bl.a. föreningsfrihet. Denna får enligt regeringsformen inskränkas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp med viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt av ursprung.

Sverige saknar generell föreningslagstiftning. En ideell förening

tillerkänns rättskapacitet så snart den antagit stadgar och styrelse. utsett en

Tidigare överväganden och förslag

Inför Sveriges tillträde till rasdiskrimineringskonventionen gjordes en genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med de krav konventionen som ställde. Det ansågs emellertid att förhållandena i Sverige inte motiverade införande av ett förbud mot rasistiska organisationer.

13 sou 199175

Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse för utformningen av frioch rättighetsskyddet i regeringsformen. Föredragande statsrådet ansåg att man borde undvika att utforma grundlagen så att det kunde hävdas att den lade hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av konventionen, varför möjligheten till av föreningsfriheten infördes. Frågan åtgärder mot rasistiska organisationer har därefter behandlats om i ett flertal sammanhang. Diskrimineringsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande år 1984 att ett regelrätt förbud skulle införas. Förslaget kom emellertid inte att genomföras. År 1986 stiftades lagen mot etnisk diskriminering, varigenom diskrimineringsombudsmannaämbetet inrättades. Tillämpningsområdet för bestämmelsen hets mot folkgrupp utvidgades senast år 1989. om År 1987 tillsattes kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet. Kommissionen förordade ett förbud mot sammanslutningar som ägnar sig åt att förfölja eller personer av viss ras, med viss personer grupper av hudfärg eller visst etniskt ursprung. Deltagande i sådana sammanslutninar föreslogs bli kriminaliserat. Något färdigt lagförslag av denna innebörd lade kommissionen emellertid inte fram. Remissopinionen var blandad. I regeringens proposition 198990 åtgärder mot etnisk diskriminering om uttalades starka betänkligheter mot en sådan av föreningsfriheten som ett förbud mot rasistiska organisationer skulle innebära.

Utländska förhållanden

I avsnittet lämnas kortfattad redogörelse för lagstiftningen och för en utbredningen den organiserade rasismen i ett antal länder med likartad av Sverige både på rasdiskriminering och föreningsfrihet. Danmark, syn som

sou 199175 14

Norge, Finland, Kanada, Nederländerna och Tyskland hör till de länder i likhet med Sverige anslutit sig till rasdiskrimineringskonventionen som utan reservation. Australien, Belgien, Frankrike, Storbritannien och Österrike har däremot avgivit förklaring att de inte anser sig förpliktade att lagstifta på ett sätt inskränker föreningsfriheten. USA har skrivit under som men inte ratificerat konventionen.

överväganden

Utredningen anser inte att den kritik som riktats mot Sverige i sig ger anledning att införa ett regelrätt förbud mot rasistiska organisationer och kriminalisera deltagande i sådana organisationer. Däremot den ger anledning att granska om den hittillsvarande svenska tolkningen av konventionen verkligen har fog för sig. Utredningen redogör i avsnittet för sitt försök att tolka konventionstexten och kommer till slutsatsen att denna rimligen bör läsas så att konventionsstaterna är skyldiga att ha en inhemsk lagstiftning som gör det praktiskt sett omöjligt för rasistiska organisationer att verka och förbjudet för enskilda att delta i rasistisk verksamhet, men att denna skyldighet inte nödvändigtvis måste uppfyllas genom ett regelrätt förbud mot förekomsten rasistiska av organisationer som sådana. Utredningen finner att den svenska lagstiftningen i och för sig uppfyller konventionens krav. Utredningen menar emellertid att det finns andra anledningar att stärka skyddet mot rasistiska organisationer. Det är viktigt att visa att Sverige tar internationell kritik på allvar och vill sträva efter att bedriva arbetet mot rasismen på ett så effektivt sätt om möjligt. Det finns vidare tecken på att den organiserade rasismen kan vara på frammarsch. Sverige bedöms i lång-

15 SOU 199175

takt följa utveckling övriga västeuropeiska länder, där sammare samma som nazistiska och andra högerextremistiska idéer på senare år fått ett förvånansvärt fotfäste och där rasistiskt våld i vissa fall fått en ytterst oroande utbredning. I Sverige har statistiskt sett någon form av attentat riktats mot flyktingförläggning tredje vecka under de tre senaste åren. Belägg en var saknas för organiserade rasister legat bakom dåden. Det har emellertid att i vissa andra fall kunnat konstateras samband mellan en viss sammanslutning och utförda brott. Lagstiftningen bör utformas så att en utveckling det håll kunnat konstateras i vår omvärld effektivt kan hejdas. som Ytterligare lagstiftning bör inte riktas mot sammanslutningar som söker verka enbart propaganda. Mot dessa är bestämmelsen om hets mot genom folkgrupp verksamt medel. I den mån rasistisk och främlingsfientlig ett propaganda inte träffas av den bestämmelsen är det i den fria debatten som sådana idéer på ett grundläggande sätt kan bemötas och förkastas av den allmänna opinionen. Det är i stället mot sammanslutningar, som strävar efter att med våld liknande brottslighet eller egendom förverkliga sina eller mot person rasistiska syften, det kan motiverat med ytterligare lagstiftning. som vara är sådana sammanslutningar lätt kan utvecklas till en verklig fara Det som för både och for det demokratiska samhället. Mot den typen utsatta grupper rasistiska organisationer framstår det så angeläget med ett starkt av som skydd att möjligheten i regeringsformen till inskränkning av föreningsfriheten enligt utredningens uppfattning bör utnyttjas. Utredningen vill emellertid inte beträffande denna särskilt farliga typ ens rasistiska organisationer föreslå ett förbud riktat mot sammanslutav ningarna sådana. Anledningen är främst att en sådan lagstiftning som troligtvis inte skulle bli effektiv. Stora svårigheter kan förutses med att över huvud taget identifiera och precisera sammanslutning tillräckligt for en

sou 199175 16

att ett förbud skall kunna riktas mot den, liksom med att upprätthålla ett en gång meddelat förbud. Utredningen anser däremot att kriminalisering den enskildes av befattning med särskilt farliga sammanslutningar är framkomlig väg att en utöka skyddet. Utredningen anser också att brott som begåtts rasistiska motiv och av brott med andra rasistiska inslag bör bestraffas särskilt strängt.

Förslag

Utredningen föreslår att föreningsfriheten skall kunna inskränkas vid förföljelse även mot annan grupp av personer än folkgrupp, dvs. mot t.ex. invandrare eller flyktingar. Utredningen föreslår vidare att regeringsformens möjlighet till inskränkning av föreningsfriheten skall omfatta även förföljelse på grund av nationellt eller trosbekännelse. ursrpung En ny brottsbalksbestämmelse föreslås organiserad rasism och stöd om organiserad rasism. Den som deltar i eller lämnar stöd en sammanslutning som ägnar sig rasistisk förföljelse att ligga bakom eller genom

uppmana till vissa särskilt allvarliga typer av brott föreslås kunna straffas

med böter eller fängelse i upp till två år. Detsamma skall gälla den som

bildar en sammanslutning som är avsedd att ägna sig åt sådan förföljelse. Beträffande det fall att bildande eller deltagande sker eller stöd lämnas i form av meddelande i tryckt skrift föreslås utkrävas att ansvar skall kunna i tryckfrihetsrättslig ordning. Ett tillägg till TFs brottskatalog denna av innebörd föreslås. Förslaget organiserad rasism innebär om att vad som skall prövas är inte sammanslutningens rasistiska inställning i och för sig. Det är i stället

17 SOU 199175

avgörande om sammanslutningen kan sägas ha ägnat sig åt förföljelse genom att ha deltagit i eller uppmanat till vissa typer av rasistiska brott, nämligen sådana med inslag av våld, hot eller tvång. Det saknar betydelse vilken organisatorisk form sammanslutningen har. I begreppet förföljelse ligger att det skall vara fråga om brottslig verksamhet med viss upprepning eller intensitet. Lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål föreslås gälla också vid förundersökning angående organiserad rasism och stöd organiserad rasism. Utredningen föreslår vidare att rasistiska motiv till eller rasistiska inslag i brott skall utgöra en allmän straffskärpningsgrund. En sådan lagstiftning skulle enligt utredningen utgöra ett lämpligt komplement till det nuvarande skyddet mot sådana organisationer som inte tillhör de farligaste men som genom sin verksamhet ändå inspirerar anhängarna till trakasserier och liknande.

19 sou 199175

Summary in English

The task

According to the terms of reference, the Commission shall, in the light of the criticisms directed at Sweden for inadequate implementation of the UN Convention the Elimination of All Forms of Racial Discrimination inon vestigate the need for and drafting of legislation against racist organizations and ethnic discrimination in working life and shall review the Act to Counter Ethnic Discrimination. far racist organizations concerned, the task has been to As as are assess which alternatives be available for, while retaining respect for the may freedom of association, increasing protection through legislation in the most appropriate and effective against organizations which promote and way incite racial discrimination through their activities.

Background

The UN Convention the Elimination of All Forms of Racial Dis on crimination

The overall aim of the UN Convention genuine equality among all human beings without distinction to race, colour or national or any as ethnic origin. Sweden ratified the Convention in 1971.

SOU 199175 20

A specially established Committee monitors the implementation of the Convention. Members of this Committee have criticized Sweden on repeated occasions for not fulfilling the undertakings of the Convention, as far as the prohibition of racist organizations concerned, making participation in and giving support to such organizations criminal offence. a According to the fundamental article of the Convention, article States are bound to prohibit and bring to an end, by all appropriate means, including legislation as required by circumstances, racial discrimination all its forms and manifestations. According to article 4 b States shall with the end of eradicating racial discrimination and with due regard to the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the rights expressly set forth article 5 of the Convention, inter alia declare illegal and prohibit organizations and also organized and all other propaganda activities, which promote and incite racial discrimination and shall recognize participation in such organizations activities or as an offence punishable by law. In article the States undertake to eliminate racial discrimination in all its forms, regarding the enjoyment of inter alia the right to freedom of thought, conscience and religion, the freedom of opinion and expression and the freedom of peaceful assembly and association. i Swedens view until now has been that Swedish legislation, principally through the provisions in the Penal Code on agitation against ethnic group, contains a de facto prohibition against racist organizations, in that their activity prevented and that in this Sweden satisfies requirements way the of the Convention. Like other countries, Sweden that many has reasoned the Convention must be interpreted in such a way that does not involve an obligation to impair freedom of association. Neither has Sweden

21 sou 199175

considered that conditions in the country were such to justify faras a more reaching legislation. The Swedish legislation has, however, been shown to be incompatible with the view which some members of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination have expressed on repeated occasions.

Legislation currently in force

The freedom of opinion and expression and the freedom of association are guaranteed to all in the Swedish Constitution. Legislation restricting these rights extremely rare. There is, for example, no prohibition against racist organizations. Other legislation exists, however, against ethnic discrimination. There are basic provisions the Instrument of Government, on protection against ethnic discrimination by public authority. A number of penal provisions can be used against manifestations of racism. In the Penal Code, provisions are made for punishment for unlawful discrimination for any person who the conduct of business inter alia discriminates against someone on the ground of his race, skin colour, national or ethnic origin or religious creed Chapter 16 §9 and for agitation against ethnic group for any person who in a statement or other communication which spread among the public threatens or expresses contempt for an ethnic group or other such group of persons with allusion to such circumstance Chapter 16 §8. Agitation against ethnic group also punishable according to the legislation on the freedom of the press the statement made in printed matter.

sou 199175 22

The Penal Code contains number of provisions which, while not a specifically being directed at behaviour of a racist nature, can be used and violations. Crimes against life and health and against such excesses crimes of defamation fall under this heading, for example. Furthermore, provisions exist in the Penal Code and in the Freedom of the Press Act on incitement, according to which person liable to punishment who in a a message to the public, urges or otherwise attempts to entice people to commit a criminal act, inter alia. The person who instead induces a particular individual to commit a crime can be punished for complicity. A balance has to be struck between measures directed against racist organizations and the restrictions in, for example, the freedom of association, which can result from these measures. The fundamental rights and freedoms listed the Instrument of Government guarantee each and everyone inter alia freedom of association. According to the Instrument of Government, restrictions on freedom may only be made concerning organizations whose activities are of a military nature or the like, or which involve the persecution of an ethnic group of a particular race, skin colour or ethnic origin. Sweden possesses no general legislation on associations. The legal capacity of a voluntary society recognized as soon as has adopted rules and appointed a committee.

Previous deliberations and proposals

Before Swedens accession to the Convention the Elimination of All on Forms of Racial Discrimination, a review was made of the changes to the law which would be required so that Swedish legislation would be

23 sou 199175

compatible with the requirements of the Convention. was considered, however, that conditions in Sweden did not justify the introduction of a prohibition against racist organizations. The Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination was of significance for the drafting of the provisions on the the protection of fundamental rights and freedoms in the Instrument of Government. The Minister responsible for presenting the constitutional proposals considered that one should avoid drafting the Constitution in such a way that could be argued that put obstacles in the way of a complete satisfaction of the requirements the Convention and, for this reason, the possibility for restrictions in the freedom of association was included. Questions concerning measures against racist organizations have after this been considered in a number of contexts. The Commission on Discrimination proposed in its final report in 1984 that outright prohibition should be introduced. The proposal was not an adopted, however. In 1986, the Act to Counter Ethnic Discrimination Act adopted, according to which the Office of the Ethnic Discrimination was Ombudsman was established. The scope of application of the provisions on agitation against ethnic group was expanded. In 1987, Commission against Racism and Xenophobia was appointed. a The Commission recommended prohibition against organizations, a engaged in persecuting persons groups of persons of a particular race, or skin colour ethnic origin. proposed that participation in such or was organizations should be made criminal offence. The Commission did not, a however, present any legislative proposals to that effect. The reactions from the referral bodies mixed. In the Government Bill 198990 on were Measures to counter Ethnic Discrimination, strong reservations were

SOU 199175 24

expressed against such a restriction in the freedom of association which a prohibition against racist organizations would involve.

The situation in other countries

In this section, a short account given of legislation and the extent of organized racism in a number of countries with a similar view to Sweden on racial discrimination and the freedom of association. Denmark, Norway, Finland, Canada, the Netherlands and Germany the countries are among which like Sweden have acceded to the Convention the Elimination of on Racial Discrimination without making any reservations. Australia, France, the United Kingdom and Austria have on the other hand made . interpretative that they do regard themselves being bound statements not as å l to introduce legislation which would curtail the freedom of association. The USA has signed the Convention but not ratified it.

Deliberations

The Commission does not consider that the criticisms directed at Sweden

are a reason per se for introducing an outright prohibition of racist organizations and for making criminal offence participate in such a to organizations. does, however, give examine whether the cause to interpretation of the Convention, made by Sweden till justified. up now, The Commission reports in this section its the on attempt to interpret text of the Convention and has drawn the conclusion that reasonable reading a of that the States Parties obliged are their domestic legislation to

25 sou 199175

make to all extents and purposes impossible for racist organizations to operate and to forbid the individual from participating in racist activities, but that this obligation need not necessarily be fulfilled by means of an outright prohibition against racist organizations as such. The Commission considers that stands the Swedish legislation per se satisfies the as now requirements of the Convention. The Commission of the opinion, however, that there are other reasons for strengthening the protection against racist organizations. important to demonstrate that Sweden takes international criticism seriously and strives to carry on work against racism as effectively as possible. There are furthermore signs that organized racism can be gaining ground. Sweden considered to be following the same development at a slower pace as the other Western European countries where nazist and other ideas from the extreme right have in recent years won a surprising foothold and where racist violence has in some cases acquired extremely disturbing dimensions. In Sweden, statistically some form of attack on refugee residential centres has been made every third week during the past three years. There no proof that organized racists have been behind the incidents. In some other cases, a connexion has, however, been established between a particular association and offences committed. Legislation should be drafted so that a development in the direction which can be seen in the world around us can be effectively checked. Additional legislation should not be directed against associations, which attempt to operate only by means of propaganda. Against such organizations, the provision on agitation against ethnic group effective. To the extent that racist and xenophobic propaganda not covered by this provision, such ideas can be countered in a thoroughgoing way in a free debate and rejected by public opinion.

sou 199175 26

rather against associations which attempt to realize their racist ideas through violence or similar criminality against persons or property that further legislation can be justified. such associations which can easily develop into a real danger for both the groups subjected to their attentions and for the democratic society. Against this type of racist organization, a strong protection appears to be so desirable that the possibility provided for in the Instrument of Government for restrictions in the freedom of association should be made use of. The Commission does not wish, however, not even concerning these especially dangerous types of racist organizations, to propose a prohibition directed against the associations as such. The reason primarily that such legislation would probably not be effective. Considerable difficulties can be foreseen in being able even to identify an association with sufficient precision to be able to prohibit as well as maintaining a ban once had been made. The Commission of the opinion, however, that criminalization of the individual’s participation in especially dangerous associations a feasible way of increasing protection. The Commission further considers that offences which are committed from racist motives or with a racist component should be punished especially severely.

Proposals

The Commission proposes that freedom of association should be able to be restricted cases of persecution of other groups of people besides ethnic groups, i.e. against immigrants or refugees. The Commission further

27 sou 199175

that the possibilities contained in the Instrument of Government proposes restriction of the freedom of association shall also cover persecution on on the grounds of national origin or religious creed. A provision the Penal Code proposed on Organized Racism new and Giving Support to Organized Racism. proposed that those participating in giving support to an organization, which engages in or racist persecution through instigating or inciting particular especially serious types of offence shall be liable to fines or imprisonment for at most two The provisions shall apply to any person forming an years. same association which intended in such persecution. Concerning to engage those where the formation of the association or participation takes cases place support given in the form of communications in printed matter, or proposed that these actions shall be made subject to penalty according the provisions of the legislation the freedom of the press. to on proposed that addition be made to the offences covered by the Freedom an of the Press Act to this effect.‘ The proposal organized racism that not the racist attitude on means of the association such which shall be tried. What instead decisive as whether the organization be said to have engaged in persecution can through participating in or inciting particular types of racist crimes, namely those containing elements of violence, threats or coercion. The organizational form that the association has without importance. By the concept of persecution meant criminal activities with some degree of repetition or intensity. The Commission further that racist motives for or racist proposes crime shall constitute general ground for the increase in components a a the severity of punishment. Such legislative provisions would the a opinion of the Commission form appropriate complement to the existing an

SOU 199175 28

protection against those organizations which not the most are among dangerous but which through their activities still inspire their supporters to harassment and similar behaviour.

29 sou 199175

Författningsförslag

Förslag till ändring i 2 kap. 14 § andra stycket regerings-

formen

Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp eller sådan grupp av personer på grund av ras, hudfárg, annan nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekânnelse.

Förslag till 16 kap. 7 § brottsbalken

Om någon deltar i sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfárg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för organiserad rasism till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla den som bildar sammanslutning som är avsedd att idka sådan förföljelse. Den upplåter lokal eller lämnar ekonomiskt eller annat stöd till som sammanslutning som avses i första stycket döms för stöd åt organiserad rasism till samma straff.

sou 199175 30

Förslag till 7 kap. 4 § punkt 16 tryckfrihetsförordningen

16. organiserad rasism eller stöd år organiserad rasism, varigenom någon deltar i eller lämnar stöd till sammanslutning, som genom att medverka uppmana till eller på annat sätt främja brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Förslag till ändring i 1 § lagen 195298 med särskilda

bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål

1 Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning angående brott som avses i 13 kap. 5 a eller 5 b § brottsbalken brottet om innefattar gärning varom i 4 § nämnda kap. sägs, brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 16 kap. 7 18 kap. 3 eller 4 § eller 19 kap. 8 eller 10 § brottsbalken, brott som avses i 3 kap. 5 eller 6 § eller 4 kap. 3 eller 4 § brottsbalken, om gärningen innebär förgripelse mot Konungen eller annan som är nämnd i 18 kap. 2 § balk, eller samma försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är belagd med straff.

31 sou 199175

Förslag till 29 kap. 2 § punkt 7 brottsbalken

eller 7. brottet begåtts rasistiska motiv eller eljest innehållit rasistiska om av inslag.

33 sou 199175

l Uppdraget

Enligt direktiven Dir. 199037 skall utredningen mot bakgrund av den kritik riktats mot Sverige för bristande uppfyllelse av FN-konventionen som för avskaffande alla former av rasdiskriminering utreda behov och av utformning lagstiftning mot rasistiska organisationer och mot etnisk av diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. I detta delbetänkande behandlas frågan om rasistiska organisationer. Uppdraget är i denna del att bedöma vilka alternativ som kan finnas för att med bibehållen respekt för föreningsfriheten genom lagstiftning på - lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering. Utredningen har enligt direktiven haft att

studera vilka förekommer i andra länder reglernas - regelsystem som samt effektivitet,

överväga lämpligheten och utformningen lagstiftning i en form som

- av inte innebär direkt förbud mot den faktiska förekomsten av organisaett tioner utan riktar sig mot individens beteende,

nuvarande lagstiftning kan skärpas så att också bildandet, - överväga om deltagandet och stödjandet rasistisk verksamhet kriminaliseras samt av

SOU 199175 34

andra lagstiftningsalternativ, däribland i sista hand om andra överväga - -

alternativ bedöms otillräckliga ett organisationsförbud. -

35 sou 199175

2 FN-konventionenlför avskaffande av alla

former av rasdiskriminering

FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering generalförsamlingen år 1965 och trädde i kraft år 1969. Den har antogs av tillträtts 129 stater, däribland Sverige, som ratificerade den år 1971 nu av SÖ 197140, och övriga nordiska länder. Bland de länder som saknas finns USA. Konventionens övergripande mål är faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt Trosbekännelse finns inte med som diskrimineringsgrund. Sá till ursprung. vida är det i svensk rätt använda begreppet etnisk diskriminering mer omfattande. Konventionen ålägger staterna att göra slut på rasdiskriminering i alla dess former och uttryck, således även från enskilda personers och sammanslutningars sida. Konventionen omfattar det offentliga livet public life. Staterna åläggs i konventionen dels att fördöma rasdiskriminering, dels föra politik syftar till att avskaffa rasdiskriminering och dels att att en som positiva åtgärder främja jämlikhet mellan människor oberoende av genom I38 m.m.

SOU 199175 36

2.1 Rasdiskrimineringskommittén

En särskilt tillsatt kommitté med personligt valda ledamöter bevakar att konventionen efterlevs. Konventionsstaterna har att rapportera om utveckling och åtgärder på det aktuella området till kommittén, som på grundval av dessa rapporter årligen avger yttrande till generalförsamlingen. Rapporterna diskuteras i tredje utskottet. Kommittén har inte tillagts någon jurisdiktion över konventionsstaterna eller någon generell slutlig tolkningsrätt över konventionens regler. Den anses dock ha behörighet att tyda konventionstexten i de avseenden som är nödvändiga för kommitténs verksamhet, t.ex. vad gäller omfattningen av staternas rapporteringsskyldighet. Vid tre tillfällen hittills har kommittén publicerat redogörelser för sitt arbete och sin egen uppfattning om hur konventionen bör tolkas och tillämpas. År 1978 översikt gavs en allmän över utvecklingen under kommitténs första åtta år. De båda övriga redogörelserna gavs ut år 1983 och innehöll granskningar av tillämpningen av artiklarna 4 resp. 7. Beträffande artikel 5 finns vidare en ingående analys av en tidigare framstående ledamot av kommittén publicerad. l övrigt blir kommittéledamöternas bedömningar kända i samband med att

yttrandena till generalförsamlingen publiceras.

Kommittén kan efter särskilt medgivande från konventionsstat ta emot och behandla klagomål från enskilda som anser sig ha kränkts med avseende på någon rättighet i konventionen. Sverige är ett av de för närvarande fjorton länder som medgivit kommittén kompetens att pröva sådana klagomål. Fram till år 1990 har endast ett klagomål behandlats av kommittén. Kommittén kan vidare ta emot anmälan från konventionsstat en mot en annan för att inte uppfylla förplikelserna enligt konventionen. Om

37 sou 199175

uppgörelse mellan staterna inte nås efter viss förlikningsprocedur inför kommittén, kan denna på begäran hänskjuta tvisten till internationella domstolen. Ännu har någon anmälan detta slag inte gjorts. av

2.2 Konventionens krav på åtgärder mot rasistiska

organisationer

Sverige har kritiserats av ledamöter i kommittén för att inte i alla avseenden uppfylla konventionens krav, bl.a. för att rasistiska organisationer inte är föremål för ett direkt förbud i svensk lag. Det är främst följande artiklar i konventionen som berör frågan om skyddet mot rasistiska organisationer understrykningar gjorda här. Konventionstexten återfinns i sin helhet i SOU 198914.

Artikel 2 Konventionsstatema fördömer rasdiskriminering och förbinder sig att med alla lämpliga medel och utan dröjsmål föra en politik syftande till att avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och till att främja förståelse mellan alla raser, i vilket syfte

a envar konventionsstat förbinder sig att icke inlåta sig på handlingar

eller bruk innebär rasdiskriminering mot personer, grupper av som personer eller institutioner och att tillse att alla offentliga myndigheter och institutioner, såväl nationella som lokala, handlar i enlighet med denna förpliktelse, b envar konventiønsstat förbinder sig att icke verka för, försvara eller stödja rasdiskriminering från personers eller organisationers sida,

sou 199175 38

c envar konventionsstat skall vidtaga effektiva åtgärder för att granska

regeringsmaktens samt övrig nationell eller lokal myndighetsutövning och för att ändra, upphäva eller ogiltigförklara alla lagar och bestämmelser som ger upphov till rasdiskriminering eller har till verkan att redan

e envar konventionsstat förbinder sig att, där så är lämpligt, upp-

mantra organisationer och rörelser, som representerar flera och raser syfiar till integrering, att främja användandet av andra medel att avskaffa skiljemurar mellan raser och att motarbeta allt sådant kan som få till följd ökad splittring mellan raser.

Konventionsstaterna skall, när omständigheterna föranleder därtill, vidtaga särskilda och konkreta åtgärder på sociala, ekonomiska, kulturella och andra områden för att åstadkomma tillfredsställande utveckling och skydd för vissa rasgrupper eller därtill hörande enskilda personer i syfte att tillförsäkra dem fullt och likaberattigat åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Dessa åtgärder får i intet fall leda till att olikvärdiga eller skilda rättigheter upprätthålles för olika rasgrupper sedan syfiet med åtgärderna uppnåtts.

Artikel 4 Konventionsstatema fördömer all propaganda och alla organisationer, som grundar sig på uppfattningar eller teorier att någon eller ras persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung är överlägsen någon annan eller som söker rättfärdiga eller främja rashat och dis-

39 sou 199175

kriminering i någon form, och förbinder sig att vidtaga omedelbara och konkreta åtgärder syjtande till att avskafia allt främjande eller utövande av Sådan diskrimineringen. 4 .

c icke tillåta ofentliga myndigheter eller offentliga institutioner, vare

sig nationella eller lokala, att främja eller uppmana till rasdiskriminering.

Artikel 5

Till uppfyllande de grundläggande fbrpliktelsema i artikel 2 denna

av av konvention förbinder sig konventionsstatenta att förbjuda och avskafia

rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra envar, utan

åtskillnad grundad pä hudfärg eller nationellt eller emiskt ursprung, ras, likhet inför lagen, särskilt i vad dtnjutandet av följande rättigheter avser till lika behandling inför domstolar och andra rättsskipande

a rätten

organ,

sou 199175 40

b rätten till personlig säkerhet och till skydd från bli staten mot att utsatt för våld eller kroppsskada någon myndighetsperson eller av av någon individ, grupp eller institution,

c politiska rättigheter, i synnerhet rätten att deltaga i val att rösta

och vara valbar på grundval allmän och lika rösträtt, del - av att taga i landets styrelse och allmänna angelägenheter på alla plan och på att lika villkor ha tillträde till ofientlig tjänst, d andra medborgerliga rättigheter, i synnerhet ä rätten att fritt röra sig och bosätta sig inom gränser, statens ii rätten att lämna vilket helst land, också det och som egna, att återvända till det egna landet, fiii rätten till nationalitet, iv rätten till äktenskap och val make, av

v rätten att äga egendom ensam eller tillsammans med

annan, vi rätten att ärva, vii rätten till tanke-, samvets- och religionsfrihet, 5... t .H11 i m]

nu u ti. In .in ä,

e ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i synnerhet

ä rätten till arbete, till fritt val anställning, till rättvisa och gynn-

samma arbetsvillkor, till skydd mot arbetslöshet, till lika lön för lika

arbete, till rättvis och gynnsam län för arbete, ii rätten att bilda och ansluta sig till faclqörening, iii rätten till bostad, fiv rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och allmänna tjänster,

v rätten till undervisning och utbildning,

vi rätten att deltaga på lika villkor i kulturell verksamhet,

41 SOU 199175

rätten att få tillträde till varje för allmänheten avsedd plats eller serviceinrâttning, såsom kommunikationsmedel, hotell, restauranger, kaféer, teatrar och parker. Innebörden av konventionsstatemas åtaganden enligt dessa artiklar har blivit föremål för delade meningar vad gäller staternas skyldighet att lagstifta. Artikel 2 fastslår att lagstiftning endast behöver tillgripas om andra åtgärder inte är tillräckliga för att avskaffa rasdiskriminering. Artikel 4 ålägger staterna en till synes ovillkorlig skyldighet att lagstifta bl.a. mot rasistiska organisationer, vilket dock skall ske med vederbörligt beaktande av bl.a. de rättigheter som anges i artikel 5. För det fall kravet på lagstiftning enligt artikel 4 uppfattas ovillkorligt kan det komma i som konflikt med kravet på respekt för yttrande- och föreningsfriheten i artikel

Konflikten mellan förbudsföreskriften i artikel 4 och yttrande- och föreningsfriheten förutsågs redan i samband med behandlingen FN av s rasdiskrimineringsdeklaration, vars nionde artikel föreskriver åtgärder av samma slag som åläggs staterna i konventionen. De nordiska länderna avgav en röstförklaring, där de uttalade att det enligt deras lagstiftning inte var straffbart att uttrycka åsikter och att en lagändring i syfte att möjliggöra åtal mot organisationer för att de framförde åsikter skulle ett ses som allvarligt steg bakåt. De uttalade vidare att den antagna texten var en principförklaring och inte bindande regler. Vid den senare behandlingen av konventionstexten i tredje utskottet insköts på nordiskt initiativ i artikel 4 hänvisningen till rättigheterna i artikel 5 för att komma tillrätta med konflikten mellan förbud och åsiktsfrihet. På franskt förslag tillades i samma syfte hänvisningen till den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.

sou 199175

Konventionstexten har därefter många stater tolkats så att artikel 4 av innebär ovillkorlig skyldighet att vidtaga åtgärder som inte står i inte en överensstämmelse med konstitutionella garantier för bl.a. yttrande-, full föreningsfriheterna. Trots att endast en liten minoritet av stater åsikts- och har reserverat sig mot artikel 4 är det många som inte har antagit lagstiftning i enlighet med artikelns ordalydelse.

2.3 Sveriges tolkning av konventionen

Vid Sveriges granskning konventionstexten inför ratificeringen utgick av såväl utredningen departementschefen från att räckvidden av försom pliktelsen att lagstifta enligt artikel 4 begränsades av uttrycket den lagstiftning omständigheterna påkallar i artikel 2 och att förpliktelsens som omfattning således avgjordes de faktiska förhållandena i vederbörande av stat SOU 196868 s. 27 och prop 197087 s. 60 ft. Den officiella svenska tolkningen artikel 4 är fortfarande att beav stämmelsen inte innebär ett absolut tvång att lagstifta utan att varje stat har rätt att själv bestämma vilka metoder som skall användas för att uppfylla konventionens syfte. Den uttryckliga hänvisningen till rättigheterna i artikel 5 ger enligt hittillsvarande svensk uppfattning utrymme för att inte införa

lagstiftning skulle kränka t.ex. föreningsfriheten. Sverige anser sig

som uppfylla konventionens krav genom bl.a. bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering.

43 sou 199175

2.4 Kritiken mot Sverige

Den svenska uppfattningen har emellertid visat sig vara oförenlig med den tolkning som vissa ledamöter av rasdiskrimineringskommittén konsekvent givit uttryck för sedan år 1972. Enligt dem innebär artikel 4 ett ovillkorligt åtagande att förbjuda rasistiska organisationer. Artikeln är att se som en specialregel i förhållande till artikel 2. Staterna skall i sin inhemska lagstiftning både kriminalisera rasistiska handlingar och förbjuda rasistiska organisationer. Detta skall ske även i förebyggande syfte och således också om någon rasdiskriminering inte förekommer i landet. Enligt dessa kommittéledamöters uppfattning är en begränsning av fri- och rättigheter i vissa fall oundviklig och acceptabel och de godtar således inte hänvisning till yttrande- och föreningsfrihet som en anledning att underlåta lagstiftning. Några ledamöter av rasdiskrimineringskommittén har upprepade gånger från år 1979 och framåt uttalat kritik mot Sverige för att inte ha uppfyllt sitt konventionsåtagande enligt artikel 4. År 1980 införde kommittén i sina riktlinjer för staternas rapportering krav på att de skulle informera om vilka åtgärder som vidtagits för att förverkliga artikeln. År 1981 uttalade ledamöter i kommittén oro över att gällande lagstiftning Sverige inte till fullo överensstämde med artikel särskilt dess moment b. De ansåg att bestämmelser bestraffar rashetsande propaganda inte som var tillräckligt, eftersom rasistiska organisationer inte var förbjudna i Sverige. Vidare uttrycktes en förhoppning om att den svenska regeringen skulle vidtaga åtgärder för att anpassa lagstiftningen till föreskrifterna i artikel 4 FN dok A36 18, 344. p År 1983 påminde ledamöter kommittén att Sverige enligt av om konventionen var tvunget att olagligförklara och förbjuda organisationer och aktiviteter, som uppmuntrade till rasdiskriminering. Man konstaterade

SOU 199175 44

också att diskrimineringsutredningen hade påvisat att rasistiska manifestationer fortfarande förekom i Sverige och begärde mot den bakgrunden att den svenska regeringen skulle juridiskt motivera varför Sverige inte ansåg sig förpliktat att införa sådana lagregler som kommittén upprepade gånger begärt FN dok A3818, p 435. Samma år ställde sig kommittén som sådan bakom en rapport om hur artikel 4 uppfylldes, som författats av kommittéledamoten Inglés inför den andra världskonferensen mot rasism och rasdiskriminering FN dok ACONF 11910, 1983. I rapporten sägs under rubriken Sammanfattning och rekommendationer bl.a. följande. Staterna är enligt artikel 4 skyldiga att lagstifta även om rasdiskriminering och rasistiska organisationer inte förekommer, eftersom artikeln också har ett förebyggande syfte. Respekt för yttrande- och föreningsfrihet är inget hållbart argument mot lagstiftning. Dessa rättigheter är inte absoluta. Tvärtom får de enligt den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna aldrig utövas i strid mot syftena och principerna i FN-stadgan, dvs. bl.a. alla människors lika värde och rätt till lika skydd mot varje åtskillnad. Vidare framhålls att den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter uttryckligen tillåter inskränkningar av yttrande- och mötesfriheten för att skydda andra grundläggande fri- och

rättigheter. Det ologiska i att inskränkningar yttrandefriheten genom

av

exempelvis förtalsbestämmelser anses acceptabla ide länder säger sig

som inte kunna godta inskränkningar av t.ex. föreningsfriheten påpekas. Eftersom rasdiskriminering utgör ett klart brott mot internationell rätt, bör inskränkningar av grundläggande rättigheter väl motiverade. I vara rapporten uttalas vidare att kommittén att straftbeläggning anser av främjande eller uppmaning till rasdiskriminering inte är tillräckligt utan att organisationer ägnar sig sådan verksamhet förklaras som också måste olagliga samt att det dessutom krävs straffbestämmelser för deltagande i

45 sou 199175

organisationerna. Slutligen sägs att kommittén förväntar sig att staterna uppfyller åtagandena enligt artikel 4 inom rimlig tid. År 1987 fastslog ledamöter av kommittén att rasistiska organisationer, t.ex. sådana nynazistiska som omnämnts i den svenska rapporten, måste förbjudas. Sveriges tolkning att artikel 4 inte innebär ett ovillkorligt krav på lagstiftning avvisades uttryckligen. Iden svenska rapport som behandlades av kommittén år 1989 redovisades bl.a. utvidgningen av tillämpningsområdet för bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Rapporten hade på uppdrag av kommittén särskilt studerats av den argentinske ledamoten. Han förklarade sig nöjd med den vidtagna ändringen, vilken han ansåg reducerade möjligheten för rasistiska organisationer att verka. Han förklarade vidare att Sverige var mycket nära att uppfylla konventionens artikel Den västtyske ledamoten anförde i samband med granskningen av den svenska rapporten att man måste hitta en balans mellan föreningsfriheten och förbud mot rasistiska organisationer, men att konventionens krav inte var fullt uppfyllda så länge möjlighet att stoppa rasistiska organisationer saknades. Den sovjetiske ledamoten framförde däremot som sin uppfattning att konventionsstaterna är skyldiga att lagstifta och att föreningsfriheten måste inskränkas i skälig utsträckning.

Vidare .efterhördes vid granskningen frågan förbud visavi förenings-

om om och åsiktsfriheten debatterats i den svenska riksdagen. Vid granskningen av Sveriges tionde rapport i mars 1991 påpekades att föreningsfriheten i Sverige förefaller värdesättas mer än åsikts- och yttrandefriheten. En ledamot uttalade att tillsättandet av EDU innebar en mycket positiv utveckling. Det förhållandet att utredningsdirektiven klart uttalar att ett formligt organisationsförbud skall övervägas först som en sista utväg berördes inte av kommittéledamöterna.

199175 46 sou

Kritiken Sverige har således till huvudsaklig del framförts mot av rasdiskrimineringskommittén. Kollektiva uttalanden enskilda ledamöter av från kommittén förekommer över huvud taget ytterst sparsamt och då i allmänna rekommendationer att föreläggas generalförsamlingen. form av Sådana rekommendationer har emellertid bl.a. gällt just otillräcklig organisationer. Å andra sidan hör Sverige till de lagstiftning mot rasistiska länder ha lojalast sökt följa konventionen och som också som anses framhållits kommittén ett föregångsland. Så avslutades t.ex. av som utfrågningen i augusti 1989 Sveriges representant i anledning av den av av Sverige avlämnade rapporten med att en ledamot på hela kommitténs vägnar förklarade, att Sverige borde vara stolt över sin respekt för de mänskliga rättigheterna och att rapporten mötte de högsta krav. De kompletterande frågorna, sades det, hade ställts på grund av Sveriges höga standard på området, dvs. bättre rapport, desto fler frågor. I FNs presskommuniké granskningen konstaterades att kommittén ansett att om Sverige låg i när det gällde uppfylla konventionens krav. Även vid topp att rapporteringstillfállet år 1991 framfördes högt beröm för Sveriges sätt att bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Inom utrikesdepartementet uppfattas också den kritik som framförts mot Sverige som mindre besvärande, eftersom den inte stöder sig på en internationellt vedertagen tolkning av konventionen och inte heller framförts av ett internationellt organ med någon form av jurisdiktion på området. Uppfattningen inom utrikesförvaltningen är att Sverige har stöd i konventionstexten för sin tolkning och att det därför inte är svårt att tillbakavisa den kritik som förekommit. Sveriges rykte internationellt som föregångsland på området bedöms inte hotat. Å andra sidan ett vara anses det angeläget att Sverige visar sig lyhört för internationell kritik. Den rådande uppfattningen är också att det hade varit önskvärt att Sverige i

47 SOU 199175

likhet med vissa andra länder reserverat sig mot artikel 4 i samband med ratiñceringen. Att i efterhand korrigera detta bedöms emellertid som uteslutet.

49 SOU 199175

3 Gällande rätt

Åsikts- och yttrandefrihet föreningsfrihet samt är rättigheter som i princip tillförsäkras alla i den svenska grundlagen. Lagstiftning som inskränker dessa rättigheter förekommer ytterst sparsamt. Det saknas t.ex. förbud mot rasistiska organisationer. Det finns inte heller andra lagbestämmelser som riktar sig direkt mot detta slags organisationer som sådana. Däremot finns annan lagstiftning mot etnisk diskriminering.

3.1 Regeringsformens skydd mot diskriminering

De grundläggande bestämmelserna om skydd mot etnisk diskriminering finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § fastslås att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet, liksom att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kulturliv bör främjas. I 2 kap. 15 § sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vidare stadgas i 2 kap. 20 § första stycket 7 att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot att missgynnas på grund av ras, hudfárg eller etniskt ursprung.

SOU 199175 50

3.2 Straffbestämmelser

Utöver dessa grundläggande bestämmelser finns ett flertal straffrättsliga regler i brottsbalken, som självfallet kan användas även när brottsligheten ingår som ett led i organiserad verksamhet. Den som i näringsverksamhet, vid anordnandet av allmän sammankomst eller offentlig tillställning diskriminerar annan på grund av ras, hudtärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse kan dömas för olaga diskriminering 16 kap. 9 §. Bestämmelsen gäller också den som är anställd i offentlig tjänst eller innehar allmänt uppdrag. Vidare kan den som i uttalande eller annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hets mot folkgrupp 16 kap. 8 §. Om gämingen begås i tryckt skrift finns en motsvarande bestämmelse om hets

mot folkgrupp i tryckfrihetsförordningen 7 kap. 4 § ll. Även bestämmel-

serna i brottsbalken 16 kap. 5 § och tryckfrihetsförordningen 7 kap. 4 § 10 om uppvigling kan tillämpas som skydd mot rasistiska aktioner. Enligt dessa lagmm straffas den som muntligen inför menighet eller folksamling, i skrift som sprids eller i annat meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till bl.a. brottslig gärning. Uppmaning som inte riktar sig till allmänheten utan till viss eller vissa personer kan enligt regler i 23 kap. 4 § brottsbalken föranleda ansvar för medverkan till brott. Brottsbalken innehåller även regler, som utan att speciellt avse beteenden av rasistisk karaktär, kan användas för att skydda enskilda mot sådana övergrepp och kränkningar. Även dessa regler kan naturligtvis användas på gärningsmän, medhjälpare och anstiftare i vanlig ordning

51 sou 199175

också när brottsligheten ingår i en organiserad verksamhet. Brotten mot liv och hälsa i 3 kap., såsom mord, dråp och misshandel, kan tas som exempel. Bestämmelserna i 4 kap. om olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott och ofredande, liksom bestämmelserna i 12 kap. om skadegörelse och i 20 kap. myndighetsmissbruk kan också komma i fråga. Ärekränkom ningsbrotten i 5 kap. är andra exempel. Den som smädar annan med kränkande tillmäle eller annat skymfligt beteende med anspelning på t.ex. ras eller etniskt ursprung kan dömas för förolämpning 5 kap. 3 §. Ett sådant förolämpningsbrott kan numera föranleda allmänt åtal.

3.3 Närmare om brottet hets mot folkgrupp

Bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken är central i den svenska lagstiftningen mot rasism. Den har utformats i avsikt att i praktiken förhindra rasistiska organisationers verksamhet. Den brottsliga gämingen består i att någon i uttalande eller annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfárg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Det är enligt bestämmelsen straffbart såväl att göra ett uttalande som att sprida vad man hört av någon annan. Stadgandet omfattar inte endast muntlig och skriftlig framställning utan även t.ex. framställning i bild som inte kan anses som skrift samt åtbörder. Bestämmelsen om hets mot folkgrupp tillkom år 1948. Den har senare skärpts vid tre tillfällen. I samband med att Sverige tillträdde konventionen mot rasdiskriminering borttogs kravet att hotet eller förtalet skulle ha skett offentligt för att straffbarhet skulle inträda. I stället räckte det med att

SOU 199175 52

yttrandet utan att direkt ha riktats till allmänheten ändå spritts till denna, exempelvis genom upprepade uttalanden i privata samtal. Det krävdes emellertid att gämingsmannens uppsåt omfattade spridning bland en obestämd krets. Straff skulle således inte uppträda om hans uppsåt varit inriktat på exempelvis medlemmar i en organisation även om medlemskretsen varit vidsträckt. År 1982 utvidgades bestämmelsen till att omfatta även andra kollektiv av personer än folkgrupp. Den l januari 1989 trädde den senaste ändringen av bestämmelsen i kraft. Det är numera tillräckligt för straffbarhet att ett hot eller ett uttalande av aktuellt slag över huvud taget sprids. Avsikten är att det skall vara otillåtet att annat än inom den helt privata sfáren sprida yttranden som uttrycker hot eller missaktning mot en folkgrupp. Skärpningen tillkom med den uttryckliga motiveringen att det var ett starkt samhälleligt önskemål att försvåra även den interna verksamheten i rasistiska organisationer. Också spridning inom en förening eller annan avgränsad grupp av personer är efter ändringen straffbelagd.

3.4 Yttrande- och fdreningsfrihet

Åtgärder mot rasistisk propaganda och rasistiska organisationer måste vägas

mot de inskränkningar av bl.a. yttrande- och föreningsfriheten som kan bli följden. Det finns därför anledning att studera gällande rätt även detta område. Regeringsformen RF har alltsedan den antogs år 1974 innehållit bestämmelser till skydd för grundläggande fri- och rättigheter som yttrande-, informations- och föreningsfrihet. Frågan om rättighetsskyddets ut-

53 sou 199175

formning och begränsning har emellertid varit föremål för förnyade överväganden vid flera senare tillfällen. I 2 kap. 1 § RF stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och föreningsfrihet, dvs. frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Paragrafen avser svenska medborgares skydd mot det allmänna, men enligt 20 § andra stycket åtnjuter utlänningar samma positiva opinionsfriheter, om annat inte särskilt föreskrivits i lag. 2 kap. 12 § RF ger möjlighet att inskränka rättigheterna genom lag. En begränsning får emellertid endast göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och den får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Yttrandefriheten får enligt 2 kap. 13 § RF begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. Dessutom får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. Det stadgas vidare att begränsningar av yttrandefriheten endast får ske om särskilt viktiga skäl föranleder det och att därvid särskilt skall beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Föreningsfriheten får enligt 2 kap. 14 § begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

SOU 199175 54

3.5 Närmare föreningsfrihet och förenings-

om

lagstiftning

Föreningsfriheten omfattar inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning SOU 197575 s. 194, prop. l97576209 s. 144. Däremot ingår i föreningsfriheten inte någon rätt för en sammanslutning att bli erkänd som ett självständigt rättssubjekt. Föreningsfriheten gäller för alla sammanslutningar utan gradering med hänsyn till deras syften eller form. Det krävs inte att sammanslutningen utgör en juridisk person. Såväl bolag och föreningar som andra privaträttsliga sammanslutningar Även på annat sätt organiserade avses. sammanslutningar, såsom byalag och aktionsgrupper, innefattas. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast skall vara fråga om en sammankomst, som faller in under mötesfriheten SOU 197575 s. 316. Möjligheterna att inskränka föreningsfriheten är som sagt starkt begränsade enligt 2 kap. 14 § andra stycket RF. Brottsbalksbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § är det hittills enda exemplet i svensk rätt på kriminalisering av bildande eller deltagande i en sammanslutning. Formkrav och liknande rättsliga regleringar av olika typer av sammanslutningar anses inte utgöra inskränkningar av föreningsfriheten. Hit hör regler som har till funktion att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarsbegränsning, minoritetsskydd osv. Hit hör också regler för t.ex. bank- och försäkringsrörelse samt regler som innehåller krav på tillstånd för viss näringsverksamhet som bedrivs i aktiebolags- eller föreningsform. I förarbetena till 1976 års reform av RF yttrade justitieministern angående

55 sou 199175

bestämmelsen föreningsfrihet Än mindre kan den här föreslagna om bestämmelsen tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i en föreningsform. Vad är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss som i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning. prop. 197576209 s. 112. Sverige saknar en generell lagstiftning om föreningar. För olika typer av sammanslutningar med ekonomiska syften finns formregler om bildande, ledning, deltagarnas inflytande och ansvarsfrihet m.m. samlade i lagen om ekonomiska föreningar, aktiebolagslagen resp. lagen om handelsbolag och enkla bolag. En ideell förening tillerkänns emellertid rättskapacitet så snart den antagit stadgar och erhållit styrelse. Någon registrering erfordras en inte.

3.6 Offentligrättsliga regler

Enligt regeringsformen skall domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet som beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet l 9. All offentlig makt skall vidare utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Kommunallagen 1977 179, KL innehåller bestämmelser som syftar till garantera att kommunmedlemmama behandlas lika och att ärenden att handläggs i demokratiska former. Just likabehandlingsprincipen är grundläggande, och kommunalbesvär kan anföras mot kommunala beslut som

SOU 199175 56

vilar på orättvis grund 7 kap. 1 § KL. Enligt förslaget till ny kommunallag är brott mot likställigheten direkt lagstridigt. Viss meningsriktning får på det hela taget inte särbehandlas av kommunen utan objektiva skäl. En kommun, som tillåtit utläggning av namnlistor för bl.a. Amnesty International i ett kommunalt bibliotek, har av regeringsrätten ansetts förhindrad att avslå en begäran om att få lägga ut namnlistor för aktionen Med folket för Konungen, eftersom detta varit oförenligt med likställighetsprincipen R 1974 ref 17. Regeringsrätten skrev bl.a. att skyldighet kan inte anses föreligga för kommunen att upplåta bibliotekets lokaler för verksamhet av nämnda slag. Om så sker följer emellertid av allmänna kommunalrättsliga principer att framställningar om tillstånd till sådan verksamhet skall bedömas efter objektiva grunder. Avslag kan således inte motiveras med hänvisning till att sökanden företräder en åsiktsriktning som anses förtjäna stöd, utan för avslag erfordras skäl av annat slag, exempelvis att den verksamhet för vilken tillåtelse begärs strider mot goda seder eller verkar störande på ordningen. När det gäller kommunal upplåtelse av samlingslokaler, har det i rättstillämpningen formulerats ett krav på att sådana lokaler opartiskt, i skälig omfattning och på lika villkor skall hållas tillgängliga för föreningslivet på orten eller eljest för tillställningar av allmän betydelse R 1966 ref 49. Enligt ett regeringsrättsavgörande R 1958 E 76 fick en kommun inte behandla en viss religiös organisation annorlunda än andra på orten verksamma religiösa organisationer när det gällde upplåtelse av skollokaler. Tillämpning av s.k. O-taxa faller inom ramen för det kommunala självstyret. Enligt JKs remissyttrande år 1984 över diskrimineringsutredningens slutbetänkande föreligger inget tvång för kommunerna att lämna förmåner åt rasistiska föreningar vid lokalupplåtelser, åtminstone inte om

57 sou 199175

kommunens taxebestämmelser ger utrymme för bedömning i varje enskilt fall av om taxan skall tillämpas. Det förefaller således som om kommunerna har en viss rätt att särbehandla rasistiska organisationer. Vid lokalupplåtelse gäller detta åtminstone om den verksamhet som skall äga rum i lokalerna kan anses strida mot goda seder eller störa den allmänna ordningen. Det förefaller inte klart om det enligt det kommunalrättsliga regelsystemet räcker att organisationens verksamhet mer allmänt anses anstötlig. Det kan emellertid hävdas att RFs grundläggande föreskrifter för det allmännas verksamhet allmänt ger utrymme för särbehandling av rasistiska organisationer. Kommunerna har, utöver sin allmänna kompetens inom den s.k. fria sektorn, tillagts särskilda befogenheter genom speciallagar på vissa områden. Bl.a. har kommunerna genom lagen 1969596 om kommunalt partistöd givits rätt att lämna ekonomiskt bidrag till politiska partier, som är representerade i kommunfullmäktige. Enligt lagen måste bidraget fördelas lika bland de representerade partierna efter det antal platser som varje parti innehar. Förtroendeuppdragsutredningen C 198801 arbetar sedan år 1988 bl.a. med en ny utformning av det kommunala partistödet. Vid sidan om det mandatbundna stödet har det nämligen i praktiken kommit att utgå stöd i andra former, exempelvis till partiernas ungdomsorganisationer och genom lokalsubventioner, vilket medfört behov att av se över lagstiftningen. Genom lagen 1989977 om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer har kommuner och landsting vidare givits rätt att lämna sådant ekonomiskt stöd. Enligt lagen får stödet också omfatta politisk verksamhet. I propositionen 19889023 uttalade föredragande statsrådet att lagförslaget endast utgjorde en kodifiering av gällande rätt och att detta betydde bl.a. att en organisation för att få stöd måste vara uppbyggd och fungera enligt

sou 199175 58

vedertagna demokratiska principer. Någon sådan förutsättning för stöd infördes därför inte i lagtexten trots att flera remissinstanser efterlyst det och trots att motsvarande bestämmelse om statligt stöd utformats annorlunda. När det gäller statsbidrag kan nämnas lagen 1972625 om statligt stöd till politiska partier och förordningen 1988374 om statligt stöd till V ungdomsorganisationer. Den innehåller som villkor för stöd att senare organisationen skall vara självständig och demokratiskt uppbyggd med en verksamhet som inte strider mot demokratiska idéer. Däremot finns ingen spärr i lagtexten vad gäller stödet till politiska partier mot att stöd kommer även partier med rasistiska syften till del. I presstödsförordningen 1990524 ges regler om statligt stöd till pressen med angivande av exempelvis vilken spridning och periodicitet som krävs for att stöd skall utgå. I 5 kap. 3 § sägs att presstödsnämnden, som beslutar om utbetalning av stödet, inte får ta hänsyn till vare sig tidningens politiska inställning eller dess ställningstagande i enskilda frågor. Bestämmelserna om registrering av politiska partier har ingen betydelse utöver att skydda ett registrerat parti mot att valsedlar med dess namn missbrukas.

59 SOU 199175

4 Tidigare överväganden och förslag

4.1 Lagstiftning i samband med tillträdet till

FN-konventionen

Inför Sveriges tillträde till FNs rasdiskrimineringskonvention gjordes en genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med de krav konventionen ställde.

Uppgiften anförtroddes utredningen angående förbud mot rasdiskrimine-

ring. Utredningen konstaterade att möjligheter att förbjuda organisationer, som främjade rasdiskriminering, saknades i svensk rätt. Utredningen fann emellertid att förhållandena i Sverige inte motiverade kriminalisering redan av bildande eller deltagande i sådana sammanslutningar SOU 196868 s. 62. I det lagstiftningsärende som föregick Sveriges ratificering av rasdiskrimineringskonventionen föreslogs inte heller något organisationsförbud. Föredragande statsrådet pekade på att främjande av eller uppvigling till straffbar rasdiskriminering kunde beivras med stöd av brottsbalkens regler om medverkan och dess bestämmelse om uppvigling. Den effekt man ville nå med ett uttryckligt förbud kunde man i viss utsträckning vinna genom de förslag om bl.a. utvidgat för hets mot folkgrupp som samtidigt ansvar lades fram prop. 197087 64. Inte heller under riksdagsbehandlingen s. framfördes krav på förbudslagstiftning lLU 197041.

sou 199175 60

Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse också för utformningen av fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen RF. Det ena av de två fall där det är tillåtet att i vanlig lag begränsa föreningsfriheten gäller nämligen sådana sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung 2 kap. 14 § andra stycket RF. Detta undantag från grundlagsskyddet för föreningsfriheten motiverades med hänvisning till FN-konventionen. Det kan noteras att JK i grundlagsstiftningsärendet hade satt i fråga om det var nödvändigt att göra ett undantag för rasistiska föreningar. Eftersom lagstiftningen om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering ändå tvingade föreningar med rasistiska program till passivitet kunde, ansåg JK, konventionens krav i allt väsentligt ändå anses uppfyllt prop. 1975762209 s. 235. Föredragande statsrådet ansåg emellertid att man borde undvika att utforma grundlagen så att det kunde hävdas att denna lade hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtaganden prop. s. 113. Uttalandet berördes inte vid riksdagsbehandlingen. Frågan om åtgärder mot rasistiska organisationer har därefter behandlats i ett flertal sammanhang. Ökad invandring och skärpt uppmärksamhet på rasism och främlingsfientlighet samt en önskan att tydligare uppfylla kon-

ventionens krav har föranlett flera utredningar att framlägga förslag bl.a.

om förbud mot rasistiska organisationer. I det följande ges en kortfattad

översikt över de överväganden och förslag som redovisats.

61 sou 199175

4.2 Diskrimineringsutredningen

År 1978 tillsatte regeringen en särskild utredare A 197806 med uppgift att göra en utredning om fördomar och diskriminering i fråga om invandrare m.fl. diskrimineringsutredningen, DU. I sina överväganden och förslag redovisade utredningen sin syn på orsaker till etniska konflikter och i vad mån sådana konflikter kan förhindras eller motarbetas. Vidare lämnade utredningen ett antal lagstiftningsförslag. l sitt betänkande Om hets mot folkgrupp SOU 198138 förordade utredningen att tillämpningsområdet för brottsbalksbestämmelsen om hets mot folkgrupp skulle utvidgas. Den föreslagna lagändringen genomfördes år 1982. Utredningen fann i betänkandet vidare att något behov förbud av mot rasistiska organisationer inte förelåg s. 76. I sitt slutbetänkande I rätt riktning SOU 198455 redovisade utredningen emellertid en ändrad inställning i frågan om förbud mot rasistiska organisationer och föreslog att ett sådant skulle införas. Huvudskälet för ett förbud var enligt DU Sveriges konventionsåtagande. De allt kraftigare anmärkningar som framförts i FN-kommittén kunde, menade utredningen, ha effekt på Sveriges allmänna trovärdighet i internationella sammanhang. Utredningen pekade också på att föreningar, som genom närradiosändningar upprepade gånger gjort sig skyldiga till hets mot folkgrupp, inte hade kunnat fråntas sin rätt att sända i närradion. Som föreningar hade vidare även rasistiska organisationer tillgång till förmåner, exempelvis i samband med kommunala lokalupplåtelser. Även detta ansåg utredningen tala för ett förbud s. 189. År 1986 behandlade regering och riksdag invandrar- och minoritetspolitiken på grundval av DUs betänkande prop. 19858698, Sfu 19858620,

SOU 199175

1986442 etnisk diskriminering tillkom, varigenom rskr. 301. Lagen mot diskrimineringsombudsmannaämbetet och nämnden mot etnisk diskrimine- Ombudsmannens uppgift enligt lagen är att genom såväl ring inrättades. individuella generella åtgärder motverka diskriminering på etnisk som särskilt inom arbetslivet. Bl.a. rådgivning i enskilda ärenden, grund, opinionsbildning och övervakning ytterligare lagstiftning behövs hör av om ombudsmannens uppgifter. År 1986 beslöts vidare om höjning av till straffmaximum för brottet olaga diskriminering från fängelse i sex månader till fängelse i år. I skadeståndslagen infördes möjlighet till ersättning för ett psykiskt lidande för den som blivit utsatt för brottet.

4.3 proposition 198687 15 1 ändringar Regeringens om

i tryckfrihetsförordningen m.m.

Regeringen tog i 198687151 om ändringar i tryckfrihetsförprop. ordningen ställning bl.a. till DUs förslag om förbud mot rasistiska m.m. organisationer. Det föredragande statsrådet förklarade sig inte vara beredd föreslå förbud och följande motivering. Det förekom att ett angav visserligen emellanåt rasistiska aktiviteter i mer eller mindre organiserad form och utvecklingen borde följas Däremot fanns det knappast noga. betydande sammanslutningar med rasförföljelse på programmet. några mer Rättsväsendets möjligheter att ingripa mot dem som söker sprida ett rasistiskt budskap skulle förbättras avsevärt redan den samtidigt genom föreslagna utvidgningen tillämpningsområdet för reglerna om hets mot av folkgrupp. I praktiken torde denna lagändring tvinga aktuella organisationer till total passivitet. Något egentligt behov av ett förbud förelåg därigenom inte. Hämtöver fanns det emellertid särskilda skäl som enligt statsrådet

63 SOU 199175

talade mot att ett förbud infördes. Själva förbudet skulle ge organisationerökad uppmärksamhet. Ingripandena mot dem kunde av grupperna na en upplevas som spännande och ge allmänheten en överdriven föreställning om deras betydelse. Ett formellt förbud skulle vidare kunna uppmuntra organisationerna till underjordisk verksamhet, vilket i sin tur skulle leda till att verksamheten blev farligare och svårare att kontrollera. Erfarenheter från andra länder visade också att en förbudsreglering är föga verkningsfull. Till detta kom, fortfarande enligt departementschefen, de principiella aspekterna mot lagstiftning omedelbart siktade mot en begränsning en som av föreningsfriheten. I propositionen tillbakavisades också DUs argument när det gällde närradioverksamhet och offentligt stöd åt rasistiska organisationer. Det påpekades att det efter ändringar i närradiolagen fanns möjligheter att återkalla sändningstillståndet för den som gjort sig skyldig till bl.a. hets mot folkgrupp. Vidare ansåg departementschefen med stöd av JKs remissvar att utredningen missbedömt möjligheterna att underlåta att ge rasistiska organisationer kommunala förmåner vid exempelvis lokalupplåtelser. Propositionen tog däremot upp förslaget till ändring av offentlighetsrekvisitet i brottet hets mot folkgrupp. Lagändringen genomfördes efter en ganska omfattande debatt i riksdagen. Det kan nämnas att lagrådet i sitt yttrande över den föreslagna lagstiftningen förordade att Sverige skulle ompröva sin avvisande hållning till ett

organisationsforbud. Enligt lagrådets mening fanns goda skäl för den

tolkning av rasdiskrimineringskonventionen som legat till grund för rasdiskrimineringskommitténs kritik prop. 198687l5l s. 308.

SOU 199175 54

4.4 Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet

År 1987 tillsatte regeringen kommission mot rasism och främlingsfienten lighet A 198705. Kommissionen, som var parlamentariskt sammansatt, i uppdrag att pröva vilka ytterligare åtgärder borde vidtas för att gavs som bekämpa rasism och främlingsfientlighet samt stimulera till åtgärder med denna inriktning. I slutrapporterna Mångfald mot enfald SOU 198913 och 14 redovisade kommissionen erfarenheterna sitt arbete och sina förslag rörande av lagstiftning och rättsfrågor. Kommissionens uppfattning att aktiviteten från extremistiska var organisationer med rasistiska inslag i sin verksamhet i tilltagande. Man var ansåg sig dock inte ha belägg för en i sig ökande rasism. Kommissionens förslag rörande lagstiftning och rättsfrågor återfinns i del slutbetänkandet. I fråga om skydd mot organiserad rasistisk verksamav het förordade kommissionen ett förbud mot sammanslutningar, som ägnar sig att förfölja eller grupper av personer av viss ras, med viss personer hudfárg eller visst etniskt Deltagande i sådana sammanslutningars ursprung. verksamhet föreslogs vidare bli kriminaliserat. Något färdigt lagförslag av

denna innebörd lade kommissionen emellertid inte fram.

Den borgerliga minoriteten kommissionen reserverade sig mot

av förslaget förbud. Den menade att inskränkningen föreningsfriheten om av olycklig och att Sverige uppfyller sina konventionsåtaganden även utan vore förbud. Eftersom rasism bäst bekämpas med fri och öppen debatt, anförde den, det olyckligt att tvinga rasistiska organisationer under jorden med vore risk för att skapa spänning, martyrskap och uppmärksamhet. Vidare skulle ett förbud enligt minoriteten sannolikt inte få avsedd verkan. Exempel på effektiv utländsk lagstiftning saknades, menade man.

65 sou 199175

Vidare föreslog kommissionen att stämpling till normalfallet av misshandel, grovt olaga tvång, olaga hot, ofredande, grov stöld och skadegörelskulle straffbeläggas. Kommissionen framförde också att möjligheterna se till grupptalan och rätt till skadestånd vid brottet hets mot folkgrupp borde utredas. Kommissionens rapporter remissbehandlades. Bland de remissinstanser kommenterade förslaget om förbud mot rasistiska organisationer var som knapp majoritet positiv till förslaget. Sammanfattningsvis kan sägas att en många instanser med juridisk fackkunskap tillstyrkte förslaget med

hänvisning till Sverige ratificerat rasdiskrimineringskonventionen,

att medan många organisationer med folkrörelseanlmytning avstyrkte med hänvisning till förenings- och yttrandefriheten. I många fall förenades en i princip positiv inställning med uppfattningen förbudslagstiftning i att en praktiken svårtillärnpad och ineffektiv. skulle vara

4.5 Regeringens proposition l9899086 om åtgärder

mot etnisk diskriminering

I regeringens 19899086 åtgärder mot etnisk diskriminering prop. om uttalade det föredragande statsrådet starka betänkligheter mot en sådan inskränkning föreningsfriheten grundläggande demokratisk rättighet av som skulle bli följden av ett förbud mot rasistiska organisationer. som En förbudslagstiftning borde därför enligt statsrådet inte införas utan ett bredare stöd än det remissinstansema givit kommissionens förslag. Istället förordades att andra lagstiftningsaltemativ i syfte att förstärka skyddet mot rasistiska organisationer skulle utredas.

sou 199175 66

Statsrådet sade sig inte heller vara beredd att genomföra kommissionens förslag till ändringar i brottsbalken eller rörande grupptalan och skadestånd. Vid riksdagsbehandlingen framkom att Moderata samlingspartiet, Centerpartiet och Folkpartiet motsatte sig ett förbud mot rasistiska organisationer med hänvisning till föreningsfriheten. Moderaterna ansåg att nuvarande regler ger det skydd som de etniska minoriteterna i Sverige har rätt att kräva och att en öppen information om gällande regler, t.ex. i fråga om bidragsgivning, vore en väl så effektiv åtgärd mot rasism som ytterligare särregler mot diskriminering. Centerpartiet förklarade att man måste vara uppmärksam på och beredd att vidta åtgärder mot olika slag av rasism och främlingsfientlighet. Sådana åtgärder borde i första hand vara upplysning och opinionsbildning. En tänkbar möjlighet vore att ytterligare skärpa straffen för brott mot olika former av rasdiskriminerande yttringar. Stor restriktivitet borde iakttas med inskränkningar av foreningsfriheten. För det fall ett förbud mot rasistiska organisationer skulle komma i fråga, borde samtidigt en lagstiftning om ideella föreningar införas med bl.a. en tydlig definition av vad en organisation är. Folkpartiet förklarade sig inte vilja invända mot förslaget att ytterligare utreda frågan om hur skyddet mot rasistiska organisationer skall förbättras och framförde att bl.a. frågan om rasistisk våldsbrottslighet ökat borde studeras. Man uttalade emellertid stark skepsis mot tanken på kriminalisering av bildandet av rasistiska organisationer, liksom av olika former deltagande i sådan verksamhet. I huvudsak av samma invändningar som riktats mot ett förbud organisationerna kunde, av .

menade man, riktas även mot en sådan lagstiftning. Folkpartiet efterlyste

emellertid kraftfullare åtgärder mot rasistisk propaganda i närradion och förespråkade indragning av sändningstillstånd under fem i stället för ett år efter fällande dom.

67 SOU 199175

Vänsterpartiet, Miljöpartiet de gröna samt ett par socialdemokratiska riksdagsmän ansåg att ett förbud mot rasistiska organisationer borde införas, särskilt mot bakgrund Sveriges internationella åtaganden. av Vänsterpartiet och Miljöpartiet förespråkade vidare möjlighet till grupptalan och skadestånd vid brottet hets mot folkgrupp.

4.6 Förslag om närradion

I betänkandet Lokalt ledd närradio SOU 199070 har föreslagits åtgärder för att öka beredskapen mot rasistiska tendenser i mediet. Närradionämnden föreslås få ett aktivt tillsynsansvar vad gäller misstänkta rasistiska inslag och ett åläggande att anmäla misstanke om brott mot yttrandefriheten i form brottet hets mot folkgrupp till JK. Vid brott för vilket är av föreskrivet fängelse i ett år eller därutöver föreslås att tillståndet att sända närradio skall kunna återkallas interimistiskt redan när JK väckt åtal. För bl.a. det fall sammanslutnings programutgivare fällts för hets mot att en folkgrupp föreslås att hinder mot nytt sändningstillstånd skall kunna föreligga under upp till fem år.

69 SOU 199175

5 Utländska förhållanden

Bland de länder antagit FN-konventionen om avskaffande av alla som former av rasdiskriminering finns, som framgått ovan, i huvudsak två olika uppfattningar i fråga om konventionsstatemas skyldighet att lagstifta mot rasistiska organisationer. Den ena uppfattningen är att en sådan skyldighet är ovillkorlig, vilket innebär att staterna skall införa ett organisationsförbud och straffbestämmelser oberoende av om rasdiskriminering förekommer eller inte. Enligt den andra uppfattningen bör man i första hand se till den praktiska effekten av vidtagna åtgärder och inte tillgripa lagstiftning förrän landra åtgärder visar sig otillräckliga. Det är få länder som kan sägas uppfylla konventionens krav i artikel 4 b enligt dess bokstav. Enligt f.d.

generaldirektören Kjell Öberg, tidigare ledamot av rasdiskrimineringskom-

mitten, är det endast de tidigare Östblocksländema enligt ett par av som kommitténs synsätt har en helt tillfredsställande lagstiftning. Föreningsfriheten upptas i FNs allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna artikel 20, i FN-konventionen från år 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 22 och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema artikel 11. Både FN-konventionen och Europakonventionen säger ungefär likalydande att inskränkningar av föreningsfriheten endast får göras genom lag och endast i den mån de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning och brott, skyddande av

SOU 199175 70

hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter. Konventionstexterna förbjuder således inte en sådan begränsning av föreningsfriheten som behövs för att skydda mot åtskillnad på grund av etnisk tillhörighet. Lika skydd för alla mot varje åtskillnad på grund av bl.a. ras, hudfárg, språk och religion och mot varje framkallande sådan åtskillnad är nämligen av en av de grundläggande rättigheterna enligt FN-deklarationen. Danmark, Norge, Finland, Kanada, Nederländerna och Tyskland hör, i likhet med Sverige, till de länder som inte avgivit någon reservation eller deklaration avseende artikel 4 i samband med anslutning till konventionen.

5.1 Danmark

Fri-och rättighetskatalogen i den danska grundloven av år 1953 går i stort sett tillbaka till 1849 års grundlov. l grdl. 78 § sägs att borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Grundlagsregeln innebär alltså ett förbud mot statlig förhandsprövning av föreningsbildning, oavsett syftet. Den emellertid också anger att föreningsfriheten inte omfattar att bilda föreningar i otillåtet syfte. Som otillåtna föreningar räknas alla vilkas verksamhet strider mot vanlig lag eller mot allmänna rättsgrundsatser. All verksamhet är förbjuden för som enskilda personer är otillåten även för föreningar. Det t.o.m. så anses vara att viss verksamhet som är tillåten för en enskild kan otillåten den vara om bedrivs i en förening. I konkreta fall får helhetsbedömning föreen av ningen göras, där både mål och medel beaktas. Lagstiftarens fria skön vid utformningen av vanlig lag är begränsat grdl. 67 stadfáster av som religionsfriheten men som tillämpas analogt även beträffande andra rättigheter. Där sägs att friheten endast får begränsas intet laeres eller av att

71 SOU 199175

foretages, strider mot saedeligheten eller den offentlige orden. Endast som fall får inskränkning föreningsfriheten genom t.ex. kriminalisei sådana av ring alltså ske. En otillåten verksamhet från förenings sida medför att den kan en civil- eller straffrättsliga sanktioner. Enligt grundloven kan drabbas av föreningen emellertid också upplösas. Beträffande föreningar som verkar eller söker uppnå sina mål våld, uppmaning till våld eller liknande genom påverkan på åsikt stadgar grdl. 78 § stk. 2 att straffbar personer av annan de skall upplösas. Detta är det enda fall där myndigheterna är skyldiga att verka för förenings upplösning. Upplösning skall beslutas av domstol. en Regeringen kan fatta ett provisoriskt beslut, men domstolstalan måste då väckas mot föreningen stk. 3. Det är alltid allmän åklagare som snarast

talan upplösning skall väckas. Åklagaren är underkastad

bedömer om om justitieministeriets instruktioner. När det är fråga om en politisk förening talan föras vidare till Højestereten utan föregående tillståndsprövning. kan Grundlagen också möjlighet till judiciellt förbud mot bildande av anses ge förening, den med säkerhet kan bedömas få ett otillåtet syfte. en viss om Förbudet statlig förhandsgranskning är alltså inte absolut. Rättsverkmot upplösning skall enligt stk. 5 fastställas genom vanlig lag. ningarna av en Strafflovens § 132 kan den fortsätter verksamhet i en Enligt a som förbjuden förening straffas. ingripande rasistisk förening har inte förekommit sedan Något mot en Med hänsyn till åsikts- och yttrandefriheten anses det viktigt 1940-talet. med vida ramar för föreningars verksamhet. utredning föregick Danmarks anslutning till rasdiskriminerings- Den som ansåg Danmark reglerna om upplösning uppfyllde konventionen att genom förbud rasistiska organisationer. Genom att utvidga tillkravet mot

lämpningsområdet för bestämmelsen i straffelovens 266 b § om straff för

SOU 199175 72

diskriminerande handlingar, menade det skapades man att tillräckligt lagstöd för att förbjuda all föreningsverksamhet främjar eller som uppmanar till rasdiskriminering. § 266 b i straffeloven motsvarar den svenska bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Den stadgar straff, böter, haefte eller fängelse i högst två år, för den som offentligt eller med uppsåt omfattar spridande till som en vidare krets framför uttalanden eller andra meddelanden genom vilka folkgrupp en hotas, förhånas eller nedvärderas på grund av sin ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosuppfattning eller sexuella läggning. Med meddelanden avses även t.ex. bilder. Det är oklart vad som anses som en vidare krets. Framförande vetenskapliga av teorier och uttalanden som utgör led i en saklig debatt är straffria, liksom mindre uttalanden. grova Det anses att bestämmelsen med hänsyn till yttrandefriheten bör tolkas snävt. Vid ändring av bestämmelsen år 1987 uttalade den danske justitieministern att ingripanden inte borde ske mot den endast givit uttryck för som en uppfattning utan först mot den övergått till fientligheter. som Bestämmelsen har också kommit till ytterst sparsam användning. Efter ett antal uppmärksammade framträdanden danska nazister uttalade emellertid av sig

justitieministem år 1988 för skärpt åtalspraxis.

en Danmark har också en motsvarighet till vår bestämmelse i olaga om diskriminering, nämligen lov om forbud mod forskelsbehandling på grund av race m.v. Enligt dess 3 § kan också ett aktiebolag, handelsbolag eller

liknande som gör sig skyldigt till olaga diskriminering åläggas bötesansvar.

Den danska utredningen inför konventionstillträdet ansåg kravet på att kriminalisering av deltagande i rasistiska organisationer var uppfyllt genom straffelovens § 132 Enligt denna bestämmelse a. straffas som sagt den som deltar i fortsatt föreningsverksamhet efter det att föreningen blivit upplöst

73 SOU 199175

dom eller förbjuden regeringen. Även den som inträder i genom av en förening som medlem efter upplösning eller förbud kan straffas. Den danska lagstiftningen mot rasdiskriminering har inte varit föremål för nya överväganden sedan konventionstillträdet. Inför FN-kommittén har Danmark förklarat sig helt uppfylla artikel 4 samt sagt sig inte känna till några rasistiska organisationer i Danmark år 1986. Vid det senaste rapporteringstillfállet berördes inte artikel 4 i konventionen annat än i samband med att Danmark redogjorde för två fällande domar för den danska motsvarigheten till hets mot folkgrupp. Danmark har inte fått någon kritik av kommittén för bristande lagstiftning på området. Det anses att senare hälften av 1980-talet inneburit en förgrovning av den offentliga debatten och en mer uttalad främlingsfientlighet i Danmark. Framstegspartiet, som hösten 1990 beräknades ha ca tio procent av väljarsympatiema, har alltmer profilerat sig som främlingsñentligt. Ett nytt parti i Folketinget, Faelles Kurs, har också ett invandrarfientligt program. Uttalat rasistiska grupperingar har framträtt, bl.a. ungdomsgrupper som öppet lierar sig med Ku Klux Klan. Överfall och knivmisshandel av flyktingar har förekommit, liksom ett fall av korsbränning. Dansk Nasjonal Socialistiskt Bund, DNSB, har framträtt öppet. År 1988 tillkännagav partiet sin avsikt att kandidera i kommunalvalen i Köpenhamn och Aalborg. Partiet lyckades inte få fram kandidater men fick trots detta stor publicitet. Partiets ledare är också ledare för världsunionen för nationalsocialister. Något verkligt inflytande på dansk politik har emellertid varken nazisterna eller andra högerextremistiska grupperingar. En grupp som kallar sig Grönjackoma har gjort sig särskilt känd för gatuvåld mot invandrare. En av domarna för brott mot straffelovens 266 § avsåg just uttalanden som grönjackor gjort i ett TV-program. Andra rasistiska grupper är Medborgarlistan och Stop Invandring, som fick 5 868 röster i Köpenhamn,

SOU 199175 74

Odense, Aalborg och Frederiksberg i 1989 års kommunalval. Försök har gjorts att samla alla invandrarñentliga organisationer under en paraplyorganisation med namnet Folkfronten mot invandrare. Det har emellertid inte lyckats.

5.2 Norge

Den norska grunnloven från år 1814 innehåller ingen bestämmelse om föreningsfrihet, som i stället anses föreligga på grund av konstitutionell sedvanerätt. Det finns inte något förbud riktat mot rasistiska organisationer i norsk rätt. Däremot är stiftande eller deltagande i en förening med syfte att straffbara handlingar skall begås kriminaliserat genom en bestämmelse i strafflagens § 330. Där sägs Med Bøder eller med Hefte eller Faengsel indtil 3 Maanader straffes den som stifter eller deltager i en Forening, der ved Lov er forbudt, eller hvis Formaal er Forøvelse af eller Opmuntring til strafbare Handlinger, eller hvis Medlemmerna forpligter seg til ubetinget Lydighet mod nogen. Er Föreningens Formaal at foröve eller opmuntre til Forbrydelser, kan Fzengsel indtil 6 Maaneder anvendes. Eftersom någon förbudslagstiftning inte finns är uttrycket det ved Lov er forbudt i dag innehållslöst. § 330 kan tillämpas så snart föreningens syfte är att föröva eller uppmana till straffbar handling. Det är inte nödvändigt att brott faktiskt begåtts eller ens att någon uppmaning verkligen riktats till någon. Däremot krävs det att syftet är förövande av eller uppmaning till mer än ett enstaka brott, eftersom bestämmelsen talar om strafbare Handlinger och

75 sou 199175

Forbrydelser i pluralis. Det krävs inte att en uppmaning riktats till allmänheten utan det är tillräckligt med en uppmaning enbart till föreningens medlemmar. Ett visst mått av aktivitet från deltagare för att han en skall kunna dömas anses krävas. För straffbarhet krävs uppsåt. Norsk rätt innehåller straffbestämmelser motsvarande hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Uppmaning till sådant brott från förenings en sida kan alltså få till följd att stiftare och deltagare i föreningen straffas enligt § 330. Eftersom brott motsvarande hets mot folkgrupp anses som en forbrydelse kan straffet i sådant fall bli fängelse i till månader. upp sex Någon rättspraxis rörande § 330 förefaller emellertid inte finnas. Den norska bestämmelsen om straff för rasistiska uttalanden infördes år 1961. Efter ratificering av rasdiskrimineringskonventionen fick bestämmelsen i § 135 a följande lydelse Med bøter eller fengsel inntil 2 år straffes den ved uttalelse eller som annen meddelelse som framsettes offentlig eller på annen måte spres blant allmenrtheten, truer hotar, forhåner eller utsetter for hat, fofølgelse eller ringeakt en person eller en gruppe av personer på deres trosbegrunn av kjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse. - - - På samme måte straffes den som tilskynder eller på måte annen medvirker till handling nevnt ilførste ledd. en som En viss mycket restriktiv rättspraxis finns vad gäller bestämmelsen. Enligt Höyesteret skall bestämmelsen tolkas mot bakgrund Grunnlovens av § 100 om yttrandefrihet, som bland annat stadgar att Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst Gjenstand Enhver tilladt. Av er praxis framgår att ett uttalande måste vara av kvalifisert art för att träffas av bestämmelsen. Höyesteret har uttalat bl.a. att ett uttalande för att vara straffbart måste innehålla ett visst mått osaklighet, innebära att av åsiktsinnehållet förs fram på ett otillbörligt sätt och riktas viss mot en

SOU 199175 76

grupp på ett sådant sätt att denna verkligen utsätts för ringeakt av inte enbart ett fåtal personer. Varje form av nedvärdering anses inte tillräcklig. Höyesteret har i ett fall beaktat att flera uttalanden tillsammans haft en starkare negativ effekt och ansett att de med hänsyn till att de utgjort ett led i en organiserad kampanj gått över gränsen till det straffbara området. Bestämmelsen motsvarar den svenska om olaga diskriminering finns som i straffelovens § 349 a. Norge har utsatts för viss kritik från rasdiskrimineringskommittén för att formligt förbud rasistiska organisationer saknas. År 1978 ett mot uppmärksammades att the measures taken in Norway were directed not against the existence of certain organizations but against certain offences. kommittémedlem menade detta tillräckligt. År 1982 Endast en att var efterlystes i samband med Norges rapportering information on the legislative provision that expressly banned organizations engaging in racial discrimination in Norway. Vid granskningen av den sjunde norska rapporten år 1984 ställdes fråga och protokollet innehåller följande. samma Noting that the Penal Code could be applied to individual members of an organization, but not to an organization as such, as required by art. 4 b, asked whether Norwegian legislation contained some other provision was prohibiting organizations that practised racial discrimination. Norge har svarat med att strafflagens § 330 kriminaliserar stiftande och deltagande i bl.a. föreningar med syfte att främja rasdiskriminering och att man härigenom sig uppfylla konventionen. Vid granskningen av Norges anser åttonde och nionde rapporter, inte nämnde frågan om förbud mot som organisationer, framkom ingen uttrycklig kritik. I protokollet sägs enbart The opinion was expressed that the description of the application of article 4 of the Convention in Norway had been escessively brief.

77 SOU 199175

Norge planerar inte införa något organisationsförbud eller någon att annan ny lagstiftning på området. Det finns uppgifter att så många som 40 000 personer år 1988 var om medlemmar i olika främlingsfientliga organisationer i Norge. En rörelse kallar sig Folkebevegelsen mot lnnvandring hade då drygt 35 000 som registrerade medlemmar. En annan organisation, Stopp Innvandringen Folkeviljen Veljerförbundet, blev år 1988 godkänt som politiskt parti och sade sig då ha 4 000 medlemmar. Ett annat främlingsfientligt parti är Framskrittspartiet under ledning av Carl Hagen. Mer rent rasistiska organisationer anses också ha fått ökad anslutning under senare år. Större är Motstandsbevegelsen mot skadelig innvandring, narkotika og grupper terrorisme, ledare Vivi Krogh dömdes Höyesteret år 1981 för att vars av ha delat ut flygblad med rasistiskt innehåll, de nazistiska Nasjonalt Folkeparti, Nasjonal Demokratisk Ungdom och Nordiska Rikspartiet samt ett kristet-fascistiskt parti i Oslo under ledning av en Alfred Olsen. Dessutom finns ett antal mindre, ännu mer extrema grupper, bl.a. en Ku Klux Klan-inspirerad grupp som kallar sig Sort Messe.

5.3 Finland

Rättighetskatalogen i den finska regeringsformnen RF har i stort varit oförändrad sedan dess tillkomst år 1919. l dess 8 § regleras den religiösa församlings- och föreningsfriheten. l övrigt regleras denna frihet i § 10 på följande sätt. ...rätt att utan föregående tillstånd sammankomma för överläggning i allmän angelägenhet eller annat lovligt syfte samt att bilda föreningar för fullföljande av ändamål, som strida mot lag eller god sed. I andra stycket sägs att regler om dessa rättigheters utövning skall ges

SOU 199175 78

genom lag. Grundlagen innebär alltså förbud mot ett krav i lag på förhandstillstånd för att bilda förening. I övrigt kan föreningsverksamhet regleras genom vanlig lag, vilket också skett Lag föreningar. genom om Denna innehåller ett absolut förbud mot militära föreningar med syfte att verka politiskt. Stadgandet anses förenligt med grundlagen, eftersom sådana föreningars ändamål anses strida mot lag eller god sed. Grundlagen innebär inget hinder mot lagregler om registrering, övervakning eller upplösning av föreningar. Lagstiftning skall emellertid ske i samklang med regeringsformens anda och mening, varför upplösning av en förening måste förutsätta att dess syfte eller verksamhet strider mot lag eller god sed. Upplösning av en rad föreningar i enlighet med vapenstilleståndsavtalet med Sovjetunionen år 1944, bl.a. upplösning av skyddskåren, blev därför beslutad i grundlagstiftningsordning. Enligt fredsavtalet från år 1947 får inte föreningar med anti-demokratiska syften tillåtas. Artikel 8 i avtalet lyder Finland, i enlighet med som avtalet om vapenstillestånd har vidtagit åtgärder för att upplösa alla på dess område verksamma politiska, militära och militärliknande organisationer av fascistisk natur, såväl som övriga organisationer, vilka bedriva mot Rådsunionen eller mot de övriga Förenta Nationerna riktad fientlig propaganda, förpliktar sig i framtiden icke tillåta förekomst och verksamhet av sådana organisationer, vilkas syftemål är att förvägra folket dess demokratiska rättigheter. Enligt l § Föreningslagen 4.l.1919 får för gemensamt fullföljande av syfte sonL inte strider mot lag eller god sed förening bildas. En förening kan antingen vara registrerad i justitieministeriets föreningsregister eller icke-registrerad. För registrering förutsätts att föreningens stadgar överensstämmer med lag och god sed och att föreningen inte sannolikt är

79 sou 199175

avsedd att utöva verksamhet som strider mot lag eller god sed. Genom registreringen blir förening en juridisk person. En förenings verksamhet kan enligt föreningslagen förklaras förbjuden och föreningen kan förklaras upplöst. Det gäller både registrerade och ickeregistrerade föreningar. Om föreningen utövar verksamhet som strider mot lag eller god sed eller mot det syfte som angivits i stadgarna eller om föreningen är avsedd att med kringgående av lag fortsätta en upplöst förenings verksamhet, kan domstol på yrkande av föreningsmedlem eller allmän åklagare förklara föreningen upplöst 21 §. Inrikesministeriet kan tills vidare förbjuda en sådan förenings verksamhet, men beslutet skall då underställas domstols prövning inom viss kortare tid 21 a §. Enligt föreningslagens 34 § skall var och en som med vetskap om att en förening förklarats upplöst eller förbjudits företräder, handlar för föreningen, upptar nya medlemmar, anordnar möte eller på annat sätt fortsätter föreningens verksamhet straffas med böter. Rasdiskrimineringskonventionen har införlivats med den finska rättsordningen genom en s.k. blankettförordning FördrS 3770. Det anses innebära att föreningslagens upplösningsklausul är tillämpbar åtminstone beträffande sammanslutningar med öppet rasistisk målsättning eller verksamhet. År 1977 upplöstes också Oregistrerad nynazistisk förening, Fosterländsk Folkfront. Domstolen fann att föreningen bedrivit verksamhet av fascistisk natur, organiserats delvis efter militär förebild och att den övat vapenhantering samt förklarade föreningens verksamhet strida mot lag eller god sed och upplöste den med stöd av Föreningslagens 21 och 33 §§. a Samtidigt upplöstes även tre andra icke-registrerade föreningar med nära anknytning till Fosterländsk Folkfront. I samband med ratificeringen av rasdiskrimineringskonventionen

kriminaliserades rasdiskriminering i Finland. Numera återfinns straffstad-

sou 199175 80

gandena i strafflagens 13 kap. Dess 5 § innehåller motsvarigheten till hets mot folkgrupp och lyder Den som bland allmänheten sprider uttalanden eller andra meddelanden, i vilka folkgrupp av viss ras, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss religion hotas, förtalas eller smädas, skall för hetsande till diskriminering av folkgrupp dömas till böter eller fängelse i högst två år. I 13 kap. 6 § finns motsvarigheten till olaga diskriminering Om näringsidkare eller den är anställd hos honom i hans näringssom verksamhet i sin yrkesutövning eller annan person i därmed jämförlig verksamhet eller om tjänsteman i tjänsteutövning icke betjänar kund på allmänt gällande villkor på grund av dennes ras, nationella eller etniska ursprung eller religion, skall han för diskriminering dömas till böter eller till fängelse i högst sex månader. För diskriminering skall även dömas anordnare av eller medhjälpare till anordnare av offentlig nöjestillställning eller allmän sammankomst, om han vägrar att på allmänt gällande villkor bereda någon tillträde till tillställningen eller sammankomsten grund av dennes ras, nationella eller etniska ursprung eller religion. Även anstiftan och medhjälp till hetsande till rasdiskriminering är kriminaliserat enligt den finska strafflagen. Finland är sedan länge ett etniskt relativt homogent land utan andra etniska konflikter än språkstrider mellan den finskspråkiga och den svenskspråkiga delen befolkningen. Flyktingantalet uppgick fram till år 1988 av endast till 900 personer. Flyktingkvoten håller successivt på att ökas. För närvarande anses det inte finnas någon organisation med öppet rasistisk målsättning år 1989. I rättspraxis förekommer ett tiotal fall av hetsande

till rasdiskriminering och några fall diskriminering. Brotten har främst

av

81 SOU 199175

riktade zigenare. Finland har inte erhållit kritik av rasdisvarit mot krimineringskommittén för bristande uppfyllelse av artikel

5.4 Tyskland

Den tyska grundlagen innehåller dels bestämmelser till skydd för föreningsfriheten, dels förbud mot vissa sammanslutningar. Enligt artikel st l och 3 omfattar föreningsfriheten inte föreningar, vilkas verksamhet eller ändamål strider mot strafflag. Artikel 9 st 2 innehåller vidare förbud mot föreningar, vilkas verksamhet eller ändamål riktar sig mot grundläggande principer i författningen. Politiska partier berörs inte av bestämmelserna i artikel Beträffande dem regleras frågan om föreningsfrihet i stället i grundlagens artikel 21. Där sägs att friheten att sammansluta sig i politiskt parti inte gäller för revolutionära partier med författningsstridig målsättning eller verksamhet st 2. Den tyska författningen innehåller bl.a. att människors värde skall respekteras och att diskriminering är förbjuden. Det är förbehållet Bundesverfassungsgericht, Författningsdomstolen, att på ansökan av parlamentets två kamrar eller av förbundsregeringen pröva frågan om ett visst partis verksamhet strider mot författningen. Så länge fällande avgörande inte föreligger, åtnjuter partiet fullt grundlagsskydd. Förbudsförfarandet mot andra sammanslutningar än politiska partier är reglerat i Föreningslagen från år 1964 BGBl. IS 593. Det är vissa högre delstatsmyndigheter eller förbundsstatens inrikesminister som konstaterar om en sådan förening faller under grundlagens förbud. Förvaltningsrättsliga rättsmedel kan användas mot ett sådant konstaterande, dvs. i första hand förvaltningsbesvär och därefter talan hos förvaltningsdomstol. Vinner ett

sou 199175 82

beslut, där en förening konstateras vara av förbjuden art, laga kraft, upplöses den i viss angiven ordning och dess egendom kan förverkas. Bildande, deltagande och stödjande av kriminella eller terroristiska sammanslutningar är straffbelagt enligt 129 och 129 a §§ i Strafflagen. Straffsatsen är fängelse i högst fem år eller böter. I åtminstone två fall har politiska partier förbjudits på grund av rasistisk verksamhet. År 1952 förbjöds die Sozialistische Reichspartei SRP och år 1969 der Bund Deutscher Nationalsozialisten. Författningsdomstolen grundade beträffande SRP sitt beslut bl.a. på att partiet missaktade väsentliga mänskliga rättigheter, särskilt den enskilda människans värde och likheten inför lagen, samt på partiets antisemitism. I ytterligare fall har upplösts hänvisning till rasistisk andra typer av sammanslutningar med verksamhet. Förbundsstatens inrikesminister har så förbjudit de nazistiska sammanslutningarna die Volkssozialistische Bewegung DeutschlandsPartei der Arbeit år 1982 och die Aktionsfront Nationaler SozialistenNationaler Aktivisten år 1983. Ytterligare ett antal våldsinriktade högerextremistiska har förbjudits, t.ex. Wehrsportsgruppe HoffmannWSGH, som grupper upplöstes år 1980 efter att ha organiserat paramilitär träning för högerextremister och sedan polisen funnit stora mängder vapen i organisationens högkvarter, och Deutsche AktionsgruppeDA, som upplöstes år 1981 och vars ledare dömdes till livstids fängelse för mord, bombdåd och konspiration. Många rasistiska sammanslutningar blir emellertid inte föremål för ingripande. När det gäller partier föreligger inte förutsättning för förbud så snart ett parti i 0rd förklarar sig vilja följa grundlagen och säger sig vara införstådd med dess innehåll. I många fall anses det vidare inte lämpligt att försöka få till stånd ett förbud. Ett sådant antas kunna provocera fram ytterligare verksamhet och undviks ibland av den anledningen. När det

83 sou 199175

gäller mindre väl organiserade och små sammanslutningar ett förbud anses verkningslöst, eftersom det inte finns någon egentlig infrastruktur att slå sönder och medlemmarna lätt skulle kunna fortsätta verksamheten på annat sätt och under andra former. Beträffande många organisationer nöjer man sig av dessa anledningar med en allmän övervakning och redovisning i återkommande s.k. författningsskyddsöversikter. För år 1987 redovisas i översikten 69 högerextremistiska organisationer med sammanlagt 25 200 personer som medlemmar eller sympatisörer. På senare år har emellertid högerextremistiska partier vunnit oväntat stora framgångar i Tyskland. En valallians mellan Nationaldemokratische Partei Deutschlands NPD och Deutsche Volks Union DVU fick 445 000 röster i valet till Europaparlamentet år 1989. Republikanerna, ett annat högerextremistiskt parti, fick i samma val över två miljoner röster.

5.5 Kanada

Kanadas inställning till konventionsförpliktelserna vad gäller förbud mot rasistiska organisationer påminner Sveriges. Med hänvisning till de om

mänskliga rättigheterna i den allmänna FN-förklaringen och till artikel 5 i

rasdiskrimineringskonventionen har Kanada inte infört förbud mot rasistiska organisationer och inte heller kriminaliserat deltagande i sådana organisationer. Den kanadensiska lagstiftningen innehåller däremot förbud mot olika former av diskriminering och rasistisk propaganda. Avsaknaden av lagstiftning uppfyller förpliktelserna enligt artikel som särskilt punkten har påpekats av ledamöter i rasdiskrimineringskommittén i samband med Kanadas rapportering.

SOU 199175 84

Kanada har inför kommittén hävdat att förhållandena i landet inte motiverar införandet förbud eller kriminalisering. Man har anfört att av rasdiskriminering är sällsynt och att rasistiska organisationer har ett ytterst litet inflytande på den allmänna opinionen.

5.6 Nederländerna

Den nederländska konstitutionen föreskriver att alla skall behandlas lika och att diskriminering på grund av bl.a. ras är förbjuden. Vidare sägs att olikhet i behandling förekommit så ligger bevisbördan för att det inte om varit fråga otillåten diskriminering på den som gjort sig skyldig till den om olika behandlingen. En särskild lag mot alla former diskriminering är för närvarande av under behandling i det nederländska parlamentet. Enligt förslaget förbjuds alla åtskillnader på grund av trosbekännelse, levnadsövertygelse, politisk tillhörighet, ras, kön, sexuell läggning eller på vilken grund det vara må så länge dessa inte vilar på saklig grund. Undantag medges i vissa särskilt uppräknade fall, bl.a. tillåts positiv särbehandling av kvinnor eller eftersatta minoriteter. Lagen skall gälla alla områden av samhällslivet. Gruppaktioner vid domstol från intressegrupper föreslås bli tillåtna och en Allmän Kommission för Lika Behandling föreslås bli tillsatt för att granska alla former av förbjuden diskriminering. Smädelser och uppmaning till hot, diskriminering och våld på grund av liksom spridande eller publicering sådana uttalanden är kriminaliseras, av rade. Den publicerar eller distribuerar diskriminerande uttalanden kan som näringsförbud fallande domar inom fem år. Att delta vidare ges efter två understödja eller främja rasistiska aktiviteter är också straffbelagt, liksom

85 SOU 199175

rasdiskriminering i yrkes- eller näringsverksamhet. Straffskalorna är milda. Lagtörslag höjda straffsatser och om en särskild bestämmelse för fall om diskriminering beräknas emellertid träda i kraft under år 1991 eller av grov 1992. Det finns inget direkt förbud i den nederländska lagstiftningen mot rasistiska organisationer eller mot medlemskap i och för sig i en sådan organisation. En sammanslutning, som visar sig företa diskriminerande handlingar, emellertid mot bakgrund av konstitutionen och strafflagen anses olaglig. På talan åklagare kan domstol besluta om dess upplösning på av grund att den störa allmän ordning och god moral. Domstol har av anses också möjlighet att beordra sådan organisation att ändra sina stadgar. en Dessa möjligheter till ingripande mot en organisation infördes år 1988 mot bakgrund av att en domstol i ett fall konstaterat att en viss sammanslutnings verksamhet stred mot den allmänna ordningen men inte ansett sig kunna upplösa den. Den lagen om lika behandling är tänkt att medföra att nya rasdiskriminering i sig skall utgöra tillräcklig grund för upplösning av en organisation. I Nederländerna använder man sig vidare när det gäller rasdiskrimineringsbrott av särskilda spanings- och undersökningsmetoder, bl.a. med provokatörer. Antalet domstolsavgöranden är begränsat. Det har därför lagts lagförslag bl.a. om skärpta regler om förbud och upplösning av rasistiska organisationer. Ett ombudsmannaämbete och en fristående organisation, understödd av staten, har inrättats för att samordna och driva på kampen mot rasdiskriminering. Det högerextremistiska partiet Centrumdemokraterna, som vid upprepade tillfällen uppmärksammats för rasistiska uttalanden, har ett mandat i parlamentets andra kammare sedan år 1989. Partiet har under en

sou 199175 86

period tidigare under 1980-talet varit representerat i parlamentet under namnet Centerpartiet. Partiet bedöms inte ha några större möjligheter att växa, eftersom opinionen i Nederländerna fortfarande är vaksam mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget. Partistödet till Centrumdemokratema har ifrågasätts, men ett lagförslag om möjlighet att frånta en organisation, vars verksamhet stred mot den allmänna ordningen, dess statliga stöd togs tillbaka. Det ansågs att partistöd inte borde nekas så länge en organisation inte förbjudits av domstol. Ett halvdussin andra högerextremistiska organisationer finns registrerade, men ingen av dem bedöms ha större betydelse.

Australien, Belgien, Frankrike, Storbritannien och Österrike hör till de länder som i samband med sin anslutning till konventionen avgivit förklaringar angående sin tolkning av artikel 4 och förhållandet till yttrande-, församlings- och töreningsfriheten i FNzs allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. USA har undertecknat men inte ratificerat konventionen. En redogörelse för förhållandena i dessa länder är därför kanske inte av direkt intresse när det gäller att undersöka hur konventionens krav kan uppfyllas. Däremot kan den ge en uppfattning om vilken lagstiftning som kan komma i fråga och om effektiviteten hos lagstiftning av olika slag.

5.7 Australien

Australien har inte något förbud mot rasistiska organisationer. Däremot kan sådana organisationers aktiviteter beivras enligt viss delstatlig lagstiftning.

87 sou 199175

I New South Wales finns förbud mot bl.a. rasistisk propaganda och i Western Australia är utgivande av rasistiska publikationer straffbelagt. Frågan om särskild lagstiftning mot rasistiskt våld är för närvarande föremål för överväganden av Human Rights and Equal opportunities Commission, som är ett självständigt organ under justitiedepartementet.

5.8 Belgien

År 1981 i Belgien antogs en lag, som kriminaliserar medlemskap i en grupp eller sammanslutning som upprepat och uppenbart repetedly and manifestly tillämpar eller förespråkar rasdiskriminering eller rassegregation. Även den stöder sådan sammanslutning Straffet som en kan dömas. är fängelse från åtta dagar till sex månader ocheller böter. Lagen föregicks av en livlig allmän och parlamentarisk debatt, där farhågor för inskränkningar av föreningsfriheten framfördes. I praktiken har lagen inte haft någon större effekt. Den har tillämpats mycket sparsamt och det har visat sig att domstolarna över huvud taget ogärna bedömer handlingar som rasistiska. Brottsrekvisiten anses t.ex.

utesluta ansvar för en medlem, inte tagit aktiv del i föreningens

som

rasistiska verksamhet och påstår sig inte känna till denna. De straff

som och skadestånd trots allt utdömts har satts mycket lågt. som Ingripanden skedde år 1982 mot medlemmar i organisationen Vlaamse Militanten Orden Flamländska Militanta Orden, sammanslutning en som bildades år 1950 belgiska nazister. År av 1979 hade 60 medlemmar gripits för olaga vapeninnehav och gruppen hade kopplats med terrorism. samman Gruppen anses ha överlevt bakom täclmamn och alltjämt spela nya anses stor roll för de internationella nazistiska kontakterna. Vidare finns i Belgien

sou 199175 88

ett parti, Vlaams Block Flamländska Partiet, med målsättning att utropa självständighet för den flamländska regionen, som är ytterst invandrarfientligt. År 1989 fick partiet nära 20 rösterna i Antwerpen, dess procent av starkaste fäste, i valet till Europaparlamentet.

5.9 Frankrike

Fransk lagstiftning innehåller rad bestämmelser mot rasism och disen kriminering, såväl av straffrättslig, civilrättslig som administrativ natur. Sedan år 1936 kan enligt fransk lag varje grupp eller sammanslutning som uppmanar till eller söker rättfärdiga diskriminering, rashat eller våld med rasistisk bakgrund upplösas. Den som direkt eller indirekt deltar i att nybilda eller driva verksamhet i upplöst sammanslutning gör sig skyldig en till brott. Straffskalan är fängelse från sex månader till två år samt böter från 60 francs till 30 000 francs. Uppmaning till våld mot en folkgrupp kan vidare leda till åtal för brottslig sammanslutning. Le Parti National des Forces Nouvelles åtalades for detta år 1989. År 1972 kriminaliserades rasistiska uttalanden i och rasistiska pressen handlingar. Lagstiftningen har därefter successivt skärpts, bl.a. i samband utlänningslagstiftning år 1989. Där deklareras att Frankrike med ny förbjuder och fördömer rasism, antisemitism och främlingsfientlighet. En diskriminerande handlingar räknas straftbara. Även rättrad upp som färdigande av krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, t.ex. massmorden under andra världskriget, utgör brott. Även ett stort antal mål angående diskriminering förts till de franska om domstolarna är fällande dom sällsynt. Bevissvårighetema är stora. Det har

39 sou 199175

förekommit stränga domar mot näringsidkare genom vilka emellertid domstolarna antas ha velat statuera exempel. kan vidare tvistemålsdom upplösa en förening, vars syfte Domstol genom olagligt. Organisationer, har till syfte att bekämpa rasism, har sedan är som år 1972 talerätt i anledning diskriminering och kan således stämma en av rasistisk sammanslutning för att få den upplöst. Det finns också rättsfall, där domstol funnit rasistisk organisations syfte olagligt och därför en upplöst den, stängt dess lokaler och förbjudit dess medlemmar att hålla möte. I rapport, utarbetats en expertkommitté inom Europarådet år en som av 1990. sägs den franska lagstiftningen att den trots sin mångfald och om ambition inte är tillräckligt effektiv. Våld och ojämlikhet mellan etniska grupper är vanligt förekommande. Kommittén menar att det finns flera anledningar till detta. Genom brottmålsförfarandet med dess krav på rättssäkerhet för den enskilde när man endast klart avgränsade och bevisade fall av diskriminerande yttranden och handlingar. Rasismens uttryck blir emellertid alltmer förñnade i takt med att det legala skyddet mot den förstärks. Faktiska skillnader i bl.a. levnadsstandard mellan olika befolkningsgrupper gör det svårare att avgöra vad som är uttryck för rasism. Ökad intolerans och rasism även från de ursprungligen utsatta gruppemas sida har i Frankrike lett till att det är svårare än tidigare att avgöra Vem ansvaret ligger. Slutsatsen i rapporten är att det inte är tillräckligt med regler mot rasism, det krävs även en positiv särbehandling av utsatta grupper. Sedan rapporten skrevs har ytterligare lagstiftning tillkommit. Ijuni 1990 antogs lagen om bekämpande av rasistiska, antisemitiska och främlingsfientliga handlingar. Där sägs att all diskriminering grundad på tillhörighet till en viss etnisk grupp, nationalitet, ras eller religion är förbjuden samt

SOU 199175 90

att staten skall säkerställa att denna princip efterföljs inom ramen för gällande lag. Vidare ändras genom den nya lagen strafflagen och lagen om pressfrihet i vissa avseenden. Domstol ges möjlighet att vid sidan om fängelse eller böter döma ut s.k. komplementära påföljder i form av åläggande att bekosta publicering av fällande dom eller en förklarande kommuniké i pressen eller i Joumal Ofñciel, som närmast motsvaras av Svensk författningssamling och riksdagstrycket. Vid fällande dom för uppvigling till diskriminering eller för törnekande av brott mot mänskligheten kan dessutom dömas till förlust under högst fem år av två av de grundläggande medborgerliga rättigheterna, nämligen valbarhet i allmänna val och rätten att inneha offentlig tjänst. Vidare straffbeläggs fömekande av brott mot mänskligheten även för det fall att brottet begås i och de anti-rasistiska organisationernas ställning stärks. Även pressen organisationer med syfte att bistå offer för diskriminering ges en särställning. En anti-rasistisk organisation som anser sig ha blivit utsatt för en rasistisk handling ges rätt att replikera genom den skrivna pressen eller genom audiovisuell kommunikation. Lagen ålägger slutligen den statliga kommissionen för mänskliga rättigheter att årligen till regeringen avge en offentlig rapport om kampen mot rasismen. Lagen har hittills tillämpats i ett fall, där en tidskrift och dess ansvarige utgivare dömdes för brott mot förbudet mot revisionism förnekande av folkmordet under nazitiden till höga böter samt till att i de fyra största dagstidningama i Paris publicera en kommuniké om domen. Domen har överklagats. Parallellt med tillkomsten av skärpt antirasistisk lagstiftning har det högerextremistiska och rasistiska partiet Front National under ledning av Jean-Marie Pen haft stora politiska framgångar på senare år. I valet till nationalförsamlingen år 1986 fick partiet nästan tre miljoner röster, vilket motsvarar ca tio procent. I presidentvalets första omgång år 1988 erhöll

91 sou 199175

Pen 4,4 miljoner röster. I val till parlamentet samma år gick Front National emellertid tillbaka och erhöll 2,4 miljoner röster. I juni 1989 vann partiet i val till Europarlamentet 11 procent av rösterna och behöll därmed sina tio mandat. I Frankrike har under 1980-talet förekommit flera rasistiska terrordåd.

5.10 Storbritannien

I Storbritannien vilar konstitutionen på sedvanerätt. Någon rättighetskatalog finns inte. Föreningsfriheten har emellertid en stark ställning och har hittills endast inskränkts genom ett förbud mot organisationer som ägnar sig terrorism och samhällsomstörtande verksamhet. Något förbud mot rasistiska organisationer eller mot deltagande i sådana organisationer finns inte. I stället bekämpas rasism främst genom den civilrättsliga Race Relations Act från år 1976 och skadestånd är den sanktion normalt används vid som fall av rasdiskriminering. Att delta i rasistisk verksamhet kan vidare vara straffbart som brottet framkallande av rashat stir up racial hatred enligt Public Order Act från

år 1986. Rashat definieras där hat riktas

som som mot en grupp av personer på grund av hudfárg, ras, nationalitet även medborgarskap eller etniskt eller nationellt ursprung. Ansvar kan drabba bl.a. den som själv yttrar sig eller uppträder hotfullt, nedsättande eller förolämpande, den som publicerar eller distribuerar hotfullt, nedsättande eller förolämpande material eller den som sätter upp en teaterpjäs eller producerar radio- eller TV-program med sådant innehåll. För straffbarhet krävs uppsåt eller insikt om att uttalandet eller uppträdandet är ägnat framkalla rashat. För att

sou 19917s 92

närvarande pågår en undersökning av hur den straffrättsliga lagstiftningen mot rasdiskriminering tillämpas. Det brittiska inrikesministeriet betecknar lagstiftningen mot rasdiskriminering som effektiv. Några planer på att förbjuda rasistiska organisationer finns inte. Rasistiskt våld är vanligt förekommande i Storbritannien. Enligt en rapport från inrikesministeriet år 1981 uppskattades antalet rasistiska våldsdåd lågt räknat till ca 7 000 under ett år. Andra bedömare har uppgivit att minst 54 människor mördats i belagt rasistiska attacker under åren 1976 1985. Det allmänt förekommande rasistiska våldet har satts i samband med den högerextremistiska organisationen National Fronts frammarsch sedan 1970-talet. National Front har på senare tid delats i en öppen gren, som säger sig vilja arbeta med parlamentariska metoder, och underjordisk elitgrupp. En rad andra högerextremistiska grupperingar en finns också, varav ett tjugotal nazistiska eller fascistiska, t.ex. British National Party. Den brittiska extremhögem har de senaste decennierna haft ett utvecklat internationellt kontaktnät och bl.a. bildat skola för grupperingi de nordiska länderna. Skinheadsrörelsen är ett exempel på detta. ar Samarbete har kunnat konstateras mellan engelska extremister och bl.a. italienska terrorister. Via Storbritannien har kontakter vidare etableras mellan rasister i USA och övriga Europa. I England finns centrum för distributionen av rasistisk och antisemitisk litteratur i Europa.

5.11 Österrike

Föreningsfriheten vad gäller ideella föreningar skyddas i Österrike dels av vissa stadganden i grundlag, bestämmelser i vanlig lag, föreningsdels av

93 SOU 199175

Stadgandena innebär att föreningsbildning inte får göras beroende lagen. skönsmässigt beviljade tillstånd eller koncession, att av något statsorgans föreningar tillförsäkras fri utövning av sin verksamhet samt att förening inte får upplösas godtyckligt fattat förvaltningsbeslut. Den allmänna genom föreningsfriheten bestämmelser i art. 7 och 9 i Wientrakbegränsas genom från år 1955, utgör del Österrikes konstitution och enligt taten som en av vilken Österrike är skyldigt att skapa garantier för grundläggande mänskliga rättigheter och för de slovenska och kroatiska minoriteterna i Österrike. Art. 7 innehåller krav på förbud mot föreningar som vill beröva de slovenska och kroatiska minoriteterna deras rättigheter och art. 9 krav på förbud mot nationalsocialistiska föreningar. Dessa traktatbestämmelser har verkställts i enkel lagstiftning, vad beträffar nazistiska föreningar i en lag från är 1945. Förbudet har av domstol bl.a. ansetts innebära att en sådan förening inte kan äga egendom eller ställa upp i val. Enligt §§ 277 279 i strafflagen är vissa former av brottslig förenings- verksamhet kriminaliserade. Jämlikt 6 § föreningslagen får vederbörande myndighet förbjuda att en förening bildas, om föreningens påtänkta målsättning eller konstruktion är lag- eller rättsstridig eller innebär fara för staten. Beslutet får endast grundas på de stadgar som måste ges i samband med anmälan till myndigheten att föreningen skall bildas. Motsvarande gäller för stadgeändringar. Enligt §§ 20 och 24 föreningslagen får en förening upplösas genom förvaltningsbeslut, bl.a. om den har fattat beslut eller kungjort ställningstagande som strider mot strafflagstiftning. För politiska partier anses reglerna för ideella föreningar inte tillämpliga, men annan lagstiftning saknas, varför rättsläget är oklart. Befintliga straffbestämmelser anses inte tillräckiga för att stävja nynazistiska rörelser och yttringar. Därför övervägs komplement, eventuellt

SOU 199175 94

i form av en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen om hets V erhetzung och införande av straff för fömekande, rättfárdigande eller liknande av det nationalsocialistiska folkmordet även i fall där ingen politisk eller propagandisk avsikt föreligger. Antalet organiserade högerextremister i Österrike har uppskattats till 15 000 20 000. Under 1980-talet förekom en serie attentat mot främst judiska mål, för vilka nynazister dömdes. Norbert Burger, ledare för det nationalistiska och invandrarfienliga partiet Nationale Demokratische Partei, fick 3,2 procent av rösterna i presidentvalet år 1980.

5.12 USA

Förenta Staterna saknar lagstiftning som innebär förbud mct rasistiska eller eljest oönskade organisationer. Ett sådant förbud skulle strida mot den amerikanska konstitutionens första tillägg. Den amerikanska rätten vad gäller gränserna för yttrande- och föreningsfriheten är stadd i ständig utveckling genom att gränserna stakas ut genom rättspraxis. Det står emellertid klart att yttrandefriheten ha kommit att ges allt vidare ramar. I ett rättsfall från år 1978, som anses xägledande, slog domstolen fast att public expression of ideas may not be prohibited merely because the ideas are themselves offensive to some of the;r hearers. I ett annat prejudicerande rättsfall slog USAs högsta domstol år 1969 fast att alla politiska yttranden som uppmanar till användning av våld eller brott skyddas av konstitutionen såvida inte yttrandet är dels likely to incite or produce unlawful action, dels propagerar inte endast för abstract doctrine but imminent action.

95 sou 199175

I USA finns ett mycket stort antal rasistiska grupperingar av varierande slag, från den traditionellt rasistiska Ku Klux Klan-rörelsen och nazistpartier till den nyare rörelsen Aryan Nations och de s.k. identitetskyrkorna, som upphöjt föreställningen om den vita rasens överlägsenhet till fanatisk religion. Det finns uppgifter om att så många som 20 000 personer anslutit sig till firsamlingar, där man betraktar hela omvärlden som en konspiration ledd av judarna mot den ariska rasen och Gud och där man manar till väpnad kamp. En del rasistiska grupper i USA anses ha reellt politiskt inflytande. Bedömare anser att ett flertal våldsbenägna grupper skaffat sig allt kraftigare beväpning och i dag snarast är av paramilitär natur.

5.13 EG och Europarådet

Inom EG antogs år 1986 en deklaration mot rasism och främlingsfientlighet i anledning av existerande och växande främlingsfientliga attityder, rörelser och våldshandlingar inom gemenskapen. I deklarationen, som utfärdades av parlamentet, rådet och kommisionen gemensamt, fördöms alla former av intolerans, fientlighet och våld mot personer på grund av skillnader i

ras, religion eller kulturell, social eller nationell bakgrund. EG uttalar sin

beslutsamhet att skydda var och en mot diskriminering och segregation och säger att alla åtgärder oundgängligen måste vidtas för att denna gemensamma målsättning skall genomföras. Vikten av upplysning farorna med om rasism och främlingsfientlighet understryks, liksom nödvändigheten att av alla former av diskriminerande handlingar hindras. Något fortsatt arbete mot rasdiskriminering pågår för närvarande varken inom EG eller inom Europarådet. Planer har funnits göra jämförande att

SOU 199175 96 studier mellan olika länders lagstiftning. Planerna har inte genomförts.

97 SOU 199175

6 Överväganden

Utredningens uppdrag är att föreslå lagstiftning som stärker skyddet mot rasistiska organisationer och leder till att Sverige på ett mer tveklöst sätt än hittills uppfyller sina internationella åtaganden på området. Samtidigt skall föreningsfriheten i princip lämnas oinskränkt. Sverige har ända sedan ratifikationen av FN-konventionen angående avskaffande av alla former av rasdiskriminering ansett sig uppfylla konventionsförpliktelsema vad gäller rasistiska organisationer, trots att något formellt förbud mot sådana organisationer inte införts. Sverige har ansett att konventionen ger varje stat rätt att bestämma vilka metoder som med hänsyn till de inhemska förhållandena bör tillgripas för att uppnå de i konventionen angivna syftena och att något absolut tvång att införa ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer och kriminalisera medlemskap i organisationerna inte föreligger. Den svenska inställningen har grundats på uppfattningen att konventionstexten lämnar utrymme för att undvika lagstiftning som skulle kränka föreningsfriheten. Bestämmelsen om hets mot folkgrupp har ansetts innebära ett faktiskt förbud mot rasistiska organisationer genom att den gör det i praktiken omöjligt för organisationerna att verka. Efter stegvisa skärpningar av stadgandet är det numera straffbelagt att t.o.m. internt i en förening föra fram rasistiska budskap. Uppfattningen att förföljelse och diskriminering av människor på grund av etnisk tillhörighet är oacceptabelt och förkastligt och att samhället har skyldighet att tillförsäkra var och skydd mot att bli utsatt för sådan en

SOU 199175 98

behandling är allmänt omfattad i Sverige. Denna grundsyn är också stadfäst i regeringsformen. Det finns total enighet i riksdagen i fråga om målsättningen att utrota varje form av rasism och främlingsfientlighet. Det behöver därför inte råda någon tvekan om att Sverige omfattar konventionens idéinnehåll och strävar efter att uppfylla sina åtaganden. Det råder enighet i Sverige om att andra grundläggande fri- och rättigheter, åsikts-, yttrande- och föreningsfrihet, skall respekteras i som största möjliga utsträckning. Även möjlighet införts i grundlagen att om inskränka föreningsfriheten vad gäller sammanslutningar, vars verksamhet innebär förföljelse folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst av etniskt har därför denna möjlighet inte utnyttjats. Förhållandena ursprung, i det svenska samhället har inte ansetts motivera en annan avvägning mellan föreningsfriheten och intresset av att förhindra rasism än den som legat bakom utformningen av den nuvarande lagstiftningen. Det har emellertid framkommit kritik mot Sveriges sätt att uppfylla sina åtaganden enligt konventionen från medlemmar av den kommitté som är tillsatt för att bevaka efterlevnaden av konventionen. Kritiken har av bl.a. diskrimineringsutredningen och kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet ansetts böra leda till att Sverige måste införa ett regelrätt förbud mot rasistiska organisationer. Varje form kritik i internationella sammanhang kan emellertid inte av utgöra grund för lagstiftning i Sverige. Rasdiskrimineringskommittén är inte ett FN-organ och har inte uttryckligen ställt sig bakom kritiken mot Sverige. Denna har främst framförts av ett par enskilda ledamöter av kommittén, har uttalat sig i sin personliga egenskap och inte å sina som hemländers eller å kommitténs vägnar. Kommittén som sådan uttalade sig visserligen i samband med den andra världskonferensen 1983 om tolkningen av artikel 4 i konventionen på ett sätt som avviker från den svenska

99 SOU 199175

uppfattningen. Det står emellertid klart att Sverige inte är bundet av kommitténs tolkning. Det är också att märka att kommittéledamöterna vid de två senaste granskningstillfillena, år 1989 och i mars år 1991, uttryckte uppskattning av Sveriges seriösa ansträngningar att uppfylla konventionen och ansåg Sverige vara ett föregångsland när det gäller arbetet mot rasism och främlingsfientlighet. Något kategoriskt krav på förbudslagstiftning framfördes inte vid det senaste tillfället. Den från svensk sida lämnade redogörelsen för denna utrednings direktiv, varav framgår att förbud mot rasistiska organisationer skall tillgripas endast i sista hand, föranledde inga kommentarer. En samlad bedömning av de uttalanden, som vid skilda tillfällen gjorts under diskussionen i kommittén i anledning av Sveriges rapporter, ger anledning att se något annorlunda på kritiken än vad t.ex. kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet gjorde och inte utan vidare utgå från att kritiken måste leda till lagstiftning. Det nu anförda gör det dock inte mindre angeläget att ånyo granska hur Sverige uppfyller sina åtaganden enligt konventionen. Inte minst på området mänskliga rättigheter är det en stark ambition från svensk sida att ligga mycket långt framme. För vårt anseende i världen är det också av

vikt att visa lyhördhet för internationell kritik.

SOU 199175 100

6.1 Hur bör konventionen tolkas

Enligt rasdiskrimineringskonventionens förtext är konventionens syfte att snabbt avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och yttringar, att förhindra och bekämpa rasläror och alla yttringar av sådana läror för att främja förståelsen mellan och att bygga ett internationellt samhälle raserna fritt från alla former av åtskillnad eller diskriminering på grund av ras. Konventionsstaterna förklarar sig i förtexten önska förverkliga de principer uttrycks i Förenta Nationernas förklaring om avskaffande av alla som former rasdiskriminering och trygga att praktiska åtgärder för att av förverkliga detta mål vidtas så snart som möjligt. Konventionens grundläggande bestämmelse finns i artikel Där anges att staterna fördömer rasdiskriminering och förbinder sig att med alla lämpliga medel och utan dröjsmål föra politik syftande till att avskaffa en

främja förståelse mellan alla

rasdiskriminering i alla dess former och till att l detta syfte, sägs det i artikeln, skall varje konventionsstat bl.a. raser. förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning som omständigheterna påkallar, göra slut på rasdiskriminering från personers, gruppers eller organisationers sida. I efterföljande fem artiklar ytterligare materiella regler. I artikel 4 ges behandlas bl.a. rasistisk propaganda och rasistiska organisationer. Konventionsstatema fördömer där all propaganda och alla organisationer, som grundar sig på uppfattningar eller teorier att någon ras eller persongrupp viss hudfärg eller visst etniskt ursprung är överlägsen någon annan av av söker rättfärdiga eller främja rashat eller diskriminering i någon eller som form, och förbinder sig att vidtaga omedelbara och konkreta åtgärder syftande till att avskaffa allt främjande eller utövande av sådan diskriminering. I detta syfte, sägs det vidare, skall staterna, med vederbörligt

101 SOU 199175

de principer omfattas den allmänna förklaringen om beaktande av som av de mänskliga rättigheterna och de rättigheter som uttryckligen anges i av artikel bl.a. olagligförklara och förbjuda organisationer och organiserad och propaganda, främjar och uppmanar till rasdiskriminering, annan som förklara deltagande i dylika organisationer och dylik verksamhet som samt brottslig handling, straffbar enligt lag. I artikel 5 förbinder sig staterna en till uppfyllande de grundläggande förpliktelserna i artikel 2 att av förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra utan åtskillnad grundad på ras, hudfárg eller nationellt envar, eller etniskt likhet inför lagen, särskilt vad avser åtnjutandet av ursprung, vissa uppräknade rättigheter, bl.a. rätten till åsikts- och yttrandefrihet och rätten till församlings- och föreningsfrihet i fredligt syfte. Konventionstexten bär tydliga spår av att vara ett resultat av förhandlingar och kompromisser mellan stater med grundläggande skillnader i rätts- och samhällssystcm. Meningsmotsättningar har slätats över med allmänt hållna formuleringar i vällovligt syfte att konventionen till stånd. Det är därför inte märkligt att den har kommit att innehålla inbördes motsägelsefulla bestämmelser. Det finns ingen allmängiltig regel för hur en internationell konvention skall tolkas. Internationella domstolen har tillämpat en rad olika tolkningsmetoder. När det gäller konventioner mellan ett flertal stater kan emellertid sägas att själva texten tilläggs större betydelse och varje parts uppfattning om avtalsinnehållet mindre betydelse än om det är fråga om en bilateral Överenskommelse. Genom 1969 års Wienkonvention traktaträtten SÖ om 19751 har bl.a. vissa regler för tolkning av traktater fastslagits. Konventionen ratificerades av Sverige år 1975 och trädde i kraft år 1980. Enligt artikel 31 i konventionen skall en traktat tolkas lojalt bona fide i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i

SOU 199175 102

sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte. Utgångspunkten för tolkningen är alltså traktatens text med preambel och bilagor. Hänsyn skall tas också till efterföljande avtal om traktatens tolkning, praxis som uttrycker parternas uppfattning om tolkningen och relevanta regler ur allmän folkrätt. Uttryck skall tilläggas en speciell mening, om det är tydligt att detta var parternas avsikt. Enligt artikel 32 kan supplementåra tolkningsmedel, såsom förarbetena till traktaten och omständigheterna vid dess ingående, användas för att söka bekräftelse på den mening som framgått genom tillämpning av artikel 31. Dessa

hjälpmedel kan också användas för att fastställa meningen, när oklarhet

eller tvetydighet kvarstår efter tolkning enligt artikel 31 eller när sådan tolkning leder till ett resultat som uppenbarligen är orimligt eller oförnuftigt. Att tillämpa dessa tolkningsprinciper på rasdiskrimineringskonventionen innebär för det första att söka bestämma innebörden av själva konventionstexten. Man kan då antingen, som kritikerna av Sveriges hållning gör, anse att uttrycket skall...olagligförklara och förbjuda organisationer i artikel 4 innebär ett krav på uttryckligt förbud i lag och att denna bestämmelse i dess egenskap av specialregel skall ta över det mer allmänt hållna kravet i artikel 2 på den lagstiftning som omständigheterna påkallar. Det är emellertid också möjligt att hävda att konventionens skilda artiklar skall läsas mot bakgrund av det grundläggande stadgandet i artikel 2 och att staterna inte i något fall har förpliktat sig att lagstifta annat än om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i det egna landet. Traktatens ändamål och syfte är att snabbt avskaffa varje form av rasdiskriminering genom att varje stat åtar sig att vidta konkreta åtgärder på en rad områden. Vilken av tolkningarna av själva texten som bäst överensstämmer med denna målsättning kan inte avgöras på något enkelt sätt.

103 sou 199175

Det är inte självklart att ett regelrätt förbud är det mest effektiva sättet att bekämpa rasistiska organisationer. Särskilt gäller kanske detta i ett samhälle som det svenska, där rättstraditionen ställer krav på precisa gränsdragningar för ett förbud, vilket med nödvändighet medför att en rad icke önskvärda organisationer faller utanför ett förbud och på det sättet ges viss samhällelig sanktion. Det kan lika väl hävdas att rasistiska organisationer får sämre möjligheter att vinna utbredning och framgång utan formligt förbud, om de bekämpas på ett mer grundläggande sätt på alla plan av samhällslivet, inte minst i den öppna politiska debatten. Förbud särskilt förbud som inte går att upprätthålla i praktiken kan i själva verket befaras bidra till att ge rasistiska orgnisationer en olycklig attraktivitet som politiskt förföljda och spännande och minska möjligheterna att visa fram deras absurditet och sjaskighet i ljuset. Det är med andra 0rd långt ifrån självklart att ett organisationsförbud på papperet verkligen skulle föra Sverige närmare konventionens mål. Ett förbudsstadgande skulle kanske knappast ens kunna betraktas som en konkret åtgärd. Svensk lagstiftningstradition skulle kräva att förbudet uppfyller höga rättssäkerhetskrav vad gäller förutsägbarhet och avgränsning av det förbjudna området. Polis och åklagare skulle ha principiell skyldighet att ingripa i alla fall som omfattades av bestämmelsens ordalydelse. Definitionen vilka sammanav slutningar som skulle träffas av ett generellt förbud mot rasistiska sammanslutningar skulle därför med nödvändighet bli alltför trång för att uppfylla konventionens krav efter bokstaven i artikel 4. Eftersom det saknas svensk lagstiftning för enskilda sammanslutningar och det i rättspraxis ställs synnerligen begränsade krav på sammanslutning för att en den skall ha rättskapacitet går det knappast att konstruera ett generellt och samtidigt effektivt förbud ens mot sammanslutningar nått sådan grad som av stadga att de erkänns som rättssubjekt. Det är viktigt framhålla att att

SOU 199175 104

artikel 4 endast föreskriver skyldighet att vidta omedelbara och konkreta åtgärder i syfte att avskaffa allt främjande eller utövande av rasdiskriminering. Någon skyldighet att lagstifta i annat syfte, t.ex. enbart för att uppfylla konventionens bokstav, finns över huvud taget inte. Några folkrättsliga regler att falla tillbaka på för att utröna konventionens rätta innebörd finns inte. Det vanliga är emellertid att det står varje stat fritt att välja metod for att uppfylla internationella åtaganden om inhemsk lagstiftning. Vad gäller förarbetena till konventionen är att märka att de nordiska länderna redan mycket tidigt i samband med formuleringen av den grundläggande FN-deklarationen gjorde sin inställning till ett regelrätt förbud och kriminalisering åsikter och föreningstillhörighet känd. Över huvud taget av uttryckte länder med rättsstatliga och demokratiska värderingar under konventionens utarbetande att ovillkorlig skyldighet att förbjuda en organisationer otänkbar att acceptera. Hänvisningen till den allmänna var förklaringen de mänskliga rättigheterna och hänvisningen till artikel 5 om tillkom just för att markera att konventionen inte innebar att staterna skulle tvingas att införa regler stred mot åsikts- och föreningsfriheten. Den som närmare innebörden av de tillägg som sålunda gjordes för att möjliggöra för länder med västerländskt synsätt att tillträda konventionen är visserligen oklar. Det råder t.ex. oenighet både inom kommittén och mellan konventionsstatema i frågan staterna är skyldiga att i lag garantera de i om artikel 5 uppräknade rättigheterna eller bara att förhindra rasdiskriminering när det gäller att åtnjuta dem i den mån de redan är tryggade av staten i fråga. Uppenbart är emellertid att konventionstexten fått sin slutliga utformning i avsikten att någon form av avvägning mot andra grundläggande rättigheter skall kunna göras vid utformningen av lagstiftning mot rasistiska organisationer. Om hävdar att föreningsfriheten i den man

105 sou 199175

allmänna förklaringen och i artikel 5 över huvud taget inte omfattar rasistiska organisationer blir nämligen de framförhandlade formuleringarna i artikel 4 innehållslösa. En rad länder som deltog aktivt i förhandlingarna bakom såväl den grundläggande FN-deklarationen som själva konventionen har uppenbarligen haft uppfattningen att tilläggen inneburit ett frångående det absoluta kravet på förbud. Orden som må vara påkallad av av omständigheterna tillkom t.ex. förslag av Ghana just för att föreskriften skulle bli acceptabel i fråga om nödvändigheten av lagstiftning. Det mer förhåller sig alltså inte så att den svenska tolkningen härvidlag bygger på ursprunglig missuppfattning av konventionstextens innebörd. en Det står emellertid klart att konventionen är otydlig vad gäller vilken skyldighet staterna har att lagstifta förbud mot rasistiska organisationer om och att otydligheten inte kan undanröjas genom att fastställa innebörden av själva texten mot bakgrund av konventionens ändamål och syfte. Vad som förefaller återstå är att finna en tolkningsmöjlighet som på ett rimligt och fömuftigt sett leder till uppfyllelse av syftet, att staterna genom konkreta åtgärder skall bekämpa rasism i alla former och sträva mot att snabbt åstadkomma ett samhälle fritt från rasdiskriminering i vid bemärkelse. Motsatsen, att tolka varje del av konventionstexten för sig efter bokstaven, skulle leda till resultat som inte kan anses rimliga. Redan kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet konstaterade att rättsstatliga principer måste tillåtas inverka på hur långt Sverige kan foga sig i konventionens krav och sade om sitt förslag till organisationsförbud att det gick så långt som majoriteten i kommissionen funnit vara möjligt utan att i alltför hög utsträckning inkräkta på viktiga demokratiska och mänskliga rättighetsprinciper SOU 198914 s. 68. En mer närliggande utgångspunkt förefaller vara att konventionen över huvud taget inte innebär krav på kränkning av viktiga demokratiska och mänskliga rättigheter utan tvärtom utgör ett led

sou 199175 106

i det internationella arbetet på att ge sådana rättigheter ökat utrymme överallt och för alla människor. En tolkning tvingar fram från som demokratiska och rättsstatliga synpunkter tveksam lagstiftning och som innebär ett erkännande att det ändå inte helt enligt bokstaven går att av uppfylla konventionens krav är inte hållbar. Det är utredningens uppfattning att Sverige enligt konventionen är skyldigt ha sådan lagstiftning att det är praktiskt sett omöjligt för att en rasistiska organisationer att verka och förbjudet för enskilda att delta i rasistisk verksamhet, att denna skyldighet inte nödvändigtvis måste men uppfyllas regelrätt förbud mot förekomsten av rasistiska genom ett organisationer sådana. Målsättningen för den svenska lagstiftningen som bör rimligen i största möjliga utsträckning på varje punkt leva upp vara att till konventionens intentioner utan att avkall på grundläggande ge rättsstatliga och demokratiska värderingar. Den tolkning som hittills legat till grund för utformningen det svenska skyddet mot rasistiska organisaav försvaras även fortsättningsvis. Det faktiska tioner anser utredningen kunna förbud uppställts den svenska lagstiftningen om hets mot som genom folkgrupp utredningen motsvara konventionens krav på organisationsanser förbud. Kriminaliseringskravet uppfylls av samma stadgande samt genom olika former rasistisk brottslighet drabbas av straff enligt allmänna att av bestämmelser. Det kan inte uteslutas att del den internationella kritiken berott på en av Sverige inte har förmått klargöra varför ett lagstadgat organisationsföratt bud inte införts. En misstanke svensk ovilja att ingripa med kraft mot om den organiserade rasismen kan i sådant fall lätt ha uppstått. Framväxten av den fria föreningsrörelsen i Sverige avgörande betydelse för var av och förankring i Sverige. Än i dag värnas därför demokratins insteg medborgarnas varje samhälleligt ingripande sammansluta sig rätt att utan

107 sou 199175

i vilket som helst syfte. Den totala föreningsfriheten ses i Sverige på ett annat sätt än i flertalet länder som själva grundvalen för folkets möjlighet att fritt samla sig kring idéer och uppgifter, d.v.s som en garanti mot förtryck. Den folkliga förankring som församlings- och föreningsfriheten har är förmodligen även förklaringen till att Sverige, som i mycket anses

vara ett genomreglerat samhälle, saknar lagstiftning om ideella föreningar.

En generell reglering har övervägts, men riksdagen har klart tagit ställning mot samhälleligt ingripande i någon form i det fria föreningslivet, trots de nackdelar som avsaknaden av lagregler onekligen innebär. I det svenska ställningstagandet finns inte något moment av sympati för just rasistiska sammanslutningar eller ovilja att ingripa mot dem. Avsaknaden av lagstiftning medför emellertid att det inte finns något regelsystem att infoga ett förbud mot rasistiska organisationer Det finns ingen samhällelig granskning av stadgar eller förekomst av styrelse, det finns inga register och ingen myndighet som har överinseende över ideella föreningar. Detta innebär i sin tur att det är mycket lätt även för en förening som vunnit sådan stadga att den i och för sig erkänns som rättssubjekt att ombilda sig och få ny identitet. Det räcker med att ett föreningsmöte antar nya stadgar och väljer ny styrelse. Ett generellt förbud mot rasistiska organisationer skulle därför inte gå att upprätthålla utan leda till kampen mot snarare att rasism lätt skulle kunna förlöjligas. Härtill kommer att svenska domstolar

mot bakgrund av grundinställningen om föreningsfrihetens särskilda helgd

skulle vara ytterst benägna att tolka förbudsstadgandet så snävt möjligt som och kräva full bevisning om att sammanslutningen ifråga är förbjuden av karaktär för att tillämpa förbudet. Resultatet skulle utan tvivel bli antingen att åklagare praktiskt taget aldrig skulle det mödan värt att försöka anse till stånd ett förbud eller attt samhället friande dom skulle genom ge en rad motbjudande sammamslutningar ett slags sanktion eller i fall vart

sou 199175 108

klartecken att fortsätta sin veksamhet. Det är enligt utredningens mening inte otänkbart att Sveriges ihärdiga och uppriktiga ansträngningar alltsedan ratificeringen rasdiskrimineringskonventionen att lagstiftningsvägen av effektivt förhindra rasistiska organisationer att verka skulle vinna större respekt internationellt bakgrunden till den svenska oviljan att införa ett om förbud redovisades tydligare än hittills.

6.2 Utredningens utgångspunkter

Sverige uppfyller konventionen. Skyddet mot rasistiska organisationer bör stärkas. Organisationsförbud bör inte införas.

Åtgärder bör riktas mot sammanslutningar som uppmanar till

eller verkar genom rasistiskt våld, hot eller tvång.

Utredningen utgår således från att Sverige i och för sig uppfyller konventionens krav vad gäller rasistiska organisationer. En annan utgångspunkt emellertid att den internationella kritiken bör tas på allvar och att det är är komplettera den svenska lagstiftningen på ett sätt så långt önskvärt att som möjligt tillmötesgår de kritiska ledamöterna rasdiskrimineringskommitav tén. Sverige har rasdiskrimineringskommittén bedömts vara mycket nära av fullständigt uppfyllande FN-konventionen. Den svenska tekniken att ett av försvåra för rasistiska organisationer att verka måste således också av

109 SOU 199175

kommittén ha godtagits som steg på vägen mot ett fullständigt uppfyllande av konventionen. Det ligger därför nära till hands att antaga, att ytterligare någon eller några åtgärder i samma syfte kommer att vara till fyllest för att den svenska lagstiftningen helt skall motsvara kommitténs förväntningar. Vi vet att det förekommer rasistiska organisationer i Sverige. Kunskapen om dem är emellertid begränsad. En anledning till detta är troligen just att vår nuvarande lagstiftning, särskilt kriminaliseringen av hets mot folkgrupp, medför att öppet rasistisk propaganda sällan framförs offentligt. Det är därför svårt att med ledning av allmänt tillgängliga program och liknande bedöma om det i visst fall är fråga om en rasistisk sammanslutning. Det allmänna avståndstagande som finns i dagens Sverige från rasism över huvud taget medför isolering av de grupper som omfattar sådana idéer. Detta innebär också större svårigheter att bedöma omfattningen av och formerna för den organiserade rasismen. Det kan antas att det bakom en del anonyma flygblad och affischer finns någon form av sammanslutning. Huruvida den senaste utvidgningen av tillämpningsområdet för stadgandet om hets mot folkgrupp, som inneburit att varje spridande av rasistiska uttalanden kriminaliserats, också medfört någon faktisk förändring av organisationemas inre arbete vet vi inte. Möjligheterna att kontrollera efterlevnaden är förstås begränsade. När det gäller den offentliga propagandan kan emellertid konstatera, att del de man en av organisationer som tidigare spred uttalat rasistiska budskap har numera tonat ned de rasistiska inslagen. Den öppna främlingsfientliga propagandan är i dag oftare formulerad som kritik av den svenska invandrarpolitiken än som angrepp på vissa folkgrupper. Självfallet är det inte sannolikt att åsikterna bakom de mer sofistikerade uttryckssätten på något grundläggande sätt har förändrats. Det är i stor utsträckning samma personkrets som alltjämt verkar i de aktuella sammanslutningarna. Lagstiftningen har

sou 199175 110

emellertid haft den avsedda effekten att undertrycka mycket av den uttalat rasistiska propagandan. Det har dock förekommit fällande domar även under år, bl.a. mot Radio Islams närradiosändningar i Stockholm. senare En rad ytterst motbjudande rasistiska publikationer finns också att köpa för initierade. Upplagan har i visst fall uppgivits till ett par tusen exemplar. Ingripanden enligt hets mot folkgrupp-bestämmelsen har emellertid visat sig effektiva, eftersom de grupperingar som står bakom alstren inte gärna vill bli uppmärksammade genom rättegångar och domar. I några fall har emellertid snabba återfall i brottet konstaterats. Enligt vissa bedömare har antalet personer med anknytning till rasistiska organisationer varit tämligen konstant de senaste decennierna och betydligt lägre än på 1960-talet, då fortfarande en del nazistsympatisörer från 1930och 1940-talen aktiva. Anslutningen till högerextremistiska grupper, var där rasistiska idéer företrädesvis återfinns i dag, bedöms emellertid åter ha ökat under de senaste åren, kanske just på grund av att den mer nedtonade propagandan har förmått attrahera större grupper. Som exempel kan nämnas att ett nybildat högerextremistiskt parti säger sig ha så mycket som 5 000 medlemmar. Personer som ingår i partiets ledning har tidigare tillhört klart rasistiska grupper. Troligtvis är det endast en mindre del av till detta förhållande. Flertalet medlemmar partiets medlemmar som känner utgörs säkert mindre politiskt medvetna personer som inte förmår av genomskåda partiets propaganda och som godtroget ställer sig bakom paroller bättre åldringsvård, lag och ordning och stärkt ställning för om familjen. Massmedias granskning har emellertid börjat avslöja de rasistiska undertonema och den grogrund för rasistisk förföljelse som de högerextremistiska gruppernas idéer innebär. Vid sidan de politiskt verksamma sammanslutningarna finns också om våldsinriktade grupperingar, som på senare tid förefaller ha fått större

111 SOU 199175

ekonomiska resurser, mer sammanhållen organisation och möjligen även ökad anslutning. Antalet personer i Sverige som är benägna att begå våldsbrott av rasistiska motiv har nyligen uppskattats till 500 600. Av dessa är uppskattningsvis ett hundratal organiserade. Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet efterlyste brottsstatistik som särskilt utvisar brott med rasistiska inslag. Antalet sådana brott är idag okänt. Från den 1 januari 1991 redovisas emellertid brotten olaga diskriminering och hets mot folkgrupp särskilt i brottsstatistiken. Även möjligheterna att redovisa i vad mån allmän brottslighet begåtts av rasistiska eller främlingsfientliga skäl skall undersökas enligt prop. 19899086 5.34. Under 1980-talet förekom det inslag rasism eller av främlingsfientlighet i den allmänna brottsligheten i 76 landets 118 av polisdisktrikt, enligt en undersökning kommissionen lät göra. som Vanligast bland brott med sådana inslag skadegörelse, stöldbrott, var misshandel, olaga hot och ofredande. Enligt undersökningen gjordes det vidare under år 1985 sammanlagt 60 anmälningar avseende brotten olaga diskriminering och hets mot folkgrupp. Endast fyra dessa ledde av emellertid till fällande dom. En färskare uppgift utbredningen om av rasistisk brottslighet är att det under de senaste tre åren statistiskt sett har

förekommit ett attentat mot en flyktingförläggning i Sverige tredje

var vecka. Det är svårt att bedöma i vad mån brott med rasistiska inslag utgör led i en organiserad verksamhet. Enligt polisens uppfattning utgörs gärningsmännen nästan uteslutande av allmänt brottsbenägna gärna personer, som tar till sig budskap som i deras ögan legitimerar brott. Det skulle alltså inte vara någon rasistisk övertygelse från början ligger bakom deras som handlande. Troligen kommer dock ibland impulserna till brotten från mer medvetet rasistiska personer, som förstår att använda lättledda kriminella

SOU 199175 112

för sina syften. Det har på tid antagits att organiserad element senare rasism åtminstone i del fall legat bakom angreppen mot flyktingfören läggningar. Enligt polisen saknas emellertid för närvarande belägg för att så skulle ha varit fallet. Det har dock i vissa andra fall kunnat konstateras samband mellan anslutning till viss organisation och utförda brott, som en grund för påstå att organiserad rasistisk brottslighet förekommer i ger att Sverige. Polisen ägnar enligt bedömare allt större uppmärksamhet åt organisationstillhörighet hos gärningsmännen och samband mellan olika rasism. Det förekommer också undervisning vid yttringar av numera polisskolan hur den organiserade rasismen ser ut och verkar. Bedömare om eniga att den organiserade rasismen i dag inte utgör något hot mot är om den demokratiska ordningen. För enskilda människor som förföljs på grund uttalanden till stöd för flyktingar, för politiska ställningstaganden till av för exempelvis moskébyggen eller på grund av sitt ursprung är förmån emellertid den rasistiska terrorn realitet som det finns all anledning att en ingripa mot med större kraft än hittills. Sammanfattningsvis måste sägas att rasistiska organisationer genom den nuvarande lagstiftningen förhindrats att propagera, i vart fall öppet, genom sprider deras budskap kan straffas. De rasistiska att var och en som allt finns är isolerade och någon utbredd mottaglighet strömningar som trots rasistisk propaganda finns knappast. Den organiserade rasistiska för har inte tagit sig proportioner är i sig oroväckande. brottsligheten nya men Ytterligare utgångspunkt för utredningen är därför att skyddet mot en organisationer bör förstärkas. Exempel från flera håll i Europa rasistiska vaksamhet och handlingsberedskap behövs. Kontakter mellan visar att grupperingar i Sverige och ytterst extrema och våldsinriktade rasistiska i utlandet, både i övriga Europa och i USA, har kunnat organisationer Sverige har bedömts följa utveckling i rasistisk riktning beläggas. samma

113 SOU 199175

flera andra västeuropeiska länder men anses ligga fem år efter. Det är som viktigt lagstiftningen förekommer fortsatt sådan utveckling. De mer att en utslätade budskap med inslag populism, som ersatt tidigare klart rasistisk av propaganda, kan befaras vinna anhängare även bland grupper som skulle ha tillbaka inför öppen rasism. Härigenom finns risk för att ryggat rasistiska idéer på ett försåtligt sätt vinner insteg. Man kan heller inte blunda för att ekonomiskt sämre tider och ökade flyktingströmmar kan komma att utgöra grogrund för förföljelse och diskriminering av etniska minoriteter. Härutöver finns den troligen ökande risken för etniska konflikter mellan olika invandrade grupper. Det finns därför anledning att skapa beredskap inför ett svårare läge. Genomgången av vissa utländska förhållanden har inte utvisat en viss form av lagstiftning som lämpligast och effektivast mot rasistiska organisationer. Historiska och sociala faktorer förefaller spela störst roll för vilken utbredning rasism och främlingsfientlighet fått i olika länder. Formliga organisationsförbud förefaller inte kunna upprätthållas på ett sådant sätt att de kan sägas vara verksamma medel mot rasistiska organisationer. De farhågor som uttryckts inför ett införande av förbud i Sverige förstärks snarast vid en internationell jämförelse. Inte heller i övrigt förefaller någon modell för svensk lagstiftning kunna hämtas utifrån. De lagstiftningstekniska och allmänna förutsättningarna varierar alltför mycket från land till land. Utredningen är naturligtvis medveten om att rasism och främlingsfientlighet aldrig kan angripas framgångsrikt genom enbart lagstiftning. Grundläggande förändringar av människors föreställningar om varandra kan bara åstadkommas genom att de genom uppfostran, utbildning, information eller egna erfarenheter får kunskap, insikt och förståelse för varandra. När lagstiftning ändå tillgrips är det endast komplement till andra och som

SOU 199175 114

viktigare åtgärder. Lagstiftning kan emellertid behövas både för att markera samhällets avståndstagande och för att förhindra yttringar av rasism. Yttrande-, informations-, åsikts- och föreningsfrihet är grundläggande för demokratin. Varje begränsning av dessa friheter är därför i och för sig olycklig. Ibland kan inskränkningar dock vara nödvändiga för att skydda andra intressen, exempelvis den enskildes rätt att inte bli förtalad eller en etnisk rätt att inte bli utsatt för förföljelse genom rasistisk progrupps paganda. Särskilt stor försiktighet måste emellertid iakttas när det är fråga om att begränsa det politiska livet. En öppen och fri debatt, fri partibildning och frihet att sin åsikt vilken som helst till känna i allmänna val ge - är nödvändiga förutsättningar för det demokratiska systemet och dess trovärdighet. Hur motbjudande allmänt främlingsfientliga budskap än är, får de kanske trots allt ses som inslag i den politiska debatten, där de kan bemötas och förkastas. På sikt är det säkert betydligt mindre farligt att tillåta att sådana budskap förs fram och ventileras än att de får florera utan att bli bemötta i öppen debatt. Gränsen för vad som är tillåtet har en dragits bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Straffansvar enligt genom denna drabbar språkrör för rasistiska organisationer. Det är utredningens uppfattning att bestämmelsen i sin nuvarande form täcker behovet av kriminalisering rasistiska uttalanden och andra meddelanden. Straffav maximum på fängelse två år innebär utrymme för att ta hänsyn även till om ett uttalande t.ex. fått stor spridning. Utredningens resonemang har mot denna bakgrund lett fram till att det inte bör införas ytterligare lagstiftning mot de rasistiska eller främlingsfientliga organisationer som söker verka genom enbart propaganda. Det är i stället mot sammanslutningar, som strävar efter att med våld eller liknande brottslighet eller egendom förverkliga sina rasistiska mot person syften, det kan motiverat med ytterligare lagstiftning. Det är som vara

115 SOU 199175

sådana organisationer som lätt kan utvecklas till verklig fara för både en utsatta grupper och för det demokratiska samhället. Mot den typen av rasistiska organisationer framstår det som så angeläget med ett starkt skydd att möjligheten i regeringsformen till inskränkning av föreningsfriheten enligt utredningens uppfattning bör utnyttjas. Utredningen vill emellertid inte ens beträffande denna särskilt farliga typ av rasistiska organisationer föreslå ett förbud riktat mot sammanslutningarna som sådana. Anledningen är främst att utredningen är övertygad om att en förbudslagstiftning, som framhållits ovan, inte skulle bli effektiv. Uppfattningen att ett förbud i administrativ ordning skulle ha någon nämnvärd effekt förefaller snarast naiv. Möjlighet till förbudstalan vid allmän domstol skulle inte bli av mycket större praktiskt värde. Stora svårigheter kan också förutses bl.a. med att över huvud taget identifiera och precisera en sammanslutning tillräckligt för att kunna rikta ett förbud mot den, liksom med att föra ett aktuellt register över förbjudna sammanslutningar. Det har hävdats att ett förbud på ett önskvärt sätt skulle markera samhällets avståndstagande från rasism i alla former. Det svenska samhället genomsyras emellertid redan i dag av en allmänt omfattad avsky för rasism och det kan inte råda någon tvekan om denna inställning hos lagstiftaren.

En ytterligare markering kan bara anses meningsfull den innebär

om en ökad faktisk möjlighet att förhindra att rasistiska föreställningar vinner spridning. Utredningen är övertygad det inte skulle fallet med om att vara ett förbud. Utredningen anser däremot att kriminalisering den enskildes en av befattning med särskilt farliga rasistiska sammanslutningar är en framkomlig väg att utöka skyddet.

sou 199175 116

Utredningen också att brott begåtts av rasistiska motiv eller anser som med rasistiska inslag bör bestraffas särskilt strängt och att detta bör framgå uttrycklig straffskärpningsregel i brottsbalken. av en

117 SOU 199175

7 Förslag

införande

7.1 Ändring i regeringsformen och i brotts-

balken och i tryckfrihetsförordningen av brotten

organiserad rasism och stöd därtill

Föreningsfriheten skall kunna inskränkas vid förföljelse även mot annan grupp av personer än folkgrupp och även vid förföljelse på grund av nationellt ursrpung eller trosbekännelse. En brottsbalksbestämmelse om organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism införs. Motsvarande tillägg görs i TF.

Utredningen föreslår att den som deltar i eller lämnar stöd till en sammanslutning som ägnar sig rasistisk förföljelse genom att ligga bakom eller uppmana till vissa särskilt allvarliga typer av brott skall straffas enligt en ny bestämmelse i brottsbalken 167. Som brottsbenämning föreslås organiserad rasism. Det skall vara fråga om sammanslutningar, som inte eller i vart fall inte enbart sprider rasistiska meddelanden, utan som är delaktiga i att brott med inslag av våld, hot eller tvång begås som led i rasförföljelse. Även förföljelse på grund trosbekännelse skall omfattas. av

SOU 199175 118

sammanslutningar, som bedriver rasistisk verksamhet utan att ägna sig förföljelse genom att uppmana eller medverka till våldsbrott och liknande brottslighet, omfattas alltså inte. Beträffande sådana organisationer får det som sagt anses lämpligare och tillräckligt att ingripa genom straffbestämmelsen hets mot folkgrupp mot deras språkrör resp. genom vanliga om straffbestämmmelser mot de personer som i verksamheten gör sig skyldiga till allmänna brott. Det huvudsakliga skälet till förslaget om organiserad rasism är att den i bestämmelsen beskrivna verksamheten och spridandet av sådana idéer utgör en särskilt stor fara både för demokratin och för enskildas välfärd och trygghet. Mot överhängande våld och hot om våld framstår det som otillräckligt att lita till attitydförändringar på sikt genom upplysning och debatt. Bestämmelsen innebär också ett visst tillmötesgående av kritiken mot att Sverige saknar förbud mot rasistiska organisationer. Förslaget innebär att regeringsformens möjlighet till inskränkning av föreningsfriheten vad gäller sammanslutningar, vilkas verksamhet innebär förföljelse folkgrupp viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt av av ursprung 2 kap. 14 § andra stycket RF, i viss utsträckning tas i anspråk. Utredningens förslag förutsätter också att möjligheten till inskränkning utvidgas så att förföljelse även av kollektiv av personer som inte kan sägas utgöra en folkgrupp och även på grund av nationellt ursprung eller trosbekännelse omfattas. Det är emellertid utredningens åsikt att förslaget inte innebär att föreningsfriheten på något mer principiellt sätt begränsas. Intresset att med kraft kunna ingripa mot den typ av sammanslutningar av som syftar till eller verkar genom våld eller hot väger så tungt att en viss inskränkning föreningsfriheten får godtas. Vad gäller kriminaliseringen av stöd till rasistiska sammanslutningar står den över huvud taget inte i av strid mot föreningsfriheten. Denna kan nämligen inte anses omfatta rätt att

119 sou 199175

ekonomiskt eller på annat sätt stödja en sammanslutning, som man inte är ansluten till. Beträffande den avsedda sortens organiserad rasism finns enligt utredningens uppfattning behov av att kunna ingripa även mot andra än de direkt medskyldiga till visst brott. De sammanslutningar kan som avses betecknas som terrororganisationer i större eller mindre skala. Avsikten med bestämmelsen är att ansvar skall drabba även den som utan att själv göra sig skyldig till vare sig straffbar anstiftan till eller delaktighet i sådana rasistiska brott som nämns i bestämmelsen tar del i sammanslutningens verksamhet. Den straffbara gärningen består alltså i huvudfallet i att delta i sammanslutningen. Varje form av deltagande avses. Det kan fråga vara om en person med ledande ställning inom organisationen, men det kan också vara någon som t.ex. delar ut flygblad eller som bara uttrycker sin tillhörighet genom att bära sammanslutningens symbol. I sistnämnda fall är graden av aktivitet visserligen låg men en sådan handling utgör ändå typiskt sett ett led i strävan att sprida sammanslutningens budskap och förstärka intrycket dess utbredning. Även passivt formligt medlemskap och av ett men erläggande av sedvanlig medlemsavgift innebär deltagande. Den som

däremot vid enstaka tillfälle utan att på annat sätt

vara knuten till sammanslutningen t.ex. klistrar dekaler eller klottrar dess symbol kan inte upp sägas delta i sammanslutningen, liksom inte heller den enbart går med som i en demonstration. Fanbärare eller funktionär vid demonstration annan en och dörrvakt vid möte skall däremot delta i sammanslutningens anses verksamhet. Även bildande av en sammanslutning bn den som avses av typ som definieras i bestämmelsen kriminaliseras.

sou 199175 120

Ansvar skall också drabba den som genom ekonomiska bidrag eller genom att hyra ut lokaler eller på annat sätt stödjer sammanslutningen. Brottet skall kallas stöd organiserad rasism. Att komma ekonomiska av bidragsgivare kan förväntas vara ett av de effektivaste sätten att förhindra organiserad rasism. Möjligheterna till det bör vara relativt goda med den föreslagna bestämmelsen. Noggranna förteckningar över bidragsgivare, garanter, påträffas förvånande ofta vid husrannsakningar. Dessa noteringar förs tydligtvis för att kunna bemöta de vanligt förekommande interna misstankarna om att pengar försnillas. Köp av propagandamaterial, t.ex. skivor, kassetter, dekaler och symboler skall också anses innebära stöd. Enbart prenumeration på sammanslutningens tidning skall däremot inte i sig anses innebära stöd åt verksamheten. Rätten att ta del av information skall lämnas oinskränkt. En annan sak är att en prenumeration kan utgöra ett indicium i en beviskedja mot en misstänkt. Beträffande det fall att deltagande sker eller stöd lämnas i form av meddelande i tryckt skrift eller något av de medier som omfattas av den föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen eller i form av t.ex. tryckning eller distribution sammanslutningens tryckta material föreslås att ansvar skall av kunna utkrävas i tryckfrihetsrättslig eller motsvarande ordning. Ett tillägg denna innebörd till TFs brottskatalog föreslås. av Genom att endast sammanslutningar som ser en viss typ av brott som acceptabla medel för att uppnå rasistiska syften avses i den föreslagna bestämmelsen bör avgränsningsproblemen bli mindre än om deltagande i alla rasistiska sammanslutningar skulle kriminaliseras. Det blir inte fråga att bedöma sammanslutningens rasistiska inställning i sig. Vad som om skall prövas är sammanslutningen visat uttalanden eller faktiskt om genom handlande att den ägnar sig förföljelse genom att delta i eller uppmana till rasistisk brottslighet med inslag våld, hot eller tvång. Det krävs av

121 SOU 199175

således inte alltid utredning någon koppling mellan organisationen och om konkreta brott. En sammanslutning som t.ex. distribuerat utbildningsmaterial rasistisk förföljelse eller som i allmänna ordalag uppmanat till om våld eller hot mot viss folkgrupp blir redan härigenom träffad av bestämmelsen. Kriminalisering den enskildes delaktighet i stället för förbud medför av att det saknar betydelse vilken organisatorisk form sammanslutningen har. Det skall vara fråga om en grupp av personer som hålls samman av ett gemensamt syfte. Krav på att sammanslutningen skall ha förvärvat rättskapacitet eller över huvud taget på viss form uppställs inte. Det måste emellertid vara fråga om något mer än en enda sammankomst och således krävas någon organisation eller beständighet utöver ett enstaka möte. För att ansvar för organiserad rasism eller för stöd organiserad rasism skall kunna komma i fråga skall sammanslutningen kunna sägas ha ägnat sig åt förföljelse genom viss typ av brottslighet. I begreppet förföljelse ligger krav på att det skall ha varit fråga om verksamhet med viss systematik, upprepning eller intensitet, är ägnad att hos den utsatta som gruppen framkalla rädsla eller obehag. En mängd mindre allvarliga brott kan tillsammans utgöra förföljelse. Också ett enstaka brott, t.ex. korsbränning intill en flyktingförläggning, kan sitt starka symbolvärde genom sägas utgöra förföljelse. Detsamma kan sägas ett enda uppseendeväckom ande och grovt våldsdåd. En samlad bedömning den brottslighet av som sammanslutningen på olika sätt varit inblandad i skall göras. Brottsligheten måste för att läggas sammanslutningen till last emellertid ha innehållit något moment våld, hot eller tvång. Även upprepade butiksstölder får av anses innefatta ett sådant moment, t.ex. avsikten varit att förmå den om invandrade innehavaren att upphöra med verksamheten. Mer självklara exempel är emellertid brott enligt 12 och 13 kap. BrB, såsom

SOU 199175 122

mord, misshandel, olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott, våldtäkt, skadegörelse och mordbrand. Även lindrigare brott, som ringa misshandel och fall av ofredande som är ägnade att skrämma den utsatta gruppen utan att olaga hot föreligger, avses och kan som sagt vid frekvent upprepning också sägas innebära förföljelse. Sammanslutningen skall ha ägnat sig åt förföljelse genom att medverka i eller uppmana till rasistisk brottslighet. Gärningsmännen kan t.ex. ha fått sammanslutningens uppdrag att begå ett visst brott, sammanslutningens medel eller andra kan ha använts för vapeninköp eller resor i resurser samband med brott, sammanslutningen kan ha ordnat utbildning och träning inför brottslig verksamhet. Frågan vilket samband mellan sammanslutningen och visst fall av medverkan eller uppmaning till brott som skall krävas för att visst handlande skall tillskrivas sammanslutningen bör överlämnas till rättstillämpningen. När beslut fattats på medlemsmöte eller av styrelse eller ledning i enlighet eller andra riktlinjer för sammanslutningens med program verksamhet, när sammanslutningens namn förekommer på utbildningsmaterial handlar brott som medlem sedan utfört eller när som om uppmaning tas in i sammanslutningens skriftliga material torde det inte råda någon tvekan. T.ex. i fall där deltagare handlat på uppdrag av sammanslutningen eller ledande person bör hans handlande också tillskrivas av sammanslutningen som sådan. Avsikten med att uppställa rekvisiten att sammanslutningen skall anses förfölja att medverka eller uppmuntra till brottslighet som innebär genom våld, hot eller tvång är dels att begränsa det straffbara området på ett ur rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande sätt. För fällande dom för deltagande eller stöd krävs således att sammanslutningen manifesterat sin inställning genom 0rd eller handling i ett speciellt hänseende. Bedömningen

123 sou 199175

av om det är fråga om en sammanslutning till eller som uppmanar medverkar i rasistiska våldsbrott måste betydligt lättare göra både vara att för den enskilde och för domstolen än att avgöra går för t.ex. var gränsen att verksamheten över huvud taget är rasistisk. Att endast straffbelägga samröre med den typ av rasistiska sammanslutningar ställer sig bakom som allmänna brott minskar också möjligheten att göra gällande att organiserad rasism är ett politiskt brott och därmed skapa stämningar martyrskap av och liknande. Avsikten med den snäva avgränsningen är emellertid också att begränsa inskränkningen av föreningsfriheten till vad kan vinna som allmänt stöd. Förföljelsen skall ha riktats mot en folkgrupp eller sådan annan grupp av personer i den bemärkelse som uttrycket har i bestämmelsen om hets mot folkgrupp BrB 168. Även kollektiv av personer som invandrare, flyktingar eller utomeuropéer avses alltså. Förföljelsen skall ha skett på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ürsrpung eller trosbekännelse. Diskrimineringsgrundema är således desamma i bestämmelserna som om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering BrB 169. Rasdiskrimineringskonventionen har såtillvida ett snävare tillämpningsområde som att trosbekännelse inte tas upp där. Religiös ofördragsamhet har efter en kompromiss beroende på konflikten mellan Israel arabvärlden och behandlats för sig av FN. Regeringsformen i sin nuvarande utformning ger endast möjlighet till inskränkning föreningsfriheten beträffande av sammanslutningar, vilkas verksamhet innebär förföljelse folkgrupp av av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt av ursprung. Bestämmelsens utformning vid tillkomsten inte föremål för var några närmare redovisade överväganden. Avsikten med den emellertid var att öppna möjlighet för sådan lagstiftning som kunde komma visa att sig erforderlig för att efterleva rasdiskrimineringskonventionen prop, 197576;209 3,113. Det

sou 199175 124

förefaller emellertid inte finnas någon faktisk anledning att göra en annan gränsdragning vad gäller vilka grupper som skall skyddas eller vilka diskrimineringsgrunder skall omfattas nu aktuell antirasistisk som av lagstiftning än vad efter överväganden kommit till uttryck som noggranna i bestämmelsen hets mot folkgrupp prop. 197087 och 19818258. om Att över huvud taget dra gränsen mellan vad som är förföljelse på grund etniskt och vad är förföljelse på grund av trosbeav t.ex. ursprung som kännelse torde ofta ogörligt. Att göra skillnad mellan fallen vore vara dessutom ofta stötande. Som nämnts förutsätter förslaget i denna del en grundlagsändring för att kunna genomföras fullt ut. Utan ändring av RF 214 andra stycket måste kriminaliseringen begränsas till att avse sådan förföljelse riktas mot folkgrupp och som grundas på dennas ras, som hudfärg eller etniska ursprung. För skall krävas uppsåt omfattar samtliga objektiva rekvisit. ansvar som

Det skall med andra ord erfordras att gärningsmannen känt till vilken typ

sammanslutning han deltagit i eller stött. Genom att det krävs av som uppsåt även i detta avseende kommer ansvar normalt inte att drabba den på gatan köper lösnummer tidning eller utan eftertanke ger som t.ex. av en bidrag i en insamlingsbössa. delta i sammanslutning eller att lämna den stöd bör betraktas som Att en kollektivbrott, dvs. enda handling innebär deltagande eller stöd ett en som för fullbordat brott, flera sådana handlingar har företagits, räcker men om skall det fortfarande endast föreligga ett brott. Innebörden av detta anses den gång dömts för eller flera åtgärder som inneburit t.ex. är att som en en deltagande inte kan åtalas på nytt för andra åtgärder som ligger i tiden före

domen. Åtgärder som ligger i tiden efter domen skall däremot bedömas

som ett nytt brott.

125 SOU 199175

Straffskalan föreslås omfatta böter eller fängelse i högst två år. Att leda en sammanslutning av så allvarligt slag som det här är fråga om får anses ha högt straffvärde även för den som inte deltagit i t.ex. planläggningen av konkreta brott. Avsikten är att bestämmelsen skall kunna användas för att straffa även nyckelpersoner som medvetet hållit sig tillräckligt i bakgrunden för att undgå straff enligt vanliga medverkansregler. För organisatörer bör det finnas utrymme i straffskalan för relativt långa fängelsestraff. I de flesta fall torde emellertid böter vara den lämpligaste påföljden, både därför att gärningsmännen ofta kan socialt etablerade och därför mottagliga antas vara för ekonomisk bestraffning och för att möjligheter till martyrskap bör undvikas. Ansvar för försök, förberedelse och stämpling bör inte införas. Kriminaliseringen sker i detta fall på grund av att det generellt ligga anses en fara i att människor deltar i eller stöder den aktuella typen av sammanslutning. Det kan inte anses motiverat att straffbelägga annat än fall där den presumerade faran verkligen föreligger, dvs. fullbordat brott. Den allmänna regeln i BrB 235 ger utrymme för att undvika obillig bestraffning av någon anslutit sig till sammanslutning innan den som en utvecklats i farlig riktning och som försökt hindra en sådan utveckling. För regelns tillämplighet torde emellertid också krävas att han lämnat sammanslutningen så snart han insett att hans försök misslyckats. Konkurrensfrågor kan tänkas uppkomma i förhållande till dels brottet hets mot folkgrupp och dels medverkan i sådant rasistiskt våldsbrott som kvalificerat sammanslutningen. Gärningsmannen kan t.ex. stödja sammanslutningen genom uttlanden också utgör hets mot folkgrupp eller delta som i sammanslutningens verksamhet genom att begå misshandel. När tillämpningsområdena för flera straffbud delvis sammanfaller detta sätt är utgångpunkten att brottskonkurrens föreligger, dvs. den tilltalade skall

SOU 199175 126

dömas för båda brotten. För att en annan lösning skall väljas brukar krävas särskilda skäl, t.ex. att det gemensamma tillämpningsområdet är särskilt stort, att det råder stor olikhet mellan straffskalorna för brotten, att skyddsintressena sammanfaller eller att det beträffande det ena brottet finns en kvalificerad form som kan användas för att beakta hela brottsligheten. I dessa fall brukar man endast döma för det ena brottet. I här aktuella konkurrenssituationer förefaller det gemensamma tillämpningsområdet inte vara så stort att det finns anledning att av det skälet döma for endast ett av brotten. Någon generell bedömning av hur olika brotts straffskalor förhåller sig till straffskalan för organiserad rasism går inte att göra. I förhållande till brottet hets mot folkgrupp är straffskaloma lika medan t.ex. många våldsbrott har betydligt strängare straffskala. Vid konkurrens med t.ex. en våldsbrott talar vidare brottens olika skyddsintressen i det ena fallet skydd för enskilds liv och hälsa och i det andra allmän ordning och förhindrande av rasism för att döma i brottskonkurrens. I förhållande till brottet hets mot folkgrupp har däremot den föreslagna bestämmelsen samma skyddsintresse, vilket talar emot att döma för båda brotten. Det bör överlämnas åt rättstillämpningen att i det enskilda fallet pröva det inträffade händelseförloppet och väga straffvärdet av vad den tilltalade låtit komma sig till last i förhållande till de båda aktuella straffbuden. 16 kap. BrB handlar om brott mot allmän ordning och innehåller bl.a. bestämmelser om upplopp, störande av förrättning, uppvigling, barnpornograñbrott, djurplågeri och dobbleri. Där återfinns också brotten hets mot folkgrupp 8 § och olaga diskriminering 9 §. 7 § är upphävd. Det förefaller vara en lämplig placering att föra in bestämmelsen om organiserad rasism som en ny 7

127 SOU 199175

7.2 Tvångsmedel

1952 års tvångsmedelslag görs tillämplig på organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism.

Bestämmelser om tvångsmedel vid beivrande av brott finns, förutom i rättegångsbalken RB, i bl.a. lagen 195298 med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Lagen innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i RB i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen har tidsbegränsad giltighet och gäller efter den senast gjorda förlängningen till utgången år 1991 prop. av 19909123, rskr. 60, JuU5, SFS 19901156. Lagen gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa andra grövre brott. Efter den senaste ändringen prop. 198990l30, JuU33, rskr. 286 är lagen tillämplig brotten mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabo-

tage, flygplatssabotage samtliga brott under förutsättning att brottet i fråga

innefattar gärning som utgör sabotage, sabotage och grovt sabotage,

uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförrädekrigsanstiftan, vissa brott mot liv, hälsa, frihet och frid riktar sig som mot statsledningen, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till de uppräknade brotten om sådan gärning är belagd med straff.

SOU 199175 128

1952 års lag innehåller, sagt, tilläggs- och undantagsbestämmelser som till den grundläggande regleringen i RB i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Olikheten mellan regleringen i RB och 1952 års lag kan anges på följande sätt. När det gäller de s.k. personella tvångsmedlen främst häktning och anhållande 1952 års lag möjlighet att i vissa fall hålla en person - ger

häktad under längre tid än vad är tillåtet enligt de allmänna reglerna

som i RB. Det gäller den situationen att utredningen ännu inte nått så långt att den häktade kan på sannolika skäl misstänkt för brottet. anses vara Häktning kan i det fallet ske trots att vederbörande endast är skäligen misstänkt, s.k. utredningshäktning. 1952 års lag ger utrymme för att låta sådan utredningshäktning fortgå under fyra veckor, medan RBS regler ca bara tillåter en vecka 2 § i 1952 års lag. Enligt 1952 års lag kan ett skriftligt meddelande som avses i 27 kap. 2 § andra meningen RB tas i beslag, även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år 3 §. Förordnande kvarhållande postförsändelse m.m. enligt 27 kap. om av en 9 § RB kan enligt 1952 års lag i vissa brådskande fall meddelas av undersökningsledaren eller åklagaren 4 §. Enligt RBS regler är det alltid rätten beslutar i dessa fall. som Enligt RB får hemlig teleavlyssning användas om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år samt vid brottsundersökrör försök, förberedelse och stämpling till sådant brott. Som ningar som ytterligare förutsättning för hemlig teleavlyssning gäller att det skall skälig misstanke brottet och att åtgärden är av synnerlig vikt föreligga om utredningen. Tillstånd till hemlig avlyssning meddelas av domstol på för ansökan åklagare och skall gälla viss tid, högst en månad från dagen för av beslutet. Hemlig teleövervakning får användas om det för brottet inte är

129 SOU 199175

föreskrivet lindrigare straff månader och vid narkotikabrott med än sex enbart fängelse i straffskalan. I övrigt är förutsättningarna knutna till reglerna om hemlig teleavlyssning. 1952 års lag i förhållande till RB utvidgade möjligheter att använda ger hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervalcning. Tillstånd till sådan åtgärd får lämnas, även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff

än vad krävs enligt RB. Åklagaren får i brådskande fall själv besluta

som om användning av tvångsmedlen. Om så skett, skall anmälan ofördröjligen göras till domstol, som skyndsamt skall pröva ärendet. Säkerhetspolisen anförde i skrivelse till justitiedepartementet i september 1990 bl.a. att 1952 års lag utgör en nödvändig grund för den verksamhet

som Säkerhetspolisen bedriver och att det är utomordentlig vikt för dess

av fortsatta verksamhet att lagens giltighet förlängs. Behovet av den reglering som 1952 års lag innehåller har i stort sett inte ifrågasatts under riksdagsbehandlingen av de återkommande frågorna om fortsatt giltighet lagen. av I utredningssammanhang har det hävdats att det finns skäl att arbeta in bestämmelserna i RB. Det kan diskuteras om organiserad rasism utgör ett sådant brott är som jämförligt med de brott som rör rikets säkerhet eller är allmänfarlig av natur och som avses med 1952 års lag. Förslaget är emellertid riktat mot gärningar som lätt utvecklas till ett allvarligt hot mot samhällsordningen på ett helt annat sätt än brottslighet i allmänhet. Bland de brott redan som omfattas av lagen återfinns olovlig kårverksamhet. Det kan antas att en effektiv bekämpning av organiserad rasism kräver motsvarande tillgång till de särskilda möjligheter till tvångsmedelsanvändning 1952 års lag som ger. Enligt utredningen finns därför skäl att göra lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål tillämplig även vid för-

SOU l99lz75 130

undersökning angående brotten organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism.

7.3. Rasism som särskild straffskärpningsgnmd

Rasistiska inslag i brott införs särskild straffskärpningsgrund som i brottsbalken.

Utredningen föreslår vidare att rasistiska motiv till och rasistiska inslag i brott skall utgöra allmän straffskärpningsgrund. Visserligen innebär en dagens lagstiftning den tilltalades motiv till gämingen skall redan att beaktas särskilt vid bedömningen gärningens straffvärde 29 kap. 1 § av andra stycket BrB. En speciell straffskärpningsregel bör emellertid ge polis, åklagare och domstolar anledning att konsekvent uppmärksamma rasistiska inslag och tydligt uttryck för samhällets avståndstagande från ge rasism i alla former. I dag varierar praxis mellan olika polisdistrikt och domstolar. Ofta bedöms inte skadegörelse klotter av rasistiska genom uttryck strängare än annat klotter. Rasistiska tillmälen innebär inte alltid att misshandelsbrott eller olaga hot bedöms strängare än eljest. Här borde en uppstramning komma till stånd den föreslagna särskilda önskvärd genom straffskärpningsrcgeln. Även rasism inte utgjort den avgörande om bevekelsegrunden för att begå ett visst brott skall enligt förslaget rasistiska i gärning beaktas vid straffmätningen. Det huvudsakliga motivet moment en att begå stölder kan t.ex. ha varit att komma över pengar men ett

131 SOU 199175

konsekvent val brottsoffer visst etniskt kan ha inneburit av av ursprung inslag av rasism. Ett misshandelsbrott kan ha sin upprinnelse i i sig inte en rasistiskt färgad konflikt men våldsanvändningen kan ha åtföljts av rasistiska tillmälen. Straffskärpning skall komma i fråga även i sådana fall. Att även rasistiska inslag och inte endast rasistiska motiv tas med i bestämmelsen innebär inte minst att den blir tillämplig i fall där rasistiska motiv kan misstänkas föreligga men endast ett rasistiskt moment kan bevisas. Förutom att förstärka de antirasistiska signalerna från lagstiftaren och rättsapparaten kan förhoppningsvis en viss avhållande effekt uppnås beträffande även den organiserade rasistiska brottligheten allmänt genom strängare straff. Lagstiftningen skulle utgöra ett lämpligt komplement till det nuvarande skyddet mot sådana rasistiska sammanslutningar inte som tillhör de farligaste sin verksamhet inspirerar anhängarna men som genom till trakasserier och liknande.

SOU 199175

8.

Specialmotivering

8.1 Ändrad lydelse 2 kap. 14 § 2 st RF

av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14§2st

Föreningsfriheten får begränsas Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslut- endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av ningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av innebär förföljelse av folkgrupp viss ras, med viss hudfárg eller av eller annan sådan grupp av persovisst etniskt ursprung. ner på grund av ras, hudfárg eller nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Med den nya lydelsen blir det möjligt att inskränka föreningsfriheten även beträffande sammanslutningar verksamhet innebär förföljelse andra vars av kollektiv av personer än sådana som utgör en viss folkgrupp, t.ex.

SOU 199175 134

invandrare eller flyktingar. Uttryckssättet eller annan sådan grupp av personer är hämtat från bestämmelsen hets mot folkgrupp i BrB 168 om och är avsett att ha samma innebörd som där.

Diskrimineringsgrundema kompletteras med nationellt ursprung och

trosbekännelse. Som framhållits i den allmänna motivering saknas anledning avstå från att kunna göra ingrepp i föreningsfriheten vid att diskrimering på grunder motiverar ingrepp mot yttrandefrisamma som heten bestämmelsen hets mot folkgrupp. Avsikten med den genom om föreslagna ändringen är att undvika besvärliga och sakligt omotiverade gränsdragningar mellan exempelvis förföljelse på grund av ras och förföljelse på grund trosbekännelse eller mellan förföljelse på grund av av etniskt respektive nationellt När det gäller exempelvis förföljelse ursprung. judar eller muslimer torde det i praktiken ytterst svårt att i det av vara enskilda fallet avgöra vilken diskrimineringsgrund det egentligen är fråga l fall framstår det märkligt att det ena men inte det andra om. vart som fallet skulle åtkomligt för lagstiftning mot organisationer. Av bevara stämmelsen hets mot folkgrupp framgår att begreppet etniskt om ursprung inte alltid omfattar även nationellt ursprung, som inte nödvändigtvis behöver innebära viss etnicitet. Det är uteslutet att tolka ordalag i den rättighetsinskränkande regeln i regeringsformen mer extensivt

än motsvarande uttryck i vanlig lag. Begreppet nationellt ursprung bör

därför läggas till för att tillämpningsområdet skall bli detsamma. Uttrycken

nationellt ursprung och trosbekännelse skall tolkas på samma sätt som

i bestämmelsen om hets mot folkgrupp.

135 SOU 199175

8.2 Ny 167 BrB

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§ Om någon deltar i en sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förjölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursrpung eller trosbekånnelse, döms för organiserad rasism till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla den som bildar sammanslutning sam är avsedd att

idka sådan förgföüelse.

Den som upplåter lokal eller

lämnar ekonomiskt eller annat

stöd till sammanslutning som avses i första stycket döms för stöd åt organiserad rasism till

samma strat

sou 199175 136

stadgar för den bildar, deltar i eller stödjer Bestämmelsen ansvar som sammanslutning visst slag. Brottsbenämningcn är organiserad rasism av eller enligt andra stycket stöd å organiserad rasism. Den straffbara gärningen består i huvudfallet i att delta i en viss sorts sammanslutning. Allt deltagande visar tillhörighet till sammansom slutningen således även passivt formligt medlemskap. Den som avses, men enstaka tilfálle deltar i sammanslutningen ordnad demonvid ett en av stration skall emellertid inte enbart på grund därav anses ha deltagit i sammanslutningen. Även den deltar i bildandet sammanslutning som av en är avsedd att bli den förbjudna typen skall drabbas av ansvar. som av Enligt andra stycket drabbas den som genom ekonomiska av ansvar bidrag eller att upplåta lokaler eller på annat sätt stödjer sammangenom slutningen. Köp propagandamaterial skall t.ex. anses utgöra stöd åt av verksamheten. Bestämmelsen uppställer inga krav på att sammanslutningen skall ha viss sammanslutning skall föreligga krävs emellertid att form. För att en anses fråga än ett enstaka möte vad gäller beständighet eller det är om mer organisation. Sammanslutningen skall enligt bestämmelsen ha ägnat sig åt förföljelinnebära krav på verksamhet sådan intensitet eller se. Begreppet avses av den varit ägnad hos den utsatta gruppen framkalla rädsla frekvens att att obehag. Förföljelse skall vidare ha skett genom brottslighet som eller sammanslutningen antingen medverkat i eller uppmanat till. En samlad den brottslighet sammanslutningen på något av dessa bedömning av som kopplad till skall göras för att avgöra om det varit fråga om sätt är förföljelse från sammanslutningens sida. Det är att märka att även ett enstaka mycket allvarligt brott i sig kan utgöra förföljelse.

137 SOU 199175

Brottsligheten måste vidare för att belasta sammanslutningen i detta sammanhang ha innehållit något moment av våld, hot eller tvång. Som framgår anförts i den allmänna motiveringen kan även andra av vad som brott än brott mot person i särskilda fall innehålla moment av t.cx. hot. Även sådana brott avses i bestämmelsen. Förföljelsen skall ha riktats mot folkgrupp eller annan sådan grupp av personer och ha skett på grund ras, hudfarlg, nationellt eller etniskt av ursprung eller trosbekännelse. Uttrycken är att förstå på samma sätt som i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. För ansvar krävs uppsåt som omfattar alla objektiva rekvisit. Straffskalan omfattar böter eller fängelse upp till två år.

sou 199175 138

8.3 Tillägg till 7 kap. 4 § TF

i

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §

Med beaktande det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet av skall såsom tryckfrihetsbrott anses följande gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag

16. organiserad rasism eller stöd åt organiserad rasism, varigenom någon deltar i eller lämnar stöd till sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer pá grund av ras, hudfärg, nationellt eller etnisk ursprung eller trosbekännelse.

Avsikten med bestämmelsen är att organiserad rasism i form av deltagande i rasistisk sammanslutning och stöd åt organiserad rasism skall vara en straffbart även i tryckfrihetsrättslig ordning.

139 sou 199175

8.4 Ändring i lagen 195298 med särskilda bestämmel-

ser om tvångsmedel i vissa brottmål

Nuvarande lydelse Föreslagen lydeLse

1 §

Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning angående brott som avses i 13 kap. 5 a eller 5 b brottsbalken, brottet om innefattar gärning varom i 4 § nämnda kap. sägs,

brott som avses i 13 kap. 4 brott i 13 kap. 4 som avses eller 5 18 kap. 3 eller 4 § eller 5 16 kap. 7 18 kap. eller 19 kap. 8 eller 3 eller 4 § eller 19 kap. 10 § brottsbalken, 8 eller 10 § brottsbalken,

brott som avses i 3 kap. 5 eller 6 § eller 4 kap. 3 eller 4 § brottssbalken, om gämingen innebär förgripelse mot Konungen eller annan som är nämnd i 18 kap. 2 § samma balk, eller

försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan

gärning är belagd med straff.

Ändringen innebär att 1952 års tvångsmedelslag görs tillämplig även vid

förundersökning angående brotten organiserad rasism och stöd organiserad rasism.

sou 199175 140

8.5 Ny lydelse 29 kap. 2 § BrB

av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§

Såsom försvarande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet skall, vid sidan vad gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas av som den tilltalade brottet skulle få betydligt allvarligare om avsett att följder än det faktiskt fått den tilltalade visat särskild hänsynslöshet, om den tilltalade utnyttjat någon skyddslösa ställning eller om annans särskilda svårigheter att värja sig, den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat om ett särskilt förtroende, 5. den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom om allvarligt tvång, svek eller missbruk dennes ungdom, oförstånd eller av beroende ställning eller brottet utgjort led i brottslig verksamhet som varit särskilt om ett en planlagd eller bedrivits omfattning och i vilken den tilltalade noggrant i stor betydande roll. spelat en eller brottet begåtts av rasisom tiska motiv eller eljest innehållit rasistiska inslag. Genom tillägget punkt 7 införs en särkild straffskärpande omav som brottet begåtts rasistiska motiv eller innehållit rasistiska ständighet att av inslag på annat sätt. KUNGL 3[|3; 1 4

1991 - 10-

Statens 1991

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Flykting- och immigrationspolitiken. A. 33.Branden påSallyAlbatross. Den 9-12januari1990. . Finansielltillsyn.Fi. Fö. . Statens roll vidfrämjande av export. UD. 34. HIV-smittadeersättning för ideell skada.Ju. . - Miljölagstifmingen i framtiden. M. 35.Några frågori anslutning till en arbetsgivarperiod . Miljölagstiftrtingen i framtiden. Bilagedel. inom sjukpenningförsäkringett. . Sekretariatets kartläggning ochanalys. M. 36.Nykunskap och förnyelse. C.

O Utvärdering av SBU.Statens Beredning förUt- 37.Räkna med miljön Förslag till natur- och . värdering medicinsk av metodik. miljöräkensltaper. Fi.

Sponsligochekonomisk utvecklinginom trav- 38.Räkna med miljön Förslagtill natur- och

ochgaloppsporten. Fi. miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi.

Beskattning lcraftföretag. av Fi 39.Säkrare förare.K.

Lokala sjukförsäkringsregister. S. 40.Marknadsanpassade service- ochstabsfunktioner ny - 10.Affárstidema. C. organisation stödettill myndigheter av och rege-

ILAffärsLidema. Bilagedel. C. ringskansli. C.

12.Ungdomochmakt.C. 41. Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny - 13.spelreglerna påarbetsmarknaden. A. organisation stödettill myndigheter av och rege- 14.Denregionala bil- ochkörkortsadministrationen. K. ringskansli. Bilagedel. C.

15.Informationens roll som handlingsunderlag 42.Aborterade foster, m.m. styrningochekonomi.S. 43. Den framtidalänsbostadsnämnden. Bo.

16.Gemensamma regler lagstiftning. klassifikationer 44. Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. ochinformationsteknologi. 45.Påföljdsfrågor. Frigivningfrånanstalt, Ju. m.m. 17.Forskning ochutvecklingepidemiologi, kvalitets- 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. säkringochSprisutvecklingsprojekt. S. 47.På väg exempel påförändringsarbeten inom - 18.lnformationssmrktur förhälso-ochsjukvården en verksamheter förpsykisktstörda utvecklingsprocess. 48.Bistånd genom internationella organisationer. UD.

19.Storstadens trañksystem. överenskommelser om 49.Bistånd internationella organisationer. genom trafikochmiljöi Stockholms- Göteborgs- och Annex Detmultilaterala biståndets organisationer.

Malrnöregionema. K. UD.

20.Kapitalkosutader inomförsvaret. Nyaformerför 50.Bistånd genom intemationella organisationer.

finansiellstyming.Fö. Annex Sverigeochu-ländema i FN en återblick. - 2l.Personregistrering inomarbetslivs-, forskrtings- och UD.

massmedieområdena, Ju. m.m. 51.Bistånd genom internationella organisationer. 22. Översyn lagstiftningen träfiberrávara. Annex Särstudier. UD. av om 23.Ett nytt BFR Byggforskningen på90-talet. Bo. 52.Alkoholbeskattningen. Fi. - 24.Visstgårdetan Del 2och C. 53.Forskning ochteknikförflyget.Fö.

2S.Frikommunförsöket. Erfarenheter försökenmed S4.Skola skolbarnsomsorg helhet.U. av - - en en friarenämndorganisation. C. 55.Sveriges nationalrapport till FNskonferens miljö om 26.Kommunala entreprenader. Vad möjligt är En ochutvecklingUNCED1992.M. analys rättsläget av ochdetstatligaregelverkets 56.Kompetensutveckling en utmaning. A. roll. C. 57.Arbetslöshetsförsäkringen fmansierings- - 27.Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre systemet. A.

expenrapporter. Fi. 58.Ett nytt turistråd.

28.Konkurrensen i Sverige en kartläggning konkur- 59.Konkurrens av förökadvälfärd.Del rensförhållandena i 61branscher. Del1och C. Konkurrens förökadvälfärd.Del

29.Periodiska hälsoundersökningar i vissastatliga, Konkurrens förökadvälfärd.Bilagor.C.

kommunala ochlandstingskommunala anställningar.60.Olika men ändalika.Ominvandrarungdomar i det

C. mångkulturella Svaige.C.

30.Särskolan primärkommunal -en skola.U. 61.Statens bostadskredimämnd organisation och - 31.Statens arkivdepåer. Enutvecklingsplan till år2000. dimensionering. Bo.

U 62.Vissasärskilda frågorbeträffande integritets- Naturvårdsverkets 32. uppgifterochorganisation. M. skyddetpåADB-området. Ju.

Statens offentliga utredningar 1991

Kronologisk förteckning

63. Tillsynen över halso- och sjukvården. 64. Att förvalta kultunniljöer.U. 65.Ettsamordnat vuxenstudiestbd. U. 66.Hemslöjd i samverkan. 67.Samhalligår.idag.i morgon. A. 68.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk. samheten med avsteg frånstatlig reglering m.m. C. 69.Ftikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskildbilaga.C. 70. Ombudsman förbamochungdom. 71.Teatems kostnadsutveckling 1975-1990 medsärskilda studierav Operan. Dramaten ochRiksteatem. U. 72.Enkreativ studiemiljö högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73.Vänersjöfarten. K. 74.Krediterförutveckling.UD. 75. Organiserad rasism.A.

Statens

offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Personregistrering inomarbetslivs-, forsknings- och Denregionala bil- ochkbrkonsadministrationen. [14]

massmedieomradena. [21] m.m. Storstadens trafiksystem. överenskommelser om HIV-smittadeersättning - förideellskada.[34] trafikochmiljö Stockholms- Göteborgs- ochMalmö-

Påföljdsfrâgor. Frigivningfrånanstalt, m.m. [45] regionema. [19]

Vissasärskildafragorbeträffande integritetsskyddet Säkrare förare[39]

paADB-området. [62] Vänersjöfarten [73]

Utrikesdepartementet Finansdepartementet

Statens roll vid främjande [3] Finansielltillsyn.[2] av export. Bistånd internationella organisationer. [48] Sportsligochekonomisk utvecklinginom trav- och genom Bistånd internationella organisationer. galoppsponen. [7] genom Annex Detmultilaterala bistandets organisationer. [49] Beskattning kraftföretag. av [8]

Bistånd internationella organisationer. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. genom Annex Sverigeochu-ländema i FN återblick.[50] Tre expertrapporter. [27] - en Bistånd internationella organisationer. Annex Raknamedmiljön Förslagtill natur- och miljogenom Särstudier. [51] räkenskaper. [37]

Krediterför utveckling.[74] Räknamedmiljön Förslag till natur- och miljö-

räkenskaper. Bilagedel.[38]

Alkoholbeskattningen. [52] Försvarsdepartementet

Kapitalkosmader inomförsvaretNyafonnerför Utbildningsdepartementet

finansiellstyrning.[20] Särskolan primårkommunal -en skola. [30] Branden påSallyAlbatross. Den9-12januari1990.[33] Statens arkivdepáer. utvecklingsplan En till år2000.

Forskning ochteknikförflyget.[53] [31]

Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44]

Socialdepartementet Skola skolbarnsomsorg - en helhet. [54] - Att förvaltakulturmiljöer.[64]

Utvärdering SBU.Statens av Beredning för Ut-vltrde- Ett samordnat vuxenstudiestöd. [65]

ring av medicinsk metodik.[6] Teaterns kosmadsutveckling 1975-1990

Lokalasjukförsäkringsregister [9] medsärskilda studier Operan, Dramaten av Infomtationens roll som handlingsunderlag styrning .ochRiksteatern. ochekonomi.[15]. Enkreativstudiemiljöhögskolebiblioteket som - Gemensamma regler lagstiftning. klassiñkationer och pedagogisk [72] - resurs. informationsteknologi. [16].

Forskning ochutvecklingepidemiologi, kvalitetssä- Arbetsmarknadsdepartemeutet kringochSprisutvecklingsprojekt. [l7]. Flykting-ochirnmigrationspolitiken. [l] Informationssmiktur förhalso-ochsjukvårdenen - spelreglerna påarbetsmarknaden. [13] utvecklingsprocess. [18]. Kompetensutveckling en utmaning. [56] Någrafragori anslutning till en arbetsgivarperiod inom - Arbetslöshetsförsäkringert finansieringssjukpenningförsäkringen. [35] systemet. [57] Aborterade foster, m.m. [42] Samhalligår.i dag,i morgon. [67] Handikapp, Välfärd,Rättvisa[46] Organiserad rasism.[75] Påväg exempel - [påforündringsarbeten inom

verksamheter förpsykisktstörda.[47]

Tillsynen over hälso-ochsjukvården. [63]

Ombudsman förbarnoch ungdotiig

1991 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Bostadsdepartemntet Ettnytt BFR Byggforskningen på90-talet. [23] - Den framtida länsbostadsnllmnden. [43] Statens bostadskreditnämnd - organisation och dimensionering. [61] Industridepartementet Översyn av lagstiftningen om träñberråvara. [22] Ennytt turistrad. [58] Hemslöjd i samverkan [66]

Civildepartementet Affllrstidema. [10] Amirstidema. Bilagedel.[11] Ungdom och makt.[l2] Visst gardetan Del 2 och [24] Frikornmunförsöket. Erfarenheter försökenmed av en friare nämndorganisation. [25] Kommunala entreprenader. Vad möjligt är Enanalys av rättsläget ochdet statligaregelverkets roll. [26] Konkurrensen i Sverige en kartläggning av konkur. rensförhâllandena i 61 branscher. Del l och [28] Periodiska halsoundersökningar i vissastatliga.kommunala och landstingskommunala anställningar. [29] Ny kunskap och förnyelse. [36] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli. [40] Marknadsanpassade service- ochstabsfunktioner ny organisation av stödet till myndigheter och rege. ringskansli. Bilagedel.[41] Konkurrens för ökad välfärd. Del Konkurrens för ökad välfärd.Del Konkurrens för ökad välfärd.Bilagor. [59] Olikamen ändålika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. [60] Frikommunförsöket. Erfarenheter försöksverk- av samheten avsteg med från statlig reglering m.m. [68] Frikommunförsöket. Erfarenheter försöksverk- av samheten avsteg med från statlig reglering m.m. Särskildbilaga. [69]

Miljödepartementet Miljölagstiftttingen i framtiden.[4] KUNGL. BIBL. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel.

Sekretariatets kartläggning ochanalys.[5] 1 0 1 4

Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNskonferens miljö om UNCB 1992.[55] 74--och utveckling -

ALLMÄNNA FÖRLAGET n

BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNAFÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 STOCKHOLM, 47 TEL 08-739 30, 96 FAX 08-739 48. 95 INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 vu BRUNKEBERGSTORG, STOCKHOLM.