Vinna eller försvinna? : folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

FÖRINNA latterier 00h i Vfolkrörelsemas spel framtiden

Om

Qêf

Statens offentliga utredningar

E§I@ 1992130

@ Civildepartementet

försvinna

Vinna eller

folkrörelsemas lotterier och

-

spel i framtiden

slutbetänkande

av Iiotteriutredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

ISBN 91-38-13240-0 Graphic Systems AB, Göteborg 1992 ISSN O375-25OX

Till statsrådet och chefen för civildepanementet

Genom beslut den 11 april 1991 bemyndigade dåvarande regeringen det statsråd har till uppgift att föredra ärenden om lotterier m.m. att tillkalla en som parlamentariskt sammansatt kommitté med högst åtta ledamöter, sakkunniga och med uppdrag att över lotterilagstiftningen. Genom beslut den 13 juni experter se 1991 utvidgades antalet ledamöter till högst nio och förordnades att kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av september 1992.

bemyndigandet förordnades den 11 april 1991 och den 13 juni 1991 Med stöd av ledamöter försäkringstjänstemannen Christer Lindström, tillika ordförande, som riksdagsledamoten Stig Bertilsson, f riksdagsledamoten Alexander Chrisopoulos, Gustavsson, riksdagsledamoten Åke Gustavsson, riksdagsledamoten Stina riksdagsledamoten Anders Nilsson, f riksdagsledamoten Sylvia Pettersson, f riksdagsledamoten Kjell-Arne Welin och adjunkten Lennart Rundqvist.

Som sakkunniga förordnades departementssekreterarna Anita Bergenstråhle-Lind, Tomas Johansson och Bo Netz. Som experter förordnades avdelningsdirektören Torsten Fagerlund, länskronodirektören Kjell Glennert, chefsjuristen Sture Hermansson och kommunsekreteraren Gunnel Månsson.

Genom beslut den 19 december 1991 entledigades ordföranden Christer Lindström och förordnades som ledamot och tillika ny ordförande riksdagsledamoten Rose-Marie Frebran. Samtidigt entledigades ledamoten Lennart Rundqvist och förordnades som ledamot direktören Hans Birger Ekström samt expert hovrättsassesorn Hugo Melander. som

SOU 1992130

Genom beslut den 14 januari 1992 entledigades ledamoten Alexander Chrisopoulos och förordnades som ledamot lanthandlaren Jan-Olof Karlsson. Genom beslut den 26 mars 1992 förordnades att kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången november månad 1992. Genom beslut den 5 maj 1992 av förordnades som expert kanslirådet Kent Ivarsson.

Till utredningens sekreterare förordnades fr.0.m. den 15 maj 1991 förbundsjuristen Thomas Hallgren och fr.0.m. den första januari t.o.m den 31 1992 mars jur. kand. Torbjörn Borg. I sekretariatet har även assistenten Anita Olsson arbetat.

Utredningen har antagit namnet lotteriutredningen. Utredningen har publicerat delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst SOU 199233. En sammanfattning av denna finns i bilaga

Lotteriutredningens arbete överlämnar härmed sitt huvudbetänkande med titeln Vinna eller försvinna Folkrörelsemas lotterier och spel i framtiden.

Rose-Marie Frebran

Stig Bertilsson Hans Birger Ekström

Stina Gustavsson Åke Gustavsson

Jan-Olof Karlsson Anders Nilsson

Sylvia Pettersson Kjell-Arne Welin

Thomas Hallgren

SOU 1992 130

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING 17

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till Lotterilag 47 Förslag till Lag ändring i lagen 1972820 skatt på spel 63 om om Förslag till Lag ändring i lagen 1968430 om mervärdeskatt 64 om

Inledning 65

1.1 Direktiven 65 1.1.1 Uppdraget 65 1.1.2 Avgränsning uppdraget 66 av 1.2 Arbetets bedrivande 67 1.3 Lotterier och spel samhällsfenomen 68 som 1.3.1 Människan har alltid intresserat sig för spel 68 1.3.2 Behövs lotterier och spel 72 1.3.3 Etik, moral och samhällsnytta 73 1.4 Historik 74 1.4.1 Tiden före 1939 års lottcriförordning 74 1.4.2 Lotteriförordningen 77 1.4.3 Lotterilagen 81

SOU 1992 130

1.4.4 Särskilt om kasinospelsverksamhet 86

Gällande rätt 97

2.1 Lotterilagstiftningens huvudsakliga utformning 97 2.1.1 Rättskälloma 97 2.1.2 Ramlagskaraktären 98 2.1.3 Regleringens syften 98 2.1.4 Tillståndskravet 100 2.1.5 Myndighetsutövning 100 2.1.6 Handläggning av lotteriärenden 101 2.1.7 Delegering 101 2.2 Definitionsfrågor 102 2.2.1 Lotteribegreppet 102 2.2.2 Kedjebrevsspel 103 2.2.3 Egentliga lotterier 104 2.2.4 Traditionella lotterier 104 2.2.5 Tillståndslotterier 104 2.2.6 Registreringslotterier 105 2.2.7 Stimulanslotterier 105 2.2.8 Reklamlotterier 105 2.2.9 Frisektorslotterier 105 2.2.10 Förhandsdragningefterhandsdragning 106 2.2.1 1 Vadhållning 106 2.2.12 Kasinospel 107 2.2.13 Bingospel 107 2.2.14 Automatspel 108 2.2.15 Folkrörelsebegreppet 110 2.3 Förutsättningar för tillstånd eller registrering 112 2.3.1 Lotteri om pengar eller pengars värde 112 2.3.2 Inom landet 113 2.3.3 För allmänheten 114 SOU 1992 130

115 2.3.4 Förvärvssyfte lämpligt sätt 115 2.3.5 Från allmän synpunkt 116 2.3.6 Föreståndare 116 2.3.7 Kontrollanter 117 2.3.8 Skälig avkastning 118 2.3.9 Vinståterbetalning regeringen 119 2.3.10 Tillstånd av för Folkrörelsernas lotterier och spel 1 19 2.4 Tillståndsgivning urvalskriterier 119 2.4.1 Lotterilagens för egentliga lotterier 124 2.4.2 Tillståndsgivning föreningar att bedriva lotterier 124 2.4.3 Registrering av som avser bingospel 126 2.4.4 Tillståndsgivning för för kommersiella spel 129 2.5 Tillståndsgivning 129 2.5.1 Spel på varuautomater tärningsspel 130 2.5.2 Roulettspel och 132 2.5.3 Kortspel Tillståndsgivningens organisation 133 2.6 135 2.7 Den fria sektorn bestämmelser 135 2.7.1 Gemensamma 17 § 136 2.7.2 Den fria sektorn 17a § 137 2.7.3 Den fria sektorn l7b § 138 2.7.4 Den fria sektorn spel i närradio och kabeltelevision 138 2.8 Lotterier och Massrnedielotterier 139 2.9 Överklagandebestämmelser 140 2.10 140 2.11 Tillsyn och kontroll 141 2.12 Avgifter Ansvarsbestämmelser 142 2.13 142 2.13.1 Brottsbalken 144 2.13.2 Lotterilagen Skattebrottslagen 144 2.13.3 145 2.14 Främjandereglerna Skattebestämmelser 145 2.15

SOU 1992130

2.15.1 Lotteriskattelagen 145 2.15.2 Lagen om skatt på spel 146 2.15.3 Lagen om statlig inkomstskatt 147 2.15.4 Kommunalskattelagen 148 2.15.5 Mervärdeskattelagen 148

Folkrörelsernas behov ökade intäkter av av lotterier och spel 149

3.1 Avgränsningar 149 3.1.1 Folkrörelsernas egentliga verksamhet 149 3.1.2 Folkrörelsernas egentliga intäktskällor 151 3.2 Självfinansiering 151 3.2.1 Folkrörelsernas intäkter lotterier och spel av 151 3.2.2 Lotteriernas ekonomiska betydelse i förhållanden till andra intäktskällor 154 3.2.3 Medlemsavgifter 156 3.2.4 Sponsring 157 3.2.5 Biljettförsäljning, näringsverksamhet m.m. 158 3.3 Samhällets bidragsformer 159 3.3.1 statsbidrag 159 3.3.2 Bidrag från kommuner och landsting 162 3.4 Folkrörelsernas kostnader 163 3.4.1 Kostnadsfördelningen 163 3.4.2 Lokaler, planhyror m.m. 164 3.4.3 Personalkostnader 165 3.4.4 Portokostnader 166 3.4.5 Ökat samhällsansvar 167 3.4.6 Effekter skatteomläggningen av 167 3.5 Sammanställning egentliga intäkter och kostnader av 167 3.6 Slutsatser beträffande intäktsbehovet 168

SOU 1992 130

Folkrörelsemas andel av den svenska

spelmarknaden 171 lotteri- och

lotteri och spelmarknaden 171 4.1 Den svenska - 171 4.1.1 Kartläggningen 172 4.1.2 Omfattningen Översikt marknadsutvecklingen 1970-1991 174 4.1.3 av Utvecklingen för folkrörelsernas lotterier 4.1.4 1989-1991 175 och spel Rikslotteriet 176

4.1.5 BingoLotto

på lotteri- och spelmarknaden 177 4.2 Konkurrensen spelmarknadens aktörer 178 4.3 Lotteri- och 178 4.3.1 Folkrörelserna statliga spelbolagen och ATG 180 4.3.2 De Kommersiella spelanordnare 182 4.3.3 183 4.3.4 Serviceföretagen illegala spelmarknaden 184 4.4 Den utlägg på utländska lotterier och spel 185 4.5 Svenskarnas till folkrörelsernas minskade andel 185 4.6 Orsaker

Internationella jämförelser 187

Omfattningen 187 5.1 uppdelning lotteri- och spelmarknaden 188 5.2 Reglering och av för reglering 188 5.2.1 Motiv lotterier, lotto och tips 188 5.2.2 Traditionella Vadhållning på hästar 189 5.2.3 190 5.2.4 Kasinospel 190 5.2.5 spelautomater 191 5.2.6 Bingo m.m. 191 5.3 EG-länderna

SOU 1992130

5.3.1 Belgien 191 5.3.2 Danmark 192 5.3.3 Frankrike 194 5.3.4 Tyskland 195 5.3.5 Grekland 197 5.3.6 Irland 198 5.3.7 Italien 199 5.3.8 Luxemburg 201 5.3.9 Nederländerna 201 53.10 Portugal 202 5.3.11 Spanien 203 5.3.12 Storbritannien 203 5.4 Finland 205 5.5 Norge 208 5.6 USA 209 5.7 Kanada 210 5.8 Australien 210 5.9 Harmonisering inom EG 211 5.9.1 Romfördraget 211 5.9.2 EG-kommissionens aktiviteter 212 5.9.3 EG-anpassning 213 5.10 Internationell konkurrens 213 5.11 Utvecklingstendenser 214

Lotteri och spelteknik 215

6.1 Den tekniska utvecklingen 215 6.2 spelautomater 216 6.3 Videospelsautomater 216 6.4 Videolotterier 217 6.5 Aktiva kort smart card 222 6.6 Bostaden som Spelplats 231

SOU 1992130

Forskning spelberoende 233 om

7.1 Det totala utbudet 233 7.1.1 Nettoförbrukningen lotterier och spel 233 av 7.1.2 Genomsnittskonsumtionen 234 7.1.3 Sambandet mellan konjunktur och spelande 234 7.2 Forskning spelberoende 236 om spelberoende 236 7.2.1 Vad är 7.2.2 Jämförelser mellan spelberoende och alkoholberoende 239 7.2.3 Hur många spelberoende finns det 24 1 7.2.4 Spelberoendets sociala konsekvenser 241 7.2.5 Vilka spelformer skapar mest spelberoende 242 7.2.6 Olika slags spelare 242

Utvärdering 1989 års ändringar av i lotterilagstiliningen 245

Kartläggningen 245 8.1 8.2 Utfallet för folkrörelserna 246 8.3 Kommunernas hantering lotteriärenden 250 av Lotterinämnden 250 8.4 8.5 Avgifter 250

SOU 1992130

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 251

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag 251

9.1 Lotteri- och spelmarknaden bör alltjämt i princip vara förbehållen folkrörelserna och staten 251 9.2 Samhället bör alltjämt effektiv tillsyn utöva en och kontroll över lotteri- och spelmarknaden 251 9.3 Folkrörelserna bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med intäkter av egna lotterier och spel 252 9.4 Folkrörelselotterierna bör möjlighet att anordna ges attraktivare traditionella lotterier med en större andel penningvinster 254 9.5 Folkrörelserna bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag 255 9.6 Vissa regler som försvårar utvecklandet av befintliga lotterier och spel bör slopas 258 9.7 samarbetsformer mellan folkrörelserna och statens spelföretag bör underlättas 259

10. Den nya lotterilagstittningens utformning 261

10.1 Den lagtekniska utformningen 261 10.2 Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som spelplats förbjuds 262 10.3 Traditionella lotterier 263 10.4 Bingospel 264 10.5 Automatspel 265 10.6 Den fria sektorn 266

SOU 1992 130

10.7 Tillståndsgivningens organisation 267 10.8 Tillståndshavare för restaurangkasinospel och spel varuspelsautomater 268 10.9 Den centrala tillsynsfunktionen förstärks 269

10.10 Överklagandebestämmelser 271

10.11 Avgifter 271 10.12 Bingoskatten och momsen på Servicetjänster avseende folkrörelsernas lotterier avskaffas. 272 10.13 Lotterier i radio och TV 273 10.14 Reklamlotterier 274 10.15 Konsekvenser utredningens förslag 275 av 10.15.l Utredningens förslag leder inte till ökad spelberoende 275

BILAGOR

Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir 199122 295 Bilaga 2 sammanfattningen ur delrapporten SOU 199233, Kasinospelsverlcramhet i folkrörelsemas tjänst 299 Bilaga 3 Lotterier och spel 1989 91, SCB 307 - Bilaga 4 Spel-Sverige i siffror 1970 1991, SCB 337 - Bilaga 5 Spel-Sverige och konjunkturen, SCB 369

SOU 1992 130

Bilaga 6 Statens stöd till allmännyttiga ideella organisationer, Statskontoret 379 . Bilaga 7 Spel på värdeautomater och skicklighetsautomater, Organisationsförslag Kostnads- och intäktsanalys 393 -

SOU 1992 130

SAMMANFATTNING

BAKGRUND

Uppdraget

varit undersöka, i vad mån folkrörelserna i högre grad än Vårt uppdrag har att finansiera sin verksamhet ökade intäkter av lotterier för närvarande kan genom och i vad mån det kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller och spel ur

vissa lotteriformer. Översynen bör leda till förslag om ändringar som

avreglera lagstiftningen blir enklare att förstå, överblicka och tillämpa. gör att

har ingått särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom l uppdraget att i högre grad än för närvarande möjligheter att använda sig att folkrörelserna ges lättkontrollerad teknik och att öppna ytterligare möjligheter till av modern lotterier med penningvinster.

har hört utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde Till uppdraget att januari 1989 och i samband därmed redovisa folkrörelselotteriernas i kraft den 1 lotteriernas utveckling. Det har även stått utveckling jämfört med de statliga fritt vad direkt angetts i direktiven utreda och lägga kommittén att utöver som till andra åtgärder positivt kan påverka folkrörelsernas fram förslag som möjligheter skaffa sig intäkter lotterier och spel. att genom

SOU 1992 130

Gällande rätt

Regler om lotterier finns i lotterilagen 19821011 och lotteriförordningen 19821012. Reglernas syfte är främst säkerställa lotterier att att inte anordnas för obehöriga ändamål och att behållningen lotterierna kommer av de avsedda ändamålen tillgodo i tillräcklig omfattning. Konsumentintresset är principiellt underordnat ändamålen men vissa minimikrav måste upprätthållas när det gäller insatsernas storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet fördelningen samt av vinsterna. Lagstiftningen skall också försöka motverka lotterier att och spel orsakar för stora sociala skadeverkningar.

I princip skall behållningen lotterier och spel tillfalla det allmänna av eller allmännyttiga ändamål. Kommersiella intressen tillåts dock inom t.ex. restaurangkasinoverksamhet samt marknads- och tivolinöjen.

Liksom i den gamla lotteriförordningen 1939207 är utgångspunkten lotterier att och spel för allmänheten inte får anordnas utan tillstånd myndighet. Tillstånd av kan beviljas av kommunerna, länsstyrelserna, Lotterinämnden och regeringen.

Tillstånd till anordnande egentliga lotterier och bingospel förutsätter av som regel att sökanden är en svensk juridisk är ideell förening. person som en Föreningen måste i sin verksamhet främja ett allmännyttigt ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för det. Det finns något inte krav att föreningen måste ingå i folkrörelse tillstånd bör inte en men ges till föreningar som bedriver verksamhet uppenbart står i strid en som med det demokratiska statsskickets grundidéer.

Tillstånd till lotterier med penningvinster kan endast ges i begränsad omfattning. För lokala och regionala egentliga lotterier får vinst som utgörs uppgå av pengar till högst 500 kronor. Rikslotterier får inte ha några penningvinster alls. För bingospel är det som regel tillåtet med penningvinster uppgående till ett basbelopp. Om det föreligger särskilda skäl får tillståndsmyndigheten medge att värdet av en vinst får uppgå till tre basbelopp.

SOU 1992130

allmännyttiga ideella föreningar har möjlighet att utan tillstånd men efter Lokala registrering anordna lotterier de sammanlagda insatserna under en en om treårsperiod uppgår till högst 300 000 kronor.

lotterier, s.k. frisektorslotterier, får anordnas utan vare sig tillstånd eller Vissa Lotteriet skall i sådant fall anordnat i samband med en registrering. vara tillställning eller sammankomst. Exempel på frisektorslotterier är offentlig tivolinöjen inom nöjespark eller ett tivoli, också lotterier marknads- och en men . med tävling eller annat som en allmännyttig ideell i samband en arrangemang förening anordnar eller deltar Vidare får massmedielotterier anordnas utan tillstånd.

uttryckligen förbjudna i lotterilagen. Tillstånd kan således Vissa lotteriformer är något fall till kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater inom inte i ges Lotterier anordnas utomlands får inte marknadsföras i Sverige. landet. som

Lotterilagen gäller för alla spelanordnare, alltså även för de statliga spelbolagen Regeringen kan emellertid särskilt tillstånd till lotteri om pengar och ATG. ge värde i andra fall eller i ordning än anges i lagen. De eller pengars annan som

och ATGs tillstånd koncessioner bygger på denna

statliga spelbolagens undantagsbestämmelse. Klassiskt kasinospel med internationella regler ryms inte regeringen kan med stöd undantagsbestämmelsen ge tillstånd inom lagen, men av till sådan verksamhet.

den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen. Lotterinämnden utövar Tillsyn de lotterier anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen utövas över som de myndigheter som regeringen bestämmer. av

Folkrörelsernas behov ökade intäkter lotterier och spel av av

verksamhet bygger till största delen på att hundratusentals Folkrörelsernas

människor frivilligt utför oavlönat arbete ledare och funktionärer. Det

som

SOU 1992130

ekonomiska värdet av dessa arbetsinsatser överstiger sannolikt summan av alla de intäkter som erhålles aktiviteter och stöd från samhället. genom egna Det oavlönade arbetet är främst inriktat organisationernas egentliga verksamhet men åtskillig energi åtgår till att skapa intäkter för att användas i den egentliga verksamheten.

Sedan årtionden utgör olika former bidrag från kommunerna av staten, och landstingen ryggraden i folkrörelsernas ekonomi. Bidragen kompletteras därutöver med intäkter av lotterier och spel. I dagsläget uppgår intäkterna av lotterier och spel till omkring 900 miljoner kronor eller cirka 18 procent av de samlade intäkterna. Vissa folkrörelser kan tillföras intäkter näringsverksamhet, av biljettintäkter, reklamintäkter och sponsring. Dessa intäktskällor ofta är osäkra och kan endast delvis användas för den egentliga verksamheten.

Statsbidragen till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet har enligt Statskontoret ökat med i genomsnitt 29 mellan procent 1989 och 1991. Detta innebär att det även skett viss real ökning bidragen till vissa folkrörelser. en av Bidragen från kommuner och landsting har under tid ökat betydligt samma långsammare och realt sett varit i oförändrade. stort sett

Sammantaget har folkrörelsernas intäkter inte ökat tillräckligt för att ge kompensation för ökade momskostnader till följd skattereformen, av ökade lokalkostnader, ökade portokostnader m.m.

Utredningen bedömer att även folkrörelserna genomför om omfattande besparingsprogram och drar ned på sina verksarnhetsambitioner kommer intäkter av lotterier och spel att behöva Öka väsentligt i framtiden.

Folkrörelsernas intäkter lotterier och spel är små i förhållande till av statens motsvarande intäkter. Enligt Statistiska centralbyrån har nettointäkterna minskat på grund av ökade kostnader för att anordna lotterier och spel.

Statens intäkter från de statliga spelbolagen och ATG uppgick 1991 till cirka 4,1

SOU 1992 130

Intäkterna bestod lotterivinstskatt, totalisatorskattl och miljarder kronor. av utdelning från de helägda företagen Tipstjänst och Penninglotteriet. Jämfört med 1970 Ökade intäkterna med 750 %. Med hänsyn till inflationen har statens intäkter ökat med 50 % under perioden 1970 1991. -

Staten får dessutom intäkter i form av spelskatt med ca 100 miljoner kronor per år bingo och restaurangkasino, inkomstskatt från konsult, service och spelföretag samt mervärdeskatt.

Folkrörelsernas andel den svenska lotten och spelmarlmaden av -

Utredningen har i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån kartlagt den svenska lotteri och spclmarknaden. Den legala lotteri och spelmarknaden uppgår totalt till ca 20,3 miljarder kronor. Folkrörelsernas andel har minskat successivt mellan åren 1970 och 1991. Statens andel har ökat från ca 61 % 1,5 miljarder kronor till ca 80 % 16 miljarder kronor. Folkrörelsernas andel har sjunkit från 31 % 800 miljoner kronor till ca 17 % 3,5 miljarder ca kronor. I fasta priser har omsättningen för statliga lotterier och ATG ökat med 100 % samtidigt omsättningen för folkrörelsernas lotterier ökat med endast som 3 %.

Internationella jämförelser

Organiserade lotterier och spel förekommer i nästan alla länder på jorden. Verksamheten kan beräknas omsätta flera tusentals miljarder kronor per år. Bara i Europa omsätts omkring 500 miljarder kronor. Inom den gemensamma marknadens tolv länder är marknaden för lotterier och spel större än data och kontorsvarumarknaden. Enligt en rapport från EG-kommissionen, som avser förhållandena år 1989, omsatte traditionella lotterier, lotto och tips 122 miljarder

lLagen 1928376 skatt på lotterivinster och lagen

om 1984351 totalisatorskatt har från och med den 1 januari 1992 om upphävts och ersatts med lagen 19911482 om lotteriskatt. SOU 1992130

kronor 36 %, Hästkapplöpningar och annan vadhällning 106 miljarder kronor 31 %, kasinospel 57 miljarder kronor 16,7 %, spelautomater 38 miljarder kronor 11,2 % och bingospel 16 miljarder kronor 4,85 %.

I de flesta EG-länderna används intäkterna från traditionella lotterier, lotto och tips för välgörande och allmännyttiga ändamål. Oftast är det staten eller statligt ägda företag som bedriver verksamheten. I tio medlemsländer är föreningslotterier tillåtna.

Motsvarighet till våra rikslotterier finns i Danmark, Tyskland, Nederländerna och Spanien. I Danmark, Finland och Norge öronmärks större delen av de statliga spelföretagens intäkter för välgörande, kulturella, idrottsliga och andra allmännyttiga ändamål.

I Finland och på Åland har folkrörelserna frivilligorganisationerna s.k. genom penningautomatföreningar ensamrätt till kasinospel och spel på penningautomater.

Idag finns ingen enhetlig reglering av lotterier och spel inom EG. Samtliga medlemsländer har uttalat att spelverksamheten alltjämt bör reglerad i vara nationell lagstiftning. Även verksamheten i vissa avseenden kan jämföras med om t.ex. bank- och försäkringsväsendet anser man det vara viktigt att kunna kontrollera spelets omfattning och vad överskottet används till. Romfördragets principer om fri rörlighet för kapital och tjänster anses av regeringsföreträdare inte vara tillämpliga inom en verksamhet som har till syfte att tillföra medel till det allmänna eller allmännyttiga ändamål och dessutom fråga är en om public order som faller utanför fördraget. EG-kommissionen har tidigare övervägt en harmonisering i liberaliserande riktning. Det tycks nu stå klart att kommissionen inte kommer att utfärda direktiv i ämnet. Det kan dock inte uteslutas att saken kommer i ett annat läge om EG-domstolen prövar bl.a. brittiska postverkets vägran att befordra reklamförsändelser för tyska Klassenlotteriet.

SOU 1992130

Lotteri- och speltekniken

Den moderna spelindustrin har genomgått snabb teknisk utveckling. På en marknaden finns idag rad produkter medfört ett säkrare och snabbare en som spel. Införandet on-line baserade spelterrninaler har inneburit väsentligt av minskade personalkostnader samtidigt som omsättningen kunnat öka. Datateknikutveckling har medfört att det blivit möjligt att placera ut små datorer i ens hushållen kan användas för spel. Det svenska företaget Teleguide räknar som med miljon svenska hushåll kommer att ha tillgång till sådan anordning att en en före år 2000.

Den snabba tekniska utvecklingen har paradoxalt medfört att det både är nog lättare och svårare att utöva effektiv tillsyn och kontroll över spelverksamen heten. Det har blivit lättare såtillvida att manipulering inom ramen för givna tillstånd kan förhindras on-line tekniken. Det har å andra sidan blivit genom svårare att förhindra rent illegala spel genom telekommunikationstekniken.

Forskning om spelberoende

Svenskarna lägger i genomsnitt ut 2,8 procent sin disponibla inkomst på ca av spel. Om tar hänsyn till vinståterbetalningen blir den genomsnittliga man nettoförbrukningen 1,4 procent den disponibla inkomsten. Trots att den cza av totala marknaden ökat har inte de enskilda hushållens utlägg för lotterier och spel ökat i förhållande till deras disponibla inkomster mellan åren 1970 och 1991. Detta tyder att den genomsnittlige konsumenten inte spelar för mer än vad sig ha råd till. han anser

I Sverige är forskning spelberoende i sin linda. Det saknas därför vetenskapom liga belägg för omfattningen spelberoendet i vårt land. Undersökningar i USA, av Kanada och Australien har visat att mellan 0,25 och fyra procent av befolkningen kan karakteriseras spelberoende. Den tyska välgörenhetsorganisationen som Caritas beräknade att det fanns omkring 160 000 tyskar som behövde rådgivning

SOU 1992130

och behandling mot sitt spelberoende 1989. Översatt till svenska förhållanden skulle detta innebära att omkring 23 000 svenskar 0,3 % skulle i behov vara

av rådgivning för spelberoende ocheller behandling. Enligt beräkningar

som utförts av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet på grundval av en kartläggning av spelberoende i Stockholms län kan antalet spelberoende enligt DSM-III-R uppskattas till 1900 för hela riket.

Utvärdering av 1989 års ändringar i lotterilagstzfiruhgen

Utredningen har mot bakgrund av uppdraget att utvärdera de ändringar i lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989 och att redovisa folkrörelselotteriernas utveckling efter de senaste lagändringarna genomfört enkätundersökningar i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån. Uppgifter har inhämtats från de statliga spelföretagen och ATG, kommuner, länsstyrelser, tillverkare och importörer av lotter samt åklagarmyndigheter och polismyndigheter.

Undersökningen visar att lotteri- och spelmarknaden efter en kraftig volymtillväxt under sjuttio och åttiotalen har stagnerat. Folkrörelsernas andel marknaden nu av har, som ovan redovisats, minskat betydligt. Mellan åren 1989 och 1991 har försäljningen av traditionella folkrörelselotter ökat med omkring 20 i procent löpande priser. Med hänsyn till inflationen innebär detta en real minskning med en procent. Nettobehållningen har till följd ökade kostnader minskat med av omkring nio procent i fasta priser.

Utvecklingen för rikslotterierna är belysande. Mellan 1989 och 1991 ökade den beviljade omslutningen med 50 procent i löpande priser. Den till Lotterica nämnden redovisade verkliga försäljningen ökade med 26 Nettoca procent. behållningen var oförändrad under perioden och minskade därför med 17 ca procent i fasta priser.

SOU 1992 130

Källa Lotterinämnden

1989 och 1991 har bingospelet ökat omsättningen med omkring 28 Mellan innebär real ökning med procent. Även procent i löpande priser. Detta en ca sex för denna spelform har dock nettobehållningen minskat.

Utredningen konstaterar 1989 års lagändringar inte har medfört att att folkrörelsernas nettointäkter lotterier och spel kunnat öka. av

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

9.1 Lotteri- och spelmarlmaden bör alltjämt i princip vara förbehållen folløörel-

serna och staten

Utredningen den nuvarande grundläggande principen om att lotteri- och anser att spelmarknaden skall förbehållen folkrörelserna och staten alltjämt skall gälla. vara bör reglerad och uppdelad mellan anordnare som tillgodoser Marknaden vara allmännyttiga ändamål eller det allmänna. Endast i undantagsfall kan accepteras allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen. att Kommersiella intressen kan tolereras inom vissa väl avgränsade områden som restaurangkasino och marknads- och tivolinöjen. Kommersiella serviceföretag t.ex. biträder lotteri och spelanordnare är ofta nödvändiga för att verksamheten som skall kunna genomföras.

SOU 1992130

9.2 Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll över lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelverksamhet fordrar liksom bank och försäkringsverksamhet en noggrann tillsyn och kontroll. Förklaringen till detta är helt enkelt de stora penningsummor som omsätts i verksamheten. Såväl den egna personalen som kunderna utsätts ofta för frestelser. En effektiv tillsyn och kontroll är nödvändig både för att skydda verksamheten mot förluster och för att bevara allmänhetens förtroende för marknaden som sådan. De aktörer som verkar på lotteri- och spelmarknaden måste därför finna sig i vissa begränsningar handlingsutrymmet. av

Lotteri- och spelmarknadens ökade omfattning har i sig ökat behovet av en tillsyn och kontroll. Utredningens förslag i liberaliserande riktning får inte innebära att samhället förlorar sina möjligheter att gripa in mot oseriösa marknadsaktörer. Den moderna datateknikens aktiva kort gör det möjligt att delta i on-linespel som anordnas utomlands eller av inhemska företag eller privatpersoner som inte uppfyller kraven för tillstånd. Bostaden och arbetsplatsen kan komma att förvandlas till okontrollerade spelplatser med sociala skador som följd. De legala spelanordnarna riskerar dessutom att bli utsatta för otillbörlig konkurrens.

Utredningens förslag innebär i flera avseenden skärpningar av kraven på hur lotterier och spel skall anordnas. En uppstramning av lotterilagstiftningen utgör i viss mån en anpassning till de regelverk är förhärskande bl.a. i Storbritansom nien och USA. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att balansera vidgade intäktsmöjligheter med ökade möjligheter för samhället att gripa in där det behövs.

9.3 Folkrörelsema bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med

intäkter av egna lotterier och spel

Folkrörelsernas verksamhet har varit betydelsefull för demokratin och den SOU 1992 130

moderna välfärdsstatens utveckling. De ideella organisationerna kommer av allt döma spela viktig samhällsnyttig roll även i framtiden. Människor sluter att en sig i föreningar för att lösa frågor och odla sina intressen. samman gemensamma Barn och ungdom får inom folkrörelsernas en vettig sysselsättning och en rarn ovärderlig skolning i demokratins arbetsformer. I många fall kan föreningsdriven verksamhet ett viktigt komplement till det offentliga huvudmannaskapet. vara

Utredningen olika former stöd från staten, landstingen och anser att av kommunerna är betydelsefullt för att finansiera folkrörelsernas verksamhet. Krympningen den offentliga sektorn kan dock påverka utrymmet för direkta av bidrag till folkrörelserna. Intäkter från reklam och sponsring, som minskat som följd lågkonjunkturen, kan inte ersätta ett eventuellt bortfall från den en av offentliga sektorn.

Folkrörelserna måste därför i högre utsträckning än för närvarande förlita sig finansieringsformer såsom lotterier och spel. Ökade intäkter alternativa av lotterier och spel kan åstadkommas enligt följande

förutsättningarna för att anordna attraktivare traditionella lotterier förbättras att folkrörelserna ges möjlighet att anordna lotterier med genom en större andel penningvinster

spelformer tillåts inom för ett folkrörelsedominerat nya ramen spelföretag

reglerna förenklas så att det blir möjligt att göra befintliga spel attraktivare och minska kostnaderna

bingoskatten slopas

samarbetsformer med statliga spelföretag underlättas

Utredningen i likhet med 1972 års och 1987 års lotteriutredningar att det anser SOU 1992130

är otillfredsställande att de statliga spelföretagens och ATGs lotterier har brett ut sig på bekostnad de ideella organisationernas spel. Denna utveckling måste av nu brytas genom att folkrörelserna i första hand större utrymme och bättre ges förutsättningar för självfinansiering genom egen lotteri och spelverksamhet. -

Ökade möjligheter till självfinansiering medför inte endast ökade intäkter utan också ett minskat bidragsberoende och ett ökat utrymmeför det enskilda initiativet i samhället. Statlig företagsamhet på lotteriområdet kan motiveras med behovet av en effektiv samhällskontroll verksamheten. Det finns dock inget av som tyder på att folkrörelsernas verksamhet skulle mindre effektiv än den vara statliga om särbehandlingen minskade.

De statliga företagens och ATGs dominerande ställning på spelmarknaden kommer sannolikt att bestå under överskådlig tid även förslag i liberaliserom ande riktning genomförs. Det finns därför ett behov att fördjupa det av samarbete mellan folkrörelserna och spelföretagen redan äger som rum. Samarbetet kan bl.a. bestå i teknik och produktutveckling, gemensam samutnyttjande av on-line terminaler m.m.

9.4 Folkrörelselotteriema bör möjlighet att anordna attraktivare traditionella ges lotterier med en större andel penningvinster

I konkurrensen med det stora utbudet av statliga lotterier kommer folkrörelsernas lotterier oftast till korta. De begränsade möjligheterna att anordna lotterier med penningvinster har av ett flertal folkrörelser angetts huvudorsaken till det vara att blivit allt svårare att få avsättning för lotterier. Anledningen till detta kan egna vara ett ändrat konsumtionsmönster hos den lottköpande allmänheten. Allt färre konsumenter köper lotter endast det skälet att de vill stödja viss förening av en eller en viss verksamhet. Möjligheten att vinna eller presentkort en vara ett upplevs ofta som mindre lockande konsumenterna. Varor inte behövs av som eller passar den enskildes krav kan undvaras. Presentkort visserligen större ger valfrihet att handla varor i en viss butik eller butikskedja möjlighet men en att

SOU 1992130

t.ex. betala av skulder skulle för många motsvara ett mera angeläget behov. En vinst i form av pengar ger frihet att använda vinsten där den bäst behövs.

För lotterianordnaren har varuvinster den fördelen att inköpsrabatter bidrar till lotteriets lönsamhet genom att vinstvärdet i allmänhet är högre än inköpsvärdet. Marknadsföringen av lotteriet kan också underlättas om den fokuseras till verkligt attraktiva vinster som t.ex. drömbilen och drömresan. På senare år har dock kostnaderna för hanteringen och distributionen av varuvinster ökat betydligt genom allt större personal-, frakt- och portokostnader.

Utredningen föreslår att folkrörelserna i större utsträckning än för närvarande ges möjlighet att anordna traditionella lotterier med en större andel penningvinster i vinstplanerna. För de som önskar kvarstår givetvis möjligheten att endast erbjuda varuvinster.

Utredningen anser att andelen penningvinster i folkrörelsernas lotterier inte får vara så stor att förutsättningarna för nuvarande marknadsuppdelning blir väsentligt ändrade. En fullständig frihet kan vara svårförenlig med nuvarande regler om skattebefrielse för folkrörelsernas traditionella lotterier. Om lotteriskattelagen skulle vara tillämplig skulle omsättningen behöva öka markant för att inte nettobehållningen skall minska. Utredningen anser att en sådan omsättningsökning är osannolik endast till följd av att penningvinsterna släpps fria.

9.5. Folløörelserrta bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag

Även penningvinster tillåts i högre utsträckning än för närvarande om gör utredningen den bedömningen att de statligt dominerade spelbolagen alltjämt kommer att ha ett försteg på lotterimarknaden. Decennier av upparbetad kompetens, inarbetade produkter, lyhördhet för marknadssignaler och inte minst en väl fungerande försäljningsorganisation gör att marknaden för traditionella lotterier inte kommer att undergå några dramatiska förändringar till folkrörelser- SOU 1992130

nas fromma.

Utredningen anser att folkrörelsernas intäkter av egna lotterier och spel inte kan öka väsentligt med mindre än att folkrörelserna ges förutsättningar att introduspelformer i större utsträckning motsvarar konsumenternas ändrade cera nya som spelvanor och önskemål.

Utredningen har i delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst SOU 199233 lämnat en utförlig redogörelse för hur en svensk kasinospelsverksamhet skulle kunna utformas. En sammanfattning av utredningens överväganden i denna fråga och en organisationsskiss finns i bilaga

I rapporten övervägs bl.a. att det bildas en fristående stiftelse där folkrörelserna och staten finns representerade i styrelsen. Stiftelsen skall ha till ändamål att främja folkrörelsernas lokala barn- och ungdomsverksamhet genom att fördela överskottet från ett av stiftelsen majoritetsägt spelföretag.

Med hänsyn till att regeringen valt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå regler för eventuell svensk kasinospelsverksamhet avstår utreden ningen från vidare överväganden och förslag om sådan spelverksamhet.

De spelformer då kan komma i fråga är olika former av automatspel nya som idag är förbjudna i Sverige. Med hänsyn till den debatt och opinion som som föregick 1979 års förbud mot utbetalningsautomater är utredningen inte beredd att föreslå ett generellt upphävande av förbudet mot utbetalningsautomater. Den nuvarande utformningen förbudet har dock gjort det omöjligt för folkrörelserav att utnyttja sig modern lättkontrollerad teknik för försäljning av sina na av lotteriprodukter. Den nuvarande regleringen har också lämnat utrymme för en snabbt växande illegal spelverksamhet.

Utredningen föreslår därför att nuvarande förbud endast skall gälla sådana spelautomater är konstruerade för att betala ut vinst uteslutande i form av som och där jvinstmöjligheten uteslutande beror av slumpen penningpengar SOU 1992 130

automater. Detta innebär att utredningen föreslår att spelautomater är som konstruerade för att betala ut vinst huvudsakligen i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande skall tillåtas värdeautomater. Kravet på lottsedel som bevis för deltagande i lotteriet slopas. Vinst skall kunna användas för återspel. Smärre vinster upp till hundra kronor skall av hanteringstekniska skäl kunna utbetalas från automaten. Tillstånd kommer därmed att kunna för spel på ges t.ex. videolotterier.

Vidare föreslås att folkrörelserna skall rätt att anordna spel på sådana ges spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av deltagarens skicklighet skicklighetsautomater. Tillstånd kommer därmed att kunna för spel på t.ex. Pajazzoges automater.

Utredningen föreslår att för värdeautomater skall insatsen begränsad till vara

16000 basbelopp ca fem kronor. Högsta vinsten får inte överstiga 1 15

basbelopp ca 2000 kronor varav 1300 basbelopp ca 100 kr får utbetalas i

pengar.

Utredningen föreslår vidare att för skicklighetsautomater skall insatsen vara

begränsad till 16000 basbelopp ca 5 kronor. Högsta vinsten får inte överstiga

1300 basbelopp ca 100 kr.

Överskottet föreslås oavkortat tillföras det lokala föreningslivets barn och ungdomsverksamhet.

Tillstånd till spel dessa spelformer får endast till ett folkrörelsedominerat ges spelföretag med lokal förankring.

Utredningen har erbjudit sex av spelmarknadens aktörer att lämna förslag till hur ett sådant företag skulle kunna organiseras. Cherryföretagen AB, Knutssonbolagen AB och Folkrörelsernas Spel och Lotteri AB, FSLAB, har inkommit med utförliga beräkningar och organisationsförslag. Utredningen har med utgångspunkt

SOU 1992 130

från dessa uppgifter låtit utföra investeringsbedömning och analys av kostnadsen och intäktsposter. Se bilaga

Fullt utbyggt kan spel på dessa slags spelautomater beräknas tillföra folkrörelserminst 600 miljoner kronor per år. na

9.6 Vissa regler försvårar utvecklandet befintliga lotterier och spel bör som av slopas

Lotterilagen och Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd innehåller vissa regler onödigtvis försvårar utvecklandet de befintliga lotteri- och som av spelformerna. Regler skälig avkastning och minsta andel vinster i ett lotteri om har kommit till för motverka att för stor del omsättningen tas om hand att en av konsultföretag och olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på av att marknadsutrymmet för lönsamma lotterier samt att konsumenterna skall ha en rimlig vinstchans. Utredningen det vara befogat att ge marknaden ett större anser i dessa frågor. Bedömningen av om det är meningsfullt att anordna ett utrymme lotteri bör normalt inte ligga på tillståndsmyndigheten. När det gäller bingospelet bör tillståndsmyndigheten emellertid ha ett lagligt stöd för att motverka överetablering. Särskilt i tätorter kan ett för stort antal spelplatser medföra att kostnaderna för anordna spelet blir oacceptabla. Utredningen föreslår därför att kravet på skälig avkastning modifieras på så sätt att tillståndsmyndigheten får att avslå ansökan denna grund endast det föreligger särskilda skäl för det. en om

I vissa fall är konsumentens beslut att köpa en lott inte i första hand motiverat vinna att stödja viss verksamhet. Vetskapen om att lotteriets av att utan av en behållning går oavkortat till ett allmännyttigt ändamål av något slag kan vara ett bättre försäljningsargument än attraktiv vinstplan. I sådana fall bör anordnaren en få bestämma andelen vinster i förhållande till insatserna. I lagen bör dock finnas ett krav på att minst 35 % av insatserna skall användas för vinster samt att anordnaren,s0m konsumentupplysning, skall insatsernas fördelning ett ange

SOU 1992 130

tydligt sätt. Detta kan göras att uppgifterna trycks på en lottsedel eller genom anslås i spellokal.

9.7. Saznwbetsfonner mellan folkrörelserna och statens spelföretag

Riksdagen har bemyndigat riksdagens ombud till AB Tipstjänst bolagsstämma att godta stöd till idrotten med 55 miljoner kronor per år. Stödet till idrotten ett något än procent statens intäkter av lotterier och spel. motsvarar mer en av Penninglotteriet AB får enligt regeringsbeslut anordna ett ändamålslotteri per år behållning oavkortat går till konst, teater och andra kulturella ändamål. vars Utredningen har övervägt viss andel de statliga spelföretagens om en av behållning bör öronmärkas för utbetalning till folkrörelserna. I andra länder är det vanligt viss bestämd procentsats ett statligt spelföretags behållning att en av avsätts för idrottsändamål. Fram till och med 1949 avsatte både AB t.ex. Tipstjänst och Penninglotteriet AB bestämda delar sin behållning till idrottens av främjande respektive allmännyttiga ändamål.

Utredningen att användningen statens intäkter av lotterier och spel som anser av regel skall bestämmas på sätt andra intäkter i statsbudgeten. samma som Riksdagen bör inte frånhändas rätten att väga olika behov mot varandra. Stödet till folkrörelserna bör heller göras beroende av om spelverksamheten går bra eller dåligt. Utredningen förutsätter dock att överskottet från en eventuell kasinospelsverksamhet med internationella regler tillförs folkrörelserna.

Utredningen förutsätter vidare att det samarbete som nu förekommer mellan folkrörelserna och de statliga spelföretagen kommer att bestå i framtiden.

Utredningen dessutom att de statliga spelföretagen och ATG i sin anser planering skall ta hänsyn till folkrörelsernas behov av intäkter av lotterier och spel.

SOU 1992130

10. Lotterilagstittningens huvudsakliga utformning

10.1 Den lagteløziska utformningen

Utredningen anser att lotterilagen bör bli enklare att förstå och tillämpa genom att flera materiella regler tas in i lagen. För att få större flexibilitet bör en beloppsgränser knytas till förändringar av basbeloppet. För att öka läsbarheten bör lagen delas in så att lagen inleds med att tillämpningsområde och definitioner redovisas. Otillåtna lotterier och förfaranden med s.k. förbudskatalog följs en av ett avsnitt med allmänna förutsättningar för tillstånd. För första gången införs åldersgräns för deltagande i vissa spel samt begränsningar för anställda och funktionärer att delta i det egna lotteriet. Marknadsuppdelningen avspeglas därefter i speciella bestämmelser för folkrörelserna, statliga spelbolag, ATG, banklotterier och kommersiella spelanordnare.

Utredningen anser att nuvarande ordning med särskild lag visst en om automatspel förströelseautomater har medverkat till att det illegala spelet på dessa automater utvecklats okontrollerat. Den kartläggning det illegala spelet av som utredningen genomfört i samarbete med Rikspolisstyrelsen och SCB visar att förströelseautomater ofta missbrukas för illegalt spel. Utredningen föreslår därför att automatspelslagen arbetas in i lotterilagen och att Lotteriinspektionen skall utfärda typgodkännande även för förströelseautomater. Detta gör det möjligt att förbjuda s.k. pokermaskiner som idag är tillåtna förströelseautomater. En som annan konsekvens blir att lotterilagens straffbestämmelser görs tillämpliga även vid överträdelser mot bestämmelser om förströelseautomater.

Lotterinämndens möjligheter att styra och kontrollera lotteri och spelmarknaden förstärks genom att nämndens uppgraderas till Iotteriinspektion med rejält en utökade befogenheter.

SOU 1992 130

10.2 Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som Spelplats förbjuds

Datatekniken gör det möjligt att anordna lotterier och spel som förutsätter att bostaden och arbetsplatsen används spelplats. En grundläggande utgångssom punkt för lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer. Utredningen föreslår att insatser i ett lotteri anordnas för allmänheten inte som skall erläggas på sådant sätt att lotteriet kommer att bedrivas med bostaden eller arbetsplatsen som spelplats. Förbudet omfattar insatser som erläggs i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavande hos spelföretag. Genom denna regel förbjuds användningen av s.k. smarta kort som är konstruerade för att helt eller delvis kunna användas för att erlägga insats i spel.

Om förbudet skall kunna få effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att ansvar kan komma att utkrävas av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ställer tele eller databaserad kommunikationsanordning till förfogande för eller förmedlar betalning till sådana lotterier.

10.3 Traditionella lotterier

Utredningen föreslår att det skall vara tillåtet för folkrörelserna att anordna egentliga lotterier med penningvinster uppgående till högst ett basbelopp per vinst det är fråga om ett lokalt eller regionalt tillstånds- eller registreringsom lotteri och tio basbelopp. Några bärande motiv för att inte tillåta annars värdepapper som vinster i lokala och regionala lotterier finns inte och bör därför tillåtas.

Utredningens förslag innebär ingen principiell förändring när det gäller gränsdragningen mellan folkrörelsernas och statens lotterier. Varuvinster kommer även i fortsättningen att dominera folkrörelselotteriernas vinstplaner. SOU 1992130

För traditionella lotterier föreslås att lotteriet skall betala ut minst 35 procent av insatserna som vinster. Ett obligatoriskt krav är att lotterianordnaren på lottsedeln anger hur insatserna fördelas.

Registreringslotterierna omsätter betydligt än de lokala tillståndslotterierna. mer Utredningen föreslår att utrymmet för registreringslotterier utvidgas. Registreringslotterierna kommer dock att benämnas treårstillståndslotterier som är en mera adekvat benämning. Den sammanlagda omslutningen under en treårsperiod utökas till högst 20 basbelopp. Under denna period får föreningar anordna egentliga lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. Vinst får utgöras av värdepapper och vinst som utgörs av pengar får uppgå till högst ett basbelopp. Kravet på obligatoriska kontrollanter behålls men ansvaret för information till kommunen om insatsernas sammanlagda belopp under året och vid periodens slut överförs på kontrollanten.

10.4 Bingo

Utredningen konstaterar att bingospelet, som är Sveriges största enskilda spel, fick en rejäl omsättningsökning när det blev tillåtet med penningvinster. Utredningen anser att vinsterna bör få utgöras värdepapper och särskilda av om skäl föreligger, t.ex. om man vill stimulera till ett ökat intresse för bingospelet genom ett enstaka riksomfattande bingospel, bör värdet av högsta vinsten uppgå till 10 basbelopp.

Utredningen anser att handikapporganisationer bör ges vidgade tillståndsmöjligheter genom att i lagen införa bestämmelse att vid prövning en om av ansökningar om bingotillstånd från handikapporganisationer skall länsstyrelsen även beakta verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ungdomar i samhället.

Utredningen föreslår vidare att bingoallianser skall kunna bli tillståndshavare. Detta förutsätter att alliansen är en juridisk person. Bingoalliansen fördelar SOU 1992 130

nettobehållningen bland alliansens medlemmar och beslutar om inträde av nya medlemmar. Vid fördelningen skall med undantag av vad som sagts ovan om handikapporganisationer, hänsyn främst tas till ungdomsverksamhet. En förening som anordnar lotterier eller kvällsbingo skall inte missgynnas vid fördelningen av alliansens överskott.

Tillståndstiden föreslås bli förlängd till tre år utan någon begränsning av omsättningen.

10.5 Den fria sektorn

Regleringen av den fria sektorn har med åren blivit allt mer invecklad. Uppdelningen tre olika lagrum 17, 17a, 17b gör att bestämmelserna är svåra att förstå och tillämpa. Utredningen anser att reglerna kan förenklas betydligt samtidigt som folkrörelserna bör ges ett ökat utrymme för lotterier som varken kräver tillstånd eller registrering.

Utredningen förslår att reglerna om folkrörelsernas frisektorslotterier samlas i ett lagrum under rubriken folkrörelsemas lotterier. Den kommersiella fria sektorn flyttas till ett lagrum under rubriken kommersiella lotterier.

Insatsen får vara högst 16 000 basbelopp cirka fem kronor. Värdet av högsta

vinsten får i folkrörelsernas fria sektor uppgå till högst 16 basbelopp cirka 5

000 kronor.

Kravet samband med tillställning uppmjukas på så sätt att försäljning med lottlistor får äga rum fyra veckor före tillställningen. Bruket att anordna utlottning entrébiljett, programblad eller deltagarbevis i t.ex. motionslopp legaliseras inom ramen för den fria sektorn.

SOU 1992 130

10.6 Tillrtåndrgivningens organisation

Tillståndsgivningen är enligt nuvarande ordning uppdelad på fyra myndigheter; regeringen, lotterinämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utredningen anser att tillståndgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedömningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att ta till vara ett ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar om tillstånd för dessa bolag. Utredningen föreslår därför att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel överförs till en central oberoende myndighet; Lotteriinspektionen.

Tillståndsgivningen för restaurangkasinospel och spel på varuautomater är kopplad till tillståndsgivningen för servering av alkoholdrycker. I direktiven Dir 199268 till utredningen om översyn av tillståndsgivning enligt lagen om handel med drycker LHD och handläggning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall LVM anges att utredaren skall göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommunerna.

Lotteriutredningen har övervägt om det finns förutsättningar att överföra tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel på varuautomater till kommunerna.

Motivet för att tillståndsgivningen för lokala egentliga lotterier lades över kommunerna 1989 var kommunernas förtrogenhet med det lokala föreningslivet prop. 198788141 s. 23. Kommunens handläggare kan även förutsättas ha lättare att skaffa sig kännedom om de spellokaler som finns inom kommunens gränser än regionalt eller centralt placerade handläggare. Om speltillstånd meddelas spelanordnaren får dock lokalkännedomen en underordnad betydelse. För tillståndsgivning, tillsyn och kontroll kan det i stället vara av större betydelse med möjlighet till en vidare överblick av marknaden.

SOU 1992 130

Den bästa överblicken över restaurangkasinospelsmarknaden finns idag inom Lotterinämnden. Marknaden omsätter över 500 miljoner kronor om året. Antalet tillstånd har ökat kraftigt under senare år. Frekvensen är dock inte tillräcklig för att upprätthålla erforderlig kompetens inom en mindre eller medelstor kommun. Även länsstyrelserna har i många fall svårigheter att tillgodose krav en effektiv tillsyn och kontroll av tillståndshavarna.

Utredningen föreslår därför att tillstånd till restaurangkasinospel och spel på varuautomater flyttas till Lotteriinspektionen.

Tillståndsgivningens organisation i övrigt behålls enligt nuvarande ordning.

10.7 Tillståndrhavare för restaurangkasinospel och spel på varuautomater

Lotteriutredningen har övervägt huruvida det finns skäl att bibehålla kopplingen mellan serveringstillstånd och tillstånd för restaurangkasinospel och spel på varu au tomater.

Utredningen anser att det är otillfredsställande att speltillstånd inte kan ges till den som normalt bedriver restaurangkasinospelet eller varuatomatspelet utan till den som innehar serveringstillståndet, dvs. innehavaren av spellokalen. Såväl tillståndsgivning som tillsyn och kontroll skulle underlättas om tillstånd kunde meddelas spelanordnaren.

Kopplingen till serveringstillstånd innebär att kommunens vetorätt enligt 61 § lagen om handel med drycker kan få betydelse även för länsstyrelsens handläggning av speltillståndet. Ett kommunalt veto skall oavsett motiv efterföljas av länsstyrelsen. Även länsstyrelsen har möjlighet att meddela tillstånd i fall om där det saknas serveringstillstånd kan spelanordnaren oförskyllt komma att drabbas av ett indraget serveringstillstånd.

Utredningen föreslår att tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel skall SOU 1992130

meddelas den som anordnar spelet och inte den som innehar spellokalen.

Tillstånd bör även i framtiden förutsätta att spelet anordnas i samband med a

offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning, b hotell och restaurangverksamhet. Vid tillståndsprövningen bör alltjämt vikt läggas på sådana omständigheter tillgodoser kravet på att spelet behåller sin förströelsesom karaktär och inte lockar till sig barn och ungdom.

10.8 Den centrala tillsynsjitnktionen förstärks

Utredningen anser att lotteri och spelverksamheten måste vara underkastad en effektiv statlig tillsyn och kontroll. Den centrala tillsynsfunktionen bör vara utrustad med befogenheter och resurser att stävja överträdelser av givna regler men även att tillhandagå lägre tillståndsmyndigheter, lotteri och spelanordnare med utbildning, information och service. En viktig uppgift är att se till att inga omotiverade skillnader görs mellan olika lotterianordnare.

Lotteriinspektionen föreslås bli det nya namnet på Lotterinämnden och skall utöva central tillsyn över samtliga lotterier och spel i riket, inklusive de som anordnas av de statliga spelbolagen och ATG.

I likhet med vad som gäller för Finansinspektionen bör Lotteriinspektionen utrustas med möjlighet att förelägga vite och döma ut vitet om det är fråga om att 1 till inspektionen lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen 2 upphöra med otillåten verksamhet.

10.9 Överklagandebestämmelser

Utredningen föreslår att nuvarande instansordning behålls i princip. Om en kommun avslår en ansökan om tillstånd överklagas beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen SOU 1992 130

får dock inte överklagande inspektionen inte gett prövningstillstånd. pröva ett om Syftet med denna regel är att renodla inspektionens roll som prejudikatinstans.

I ärenden där Lotteriinspektionen beslutar i första instans t.ex. tillstånd för riksomfattande lotterier och spel överklagas beslutet till regeringen.

regeringen och Lotteriinspektionen i sista instans bör kunna bli föremål Beslut av för rättsprövning i regeringsrätten det är fråga om ett avslag på en ansökan om kommersiell spelform. Rätt till sådan prövning torde följa av rättsom en prövningslagen och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

Beslut vite förelagts eller dömts ut av Lotteriinspektionen skall kunna om som överklagas hos kammarrätten genom besvär.

10.10 Avgifter

De avgifter tas ut med stöd av lotterilagen är väsentligt lägre än de som som gäller enligt avgiftsförordningen. Myndigheternas kostnader för tillståndsgivning, tillsyn och kontroll uppgår till än 40 miljoner kronor per år. De intäkter mer inlevereras i form av avgifter täcker knappt tio procent av kostnaderna. Det som kan ifrågasättas det finns skäl att bibehålla ett avgiftssystem vars hanteringsom kostnader sannolikt överstiger intäkterna. En avgift kan dock fungera avhållande för obefogade ansökningar. Den nya avgiftsförordningen syftar till en bättre kostnadstäckning för statliga myndigheter. När det gäller rikslotterier, regionala lotterier och bingospel bör avgiftslagen göras tillämplig. För kommuner bör avgifterna bestämmas av kommunen i enligt med den kommunala självkostnadsprincipen.

SOU 1992 130

10.11 Bingoskatten och momsen på konsulttjänster avseende folløörelsemas lotterier avskaffas

Utredningen anser att beskattningen av folkrörelsernas lotterier och spel bör vara likformig och förslår därför att den nuvarande skattefriheten för folkrörelsernas egentliga lotterier utvidgas till att även gälla bingospel och andra spel som kan komma att anordnas av folkrörelserna. Härigenom kan folkrörelserna ett enkelt sätt tillföras omkring 63 miljoner kronor per år. Förslaget förutsätter ändringar i lagen 1972820 om skatt på spel.

I mervärdeskattelagen föreskrivs att lotterier inte är momsskattepliktiga. Bestämmelsen omfattar inte moms konsulttjänster avseende lotterier. Ett serviceföretag som sköter en bingohall eller egentligt lotteri på uppdrag av föreningar är skyldigt att debitera moms på sina tjänster om det är fråga ett om skattepliktigt tillhandahållande en förening med eget tillstånd att anordna bingo eller egentligt lotteri. Detta kan undvikas genom att serviceföretaget meddelas tillstånd till bingo- eller egentligt lotteri med stöd undantagsav en bestämmelse i lotterilagen. Denna nödlösning har praktiserats för att inte belasta föreningarna med en betungande momskostnad. Ur principiell synpunkt är det dock betänkligt att meddela tillstånd till kommersiella företag. Motiven för lotterilagens undantagsmöjlighet var att lämna utrymme för t.ex. stiftelsen Litteraturfrämjandet och Folkets husföreningar i glesbygd att få tillstånd. Utredningen anser det dessutom tveksamt att lotterilagens regler skall utgöra grund för befrielse från mervärdeskatt. Det kan därför diskuteras att införa en särskild skattebefrielse för sådana konsulttjänster.

Som princip bör särlösningar i mervärdeskattelagen vara motiverade tekniska av svårigheter att bestämma skatteunderlaget. En utvidgning undantaget för av lotterier i mervärdeskattelagen kan smittoeffekter på andra verksamheter. Ett ytterligare skäl mot att undanta dessa slags konsulttjänster från skatteplikt är att det inte finns stöd för undantag i EGs sjätte mervärdeskattedirektiv.

Utredningen anser vid en samlad bedömning att fördelarna med särskild en SOU 1992 130

skattebefrielse överväger nackdelarna. Utredningen föreslår därför att mervärdeskattelagen kompletteras så att tjänst ett lotteri och som tillhandahålls som avser allmännyttig ideell organisation skall vara fri från mervärdeskatt. Förslaget en medför ingen ytterligare kostnad för staten. Utredningen föreslår dessutom att lotterilagen bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att ett serviceföretag med Lotteriinspektionens tillstånd får bedriva verksamheten i tillståndshavarens ställe.

10.12 Lotterier i radio och TV

Idag råder förbud mot att bedriva egentliga lotterier och bingospel i närradio och kabeltelevision. Något motsvarande förbud finns inte när det gäller rundradiosändningar. Radiolagens regler om programföretags skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet medger inte programinslag där enskilda lotterianordnare gynnas framför andra. På grund av sitt nyhetsvärde har emellertid dragningar som sker hos Tipstjänst och Penninglotteriet accepterats av radionämnden. Folkrörelsernas BingoLotto-spel torde vara att bedöma på motsvarande sätt. Satellitsändningar faller helt utanför det lagreglerade området.

Utredningen anser det inte vara befogat att vidmakthålla ett totalförbud mot lotterier i närradio och kabeltelevision. Folkrörelserna, statliga spelbolag och ATG bör efteritillstånd av Lotteriinspektionen ges möjlighet att bedriva t.ex.

BingoLotto i radio och TV under förutsättning att den lokala bingoverksamheten

inte fråga lokalradio eller kabeltelevision får tillstånd endast störs. Om det är om

ges till en sammanslutning allians av ideella föreningar.

10. 13 Reklamlotterier

Anordnande renodlade kommersiella reklamlotterier är straffbart enligt av lotterilagen. Enskilda företags utlottningar beivras mycket sällan. Utredningen anser att denna illegala lotteriform i vissa fall konkurrerar med folkrörelsernas SOU 1992130

traditionella lotterier. Utredningens förslag att Lotteriinspektionen ges befogenhet att förelägga och döma ut vite bör ge möjligheter att stävja bruket av illegala reklarnlotterier.

En särskild form av reklarnlotterier får regelmässigt tillstånd av regeringen. Lotterier som anordnas under sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas s.k. vinnarkonton utgör exempel på lotterier som har ett sparfrämjande ändamål. Dessa lotterier är inte att betrakta som allmännyttiga i den nuvarande lotterilagens mening. Utredningen anser dock att de inte inkräktar på det tillgängliga marknadsutrymmet för lotterier och bör därför kunna tolereras även i fortsättningen. Eftersom Lotteriinspektionen föreslås besluta om tillstånd till alla riksomfattande lotterier krävs en uttrycklig bestämmelse i lotterilagen.

10.14 Konsekvenser av utredningens förslag

10.14.1 Utredningens förslag leder inte till ökat spelberoende

Utredningen är medveten om att våra förslag kan få till följd att den totala konsumtionen av lotterier och spel ökar i vårt land. Den relativt kraftiga volymtillväxten under sjuttio och åttiotalen har emellertid inte ökat hushållens spelbenägenhet i förhållande till deras disponibla inkomster. Utvecklingen visar att konsumenterna har förmåga att fatta väl awägda beslut på en redan variationsrik och tekniskt utvecklad spelmarknad. Det kan inte förnekas att vissa konsumenter har sämre omdöme än andra och utvecklar ett tvångsmässigt beroende av spel. Ett sådant beteende kan emellertid utvecklas på alla marknader med fria konsumentval.

Utredningens förslag om en utbyggd och sammanhållen tillsyn och kontroll över lotteri och spelmarknaden genom att Lotterinämnden byggs ut till Lotteriinspektionen och att nya spelformer endast får bedrivas av ett folkrörelsedominerat företag och att den svarta marknaden kan förväntas minska samt att lotterier och spel som anordnas för allmänheten med bostaden som spelplats förbjuds talar för SOU 1992130

att antalet spelberoende inte ökar.

Utredningen anser att en svensk forskning om spelberoende är lika angelägen som forskning om andra beroendeskapande aktiviteter. En sådan forskning skulle kunna finansieras genom en särskild avgift på försålda lotter. Utredningen vill dock inte föregripa Folkhälsoinstitutets kommande överväganden och föreslår därför inte någon sådan avgift.

10.142 Utredningens förslag kan leda till att statens intäkter ökar långsammare

Våra förslag syftar till att återställa balansen på lotterimarknaden till folkrörelsernas favör. Större delen av den beräknade intäktstökningen kommer att tjänas in genom spel på nya spelformer och genom att den illegala spelmarknaden minskar. Den föreslagna relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens och ATGs produkter. Vår bedömning är att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer att uppvisa samma enastående ökningstakt som under sjuttio och åttiotalen.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.

SOU 1992 130

LOTTERILAG 19930000

Allmänna bestämmelser

Tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller för lotteri om pengar, varor eller annat som har ett ekonomiskt värde. Lagen gäller även för automatspel som ger vinst endast i form av frispel på automaten.

Lagen är inte tillämplig på svenska statens premieobligationslån.

Definitioner

2 § Med lotteri avses en verksamhet, där eller flera deltagare lottning, en genom gissning, vadhållning eller liknande förfarande, med eller utan insats, kan erhålla en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Vid bedömning av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad slump av som föreligger i det enskilda fallet.

3 § Som lotterier, som kan ge vinst enligt 2 § första stycket skall också anses;

marknads- och tivolinöjen, såsom automatspel och bollkastning, även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen,

kedjebrevsspel och liknande spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror antalet deltagare som inträder i spelet.

4 § Rätt till fortsatt spel är att anse som vinst enligt denna lag.

5 § Med egentliga lotterier avses traditionella lotterier, vadhållning och annat lotten som inte är kedjebrevsspel, eller liknande spel eller bingospel, roulettspel, tärningsspel, kortspel eller automatspel.

Med traditionella lotterier avses lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt i förväg fastställd vinstplan.

6 § Med bingospel avses lotterier förutsätter att deltagaren är närvarande på som

SOU 1992 130

spelplatsen och där köper lottsedel bingobricka. Vinstmöjligheterna skall vara en beroende de dras sammanfaller med bingobrickan och att av om nummer som deltagaren genast gör anspråk på sin vinst.

7 § Med automatspel spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som avses konstruerade för betala ut vinst med ett ekonomiskt värde eller ge vinst i är att form frispel på automaten. av

En penningautomat är spelautomat är konstruerad för att betala ut vinst i en som form och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av slumpen. av pengar

är spelautomat är konstruerad för att betala ut vinst En värdeautomat en som huvudsakligen i form värdebevis, spelpoletter eller liknande och där vinstmöjligav heten huvudsakligen beror av slumpen.

skicklighetsautomat är spelautomat är konstruerad för att betala ut vinst En en som i form och där vinstmöjligheten helt eller delvis beror av spelarens av pengar skicklighet.

En förströelseautomat är spelautomat är konstruerad för att ge vinst endast en som i form frispel på automaten och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av av spelarens skicklighet.

varuspelsautomat är spelautomat är konstruerad för att betala ut vinst En en som i form och där vinstmöjligheten helt eller delvis beror av slumpen. av varor

8 § Med basbelopp enligt denna lag basbelopp enligt lagen 1962381 om avses allmän försäkring. Vid tillämpning skall avrundning ske till belopp som bestäms av

Lotteriinspektionen.

Otillåtna lotterier och förfaranden

9 § Det är inte tillåtet att

anordna kedjebrevsspel eller liknande spel,

anordna spel penningautomater andra platser än ombord fartyg

i internationell trafik,

anordnaren lotteri eller ombud för denne erbjuder deltagare i av ett lotteriet från hemmet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar att anslutning till dragningen överföring medel på konto i bank, annat genom av kreditinstitut eller ianspråktagande tillgodohavande hos spelföretag, genom av

SOU 1992 130

4. anordnaren ett lotteri eller ombud för denne lämnar kredit för insatser av i lotteriet.

Särskilda föreskrifter penningautomater finns i 44-48 §§. om

Främjanderegler

10 § Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte

ställa tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedla betalning till eller något annat sätt främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri, som inte är tillåtet eller saknar erforderligt tillstånd, ett utom landet anordnat lotteri, -

utan medgivande anordnaren tillhandagå annan vid deltagande i ett av lotteri som är tillåtet,

utan medgivande anordnaren avyttra andel i bevis om delaktighet i ett av lotteri i 2 eller tillförsäkra annan särskild rätt till på beviset som avses utfallande vinst eller andel däri eller

utan medgivande anordnaren vid försäljning av delaktighetsbevis som av i 3 sälja beviset mot betalning i särskilda poster eller innehålla beviset avses säkerhet för köpeskillingen. som

Tillstånd för att anordna ett lotteri

11 § Om inte annat följer denna lag skall den som vill anordna ett lotteri för av allmänheten ansöka tillstånd för det. Detsamma gäller i fråga om sådant om bingospel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och automatspel som inte anordnas för allmänheten, spelet anordnas i förvärvssyfte. om

12 § Ett lotteri skall anordnat för allmänheten om inte den krets som lotteriet anses riktar sig till är på gång liten, sluten och har en påvisbar gemenskap. en

13 § Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt

enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.

14 § Om inte annat följer denna lag skall, om det behövs, för verksamheten av finnas föreståndare tillståndsmyndigheten godkänner och en av tillståndsen som myndigheten förordnad kontrollant.

SOU 1992130

15 § Om det inte finns särskilda skäl eller annat följer av denna lag får tillstånd att anordna egentliga lotterier och bingospel endast lämnas värdet vinsterna i om av lotteriet motsvarar minst 35 procent insatsernas värde. av

Vinstandelen skall anges lottsedel, eller anslås i spellokalen.

16 § Tillstånd att anordna lotteri får förenas med särskilda villkor med samt kontroll- och ordningsbestämmelser. Sådana villkor och bestämmelser får inte göras onödigt betungande för tillståndshavaren.

17 § Tillstånd att anordna automatspel får endast lämnas, under förutsättning

att varje spelautomat förses med tillståndshavarens märke eller kännetecken,

att det kan antas att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas,

att det kan antas att barn eller ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet.

Typgodkännande

18 § Förslutna lotter, bingobrickor och spelautomater skall godkänd vara av typ. Teknisk utrustning som används för insatser, dragningar och kontroll skall likaså vara av godkänd typ.

Lotteriinspektionen prövar frågor typgodkännande. Ett beslut om om typgodkännande får förenas med villkor.

Annan tillståndspliktig verksamhet

19 § Tillstånd erfordras för

att biträda tillståndshavare att anordna lotteri,

att tillverka, importera eller saluföra lotter, bingobrickor, spelautomater samt teknisk utrustning som skall användas för insatser, dragningar och kontroll i lotteriverksamhet,

att inneha penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat.

SOU 1992 130

Villkor för deltagande i vissa lotterier

20 § inte fyllt 18 år får inte delta i roulett-, tärnings- och kortspel eller Den som i annat automatspel än spel på förströelseautomater.

21 § Anställda eller funktionärer i bingospel eller i sådana lotterier som avses i 20 § får inte delta i lotteriet.

Folkrörelsemas lotterier

Bingospel och egentliga lotterier

22 § Tillstånd att anordna bingospel eller egentligt lotteri, som inte utgör vadhållning i samband med hästtävling, får lämnas till svensk juridisk person som är ideell förening och som

har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet,

i sin verksamhet huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål samt

inte vägrar någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta.

Om det finns särskilda skäl, får tillstånd att anordna lotterier som avses i första stycket meddelas för annan juridisk person än ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet.

Den har fått tillstånd att anordna lotteriet får anlita ett serviceföretag för att som i tillståndshavarens ställe bedriva verksamheten. Ett sådant serviceföretag skall ha Lotteriinspektionens tillstånd.

23 § Tillstånd att anordna bingospel får ges till en juridisk person som utgör en sammanslutning av sådana ideella föreningar som uppfyller villkoren i 22 § första stycket 1 Ett sådant tillstånd får lämnas för tre år gången. - 24 § I egentliga lotterier anordnas med stöd av 22 § får vinst som utgörs av som pengar uppgå till högst ett basbelopp om lotteriet skall bedrivas inom en eller flera kommuner i ett län och i annat fall högst tio basbelopp.

25 § l bingospel som anordnas med stöd av 22 § och 23 § får värdet av högsta vinsten inte överstiga ett basbelopp.

I syfte att främja bingospelets utveckling eller om det annars finns särskilda skäl får

SOU 1992130

Lotteriinspektionen medge att värdet av högsta vinsten får uppgå till högst tio basbelopp.

26 § Vid tillståndsprövning enligt 22 § och 23 § skall särskild hänsyn tas till vilket behov av lotteriinkomster som sammanslutningen kan antas ha för sin verksamhet.

Vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel skall hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet samt till sådan verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen handikappade ungdomar i av samhället.

27 § Om det kan antas att lotteriet inte kommer att lämna sammanslutningen skälig avkastning på grund av för höga kostnader eller överetablering på marknaden får tillståndsmyndigheten avslå en ansökan om tillstånd.

28 § En sådan sammanslutning som avses i 22 § och som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun får ges tillstånd att under en treårsperiod anordna egentliga lotterier treårstillstånd under förutsättning

att lotterierna bedrivs endast inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,

att insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som sammanslutningen med stöd av denna paragraf anordnar under en treårsperiod uppgår till högst 20 basbelopp,

att vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp,

att det finns en av tillståndsmyndigheten godkänd föreståndare för lotterierna och

att lotteriet inte bedrivs från sådan fast försäljningsplats, tillhandahålls som av ett serviceföretag.

Spel på värdeautomater

29 § Spel värdeautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning

att värdet av spelarens insats uppgår till högst 16 000 basbelopp spel, per

att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1 15 basbelopp högst varav 1300 basbelopp får utbetalas i pengar,

SOU 1992 130

att högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats. att samtliga intäkter som återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser. Tillstånd får endast lärrmas till en svensk juridisk person,- som till övervägande del ägs av sådana sammanslutningar som avses i 22 Innan tillstånd lämnas skall kommunen beredas tillfälle att yttra sig över placeringen av värdeautomater inom kommunen.

Spel på skicklighetsautomater 30 § Spel på skicklighetsautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att värdet av spelarens insats uppgår till högst 16 000 basbelopp per spel, att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1300 basbelopp, att högst fem skicklighetsautomater får placeras varje Spelplats, att samtliga intäkter som återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser. Tillstånd får endast lämnas till en svensk juridisk person, som till övervägande del ägs av sådana sammanslutningar som avses i 22 Innan tillstånd lämnas skall kommunen beredas tillfälle att yttra sig över placeringen av skicklighetsautomater inom kommunen. Lotterier som får anordnas utan tillstånd 31 § En sådan sammanslutning som avses i 22 § får anordna egentliga lotterier utan tillstånd, under förutsättning att lotteriet anordnas i samband med

a offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål, om hela

behållningen tillförs detta ändamål,

b allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för

allmännyttigt ändamål om hela behållningen tillförs detta ändamål,

SOU 1992130

c tillställning eller sammankomst som sammanslutningen anordnar eller

deltar i eller

d bingospel.

att lotteriet bedrivs endast inom det för tillställningen, sammankomsten eller bingospelet avsedda området,

att värdet av varje insats uppgår till högst 16 000 basbelopp,

att värdet högsta vinsten uppgår till högst 16 basbelopp, av

att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt uppgjord plan,

att lottköparen, om vinstdragningen inte redan har ägt rum, vid lottköpet får veta var och när vinstdragningen skall ske och på vilket sätt resultatet av dragningen görs tillgängligt för allmänheten,

att lottlistor sådana används inte får vara utlagda tidigare än fyra - om veckor före det att tillställningen eller sammankomsten äger rum samt att dragning förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut,

att dragningen, om utlottning sker på entrébiljett, programblad eller deltagarbevis avseende tillställningen eller sammankomsten, förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut.

Lotterier i radio och television

32 § sammanslutning som avses i 22 § får efter särskilt tillstånd av Lotteriinspektionen anordna dragning eller presentera dragningsresultat av egentligt lotteri i radio och television. Om tillståndet avser närradio eller kabeltelevision får det lämnas endast till allians av föreningar och om det kan antas att marknaden en för lokala lotterier inte försämras.

Statliga lotterier och ATG

33 § Penninglotteriet Aktiebolag får efter särskilt tillstånd anordna egentligt lotteri utom vadhållning.

34 § Aktiebolaget Tipstjänst får efter särskilt tillstånd anordna egentligt lotteri utom annan vadhållning än i samband med hästtävlingar.

SOU 1992 130

35 § Aktiebolaget Trav och Galopp får efter särskilt tillstånd anordna vadhållning i samband med hästtävlingar.

Lotterier i radio och television 36 § Ett statligt lotteri får efter särskilt tillstånd av Lotteriinspektionen anordna dragning eller presentera dragningsresultat av egentligt lotteri i radio och television, dock inte i närradio eller kabeltelevision.

Lotterier i sparfrämjande sylle 37 § Bank i bankrörelselagen 1987617 får efter särskilt tillstånd som avses anordna egentligt lotteri utom vadhållning.

Kommersiella lotterier Spel på varuspelsautomater 38 § Spel på varuspelsautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att spelet anordnas i samband med

a offentlig nöjestillställning,

b hotell- och restaurangverksamhet,

c bingospel,

att värdet spelarens insats uppgår till högst 16 000 basbelopp samt av att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1300 basbelopp.

Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid.

Spel på förströelseautomater 39 § Spel förströelseautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att det kan antas att spelet inte kommer att ske om pengar, varor eller annat som har ett ekonomiskt värde, SOU 1992130

att spelet inte anordnas i en miljö som är olämplig för barn och ungdom. Tillstånd behövs inte för uppställning av en förströelseautomat och spel på sådan en automat i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär. Tillstånd att anordna spel på förströelseautomater får förenas med föreskrifter om lägsta ålder för tillträde och tider när spelverksamheten får bedrivas samt andra föreskrifter som behövs för att motverka att spelverksamheten förorsakar bristande ordning eller bedrivs i en miljö som är olämplig för barn och ungdom. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall viss tid. Tillstånd får inte avse meddelas om inte polismyndigheten hörts i ärendet.

Roulett- och tärningsspel 40 § Roulett- och tärningsspel får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att spelet anordnas i samband med

a offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning eller

b hotell och restaurangverksamhet, att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 16 000 basbelopp, samt att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1200 basbelopp. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall viss tid. avse Kortspel 41 § Kortspel får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att spelet anordnas i sådant sammanhang som avses i 40 § första stycket

att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1600 basbelopp samt att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1400 basbelopp. SOU 1992 130

Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid.

Lotterier som får anordnas utan tillstånd 42 § Egentliga lotterier får anordnas utan tillstånd, under förutsättning 1 att lotteriet anordnas i samband med offentlig nöjestillställning såsom offentlig danstillställning, cirkusföreställning, marknads- och tivolinöjen, utomhusmarknad samt motortävlingar, 2 att lotteriet endast bedrivs inom det för tillställningen avsedda området, 3 att vinsterna utgörs endast av varor, 4 att värdet varje insats uppgår till högst 16 000 basbelopp, av 5 att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 160 basbelopp, 6 att vinstfördelningen sker i omedelbar anslutning till deltagande i lotteriet samt att 7 att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt uppgjord plan.

Massmedielotterier 43 § Utan tillstånd får i samband med utgivande av tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio och television eller trådsändning som sker med stöd av tillstånd av regeringen eller Kabelnämnden anordnas lotteri, varigenom utses pristagare som har deltagit i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, under förutsättning att det som villkor för deltagande i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats erläggs, samt att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 160 basbelopp.

Särskilda föreskrifter om penningautomater 44 § Lotteriinspektionen får ge tillstånd till spel på penningautomater som anordnas på fartyg i internationell trafik. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse SOU 1992130

viss tid.

45 § Penningautomat får innehas endast efter tillstånd av Lotteriinspektionen. Dock får utan särskilt tillstånd sådan automat innehas

av den som har tillstånd enligt 44 § att anordna automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet av och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats eller

av den för vilken tillstånd som medför rätt att inneha automaten har återkallats, intill dess tre månader har förflutit från det att lagakraftvunnet beslut om återkallelsen föreligger.

Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

46 § Införsel till landet av en penningautomat är tillåten endast för den som har rätt att inneha automaten enligt 45 § första stycket första meningen eller andra meningen

47 § Lotteriinspektionen får föreskriva undantag från 45 § första stycket första meningen och 46 § i fråga om penningautomater som innehas

på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget eller

i och för sådan yrkesmässig verksamhet som tillverkning, reparation eller liknande.

48 § I fråga om rätten att hantera oförtullad penningautomat gäller lagen 1973980 om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

Tillståndsmyndigheter

49 § Den kommunala nämnd kommunen bestämmer prövar frågor om tillstånd som enligt 22 och 28 §§ till egentligt lotteri, som inte skall dras eller presenteras i radio eller television och som skall anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun.

50 § Frågor om tillstånd enligt 39 § till spel på förströelseautomater, prövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

SOU 1992 130

51 § Länsstyrelsen i det län där lotteriet skall bedrivas prövar frågor om tillstånd enligt 22 § till bingospel och egentligt lotteri, som inte skall dras eller presenteras i radio eller television och skall bedrivas inom flera kommuner men inom länet.

52 § Frågor om tillstånd i andra fall än som avses i 49 51 § prövas av Lotteri- inspektionen.

53 § Tillstånd skall avse viss tid samt visst område där lotteriverksamhet får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras det av område där sammanslutningen huvudsakligen är verksam.

Tillsyn och kontroll

54 § Lotteriinspektionen utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Varje annan tillståndsmyndighet utövar den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av myndigheten.

Länsstyrelse och kommun skall biträda Lotteriinspektionen vid utövandet av den centrala tillsynen.

55 § Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer skall utse kontrollant för sådana lotterier som avses i 28 Kommunen skall fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet skall betalas av den som anordnar lotterierna.

Tillståndshavare skall årligen avge redovisning till kontrollanten för de lotterier som har anordnats med stöd av 28 Kontrollanten skall årligen och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.

56 § Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer har rätt att tillträde till lokaler och platser där spel förströelseautomater anordnas eller där sådana automater finns uppställda och att infordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten.

För att bereda sig tillträde får nämnden vid behov anlita biträde av polisen.

57 § Den som har tillstånd enligt denna lag är skyldig att efter anmodan av tillsynsmyndigheten lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar eller annat som behövs för tillsynen.

58 § Lotteriinspektionen får föreskriva att räkenskaper och årsbokslut utformas sådant sätt att tillståndsgivning, tillsyn och kontroll underlättas.

SOU 1992 130

59 § Om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen får varning meddelas honom eller tillståndet återkallas. Tillståndet får också återkallas om förutsättningar för tillståndet inte längre föreligger. Beslut om varning och återkallelse av tillstånd skall gälla omedelbart, om inte annat bestäms. 60 § Lotteriinspektionen får vid vite förelägga tillståndshavare eller den som kan antas bedriva otillåtet lotteri att till inspektionen lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen, att upphöra med otillåten verksamhet. Lotteriinspektionen får förena även annat föreläggande enligt denna lag än som avses i första stycket med vite. Lotteriinspektionen skall pröva frågan om utdömande av ett vite som har förelagts enligt första stycket. I övriga fall prövas frågan av länsrätten enligt lagen 1985206 om viten. 61 § Kommunen får vid vite förelägga den som anordnar spel på förströelseautomater eller som har låtit ställa upp automaterna att lämna tillträde eller tillhandahålla upplysningar enligt 56

Straffbestämmelser 62 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet olovligen anordnar lotteri, olovligen innehar penningautomat, värdeautomat, skicklighetsautomat, underlåter att vidta åtgärder mot att underåriga deltar i roulett, tärningsoch kortspel samt annat automatspel än spel på förströelseautomater, underlåter att fullgöra skyldighet enligt 56 och 57 §§ eller lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd enligt denna lag eller vid fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt lagen eller SOU 1992 130

bryter mot annan föreskrift i denna lag eller mot föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd lagen av

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

63 § Till ansvar enligt 62 § skall inte dömas, för gärningen kan ådömas om ansvar enligt brottsbalken.

Om olovlig införsel av vara och försök därtill finns bestämmelser i lagen 1960418 om straff för varusmuggling.

64 § Insatser som har uppburits vid brott enligt 62 § samt utrustning, handlingar och annan egendom som har använts vid eller varit föremål för sådant brott skall förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brottsbalken, ske hos den yrkesmässigt tillhandasom hållit egendomen.

Förverkas en spelautomat skall även dess innehåll förklaras förverkat, det inte om är uppenbart oskäligt.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Överklagande

65 § En kommunal nämnds beslut enligt denna lag får överklagas hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga om vitesföreläggande får inte överklagas.

Talan mot länsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får prövas Lotteriav inspektionen endast efter prövningstillstånd.

Talan får inte föras mot Lotteriinspektionens beslut i dit överklagad fråga. en

66 § Lotteriinspektionen får meddela prövningstillstånd endast om

det är av vikt för rättstillämpningen att talan prövas inspektionen, av

anledning förekommer till ändring av länsstyrelsens beslut,

det annars föreligger synnerliga skäl att pröva talan.

67 § Lotteriinspektionens beslut att döma inspektionen förelagt får ut ett av vite överklagas hos kammarrätten.

SOU 1992 130

Lotteriinspektionens övriga beslut i första instans får överklagas hos regeringen.

Avgifter

eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela 68 § Regeringen som föreskrifter statliga myndigheters avgifter i ärenden enligt denna lag. En om får enligt grunder kommunen bestämmer ta ut skälig avgift i ärenden kommun som sådana tillstånd i 22, 28 och 39 §§. om som avses

Övergångsbestämmelser

i kraft den 1 januari 1994 då lotterilagen 19821011 och lagen Denna lag träder 1982636 anordnande visst automatspel skall upphöra att gälla. om av

Äldre föreskrifter gäller i fråga tillstånd meddelats före den 1 januari om som treårstillstånd enligt de föreskrifterna i 28 § upphör dock 1994. Om ges nya registreringen att gälla.

skall tillämpas för tillstånd till lotteri skall anordnas från och med den Lagen som januari 1994 tillståndet beviljas efter den 31 oktober 1993. 1 om

överklagade beslut meddelats länsstyrelsen före den 1 januari 1994 skall

som av avgöras utan prövningstillstånd.

har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter. I fråga om brott som

SOU 1992 130

Förslag till Lag om ändring i lagen 1972820 om skatt på spel

Härigenom föreskrivs att 10 och 11 §§ lagen 1972820 skatt på spel om skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Ny lydelse

1 § Spelskatt betalas enligt denna lag till 1 § Spelskatt betalas enligt denna lag till staten för sådant roulett- eller bingospel staten för sådant r0ulett-, tärning och som kräver tillstånd enligt lotterilagen kortspel kräver tillstånd enligt lotterisom 19821011. lagen 19930000.

Skatt betalas dock inte för sådant bingospel som får anordnas med stöd 11 § av lotterilagen om vinsterna endast utgörs av annat än pengar.

Kortspel och tärningsspel jämställs i denna lag med roulettspel.

6 § skattskyldighet för roulettspel in- 6 § skattskyldighet inträder med den träder med den kalendermånad då spelet kalendermånad då spelet påbörjas och påbörjas och upphör vid utgången den upphör vid utgången den kalenderav av kalendermånad då spelet upphör. månad då spelet upphör.

skattskyldighet för bingospel inträder när insats göres i spelet.

10 § Spelskatt utgår i fråga om 10 § Spelskatt utgår för varje kalendermånad då skattskyldighet föreligger, med roulettspel, för varje kalendermånad 6 000 kronor för tillstånd innebär rätt som då skattskyldighet föreligger, med 6 000 till spel minst tre dagar varje vecka och kronor för tillstånd som innebär rätt till med 2 000 för tillstånd i fall. Om annat ett spel minst tre dagar varje vecka och med tillstånd fler än spelbord skall avser ett 2 000 för tillstånd i annat fall. Om ett dock nämnda belopp höjas med 3 000 tillstånd avser fler än ett spelbord skall kronor respektive 1 000 kronor för varje dock nämnda belopp höjas med 3 000 spelbord utöver ett. kronor respektive 1 000 kronor för varje spelbord utöver ett.

SOU 1992 130

bingospel med 3 procent av värdet av erlagda spelinsatser och entréavgifter eller andra avgifter i den mån avgifterna berättigar till deltagande i spelet.

11 § Redovisning för skatt på roulettspel 11 § Redovisning för skatt lämnas för varje lämnas för varje kalendermånad. Skatt kalendermånad. på bingospel redovisas för redovisningsperioder om två kalendermånader.

När det finns särskilda skäl får riksskatteverket besluta för viss skattskyldig att redovisningsperioden för skatt på bingospel tills vidare skall vara sex kalendermånader.

Deklaration skall lämnas för varje spel- Deklaration skall lämnas för varje Spelplats. plats. Riksskatteverket får medge Riksskatteverket får medge att en gemenatt en deklaration lämnas för flera deklaration lämnas för flera spelgemensam sam spelplatser. platser.

Förslag till Lag ändring i lagen 1968430 om mervärdeskatt om Härigenom föreskrivs att 8 § 17 lagen 1968430 om mervärdeskatt skall ha

följande lydelse

Nuvarande lydelse N51lydelse

8 § Från skatteplikt undantas 8 § Från skatteplikt undantas

17 lotterier, däri inräknat vadhållning 17 lotterier och servicetjänst, avseende och andra former spel, sådana lotterier som tillhandahålls sammanav slutning som avses i 22 § lotterilagen,

SOU 1992130

INLEDNING

1.1 Kommittédirektiven

1.1.1 Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att undersöka, i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet ökade intäkter av lotterier genom och spel och i vad mån det kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller ur avreglera vissa lotteriformer. översynen bör leda till förslag om ändringar som lagstiftningen blir enklare att förstå, överblicka och tillämpa. gör att

I uppdraget har ingått att särskilt undersöka lotteriintäkterna kan öka genom om folkrörelserna i högre grad än för närvarande ges möjligheter att använda sig att modern lättkontrollerad teknik och att öppna ytterligare möjligheter till av lotterier med penningvinster.

Till uppdraget har hört att utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed redovisa folkrörelselotteriernas utveckling jämfört med de statliga lotteriemas och ATGs utveckling.

Kommittén bör i anslutning till den lagtekniska översynen se över överklagandebestämmelser, regler avgifter, tillsyn och kontroll. Förslagen i betänkandet om SOU 1992 130

SOU 198824, Lotterier i radio och TV, bör beaktas. När det gäller restaurangkasinospelet bör övervägas höjningar av insats- och vinstbelopp.

Det har stått kommittén fritt att utöver vad direkt angetts i direktiven som utreda och lägga fram förslag till även andra åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att skaffa sig intäkter lotterier och spel. genom

För kommittén har gällt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning Dir 19845 och

beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten Dir 198843.

1.1.2 Avgränsning av uppdraget

Direktivens och därmed utredningens utgångspunkt är att arbetet skall leda till förslag som ökar folkrörelsernas intäkter lotterier och spel. Någon precisering av av intäktsbehovet ges inte. Utredningen anser dock att en målsättning bör vara att ökade intäkter från lotterier och spel dels skall kompensation för ökade ge kostnader och ett minskat samhällsstöd dels ge utrymme för en ökad grad av självfinansiering. Betydande intäktsökningar av egna lotterier och spel förutsätter att folkrörelsernas andel av den totala spelmarknaden ökar väsentligt.

Moraliska och socialpolitiska överväganden är inte någon förstahandsuppgift för utredningen. Det ankommer inte utredningen att ta ställning till lämpligheten av lotterier och spel som samhällsfenomen och finansieringskälla för folkrörelserna.

Direktiven begränsar inte utredningen på så sätt att våra förslag inte får leda till att den totala spelmarknaden ökar. Eftersom det inte förutsätts att de grundläggande principerna bakom lotterilagstiftningen skall omprövas bör förslagen emellertid utformas så att sociala skadeverkningar om möjligt undviks.

Direktiven förutsätter att det skall göras lagteknisk översyn hela en av SOU 1992 130

lotterilagstiftningen. Uppdraget är alltså inte begränsat till de regler som avser folkrörelsernas lotterier och spel.

I kommittédirektivet till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning anges att förslagen från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomstema. Kommittéerna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser.

1.2 Arbetets bedrivande

Utredningen har intervjuat ett stort antal folkrörelserepresentanter, företrädare för statliga myndigheter och spelföretag m.fl. Hearings har anordnats för att ge kommitténs ledamöter ytterligare underlag för överväganden och förslag. Ett stort antal skrivelser har inlämnats till utredningen. Utredningen har avgett yttranden om insats- och vinstbelopp avseende roulett- och kortspel i Sverige samt till

Justitiekanslern avseende BingoLotto i kabel-TV.

Studieresor med möjlighet till deltagande av hela utredningen har företagits till Danmark och Finland. sekretariatet har därutöver på plats tagit del av erfarenheter från myndigheter och företag i Norge, Storbritannien, USA och Tyskland. sekretariatet har med biträde av EG-delegationen tagit initiativ till möte med representanter för EG-kommissionen i syfte att inhämta kompletterande information rörande arbetet med en uniform reglering av lotterilagstiftningen inom EG.

För att en bild av folkrörelsernas intäktsbehov har utredningen uppdragit Statskontoret att beräkna statens stöd till folkrörelsernas egentliga verksamhet. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har lämnat uppgifter om det lokala och regionala stödet. SOU 1992130

I samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån har genomförts enkätundersökningar som tillställts kommuner, länsstyrelser, polismyndigheter och åklagarmyndigheter för att kartlägga den svenska legala och illegala lotterimarknaden och underlag till utvärdering av de ändringar i lotterilagen som trädde i kraft 1989.

Utredningens överväganden om kasinospelsverksamhet av internationellt slag har publicerats i delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst SOU 199233

1.3 Lotterier och spel som samhällsfenomen

1.3.1 Människan har alltid intresserat sig för lotterier och spel

Uppgifterna i detta avsnitt har hämtats ur 1917 års Bibelöversättning, Koranen i översättning Åke Ohlmarks 1960 och Tärningskast liv och död, Birger av om Wedberg 1935.

Spelet och behovet av spel kan sägas vara lika gammalt som människan själv. I Indien, Egypten och det nuvarande Irak har man funnit speltärningar som kan uppskattas vara ca S000 år gamla. Speltärningar där summan av ögonen på motstående sidor är sju har förekommit ca 3500 år.

Som medel att i tvivelaktiga fall utforska Guds vilja omnämns i gamla testamentet 2 Mos. 2830, 4 Mos. 2721, 5 Mos 338, 1 Sam. 286, Esr. 263, Syr. 4510 vissa heliga föremål som förvarades i bröstsköldsfickan på översteprästens efod Urim och Tummim.

Dessa föremål kan ha varit utformade som tärningar. I gamla testamentet nämns vidare att Herren uppmanade Moses att fördela landet Israels folk genom lottkastning 4 Mos. 2655, 3354. SOU 1992 130

Varken i gamla eller nya testamentet finns några levnadsföreskrifter som förbjuder människorna att anordna eller delta i spel. Avsaknaden av ett sådant förbud ger vid handen att det inte finns stöd i bibeln för att lotterier och spel skulle vara syndigt.

Enligt koranen är däremot lotterier och spel om pengar förbjudet. I kons sura nr två, Al-Baqarah, sägs följande om förbud mot vin och hasardspel

Y bådadera ligger svår och farlig försyndelse, visserligen blandad med någon nytta för människorna men nackdelen överväger gagnet -

I bordets sura nr fem, Al-Maida, sägs följande om förbud mot vin, hasardspel, avgudabilder och lottkastning

Ni rättrogna, i sanning är vin, hasardspel avgudabilder och lottkastning avskyvärda och Satans verk Undvik sådant på det att det må er väl. Med vin och hasardspel vill Satan bara stifta fiendskap och hat mellan och föra bort från tanken på Allah er er och förrättandet av bönema

Det fundamentalistiska prästerskapet i Iran har i enlighet därmed helt förbjudit allt spel om pengar.

De romerska kejsarna Augustus och Nero använde lotter när de fördelade land och slavar. Augustus, som själv var en ivrig spelare, lät även anordna ett offentligt lotteri för att bekosta staden Roms renovering och utbyggnad. Att de romerska soldaterna fördrev tiden med tärningsspel framgår av uppgiften i nya testamentet om knektarna som spelade om Kristi klädnad Matt. 2735, Mark. 1524, Luk. 2327 och Joh. 1924.

Historiens mest berömda symboliska tärningskast Alea iacta est tärningen är kastad utfördes av Julius Caesar år 49 f Kr. då han gick över floden Rubicon . för att möta senaten och Pompejus i den kraftmätning som senare gjorde honom SOU 1992130

till diktator.

Germanerna var enligt den romerske historieskrivaren Tacitus begivna spel. I Germania från år 98 e.Kr. skriver han

Tämingsspel bedriva de förunderligt nog i nyktert tillstånd såsom någon sorts allvarlig syssla och ådagalägga därvid en sådan dumdnstighet, när det gäller vinst eller förlust, att de, sedan de blivit av med allt, sätta sin fiihet och sin person på spel i det oåterkalleligen sista kastet

l Olav den Heliges saga berättar Snorre Sturlasson hur Olof Skötkonung och Olav Tryggvasson möttes i Kungahälla och spelade tärning om Hisingen.

Men Olav skakade tåmingama i sin hand och sade Fortfarande finns det två på tärningama och det är ringa ting för Gud min Herre att låta dem sexor en komma gång till Så kastade han och båda sexoma kom upp. Då kastade upp en Olov sveakonung andra gång och på nytt två Även nordmannekungen en sexor. kastade för andra gången och då var det sex på den ena tärningen, men den andra brast sönder av slaget och där var då sju. Så lade han bygden under sig. Icke har hört flera tidender omtalas från detta.

Inom rättskipningen har lottkastning praktiserats fram till början av arton hundratalet. Ett av de salomoniska ordspråken lyder Lottkastning gör en ände på trätor, den skiljer mellan mäktiga män Ords. 1818. Ett annat lyder Lotten varder kastad i sköter, men den faller alltid vart Herren vill Ords. 1633. Genom lottningen vanns en gudsdom genom att Herren låter den skyldige träffas av lotten.

I den romerska militärstraffrätten tillämpades en bestraffningsform kallad decimatio när en hel trupp gjort myteri, visat feghet eller dylikt. Decimationen innebar att överbefälhavaren inför den samlade bären lät de skyldiga kasta lott om vem av dem som skulle avrättas. De som hade tur fick ett lindrigare straff eller slapp undan med blotta förskräckelsen. SOU 1992 130

De äldsta svenska lagbuden om straffprocessuell lottning finns i Gustav Adolfs krigsartiklar av den 15 juli 1621 som för vissa fall av fantlykt art. 74 stadgade att av de gemene tages var tionde man med lott ut och hänges.

I 1734 års lag fanns en bestämmelse decimation. I 6 kap. 2 § missgärningaom

balken om myteri och uppror stadgades att upphovsmannen till myteri hade

förverkat både liv och gods och av de andra miste, efter lott, tionde var man liv sitt, och plikten de övrige vardera med fyratio par spö eller en månads häkte vid vatten och bröd.

Genom kungliga brev av den 17 januari 1724 och den 3 juni 1752 förordnades att lottningsdom kunde avkunnas när tvenne burit en våldsam hand på en person, vilken därpå ljutit döden, och de bägge finnas så like brottslige att man intet annat kan utröna än de bägge varit lika vållande till dödsbanen, desamme då igenom tärningskastande måtte ställas under dödsdomen så att den ene umgäller till livet och den andre med ett straff som skattas näst dödsstraffet, helst emedan det blodet som genom en människas livs spillande är utgiutit, efter Guds och Sveriges lag, genom dråparens blods utgjutande tillbaka, bliver försont. Även ock kan den casus hända att 4 eller flere kunna vara lika brottslige uti någons död, då det synes betänkligen, för den ömhet domaren bör hava för så många människors liv, att låta dem alla lida högsta straffet.

Ett exempel på en lottkastningsdom är Göta hovrätts utslag den av 18 december 1754. I målet var utrett att bonden Erland Ingemarsson och hans hustru Botil Arvidsdotter råkat i ordväxling med sin gårdbo Udde Andersson p.g.a. att denne mot överenskommelse släppt sina hästar lösa på gården. Om aftonen uppstod åter någon träta mellan Udde och Botil; hon slog honom med ett vedträ vid högra tinningen; Erland kom ut att hjälpa hustrun och Udde gav som redan av Botils slag varit på vägen att besvimma ett svårt slag i huvudet med en gärdesskida, av vilket slag Udde döden ljutit. Den 4 januari 1755 konstaterade landshövdingen i Växjö att Botil fått minsta tärningekastet och kommer således det henne ålagde dödsstraffet att undergå, vartill jag utsett dag den 5 nästkommande febr.

SOU 1992130

Den sista avrättningen i vårt land på grund tärningsspel mellan två som dömts av gärningsmän i dråpmål ägde rum den 10 januari 1776. De två som samma gärningsmännen bonden Carl Hindrichsson Hjort och torparen Erik var Jakobsson Svea hovrätt dömts för att de i december 1774 på Värmdön som av dräpt extra lanttullbesökaren Anders Wiberg. Lottkastningen ägde rum landskansliet i Stockholm den 21 november 1775. De båda dömda kastade med tärningar utur trädbägare; första gången fingo de nio ögon vardera, tvenne en vid andra kastet fick Jakobsson sju och Hjort tio ögon. Jakobsson skulle men alltså undergå dödsstraffet, mista högra hand, halshuggas och steglas.

I modern tid har domstolar, myndigheter och beslutande församlingar i princip övergett lottkastning medel för att skipa rätt, lösa tvister och politiska som meningsskiljaktigheter. Under perioden 1973-1976 fattades dock beslut i Sveriges riksdag med hjälp av lottkastning.

1.3.2 Behövs lotterier och spel

Anledningarna till människans intresse för spel är många. En gemensam nämnare är det grundläggande behovet hos de flesta människor att livet inte får te sig alltför inrutat och förutbestämt. Detta behov kan förvisso tillfredsställas genom till främmande länder, politik, sport eller affärsverksamhet. För de som inte resor har möjlighet att ägna sig sådana aktiviteter blir tillvaron ofta mera spännande när slumpen får avgöra. Redan som barn deltar de flesta i tärningsspel och andra spel där slumpen har större eller mindre roll för utgången. Många en behåller intresset för lotterier och spel under hela livet. Lockelsen kan vara att för ringa insats vinna större penningsumma eller någon eftertraktad vara. en en För de flesta utgör dock spelet endast en stunds avkoppling och förströelse. Möjligheten att vara tillsammans med andra människor kan vara drivfjädern till spelintresset. För vissa människor ter sig lotterier och spel som ett tilltalande sätt att understödja ideellt arbete.

Som finansieringskälla för folkrörelserna och staten fyller lotterier och spel en

SOU 1992130

betydelsefull roll.

1.3.3 Etik, moral och samhällsnytta

Från etiska och moraliska utgångspunkter kan hävdas att spel om pengar tilltalar människans primitiva instinkter och skymmer sikten för livets bestående värden. Vad är primitivt och vad som är bestående värden i livet måste avgöras av som den enskilde. Den moraliska huvudfrågan blir motsättningen mellan de goda och onda ting spelandet medför. Majoriteten av befolkningen kan hantera sitt som spelintresse och uppfattar alltför långtgående restriktioner som kränkande. Solidariteten med den som inte kan inse att spelet endast är ägnat att ge en stunds spänning och avkoppling och drabbas av spelberoende talar för som restriktioner.

I likhet med andra samhällsfenomen kan organiserad spelverksamhet diskuteras mot bakgrund av samhällsnytta och samhällsskadlighet. Spelet skapar betydande intäkter för staten och folkrörelserna. Spel ger upphov till tusentals arbetstillfällen. Den koncentration som många spelforrner kräver motverkar eller dämpar spelarens alkoholkonsumtion. För flertalet människor är spel förknippat med lustupplevelser som höjer livskvalitén.

Som argument mot spel kan anföras att spelet tar i anspråk resurser som istället kunde ha utnyttjats för produktiva investeringar. Spel kan vara skadligt för arbetsmoralen i samhället om spelinkornster upplevs som ett fullgott alternativ till arbetsinkomster. Spel kan medföra skadeverkningar för spelaren och hans familj om hans spelvanor urartar till spelberoende.

I kommunistländerna betraktades spel med rnisstro. Makthavarna ansåg att t.ex. spelkasinon och spelautomater var olämpliga för de styrdas arbetsmoral och skulle därför förbjudna. I väst har sociala och religiösa skäl anförts som vara motiv för förbud. En förbudsmodell tar inte hänsyn till att spelandet och behovet av spel är lika gammalt som människan själv. Samhällets uppgift bör vara att SOU 1992130

kanalisera spelintresset till socialt acceptabla former utan att därför ta död på spelets idé. I praktiken är det dessutom ställt utom allt tvivel att en förbudsmodell tvingar de spelintresserade däribland de sjukligt spelberoende att uppsöka socialt ohälsosamma och kriminella miljöer.

1.4 Historik

1.4.1 Tiden före 1939 års lotteriförordning

Under 1600 och 1700 talen var spelintresset stort bland den svenska allmogen. Detta utnyttjades av fröjdepappor och andra enskilda lotterianordnare. Lösörelotterier förekom i stor mängd. Genom K plakat den 12 november 1719 stadgades förbud mot spel. Förbudet gällde allt spel med kort och tärning källare och värdshus. I hemmen tilläts andra spel än bazett och alle andre äventyrlige spel. lotterier till enskildas förmån förbjöds genom kungligt brev 1739 och tilläts endast till pios usus och publici nytta. Tillstånd till det första svenska lotteriet till förmån för välgörande ändamål fattigas gagn och bästa gavs 1699.

Organiserade lotterier som en inkomstkälla för det allmänna har sina rötter i det medeltida Europa. Behållningen användes till försvarsändamål, iståndsättning av hamnar och andra offentliga arbeten. Efter det amerikanska frihetskriget 1776- 1783 anordnades en rad lotterier för att få medel till byggande av universitet, skolor och kyrkor m.m. Lotterierna betraktades som frivilliga skatter.

Merkantilismens idéer låg bakom att lotterier skulle tjäna även den svenska statsnyttan. Det äldsta svenska statslotteriet anordnades 1758 för att få medel till det s.k. pommerska kriget. Gustaf den III inrättade år 1772 ett nummerlotteri i vilket skalden Bellman utnämndes som sekreterare, anordnades fram till som och med 1840. Berömda byggnadsföretag som bekostades med lotterimedel är Serafimerlasarettet och Gustaf Adolfs staty i Stockholm. Senare byggdes SOU 1992 130

Trollhätte kanal med hjälp av lotteriinkornster.

På grund av de olägenheter som främst nummerlotteriet framkallat framfördes i riksdagen krav på förbud mot lotterier. Ett sådant förbud infördes genom kunglig förordning den 21 mars 1844 angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning. Landshövdingen kunde dock för särskilda fall, då omständigheterna kunde anses böra därtill föranleda, medge tillstånd till bortlottning av lösören för välgörande ändamål eller av konstsaker till svenska konstidkares understödjande och uppmuntran.

Genom kunglig förordning den 6 augusti 1881 angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- och utländska lotteriers räkning eller andra sådana företags räkning utvidgades det förbjudna området.

I 1 § stadgades

Lotten om penningar eller penningars värde må för allmänheten inrättas och öppnas; och vare heller någon tillåtet att, för egen eller annans räkning, utbjuda eller avyttra lott eller annat bevis om rätt till delaktighet i dylikt, inom eller utom riket anordnat företag eller att kungöra försäljning av sådant bevis.

I 2 § introducerades det lotteribegrepp som än idag i något moderniserad form är gällande

Vad i 1 § i avseende å lotteri är stadga gälle ock om annat företag, varigenom åt en eller flere av de deltagande erbjudes i penningar eller penningars värde utfäst och efter lottning eller därmed jämförlig anordning utgående vinst till högre belopp än det, som erbjudes åt en var av deltagame.

Genom kungörelse den 14 december 1923 infördes en värdegräns om 3000 SOU 1992130

kronors omslutning beträffande lotterier som kunde beviljas av länsstyrelserna. Samtidigt bemyndigades länsstyrelserna att ge tillstånd till lotterier för andra allmännyttiga ändamål än välgörenhet och konst, t.ex. främjande av nykterhet, idrott och folkbildning samt stipendieresor, kyrklig verksamhet m.m.

Genom särskilda förordningar den 22 juni 1928 och den 21 maj 1931 innefattande tillägg till 1881 års lotteriförordning meddelades förbud mot yrkesmässigt

avyttrande av andelar och vinsträttigheter i premieobligationer, lottsedlar och

dylika bevis ävensom mot yrkesmässig avbetalningshandel med handlingar av ifrågavarande art.

Lotteribegreppet ansågs inte innefatta vadhållning. Den 4 februari 1898 utfärdades en förordning angående förbud mot anordnande av vadhållning med totalisator. Denna förordning upphävdes genom kungörelse 192387 om vadhållning. I denna öppnades möjlighet för Kungl. Majzt att ge vadhållningstillstånd till föreningar eller andra sammanslutningar med ändamål att för hästavelns främjande hålla offentliga kapplöpningar.

Genom förordning 1934237 angående vadhållning i samband med tävlingar effektiviserades förbudsreglerna särskilt beträffande det då florerande illegala fotbollstipset. Samtidigt öppnades möjlighet för Kungl. Majzt att ge tillstånd för tippning. Samma år gavs det då privatägda företaget AB Tipstjänst tillstånd enligt nämnda förordning.

AB Tipstjänst förstatligades 1943 prop. 1943163. Enligt bolagsordningen skulle behållningen sedan 50 % använts för vinstutdelning och 25 % för bolagets kostnader användas huvudsakligen idrottens främjande.

Penninglotterier anordnades från 1897 till 1938 i privat regi med tillstånd av chefen för handelsdepartementet. Statslotteriutredningen avgav 1937 ett betänkande med förslag till ett svenskt statslotteri SOU 19374. Syftet var bl.a. förhindra kapitalflykten till utländska lotterier. Året efter tillskapades att Svenska penninglotteriet AB. I en bilaga till propositionen prop. 193824 SOU 1992 130

angående svenskt penninglotteri beräknades vinnarnas andel till 58,8 %, bolagets kostnader till 2,6 %, allmännyttiga ändamål till 14,9 % och statens andel till 23 %.

I en proposition år 1948 prop. 19489 angående ökning av statsverkets andel i totalisator-, tips- och lotterimedel föreslogs att lottpris och radpris skulle höjas och att de genom höjningen inflytande beloppen oavkortade skulle tillfalla statsverket.

1.4.2 Lotteriförordningen

Statslotteriutredningen lämnade 1938 ett betänkande med förslag till lotteriförordning m.m. SOU 193817. Förslaget innebar att reglerna om lotterier och spel sammanfördes till en förordning, erhöll en modernare och mer stringent språklig utformning och förlorade den gamla lotteriförordningens formella karaktär av generella förbudsregler.

Förslaget kom med smärre ändringar att ligga till grund för Kungl. Majzts förslag prop. 193976 till lotteriförordning och trädde i kraft den 1 januari 1940. Förordningen innehöll i huvudsak följande.

Tillståndskravet

Lotteri som anordnades för allmänheten förutsatte som tidigare tillstånd av myndighet. Detta framgick av första paragrafens första stycke

Lotteri om penningar eller penningars värde må utan tillstånd av Kungl Maja för allmänheten anordnas i andra fall eller i annan ordning än som stadgas i denna för0rdningi

Anledningen till kravet tillstånd som villkor för att lotteri skulle anordnas var att härigenom få möjlighet att hindra olämpliga lotterier. I samband med att SOU 1992 130

tillstånd lämnades kunde uppställas krav på lotteriets beskaffenhet i olika avseenden, kontrollföreskrifter och dylikt.

Lotteri till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål eller till svenska konstidkares understöd och uppmuntran kunde enligt 3 § b efter tillstånd länsstyrelsen anordnas under förutsättning att lotteriet endast bedrevs av inom länet, att vinsterna inte utgjordes av penningar eller värdepapper samt att insatserna under kalenderåret icke uppgick till högre än belopp än 3000 kronor.

När det gällde lokala lotterier med små insatser och vinster i form av varor fanns inte anledning till samma rigorösa kontroll. Under vissa förutsättningar var krav på särskilt tillstånd för dylika företag över huvud icke erforderligt.

Någon samhällskontroll ansågs dock nödvändig. Anmälan skulle därför ske till polismyndigheten minst sju dagar innan lotteriet anordnades. I 2 § förutsattes att lotteriet anordnades i samband med offentlig nöjestillställning t.ex. ett tivoli eller tillställning för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål t.ex. en föreningsbasar, att lotteriet endast bedrevs inom tillställningsområdet, att eventuell insats icke översteg 25 öre, att vinsterna uteslutande utgjordes av varor eller anvisningar, gällande endast inom området, att värdet av högsta vinsten av inte översteg 5 kronor samt att vinstfördelning ägde rum i omedelbar anslutning till deltagande i lotteriet.

Om det fråga ett lotteri där insatser fordrades och vinsterna bestämda var om till antal och storlek enligt uppgjord vinstplan traditionellt lotteri krävdes inte

heller tillstånd även förutsättningarna i 2 § inte var uppfyllda. I 3 § a

om förutsattes att lotteriet anordnades i samband med tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål, att lotteriet bedrevs endast inom tillställningsområdet, att vinsterna icke utgjordes av penningar eller värdepapper, att behållningen för avsett ändamål samt att de sammanlagda insatserna vid en tillställning icke översteg 1 000 kronor.

I 4 § stadgades att varor vilka användes såsom vinster i lotteri enligt 3 § skulle, SOU 1992 130

med undantag av skänkta föremål, vara frambragta eller tillverkade i landet.

När det gällde anordnande tidningslotterier krävdes varken tillstånd eller av anmälan. I 5 § förutsattes dock att anordnande lotterier icke ingick av som ett väsentligt led i utgivandet av skriften, att deltagande i lotteriet stod öppet för en var utan erläggande av insats samt att värdet högsta vinsten icke översteg 100 av kronor.

Lotteribegreppet

Lotteribegreppet gavs ett delvis nytt innehåll. Vid sidan lottning nämndes av nu gissning och vadhållning. Avgörande för ett företag skulle betraktas om som ett lotteri skulle nu inte vara den större eller mindre graden slump för av som var handen i det enskilda fallet utan hänsyn skulle tas till den allmänna karaktären hos den anordning, på vilket företaget byggde. Såsom lotteri skulle anses

varje företag, däri efter lottning, gLssnzn g, vadhållnüzg eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning kan av en eller flera deltagare erhållas vinst till högre värde än det, som erhålles av en var deltagare.

Departementschefen ansåg att tivolinöjen med mekaniska anordningar måste anses inbegripna i utredningsförslaget fann det välbetänkt till undvikande men att av varje tveksamhet att låta denna tanke komma till uttryck i författningstexten. Enligt utredningens förslag föll sådana slag tivolinöjen skjutbanor och av som ringkastningsanordningar utanför lagstiftningens tillämpningsområde. Av praktiska skäl ansåg emellertid departementschefen att även dessa skulle omfattas av lotteribegreppet 5.18 och föreslog utvidgning en

Marknads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastningsanordningar och skjutbanor, vilka äro förenade med vinstmöjligheter som nu sagts, skola betraktas såsom lotterier oavsett företagens beskaffenhet i övrigt.

SOU 1992130

Ändamålen

Ändamålsramen utvidgades att lotterier kunde anordnas för kulturella genom nu ändamål ändamålet att betrakta som allmännyttigt. oavsett om var

Ändringar i lottenförordningen 1939-1983

Lotteriförordningen gällde fram till den 1 januari 1983 då den ersattes av den lotterilagen. Under dessa 43 år gjordes ett flertal ändringar särskilt i nuvarande fråga beloppsgränser. År 1949 beslöt statsmakterna prop. 194997 att om det gällde länsstyrelses behörighet att meddela lotteritillstånd beloppsgränsen när skulle höjas till 15 000 kronor och att polismyndighet skulle äga rätt att meddela tillstånd för lotteri inom polisdistriktet den sammanlagda insatssumman inte om 5000 kronor. Samtidigt höjdes gränsen för anmälningslotterier till 3000 översteg år 1964 tillsatta lotteriutredningen föreslog i sitt betänkande SOU kronor. Den 197052 det högsta insatsbeloppet för länsstyrelselotterier skulle höjas till 200 att också genomfördes pr0p.1971171. I 19787920 000 kronor vilket prop. föreslogs höjning värdegränsen till 400 000 kronor. Förslaget antogs av en av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1979.

viktig ändring infördes beslutet att lotteri skulle få anordnas till En genom partipolitisk verksamhet prop. 196043. Tidigare hade lotteritillstånd förmån för endast kunnat meddelas för de politiska partiernas studieverksamhet.

års punktskatteutrednings betänkande Skatt på spel Ds Fi 19722 I 1969 bingospel, automatspel och roulettspel skulle bli tillståndspliktiga föreslogs att vilket också genomfördes 1973 och 1974 1972128 och prop.197451. prop. Tillstånd till bingospel skulle i fortsättningen beslutas enbart av länsstyrelserna. Automatspel behövde inte längre bedrivas med poletter och kravet att det nu förekomma i samband med tillställning slopades när det gällde endast fick Gränserna för högsta insats och vinstbelopp höjdes till en krona restauranger. 20 kronor. I förordningen 197282 skatt på spel infördes bestämmelser resp om på automatspel och roullettspel samt modifierades bingoskatten. om skatt

SOU 1992130

På förslag trav- och galoppsportutredningen Trav-galoppsporten i Sverige Ds av Jo 19728 bildades 1974 AB Trav och Galopp, ATG. Enligt prop. 1973113 var syftet att samordna totalisatorverksamheten vid trav- och galopptävlingar under ett av hästsportens organisationer bildat centralt bolag. Genom avtal skulle staten tillförsäkras inflytande i bolaget genom styrelserepresentation. Tolv procent av spelarnas insatser skulle inlevereras till statsverket.

Efter förslag från punktskatteutredningen bildades Lotterinämnden försök 1974 prop. 197451. Nämnden skulle lämna anvisningar och råd, utforma ändamålsenliga kontrollsystem och medverka vid utbildning av kontrollanter. En viktig uppgift skulle vara att avlasta regeringen med besvärsärenden.

I 19787920 föreslog regeringen förbud mot spel på utbetalningsautomater prop. inom landet. Riksdagen antog förslaget och förbudet trädde i kraft den 1 januari 1979 Se vidare nedan.

1.4.3 Lotterilagen

1972 års lotteriutredning avgav sitt huvudbetänkande 1979 Lotterier och spel SOU 197929 och 30. Betänkandet låg till grund för förslaget till lotterilag

prop. 1981822170. Den lagen trädde i kraft den 1 januari 1983. Ändring-

nya arna jämfört med lotteriförordningen var främst att kedjebrevsspel förbjöds och att lotterinämnden kunde tillstånd till rikslotterier. Vidare slopades anmälge ningslotterierna och tillstånd behövdes inte längre för smärre tillställningslotterier. Slutligen gjordes den på försök inrättade lotterinämnden permanent. Efter förslag från lotterinämnden möjliggjordes tillställningslotterier med efterhandsdragning prop. 19838445. I lagstiftningsärende fick lotterinämnden möjlighet att samma ge tillstånd till roulettspel på fartyg i internationell trafik.

I betänkande av 1987 års lotteriutredning Folkrörelsemas lotterier och spel SOU 198752 föreslog utredaren att

SOU 1992130

1 Egentliga lotterier skulle få anordnas med penningvinster utan beloppsgränser. För bingospel föreslogs att högsta vinsten skulle begränsas till ett basbelopp. 2 ett system med registreringslotterier skulle införas. 3 Folkrörelserna skulle få anordna spel på vissa slags utbetalningsautomater, konstruerade som s.k. Skicklighetsspel t.ex. av typen Pajazzo. 4 Utredaren föreslog vidare att folkrörelserna skulle få möjlighet att bilda ett fjärde spelbolag. Detta bolag skulle i samarbete med de statliga spelföretagen eller med ensamrätt få bedriva

Ett antal extraomgångar per år Trisslotteriet. av Ett utvecklat samarbete mellan Tipstjänst och idrottsrörelsen avseende Stryktipset, Måltipset och Oddset. Globelotter. Ett nytt automatspel som under en tid 1988-1989 bedrevs på försök av Riksidrottsförbundet i samarbete med bl.a. Penninglotteriet. Kasinospel Förströelsespel Kasinospel och automatspel i internationell båttrafik Skicklighetsspel

I prop. 1987882141 föreslog regeringen att penningvinster högst 500 kronor om skulle få tillåtas i andra lotterier än rikslotterier. Tillståndsplikten slopades för vissa lokala lotterier och ersattes med en registreringsskyldighet registreringslotterier. Tillståndsgivningen avseende lokala lotterier fördes över till kommunerna. Vid prövningen av bingotillstånd skulle främst barn och ungdomsverksamheten beaktas. Förslagen antogs av riksdagen. Vid utskottsbehandlingen Kru 19878822 anfördes följande beträffande penningvinster

Enligt lotterilagen får för närvarande vinster i sådana lotterier som anordnas av ideella föreningar inte utgöras eller värdepapper. av pengar När det gäller rikslotterier, dvs. sådana lotterier får bedrivas inom som flera län efter tillstånd av lotterinämnden, får dock medges att vinsterna i viss utsträckning utgörs av värdepapper. Lotterier med penningvinster får för närvarande inte anordnas utan regeringens tillstånd. SOU 1992 130

Traditionellt sett har lotterier och spel med penningvinster huvudsakligen varit förbehållna staten. Detta har sin grund i spelens attraktivitet. Det har nämligen ansetts att det vid spel med penningvinster kan finnas särskild risk för sociala skadeverkningar. Det har förutsatts att samhället vid utformning statliga spel och lotterier beaktar dessa risker. Likaså av har det ansetts kunna förutsättas att statliga lotterier och spel utformas så att lottköparnas och spelarnas berättigade intressen tillgodoses.

I propositionen föreslås att penningvinster i viss utsträckning skall tillåtas i lokala lotterier, i lotterier som bara bedrivs i ett län samt i bingospel, allt under förutsättning att lotteriet eller bingospelet anordnas av ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. För rikslotterier föreslås däremot inte att penningvinster skall tillåtas. Enligt propositionen skall alltså för sådana lotterier även i fortsättningen gälla att endast varuvinster tillåts eller om tillståndsmyndigheten medger det vinster i form av värde- - - Sammanfattningsvis innebär således förslaget i propositionen i papper. fråga om lotterier som anordnas av ideell förening med allmännyttigt ändamål föreningslotterier att penningvinster skall tillåtas i andra lotterier än rikslotterier. Högsta vinsten i pengar skall dock i andra lotterier än bingospel inte få uppgå till mer än 500 kr. För bingospel ges förslaget i propositionen möjlighet till penningvinster upp till ett genom värde motsvarande ett halvt basbelopp, eller för närvarande 12900 kr.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i fråga om penningvinster i bingospel. Sådant spel svarar för den övervägande delen av folkrörelsernas inkomster från spelmarknaden. År 1986 bingospelet 1 563 milj. omsatte kr. Förslaget i denna del i förening med de i det följande behandlade förslagen att skatten på bingospel med varuvinster vilken för år 1986 om uppgick till 85 milj. kr. tas bort och att ett flertal förenklingar av olika slag införs bör leda till att spelet blir mer attraktivt och ge föreningarna betydande möjligheter till ökande inkomster.

Frågor om penningvinster i lotterier tas upp i fyra motioner, nämligen SOU 1992 130

motionerna Kr2O fp, Kr21 m, Kr22 c och Kr23 c. De här aktuella

motionsyrkandena har det gemensamt att motionärerna vill att betydligt högre penningvinster skall tillåtas i lotterierna än vad regeringen föreslagit. Motionsyrkandenas innehåll framgår av följande sammanställning.

Motion lotteri Penninmnst Kr2O rikslotterier högst 100 000 kr. Kr21 riks-, läns- och utan begränsning lokala lotterier Kr22 riks- och länslotterier utan begränsning Kr23 riks-, läns- och högst 500 000 kr. lokala lotterier

Utskottet konstaterar att möjligheten till penningvinster i föreningslotterier tveklöst bör kunna medverka till att öka föreningslotteriernas attraktivitet.

Med hänsyn till reformbehovet biträder därför utskottet förslaget att en begränsad jämkning av den princip i fråga om penningvinster som hittills gällt bör göras när det gäller lokala och regionala lotterier. Vid övervägande av i vilken utsträckning som detta bör kunna ske måste man dock, enligt utskottets uppfattning, beakta de sociala konsekvenser som kan bli följden av ett omfattande spel med sådana vinster. Till detta kommer att starka skäl talar för att med hänsyn till de kontrollsvârig- heter som är förenade med skatteplikten för lotterivinster vinsterna bör begränsas så att de inte uppgår till skattepliktiga belopp. Enligt utskottets uppfattning är de överväganden som ligger till grund för regeringens förslag i fråga om penningvinster välgrundade.

När det gäller rikslotterier föreslås som tidigare anförts inte något införande av penningvinster. Enligt lotterilagen får lotterinämnden medge att vinster i viss utsträckning utgörs av värdepapper. Det ankommer

SOU 1992 130

lotterinämnden att från fall till fall pröva i vilken utsträckning som detta kan tillåtas. I lagens förarbeten har uttalats att utgångspunkten bör vara att vinsterna i dessa lotterier i allt väsentligt inte skall utgöras av värdepapper. I betänkandet KIU 1985861 konstaterade utskottet att lotterinämnden då tillämpade en praxis som innebar att ca 20 % av vinstvärdet fick utgöras av prernieobligationer. Utskottet uttalade därvid att lagstiftningen torde ge visst utrymme för en ökning av procentsatsen och att detta sannolikt skulle öka lotteriernas attraktivitet. Vad utskottet sålunda uttalat bör vara vägledande för den framtida bedömningen i detta avseende. Med hänsyn till möjligheten till vinster i form av värdepapper, och då sådana vinster inte är skattepliktiga, anser inte heller utskottet att det finns skäl att införa penningvinster i rikslotterier.

I betänkande av utredningen angående viss lotteriverksamhet i närradio Lotterier i radio och TV SOU 198824 föreslog utredaren att sådana traditionella eller egentliga lotterier som regleras i lotterilagen inte får bedrivas i radio eller TV.

I betänkande av spelskatteutredningen Skatt på lotterier och spel SOU 199056 föreslogs en höjd och likformig beskattning av de statliga spelföretagen. Förslaget innebar att skatt skulle utgå med 35 procent av bruttoöverskottet sedan vinsterna frånräknats. Regeringen föreslog i prop. 1991921 att utredningens förslag skulle antas av riksdagen. Nu gällande bestämmelser finns i lagen 19911482 om lotteriskatt.

I betänkande av spelmarknadsutredningen Den statliga spelmarknaden Ds 199151 föreslogs att nuvarande organisationsmodell med AB Tipstjänst, Svenska Penninglotteriet och AB Trav och Galopp bibehålls som fristående bolag samt att koncessionsgivaren definierar gränsen mellan de olika spelbolagens verksamhetsområden vid beslut om speltillstånd för bolagen. Gränsdragningen innebär att Svenska Penninglotteriet skall svara för traditionella lotterier samt s.k. nummerspel av lågvinstkaraktär och fasta vinstplaner. Vidare svarar AB Tipstjänst för idrottsanknutna spel och nummerspel av högvinstkaraktär och rörliga vinstplaner. ATG svarar liksom tidigare för spel på hästar. SOU 1992130

Efter förslag från lotterinämnden och tillstyrkande av lotteriutredningen föreslog regeringen pr0p.199192156 att maximiinsatsen skulle höjas till fem kronor beträffande automat-, roulett- och tärningsspel, 50 kronor i kortspel samt att värdet av en vinst i bingospel fick överstiga ett basbelopp dock inte i något fall över tre basbelopp. Förslagen antogs av riksdagen. Vid utskottsbehandlingen föreslogs nuvarande maximiinsats fem kronor och maximivinst på 500 kronor för vissa tillställningslotterier.

1.4.4 Särskilt om kasinospelsverksamhet

Spelverksamhet som ryms under den sammanfattande termen kasinospelsverksamhet dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel samt automatspel har varit föremål för åtskilliga utredningar under årens lopp.

I betänkandet Om lotterier SOU 197052 ansåg 1964 års lotteriutredning att automatspelet i många fall utgjorde oskyldig form av förströelse och några en påtagliga olägenheter hade inte framkommit på nöjesfält och i folkparker. Ursprungligen fick automatspel endast förekomma i samband med offentlig tillställning eller tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål. Insatser och vinstvärden begränsades till helt obetydliga belopp. Dessa höjdes sedermera till 50 öre respektive tio kron0r.Vinsterna fick bara utgöras av anvisningar poletter gällande som betalningsmedel endast inom området för tillställningen. Uppfylldes dessa förutsättningar fick automatspelet anordnas efter anmälan till polismyndighet minst sju dagar i förväg. Emellertid hade spelet trots restriktiva bestämmelser i lotteriförordningen kommit att bre ut sig på ett delvis inte önskvärt sätt. spelautomater hade placerats på hotell, motell, restauranger, konditorier, bensinstationer, färjor, biografer och andra lokaler som besöktes av allmänheten i större omfattning. Vidare fanns ett stort antal automater i privata lokaler, såsom kontor, verkstäder, butiker och klubblokaler. Enligt utredningen uppgick antalet spelautomater till mellan 10 000 och 20 000. Befarade sociala vådor var beroende av under vilka former ock i vilken utsträckning spelet bedrevs. Ett legaliserat automatspel, som fick bedrivas SOU 1992130

i allt större omfattning, kunde till följd en ökning av sociala missförhållanden. Utredningen framhöll särskilt de uppenbara olägenheterna av att spelhallar växte fram, där socialt missanpassade personer och ungdomar utan inskränkning kunde hänge sig åt hasardspel. Något generellt förbud mot automatspel ansågs dock inte befogat om garantier kunde fås för att spelet bedrevs i begränsad utsträckning och under betryggande kontroll. Utredningens förslag som bl.a. innefattade tillståndsplikt för automatspel lades inte till grund för lagstiftning.

I betänkandet Skatt på spel Ds Fi 19722 lade 1969 års punktskatteutredning

fram förslag om reglering och beskattning av automatspelet. Utredningen uttalade att det rådde allvarliga missförhållanden beträffande roulett- och automatspel på grund av ett oklart regelverk och begränsade polisiära resurser. Utredningen föreslog att automatspel skulle få anordnas endast efter tillstånd av polismyndighet. För att motverka förekomsten av illegalt spel förordades att en inte alltför snäv tillståndsgivning. Vidare föreslogs att penningvinster skulle tillåtas, vilket också skulle bidra till att det legala spelet fick ökad attraktionskraft på bekostnad av det illegala spelet. Högsta insatsen borde höjas från då gällande 50 öre till krona och högsta vinstchansen till 20 gånger insatsen. I övrigt uttalade en utredningen att starka skäl talade för att utreda de organisatoriska och skattemässiga villkoren för ett svenskt kasinospel av internationell typ. Legaliserat sådant spel kunde till skillnad mot det illegala spelet förenas med regler och föreskrifter till förhindrande av sociala skadeverkningar. Utredningen pekade också på att arrangörerna av det illegala spelet gjorde betydande vinster som inte blev föremål för beskattning. Det hade också visats att dessa vinster i betydande utsträckning användes för annan brottslig verksamhet. Från såväl fiskal som social synpunkt ansågs det vara ett väsentligt intresse att till stånd en ändring av förhållandena. En statlig eller av staten särskilda villkor sanktionerad kasinoverksamhet av internationell typ ansågs vara ett effektivt medel i detta syfte. Svensk kasinoverksamhet ansågs vidare kunna gynnsamt påverka betalningsbalansen genom att öka intresset för turism i Sverige med därav följande valutatillskott samtidigt som en begränsning kunde påräknas av utflödet av svensk valuta för kasinospel i utlandet. Utredningens förslag om reglering och beskattning av automatspelet godtogs i huvudsak av statsmakterna och infördes SOU 1992 130

från och med den 1 april 1973 prop. 1972128, rskr. 1972342. Den av utredningen skisserade kasinoverksamheten av internationell typ resulterade i tilläggsdirektiv.

I betänkandet Kasinoverksamhet i Sverige Ds Fi 19747 redogjorde sålunda punktskatteberedningen för hur en svensk kasinoverksamhet skulle kunna organiseras och beskattas, om statsmakterna beslutade om att tillåta kasinon av internationell typ i Sverige. Utredningen slog fast att det fanns skäl för kasinoverksamhet av internationell typ i Sverige. Legal kasinoverksamhet skulle säkerligen effektivt bidra till att minska det illegala spelet. Svenska kasinon kunde förväntas få en gynnsam effekt på det s.k turistnettot genom att locka utländska turister till Sverige och genom att svenskar inte behövde åka utomlands för att spela på kasino. Vidare kunde en legaliserad kasinoverksamhet skapa förutsättningar för en effektiv beskattning som skulle komma att tillföra det allmänna betydande intäkter.

Utredningen utgick från att verksamheten skulle bedrivas under statligt överinseende och i övrigt sådant sätt att vinsten av verksamheten väsentligen skulle tillfalla staten. Staten borde därför ett avgörande inflytande över och full insyn i verksamheten. Verksamheten borde vidare bedrivas så att sociala olägenheter undveks och undanröjdes i möjlig mån. Svenska kasinon borde i princip vara öppna för alla. Tillträde till kasino skulle dock kunna vägras av sociala skäl, ordningsskäl och andra liknande skäl. Ett i princip generellt legitimationstvång borde därför gälla i förening med registrering av personer som inte skulle inträde. Något krav på en specialdestinering av statens intäkter från kasinoverksamheten ansågs inte motiverad.

Utredningen ansåg att det inte fanns förutsättningar för och inte heller borde finnas mer än ett fåtal kasinon och att dessa borde lokaliseras så att samtliga de syften tillgodoses som svensk kasinoverksamhet avsågs uppfylla, nämligen att motverka det illegala spelet, främja turismen och tillföra det allmänna intäkter. Detta innebar enligt utredningen att verksamheten i första hand borde lokaliseras till storstadsområdena. Förslaget ledde inte till lagstiftning. SOU 1992 130

I betänkandet Statligt spelautomatföretag Ds H 19751 konstaterade 1972 års lotteriutredning att automatspelet hade utvecklats från att från början ha varit ett förströelsespel vid tillställningar till en kommersiell spelverksamhet av stor omfattning. Behållningen tillföll huvudsakligen spelanordnare som bedrev spelet i enskilt vinstsyfte och företag som upplät spelautomater s.k. utställarföretag. Ordningen på automatspelsområdet ansågs stå i strid mot den huvudprincip i lotterilagstiftningen som innebär att behållningen bör tillfalla det allmänna eller användas för ideell verksamhet. Vidare ansågs det uppkomma motsättningar mellan å sidan de kommersiella intressenterna som bedrev spelverksamheten ena efter företagsekonomiska riktlinjer och å andra sidan de myndigheter som sköter lotteriregleringen och därvid har att beakta bl.a. sociala synpunkter. Mot bakgrund härav lade lotteriutredningen fram ett principförslag om en monopolisering spelautomatbranschen innebärande att automatspel inte skulle av anordnas med andra spelautomater än sådana som tillhandahölls av ett statligt spelautomatföretag. Detta företag skulle ensamrätt att upplåta spelautomater för anordnande automatspel. Vidare borde införas förbud mot privat innehav av spelautomater. Man kunde utgå från att det statliga företagets Övertagande av av utställarverksamheten innebar att garantier skapades för betryggande kontroll av spelautomaternas konstruktion och funktion och för att de inte manipulerades till förfång för allmänheten, t.ex. i fråga om vinstmöjligheterna. Förslaget remissbehandlades men blev inte föremål för någon proposition till riksdagen. Av remissvaren framgick bl.a. att det sågs som en fördel att det enskilda vinstintresset minskade och att kontrollmöjligheterna förbättrades. Det framfördes dock kritik mot att förslaget inte skulle lösa de sociala problem som automatspelet förorsakade. Vidare ifrågasattes om det vore lämpligt att staten eller ett statligt företag med ensamrätt skulle tillhandahålla enarmade banditer.

I näringsutskottets betänkande NU 1975766 med anledning av motioner om spelautomater uttalades att utskottet i allt väsentligt instämde i motionärernas bedömning av automatspelets negativa sociala verkningar. Automatspelets form och omfattning ansågs inte acceptabelt. Det fanns otvivelaktigt starka skäl som talade för att automatspel borde förbjudas. I en av motionerna, författad av herr Lövenborg vpk anfördes att de enarmade banditerna blivit en legaliserad form SOU 1992130

av utplundring, där potten delades av staten och de enskilda spelföretagen. Utskottet var dock inte berett att begära ett förslag om ett omedelbart förbud mot spelautomater. Frågan måste först belysas av lotteriutredningen. Lotteriutredningen borde därför skyndsamt utreda frågan om förbud mot spelautomater. Riksdagen beslöt i enlighet med näringsutskottets betänkande rskr. 19757633.

l betänkandet Enarmade banditer Ds H 19763 ansåg 1972 års lotteriutredning under ordförandeskap av dåvarande konsumentombudsmannen Sven Heurgren att den kritik spelet på enarmade banditer utsatts för berättigad. Även som var om majoriteten av spelare inte drabbades, orsakade spelet på enarmade banditer betydande problem för många människor. Särskilt gällde detta inkomstsvaga grupper och dem som i sitt arbete kom i kontakt med spelapparaterna. Risk fanns för att spelare drabbades av ekonomisk nlisär. För restaurangnäringen hade de enarmade banditerna fått en avsevärd ekonomisk betydelse. Det ansågs dock ohållbart att branschen stöttades med intäkter från enarmade banditer vilket upp påverkade strukturen inom branschen på ett oriktigt sätt och på sikt kunde leda till nya och större svårigheter. Från arbetsmiljösynpunkt ansågs dessutom de enarmade banditerna på restauranger vara besvärande. De var enligt utredningen i många fall ett främmande och störande element på restauranger. Särskilt enkronasautomater ingav betänkligheter från social synpunkt. Dessutom ansågs det vara principiellt otillfredsställande och stötande att allmänhetens spelbenägenhet utnyttjades i enskilt vinstsyfte på det sätt och i den omfattning som då gällande regler medgav. Vid en internationell jämförelse visade sig de svenska reglerna vara anmärkningsvärt liberala. Dessa omständigheter talade enligt utredningens mening för ett förbud mot allt annat spel med enarmade banditer än sådant som hade karaktär av förströelsespel av ringa ekonomisk betydelse för såväl spelare som anordnare. Utredningens förslag innebar i huvudsak att spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater skulle få anordnas efter tillstånd bara tivolin och i samband med offentliga nöjestillställningar i folkparker, att högsta tillåtna insats skulle utgöra 25 öre, att högsta vinsten inte skulle överstiga 20 gånger insatsen, dvs. högst fem kronor och att s.k. förhöjd vinstchans inte skulle få förekomma. Utredningen förordade vidare att regeringen skulle söka få till stånd överenskommelser med andra länder i syfte att spel SOU 1992 130

fartyg i trafik på Sverige skulle inskränkas. Utredningen var medveten om att det fanns risk för att det illegala spelet ökade i omfattning vid en begränsning av då tillåtna former av automatspel. Denna risk borde dock kunna motverkas genom begränsning i rätten att inneha enarmade banditer och genom kontroll av sådant innehav. Även insatser från polisens sida mot illegalt spel borde kunna bidra till att sådant spel inte ökade.

Utredningens förslag remissbehandlades. En grupp remissinstanser tillstyrkte uttryckligen eller motsatte sig i vart fall inte utredningens förslag. En andra menade att allt spel på s.k. enarmade banditer borde förbjudas. En tredje, grupp mindre menade att det möjligt att mindre långtgående grupp var genom regleringar komma till rätta med spelets negativa följder utan att begränsa det så hårt utredningen föreslog. Till denna hörde bl.a. RÅ, Kommerssom grupp kollegium och näringsfrihetsombudsmannen. Gemensamt för nästan samtliga remissinstanser var att de ansåg att spelet borde och kunde saneras. Branschföretrådarna menade att utredningen var bristfällig och tendentiös.

På uppdrag Sveriges Hotell- och Restaurangförbund utförde fil.dr. Sten av Tellenback, sociologiska institutionen vid Lunds universitet, en sociologisk analys det faktamaterial som utredningen byggde sina slutsatser på. Analysen av bifogades förbundets remissvar. Tellenbacks analys innefattade allvarlig kritik mot att utredningen inte hade presterat ett allsidigt och förutsättningslöst beslutsunderlag samt att tolkningen av framlagda data varit ovederhäftig. I det samlade material åberopats hade bl.a. inte framkommit några övertygande belägg som för att automatspelet orsakade betydande problem för många människor och särskilt för inkomstsvaga grupper. Något faktamaterial som stödde påståenden att många blivit så beroende av spelet att de inte kunde sluta och att om anledningen till att spelet utövade sådan lockelse på vissa spelare var förhoppningar om höga penningvinster hade inte presterats.

I prop. 1977789 framhöll regeringen att det var lämpligast att i lag reglera allt automatspel i ett sammanhang. Gränsdragningsfrågor gentemot övrigt automatspel, riskerna för illegalt spel, ekonomiska konsekvenser av ett förbud samt SOU 1992130

svårigheter att av utredningens material dra några bestämda slutsatser av automatspelets sociala skadeverkningar talade för att inte forcera fram en förbudslagstiftning. I stället förordades en sanering genom verkställighetsföreskrifter i lotteriförordningen förbud mot förhöjd vinstchans, maximering av antalet spelautomater och inflytande för kommunerna vid tillståndsgivningen och fördubblade skattesatser.

Näringsutskottet framhöll i sitt betänkande NU 19777815 att sociala synpunkter var avgörande för bedömningen. En övervägande del av remissopinionen hade stött utredningens förslag eller uttalat sig för totalförbud. Utskottet var av samma mening alltså att spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater helt borde förbjudas. Förbudet skulle således även omfatta s.k. ZS-öresautomater även om ett förbud mot dessa knappast annat än i undantagsfall kunde motiveras - med risker för sociala skadeverkningar. Det eventuella förströelsevärdet hos s.k. 25-öresautomater kunde enligt utskottets uppfattning inte vara ett tillräckligt starkt skäl för att motivera avsteg från principen att enarmade banditer och liknande apparater borde vara förbjudna. Från kontrollsynpunkt var det dessutom angeläget med enhetliga bestämmelser. För att motverka illegalt spel föreslogs förbud mot innehav av enarmade banditer.

På hemställan av näringsutskottet beslutade riksdagen att avslå propositionen och att hos regeringen begära förslag till lagstiftning om förbud mot spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater från den första januari 1979.

I prop. 19787920 föreslog regeringen att de enarmade banditerna skulle förbjudas från den första januari 1979. I lagtexten beskrevs det förbjudna området som sådant spel på mekaniska eller elektroniska apparater automatspel som erbjuder vinst i form av penningar, värdebevis, spelpoletter eller liknande. Den enda form av sådant spel som kunde tillåtas i fortsättningen var spel på fartyg i anslutning till internationella avtal härom. Vidare föreslogs förbud mot innehav av utbetalningsautomater samt att spelskatten på automatspel slopades. Slutligen föreslogs att högsta insatsbeloppet vid roulettspel höjdes från 50 öre till en krona samt att tillstånd endast skulle ges för viss tid. SOU 1992 130

I näringsutskottets betänkande NU 19787911 hemställde utskottet med avslag på vissa kritiska motioner, som bl.a. pekat på det inte framkommit något material som visade att automatspelet skulle ha sociala skadeverkningar av någon större omfattning, att riksdagen skulle anta regeringens förslag.

I sitt slutbetänkande Lotterier och spel SOU 197929 ansåg 1972 års lotteriutredning att det alltjämt fanns belägg för att automatspel om pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande kunde ge sociala skadeverkningar. Utredningen ansåg därför att sådant spel även i fortsättningen skulle vara förbjudet, dock att spelet borde anordnas fartyg i internationell trafik. Vidare ansåg utredningen att det borde vara förbjudet att inneha utbetalningsautomater. Automatspel med varuvinster kunde dock accepteras. Beträffande roulett-, kort- eller tärningsspel hade inte utredningen kunnat finna några sociala skadeverkningar så länge spelen bedrevs i de former som lotteriförordningen angav. Spel av detta slag förekom dock på illegala spelklubbar. Beträffande roulettspel anförde utredningen att reglerat och kontrollerat spel kunde verka som en regulator för det spelintresse som tveklöst fanns och annars kunde kanaliseras till de illegala klubbarna. Roulettspel borde anordnas även i fortsättningen så länge spelet bibehöll sin relativt oskyldiga karaktär. Från bl.a. social synpunkt var det viktigt att spelet kunde begränsas och inte göras alltför lättillgängligt. Spel borde få anordnas endast på restauranger och inom fasta nöjesarlläggningar. Även kortspel borde enligt utredningens mening förbli tillåtet med motsvarande begränsningar. Det enda tillåtna kortspelet borde vara Black Jack där vinstmöjligheten normalt uppgick till en och en halv gånger insatsen. För att spelet karaktär ge av förströelsespel borde vidare högsta insatsen bestämmas till tio kronor. Tärningsspel borde enligt utredningen förbjudas med hänsyn till risker för sociala skadeverkningar och att roulett- och kortspel borde utgöra tillräckliga förströelseinslag på restauranger och i nöjesparker.

I prop. 198182l70 anslöt sig regeringen i allt väsentligt till utredningens förslag. Tärningsspel ansågs dock kunna tillåtas under kontrollerade former. Med hänsyn till penningvärdesförsämringen förordades höjningar av högsta insats vid roulettspel och tärningsspel till två kronor. Insatsen på varje särskild vinstmöjlig- SOU 1992 130

het i kortspel borde få uppgå till högst tio kronor och högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst en och en halv gånger insatsen.

I betänkande 1987 års lotteriutredning Folkrörelsernas lotterier och spel SOU av 198752 föreslog utredaren att vissa slags utbetalningsautomater, konstruerade s.k. skicklighetsspel Pajazzo, skulle tillåtas. Spelet skulle som t.ex. av typen endast få anordnas folkrörelserna. Skicklighetsspelen kännetecknades av att det av inte enbart är slumpen som avgör om vinst utbetalas. En viss skicklighet kunde övas så vinstutbetalningen kunde påverkas. Utplaceringen skulle ske på upp att hotell och restauranger på sådant sätt att gästerna uppfattade spel-automaterna förströelsedetalj och inte enarmad bandit. Utredaren föreslog som en som en vidare att folkrörelserna skulle få möjlighet att bilda ett fjärde spelbolag. Detta bolag skulle i samarbete med de statliga spelföretagen eller med ensamrätt få bedriva bl.a. kasinospel och spel på utbetalningsautomater av skicklighetskaraktär.

Utredningens förslag tillåtande av utbetalningsautomater av skickligom hetskaraktär tillstyrktes flertalet remissinstanser. En majoritet av folkrörelserna av såg positivt på möjligheten att bedriva verksamhet med skicklighetsspel. Till Handikappförbundens centralkommitté, IOGT-NTOdenna grupp hörde bl.a. rörelsen och Sveriges riksidrottsförbund. Sveriges frikyrkoråd, Unga örnars riksförbund och riksförbundet Hem och skola mfl. var awisande. Rikspolisstyrelsen trodde inte att de skäl anfördes vid införandet av spelförbud på som utbetalningsautomater fortfarande var bärande. Bl.a. förutsågs inte att automatspelet skulle fortsätta i så betydande omfattning i illegala former. De sociala vådorna torde främst ha vållats den lockelse som möjligheten till s.k. Jack av Pott-vinst innebar. Det spel anordnades t.ex. ombord på Finlandsbåtarna som föreföll däremot ske under helt acceptabla former. Brottsförebyggande rådet ansåg inte att utredaren presenterat några skäl som motiverade ett upphävande förbudet mot utbetalningsautomater. Socialstyrelsen ville inte motsätta sig spelav verksamhet med spelautomater om verksamheten åtföljdes av lämpliga bestämmelser till förebyggande spelverksamhet i socialt icke acceptabla av miljöer, särskilt ungdomsmiljöer och effektiv tillsyn. Lotterinämnden hade vid en flera tillfällen framfört att inkomster från automatspel i form av förströelsespel

SOU 1992 130

och utbetalningsautomater borde komma de ideella organisationerna till godo och därvid pekat på de finska penningautomatföreningarna möjlig modell. som en

I frågan om ett folkrörelseägt spelbolag opinionen delad såväl bland var myndigheter som inom folkrörelserna. Näringsfrihetsombudsmannen bedömde att utredningens förslag inte i någon större utsträckning skulle några konkurrensbegränsande effekter. Riksrevisionsverket ansåg att förslaget innebar ett onödigt riskfyllt och dyrt sätt att tillföra folkrörelserna pengar. Samarbete med de statliga spelbolagen skulle vara ett mer rationellt sätt att skapa bättre förutsättningar för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. Statens ungdomsråd ville peka risken för att bara de stora folkrörelserna hade att sig resurser engagera lotteribolaget. Alla organisationer, även de små, måste ges praktiska förutsättningar att delta. Ett framtida spelbolags intäkter fick vidare inte inverka samhällsbidragen. Sveriges riksidrottsförbund, IOGT-NTO-rörelsen och de handikappades riksförbund m.fl. var positiva till förslaget. Inget hindrade dock att det folkrörelseägda spelbolaget köpte tjänster från de statliga bolagen och så sätt utnyttjade den kompetens och datautrustning dessa företag förvärvat. Sveriges frikyrkoråd hade inget intresse av att ingå i eller medverka till ett folkrörelseägt spelbolag. Riksförbundet Sveriges 4 H ansåg att ett spelbolag kunde leda till konflikter mellan olika folkrörelser i ekonomiskt svåra tider. Förbundet Vi unga avvisade bestämt tanken på delägarskap i ett spelbolag då trovärdigheten skulle gå förlorad.

I prop. 198788141 ansåg regeringen att det inte framkommit tillräckligt starka skäl för att nu upphäva det gällande förbudet mot automatspel. Det ankom inte regeringen att ta ställning till frågan huruvida folkrörelserna skulle bilda ett gemensamt spelbolag eller inte. Det stod emellertid folkrörelserna fritt att göra detta.

I betänkandet Turismen i Norrland att utveckla affárs- och privatresandet - SOU 1990103 omnämndes bl.a. att inrättandet kasinon internationellt av av slag skulle kunna befrämja turismen på Gotland och i Norrbotten. Enligt utredningen borde inte etableringen ske i storstadsornrådena.

SOU 1992130

Kulturutskottet avstyrkte i betänkandena 199091KrU8, 199091KrU18 och 199192KrU14 motioner tillåtande spel på utbetalningsautomater och om av kasinospel internationell typ. Utskottet uttalade i betänkandet KrU s. att av lotterilagen behöver över och detta bör göras utredning vari ingår ses att av en för de i riksdagen företrädda partierna. Utskottet noterade att representanter motionärerna pekade på rad omständigheter som leder till slutsatsen att den en nuvarande lagstiftningen inte folkrörelserna tillräckliga möjligheter att ger utveckla och förnya den spel- och lotteriverksamhet som bedrivs av dem och att till de tekniska landvinningar redan utnyttjas av de statliga ta vara som spelbolagen.

I betänkande arbetsgruppen för kartläggning av viss kasinoverksamhet av Kartläggning kasinospel enligt internationella regler SOU 199228 lämnas av vissa uppgifter förhållandena i Finland, Danmark, Storbritannien, Tyskland om och Polen föreslogs att arbetsgruppen skulle omvandlas till en kommitté för samt att kunna ta fram ett mer detaljerat beslutsunderlag.

I delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst SOU 199233 ansåg lotteriutredningen det vid samlad bedömning är försvarligt att att en införandet kasinospelsverksamhet internationellt slag i Sverige. I överväga av av utförlig redogörelse för hur en svensk kasinospelsverksamhet rapporten ges en kan utformas. I bilaga finns principskiss till kasinoreglering inom ramen en en för lotterilagen.

SOU 1992 130

2. GÄLLANDE RÄTT

2.1 Intterilagstiñningens huvudsakliga utformning

2.1.1 Rättskälloma

Regler lotterier finns i lotterilagen 19821011 och lotteriförordningen om 19821012. Spel på förströelseautomater regleras i lagen 1982636 om anordnande visst automatspel. De viktigaste förarbetena finns i prop. av 198182170 med förslag till lotterilag 19838445 om ändring i m.m., prop. lotterilagen och 1987882141 om ändring i lotterilagen. prop.

I åtskilliga avseenden överensstämmer lotterilagen i sak med sin föregångare, den gamla lotteriförordningen 1939207. I sådana fall hänvisas i prop. 198182170 115 till lotteriförordningens förarbeten främst, till prop. 193976 s. med förslag till lotteriförordning, 1972128 med förslag till förordning om prop. skatt på spel samt till 19787820 förbud mot visst automatspel m.m. prop. om

Lotterinänmdens föreskrifter ut i Kommerskollegiets författningssamling ges KFS. En sammanställning viktiga beslut och yttranden från Iotterinämnden av och regeringen finns i Lotterinämndens praxis utkommit sedan 1977. Den som senaste praxissamlingen utkom 1991.

SOU 1992 130

Förarbeten till automatspelslagen finns i prop. 1981 82203 om kontroll över visst automatspel.

2.1.2 Ramlagskaraktären

Lotterilagen är i allt väsentligt ramlag. Flertalet bestämmelser är den en av karaktären att dess närmare innebörd endast framgår av förarbeten och praxis. I 25 § lotterilagen anges att Lotterinämnden, med undantag sådana lotterier av som anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen, utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden över lagen och föreskrifter som meddelats med stöd lagen. av I 4 § lotteriförordningen sägs att Lotterinämnden meddelar ytterligare föreskrifter för verkställigheten av lotterilagen. Enligt 3 § förordningen 19881135 med instruktion för Lotterinämnden åligger det nämnden särskilt att fullgöra de uppgifter som anges i lotterilagen och lotteriförordningen och i anslutning härtill meddela rekommendationer för tillämpning av dessa, att verka för enhetlig en tillämpning av lotterilagen och lotteriförordningen, samt att i övrigt verka för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över efterlevnaden lotteribestämmelserna, av bl.a. genom utbildning av kontrollanter.

Lotterinämnden har tolkat bestämmelserna på så sätt att den dels har befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter, dvs. föreskrifter som utgör normgivning av bindande karaktär, dels kan lämna allmänna råd endast innehåller som rekommendationer eller uttolkningar av gällande rätt.

2.1.3 Regleringens syften

En grundläggande princip i lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit att behållningen av lotterier och spel skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan accepteras att allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen jfr. prop. 198182170 21. s.

SOU 1992 130

Kommersiella intressen har tolererats beträffande s.k. restaurangkasino samt marknads- och tivolinöjen såsom automatsspel och bollkastning.

Lagstiftningens syfte är först och främst att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål och att behållningen av lotterierna kommer de avsedda ändamålen tillgodo i tillräcklig omfattning.

Vidare finns ett konsumentintresse att bevaka. Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohederliga förfaranden. Lottköparna och speldeltagarna bör skyddas genom en offentlig kontroll beträffande insatsernas storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet samt fördelningen av vinsterna prop. 1981822170 s. 23

Lotterier och spel kan i många fall föra med sig sociala skadeverkningar av ekonomisk, social och personlig natur genom att deltagarna till följd av spelberoende spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjligheter. Lagstiftningen bör därför så långt det är möjligt försöka motverka sociala skadeverkningar. Detta är särskilt viktigt när det gäller barn och ungdom.

En annan viktig uppgift är att försöka motverka det omfattande illegala spelet genom att kanalisera spelintresset till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras.

Lotterier och spel är en viktig inkomstkälla för både staten och folkrörelserna. Det är därför viktigt att regleringen underlättar en effektiv beskattning och i övrigt inte är onödigt betungande eller kostsam för de berörda. Således måste eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet.

Reglerna tillämpas slutligen ofta av personer som har begränsad tillgång till förarbeten och andra rättskällor. Reglerna bör därför om möjligt vara enkla att förstå, överblicka och tillämpa.

SOU 1992 130

2.1.4 Tillståndskravet

Liksom i den gamla lotteriförordningen 1939207 är utgångspunkten i lotterilagen att lotterier och spel för allmänheten inte får anordnas utan tillstånd myndighet. Tillstånd kan beviljas kommunerna, länsstyrelserna, Lotteriav av nämnden och regeringen.

Motivet för att uppställa krav på tillstånd som villkor för att lotteri skall anordnas är att detta gör det möjligt att förhindra olämpliga lotterier. I samband med att tillstånd lämnas kan också uppställas krav på lotteriets beskaffenhet i olika avseenden, kontrollföreskrifter och dylikt SOU 193817 s. 51.

Vissa lotteriformer är uttryckligen förbjudna i lotterilagen. Tillstånd kan således inte ges till kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater inom landet. Kasinospel med internationella regler och reklamlotterier är enligt huvudregeln inte tillåtna. Lotterier i närradio och kabeltelevision är inte tillåtet. Lotterier som anordnas utomlands får inte marknadsföras i Sverige.

Vissa smärre lotterier inom den s.k. fria sektorn, får anordnas utan vare sig tillstånd eller registrering. Detta gäller oavsett om lotteriet anordnas i kommersiellt syfte, till exempel inom en nöjespark eller ett tivoli, eller i ideellt syfte till exempel om en allmännyttig ideell förening anordnar ett lotteri i samband med en tävling eller annat arrangemang som den anordnar eller deltar

Även s.k. massmedielotterier får under vissa förutsättningar anordnas utan tillstånd.

2.1.5 Myndighetsutövning

Beslut om tillstånd, registrering och andra beslut enligt lotterilagen utgör myndighetsutövning. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning inte överlämnas till bolag, förening, SOU 1992 130

samfällighet, stiftelse eller enskild individ om det inte finns stöd i lag. Länsstyreleller kommun är skyldig att handlägga lotteriärenden i den egna sen en organisationen och kan således inte överlämna ansvaret till föreningslivet.

För staten eller kommunen gäller enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ett strikt vid förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid ansvar ren myndighetsutövning för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Missvisande upplysningar eller felaktiga goda råd kan föranleda ansvar.

En arbetstagare kan enligt 20 kap. 1 § brottsbalken dömas för tjänstefel om han uppsåtligen eller oaktsamhet handling eller underlåtenhet åsidosätter av genom vad som gäller för uppgiften.

2.1.6 Handläggning av lotteriärenden

Förvaltningslagen är tillämplig på tillståndsmyndigheternas handläggning av lotteriärenden. Detta medför bl.a att beslut skall motiveras om det går sökanden emot 20 §. Sökanden skall underrättas om innehållet i beslut om det inte är uppenbart obehövligt. Om det går sökanden emot och kan överklagas skall myndigheten lämna uppgift hur beslutet kan överklagas 21 §.

2.1.7 Delegering

Kommunen

Frågor om tillstånd eller registrering prövas enligt 13 § 1 st och 15 § 1 st av den kommunala nämnd kommunen bestämmer. Lotteriärenden beslutas ofta med som stöd delegering. Av 6 kap. 33 § och 34 § 3 p kommunallagen framgår att en av anställd kan besluta på nämndens vägnar om ärendet inte är av principiell beskaffenhet eller större vikt. Det måste sålunda vara fråga om rena annars av rutinärenden. Nämnden kan när som helst återkalla delegeringsbeslut. Det kan SOU 1992130

göras generellt det kan också göras i ett särskilt ärende. Nämnden har också men rätt att utan vidare ta över ett delegerat ärende och fatta beslut i ärendet.

Länsstyrelsen

Av 32 § förordningen 1988971 med länsstyrelseinstruktion och 21 § verksförordningen 19871100 framgår att tjänstemännens beslutsbefogenheter skall framgå av länsstyrelsens arbetsordning.

2.2 Definitionsfrågor

2.2.1 Lotteribegreppet

Enligt 1 § 1 st lotterilagen avses med lotteri i lagen en verksamhet, i vilken en eller flera deltagare kan en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande.

Till lotteri hänförs även marknads- och tivolinöjen såsom automatspel och bollkastning, som kan ge sådan vinst även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen 1 § 2 st. Rätt till fortsatt spel vinst 2 är att anse som § 2 st.

För att det skall föreligga ett lotteri krävs sålunda 1 Vinster skall kunna utgå till en eller flera deltagare 2 Alla deltagare skall inte kunna få lika värdefulla vinster alla även om vinster skulle vara värda lika mycket pr0p.198182170 s.116 3 Vinstmöjligheterna skall vara helt eller delvis beroende av slumpen dvs. utgången kan inte nämnvärt påverkas av deltagarna 4 Verksamheten skall bygga lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande SOU 1992130

Det krävs inte 1 att deltagarna betalar någon insats 2 att anordnaren åsyftar ekonomisk vinning 3 att slumpmomentet överväger eventuellt skicklighetsmoment

Frågan om en verksamhet skall bedömas som ett lotteri avgörs inte av den större eller mindre grad av slump som föreligger i det enskilda fallet utan med hänsyn till den allmänna karaktären hos den anordning på vilken verksamheten bygger prop. 193976 s. 11.

Som lotteriverksamhet anses t.ex. traditionella lotterier gissningstävlingar, , vadhållning vid hästtävlingar totalisatorspel och fotbollsmatcher tips, kasinospel och bingo.

Skicklighetsspel, som inte kan räknas som marknads- och tivolinöjen, t.ex. biljard, bridge och schack, räknas inte som lotteri. Inte heller idrottstävlingar räknas som lotterier trots att ett visst slumpmoment ibland kan spela in. Detsamma gäller tävlingar av konstnärlig eller litterär beskaffenhet, tävlingar beroende på yrkesskicklighet eller särskild utbildning eller liknande tävlingar även om slutresultatet avgörs genom lottning prop. 193976 s. 13 och SOU 193817 s. 48.

Frånvaron av krav på insats innebär att s.k. reklamlotterier, stimulanslotterier och massmedielotterier faller under lagens tillämpningsområde.

Genom en särskild undantagsbestämmelse föreskrivs att lagen inte är tillämplig på svenska statens premieobligationslån. Anledningen till detta är att det vore mindre lämpligt om regeringen kunde meddela tillstånd till en verksamhet som omhänderhas av ett riksdagsorgan, riksgäldskontoret SOU 193817 5.50.

2.2.2 Kedjebrevsspel

Till lotterier hänförs även kedjebrevsspel och liknande spel som kan ge vinst som SOU 1992 130

lotteri och i vilka vinstmöjlighetema huvudsakligen beror på antalet i ett deltagare inträder i spelet 1 § 3 st. Dessa spel skiljer sig från lotterier i som allmänhet att utdelningen inte beror på slumpen utan på möjligheten att genom förmå personer att satsa pengar i spelet. nya

Kedjebrevsspel pengar eller pengars värde är förbjudna. Utanför förbudet om faller således kedjebrevsspel där deltagarna endast skall skicka vykort till varandra prop. 198182170 s. 118.

2.2.3 Egentliga lotterier

lotterier inte är kedjebrevsspel eller liknande

Med egentliga lotterier avses som spel eller automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel eller bingospel 2 § 1 st. Förutom traditionella lotterier avses också sådana lotterier i vilka antalet insatser och vinster samt värdet dessa inte är bestämda enligt uppgjord plan. av Även sådant t.ex. pilkastning och bollkastning omfattas således av begreppet som prop. 1987882141 35. Vadhållning är likaså ett egentligt lotteri. s

2.2.4 Traditionella lotterier

Med traditionella lotterier avses lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet dessa är bestämda enligt i förväg fastställd vinstplan KFS av 199032. Traditionella lotterier kallas också sedellotterier. Något krav att vinsterna endast får torde inte längre upprätthållas. Penningutgöras av varor lotterier och nummerlotterier är därför hänförliga till denna kategori.

2.2.5 Tillståndslotterier

Med tillståndslotterier egentliga lotterier endast får anordnas efter avses som

SOU 1992130

tillstånd enligt 11 Vid tillståndsgivningen skall det ske en prövning av föreningens behov lotteriinkomster samt det utrymme för lotterier som kan av antas finnas på marknaden.

2.2.6 Registreringslotterier

Med registreringslotterier egentliga lotterier som inte kräver tillstånd men avses väl registrering innefattande kontroll att föreningen uppfyller kraven i 11 en av Behov och marknadsutrymme skall inte prövas.

2.2.7 Stimulanslotterier

Med stimulanslotterier lotterier huvudsakliga syfte är att sporra till viss avses vars verksamhet att lotteriet behållning till anordnaren KFS 199032. utan ger

2.2.8 Reklamlotterier

En med stimulanslotteriet närbesläktad lotteriform är reklamlotteriet som enligt huvudregeln är förbjudet. Med reklamlotteri ett kommersiellt lotteri som avse anordnas i säljfrämjande syfte. Som regel krävs inte någon insats för att delta i lotteriet. Tillstånd kan endast lämnas av regeringen.

2.2.9 Frisektorslotterier

Med frisektorslotterier egentliga lotterier som utan tillstånd eller avses registrering får bedrivas inom för den fria sektorn 17, 17a och 17b §§. ramen Marknadsnöjen och tivolinöjen såsom bollkastning, pilkastning tillhör denna kategori även traditionella lotterier anordnas i samband med men som tillställningar och sammankomster hör hit.

SOU 1992 130

2.2.10 Förhandsdragningefterhandsdragning

Vinstfördelningen kan ske före eller efter försäljningen av lotterna. Av Penninglotteriets lotterier är idag flertalet förhandsdragna, t.ex. Trisslotteriet. Även folkrörelsernas lotterier är i allmänhet förhandsdragna. Snabblotterier med lottsedlar i form av kvicklotter och skraplotter förutsätter förhandsdragning. Penninglotteriet, Bellmanlotteriet och socialdemokratiska Kombilotteriet är exempel på efterhandsdragna lotterier.

2.2.11 Vadhållning

Vadhållning är en form av avtal mellan olika parter att t.ex. satsa penningen summa på olika möjliga utfall av en viss händelse. I betänkandet SOU 193817 5.21 återges ett uttalande av professorn Nils Stjernberg belyser skillnaden som mellan spel och vad i äldre rätt

Från spel har man att särhålla vadet. Det avgörande är här icke, huruvida i avtalet deltagande förutsättas skola genom egen verksamhet inverka utgången eller Ty så kan vara förhållandet även vid ett vad. Det för vadet utmärkande är fastmera, att avtalet i fråga objektivt sett framstår såsom ett uttryck för strid mellan olika meningar eller uppfattningar en hos deltagarna angående vissa existenta eller i framtiden inträffande sakförhållanden. I fråga om existenta sakförhållanden får så anses vara fallet, därest de deltagande vid avtalets ingående ägt möjlighet att konstatera sakförhållandet i fråga, varemot gissningstävlingar äro att rena hänföra till spelets område; jfr rättsfall 1909 s.29 gissningstävlan angående beloppet av en i flaska innesluten penningsumma ansedd såsom lotteri, icke såsom vadhållning. I fråga framtida sakförhållanden får så om anses vara fallet, även om slumpen därvid förutsättes kunna spela in, men utfallet likvisst objektivt sett, framstår såsom väsentligen grundat i redan konstaterbara sakförhållanden. Ett anordnande vid kapplöpningar eller tävlingar av s.k. totalisator är därför icke att anordnande anse som av SOU 1992130

spel.

Enligt gällande rätt räknas såväl tipsvadhållning som totalisatorvadhållning till egentliga lotterier.

2.2.12 Kasinospel

Med kasinospel roulett-, kort- och tärningsspel samt spel på utbetalningsavses automater. En beskrivning några klassiska kasinospel görs i delrapporten av Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst SOU 199233, bilaga 4.

2.2.13 Bingospel

Med bingospel menas ett spel där spelaren är närvarande på spelplatsen och där köper sin lott bingobricka på vilken ett antal nummer är ordnade på visst sätt, exempelvis fem nummer horisontellt och vertikalt. Spelaren är närvarande då dragning förrättas nummer för nummer. När han vid dragningen kunnat markera nummer i viss ordning ropar han bingo KFS 19912.

Bingo bedrivs i tre olika former; variantbingo, storbingo och automatbingo.

Variantbingo dagbingo, ritbingo m.m bedrivs kontinuerligt med möjlighet för spelaren att delta i varje dragning för sig.

Storbingo bygdebingo, kvällsbingo, drive-in-bingo m.m. bedrivs i form av en tillställning där spelaren deltar i omgång dragningar, oftast bara en omgång en per kväll. Spelaren deltar alltså i samtliga dragningar för vilka han köper brickor i ett block eller endast bricka för hela omgången. en

Automatbingo spelas som variantbingo fastän insatsen erläggs i myntinkast framför spelaren där också en fast bricka finns, på vilken spelaren markerar SOU 1992130

dragna nummer.

2.2.14 Automatspel

Med automatspel avses spel mekaniska eller elektroniska spelapparater 2 § 2 st.

spelautomater kan indelas i tre huvudformer; utbetalningsautomater, förströelseautomater och varuautomater. Lottförsäljningsautomat räknas inte som en spelautomat eftersom det inte är automaten i sig som påverkar vinstmöjligheten. Inte heller anses en jukebox eller en apparat, som används i samband med automatbingo, eller försäljningsautomat för varor, som spelautomat SOU 197929 401 och prop. 198182 s. 62.

En utbetalningsautomat är en mekanisk eller elektronisk spelapparat som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande. Den får efter tillstånd av regeringen eller Lotterinämnden endast opereras på fartyg i internationell trafik 7 §. Med utbetalningsautomat avses i första hand en s.k. enarmade bandit, dvs. en typ av utbetalningsautomat som är försedd med en dragarm, med vilken automatens hjul kan sättas i rotation. Numera är det vanligare med utbetalningsautomater där spelaren i stället skall trycka en knapp. Hjulet i automaten är försett med olika symbolmarkeringar. Vissa i förväg bestämda kombinationer av symboler ger vinst. Automaten kan vara konstruerad för att ge förhöjd vinstchans för efterföljande spel

I prop. 19787920 beskriver föredraganden det förbjudna området. En allmän karaktäristik är att regleringen i lagen är heltäckande vilket även bekräftats av

rättstillämpningen avseende tillståndsgivning för den s.k. Globelottermaskinen se

nedan.

Automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande kan exempelvis anordnas i anslutning till spelresultat vilka de spelande SOU 1992 130

uppnår på ett vanligt Flipperspel, som i sig kanske inte kan ge vinst ens i form frispel. Apparater typen Penny Fall och Pajazzo saknar startmekanism och av av symbolmarkeringar och spelaren kan med viss färdighet påverka spelresultatet. Med hänsyn till den relativa snabbhet med vilket spelet kan bedrivas på dessa apparater och de olika utbud av penningvinster som de kan erbjuda är de att bedöma som med enarmade banditer liknande apparater. För att undvika kringgåenden förs vidare till vinstbegreppet värdebevis. Uttrycket omfattar här till början handling, märke eller annat som är bärare av ett penningvärde. Som en exempel kan tas ett presentkort som är inlösbart i pengar. Vidare täcks det fallet att ett presentkort eller dylikt går att lösa in mot annan prestation av ekonomiskt värde, t.ex. eller tjänster. En särskild form av värdebevis anges uttryckligen, varor nämligen spelpoletter. Det kan inträffa att vinsten i något fall utformas så att den inte direkt träffas av den nu lämnade beskrivningen. Innebär konstruktionen att ett penningvärde kan överföras i former som liknar dem som nyss har beskrivits bör detta jämställas med de beskrivna vinsterna.

I beslut den 14 september 1989 Dnr. 1351989 avslog Lotterinämnden Sveriges riksidrottsförbunds ansökan om lotteri enligt Globelotteriidén. Lotteriidén gick bl.a. ut på att en lottförsäljningsautomat automatiskt skulle kunna betala ut vinster värda mindre än 20 kronor i form av en ny lott. I skälen för beslutet anförde Lotterinämnden Hittills har accepterats att i rikslotterier en lågvinst får bytas mot ny lott i lotteriet. Att en vinnare inte skall tvingas eller lockas till ökat spel är en gammal praxis som hänger ihop med principerna för lotterilagen i förhållande till brottsbalkens bestämmelser om dobbleri. Att en vinst betalas ut automatiskt är otillåtet redan grund av lotterilagens förbud mot utbetalningsautomater. Det är tveksamt om en lott kan anses vara värdebevis men den faller ändå in under lagens begrepp eller liknande i 4 § 3 st.

Förströelseautomater regleras i lagen 1982636 om anordnande av visst automatspel. I 1 § föreskrivs att lagen är tillämplig på spel som anordnas i förvärvssyfte på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel automaten. Lagen gäller inte spel som anordnas på fartyg i reguljär trafik. SOU 1992 130

Den som anordnar detta slags spel får inte obehörigen locka barn eller ungdom att delta i spelet 2 §. Tillstånd för spel krävs och söks hos socialnämnden i den kommun där spelverksamheten skall anordnas om det inte är fråga om spel i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär 3 §. Exempel förströelseautomater är mekanisk eller elektronisk flipper, skjutare, målspel, elektroniska TV-spel samt övriga spel. Till sistnämnda grupp hör poängspel, som inte beror skicklighet t.ex. s.k. pokermaskiner. Dessa maskiner används ofta av för illegalt spel.

Varuautomater är sådana spelautomater som slumpvis delar ut vinst i form av Exempel varuautomater är bl.a. s.k. lyftare, varvid varan kan fås om en varor. gripklo styrs på rätt sätt och s.k. pushers, som kan ge vinst om en arm puffar varan över en kant.

2.2.15 Folkrörelsebegreppet

Vad är folkrörelse finns inte definierat i någon lag. I lotterilagstiftning som en och praxis har hittills folkrörelsebegreppet undvikits som urvalskriterium för organisationer som bör kunna meddelas lotteritillstånd. I prop. 198788l4l 5.15 sägs emellertid att med folkrörelser avses sådana sammanslutningar som anges i 11 § lotterilagen 19821011, dvs. ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet.

l en utredningsrapport med titeln Ej till salu utgiven av en arbetsgrupp inom Statens ungdomsråd 1981 ges med hänvisning till L. Svedberg följande definition

En folkrörelse skall ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé. De idéer som en folkrörelse driver måste sättas in ett sammanhang en helhetssyn samhället och vara en idé om hur samhället utvecklas. En folkrörelse måste bilda opinion opponera sig motsatta sig det de - tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på. Hur stark en opinion är, dvs. i vilken utsträckning beslutsfattare tar hänsyn till SOU 1992130

den, är beroende av hur många som ställer sig bakom de krav förs som fram. Kampen måste inriktas på att vinna många för rörelsens idé.

För att en folkrörelse skall ett inflytande på samhällsutvecklingen måste den utgöra en viss numerär bestå av en stor mängd medlemmar. - Det exakta medlemsantalet kan inte uttryckas i siffror, men rörelsen måste omfatta en stor del av folket därav folkrörelse för att dess krav skall - uppfattas som uttryck för folkets vilja. Den rörelse som räknar några tusen medlemmar kan sällan förmå samhället att lyssna på deras krav. Däremot kan den rörelse som räknar hundratusen medlemmar förvänta sig att samhälletskall ta större hänsyn till vad denna del folket uttryck för. av ger

En folkrörelse måste ha en geografisk spridning organisation med - en lokalföreningar runt om i landet. Den rörelse som finns tillgänglig endast för en liten och begränsad del av landet byalag, lokala aktionsgrupper kan inte räknas till folkrörelser.

En folkrörelse skall vara öppen för alla. Ingen skall förhindras medlemskap i en folkrörelses verksamhet förutsatt att vill omfatta man ideologin. De organisationer som erbjuder medlemskap endast till vissa individer, t.ex. Lions Club och Rotary, kan inte betraktas folkrörelser. som

En folkrörelse arbetar demokratiskt. Det innebär och varje att var en medlem skall ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut. - Arbetsformerna skall bygga på de grundvärderingar vår demokrati som vilar på. Härmed blir folkrörelserna demokratisk skola för meden borgarna och ett forum där demokratin kan utvecklas vidare. Samhällsförändringar genom opinionsbildning sker med stöd demokratiskt fattade av beslut.

Folkrörelsen skall stå i en oberoende ställning till stat och kommun. En oberoende ställning innebär att rörelsen har full handlingsfrihet, bestämmer helt om sin egen verksamhet, inom för samhällets ramen

SOU 1992 130

demokratiska principer och funktioner.

Folkrörelser skall innebära gemenskap. Det förutsätter att de som kommer har något gemensamt binder dem samman. En samman som folkrörelse måste omfatta ideologisk gemenskap värdegemenskap. -

Verksamheten i folkrörelse skall ha kontinuitet i tiden. Tillfälliga en en aktionsgrupper är alltså i den meningen inga folkrörelser.

2.3 Förutsättningar for tillstånd eller registrering

2.3.1 Lotteri om pengar eller pengars värde

det skall fråga ett lotteri i lotterilagens mening skall det vara För att vara om fråga lotteri eller värde. Den vinst som någon kan om ett om pengar pengars erhålla måste således ha visst ekonomiskt värde prop. 1981822170 s. 116. ett Det kan värdepapper, eller anvisningar på varor s.k. vara pengar, varor värdebevis eller presentkort. Rätt till fortsatt spel återspel, frispel är att anse vinst enligt lotterilagen 2 § 2 st 2 p. som

Tillstånd till lotterier med vinster i form pengar och värdepapper kan endast av omfattning. För lokala och regionala egentliga lotterier får enligt ges i begränsad 12 § lotterilagen

1 vinsterna inte utgöras värdepapper, t.ex. premieobligationer, av 2 vinsterna inte utgöras lotteriet skall bedrivas i flera län och av pengar om 3 vinst utgörs uppgå till högst 500 kronor. som av pengar

För rikslotterier lotterier får bedrivas inom flera län, får tillståndsmyndig-

som heten Lotterinämnden medge vinster utgörs värdepapper. Regeringen har att av lämnat tillstånd till penningvinster maximalt 500 kronor i BingoLotto. om

SOU 1992130

det regel tillåtet med penningvinster uppgående till ett För bingospel är som det finns särskilda skäl får tillståndsmyndigheten medge tre basbelopp. Om basbelopp.

på är insatsen begränsad till fem kronor per spel och För spel varuautomater värdet högsta vinsten får uppgå till högst tjugo gånger insatsen. av

roulettspel och tärningsspel är värdet spelarens insats på varje särskild I av vinstmöjlighet begränsad till fem kronor och vinstmöjligheten till högst trettio gånger insatsen. I kortspel får insatsen högst 50 kronor och värdet av högsta vara på särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst och halv gånger vinsten varje en en insatsen.

får vinst inte utgöras värdepapper. Varuvinster föreskrivs I den fria sektorn av Penningvinster tillåtna under vissa förutsättningar 17 § b. i 17 och 17a §§. är fall maximerad till fem kronor och vinsten till 500 kronor 17, Insatsen är i vissa 17b §§.

För massmedielotterier tillåts penningvinster så länge värdet av högsta vinsten inte överstiger 500 kronor 18 §.

2.3.2 Inom landet

Lotterilagen gäller endast inom svenskt territorium. Svenska myndigheter har således inte någon kontroll över lotterier och spel anordnas på intersom och luftrum. När det gäller spel på utbetalningsautomater och nationellt vatten roulettspel och tärningsspel anordnas på fartyg i internationell trafik till som från Sverige lämnas tillstånd Lotterinänmden 7 och 9 §§ lotterilagen jfr och av lotteriförordningen. Spel fartyg i inhemsk trafik även till och från med 1 §

Gotland följer svensk lag.

SOU 1992 130

2.3.3 För allmänheten

Lotterilagen gäller som regel endast sådana lotterier som anordnas för allmänheten. Ett lotteri får betraktas som anordnat så snart som detta marknadsförts till allmänheten prop. 198182170 s. 128. Vad som är att betrakta som allmänheten har sysselsatt både 1964 års och 1972 års lotteriutredningar. Ett lotteri anses inte vara anordnat för allmänheten om den krets lotteriet riktar sig till är på en gång 1 liten 2 sluten och 3 om deltagarna i kretsen har en påvisbar inbördes gemenskap till varandra SOU 197979 62. s.

I SOU 197052 s. 27 lämnas följande vägledning

Lotteri som anordnas i samband med en privat tillställning för sluten en krets torde i regel icke kunna anses vara anordnat för allmänheten. Vad nu sagts gäller emellertid inte i sådana fall då avsikten med tillställningen varit att anordna spel och inbjudan till denna riktats till utan personer inbördes gemenskap. Under sist angivna förhållanden lotteriet syns vara att anse såsom anordnat för allmänheten.

Om lotteri anordnas enbart för en förenings medlemmar i denna en av disponerad lokal, torde spelet vanligen icke kunna betraktas anordnat som för allmänheten. Detta torde gälla även medlemmarna får ta med om familjemedlemmar eller privata gäster i begränsad omfattning. Samma får anses gälla även för det fall att lotteri på angivet sätt anordnas gemensamt för medlemmarna i flera föreningar.

Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det villkor för som deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, denna väsentligen om har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet eljest, såsom med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande, är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten 4 § 3 st.

Lotterier och spel som anordnas endast för föreningsmedlemmar där men SOU 1992130

föreningen bildats med huvudsakligt ändamål att anordna spel eller om medlemskapet kan vinnas så lätt det framstår formalitet anses sålunda att som en jämställa med lotteri anordnat för allmänheten och kräver därför tillvara att stånd Jfr. NJA 1923 97, NJA 1944 s. 256 och NJA 1964 C 375. s.

Om lotteriet anordnas inom ett sluten personkrets men det inte är fråga om en privat tillställning eller föreningsfest, t.ex. lotterier för anställda i ett visst företag, krävs att personkretsen är relativt liten för att inte lotteriet skall bli att anse som anordnat för allmänheten. Personkretsen skall i dessa fall m.a.0. vara både sluten och liten.

2.3.4 Förvärvssyfte

Automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och bingospel som inte anordnas för allmänheten kräver tillstånd spelet anordnas i förvärvssyfte 4 § 1 st 2 p. om

Åsyftas ett ekonomiskt överskott blir lagen tillämplig även om den krets för

vilken lotteriet anordnas är mycket liten. Rena Sällskapsspel som anordnas i familjer och liknande omfattas dock inte tillståndskravet även om mindre av penningvinster förekommer, eftersom den som tar initiativet till spelet knappast har något förvärvssyfte jfr. SOU 197929 s. 466.

2.3.5 Från allmän synpunkt lämpligt sätt

Tillstånd att anordna lotteri får meddelas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser 5 § 1 st. Dessa krav kan, enligt 198182170 118, ses mot bakgrund av det allmänna prop. s. ändamålet med lotterilagstiftningen, bl.a. syftar till att så långt det är möjligt som motverka lotterier för med sig skadeverkningar av ekonomisk, social och att personlig natur. SOU 1992130

Till äventyrligt spel skall inte lotteritillstånd ges. Kasinospel av typen roulett- och tärningsspel samt kortspel är typiskt sett äventyrliga i det att utgången av spelet beror på slumpen fr. hasard. Detta är dock inte ensamt avgörande. Visserligen behöver för att äventyrligt spel skall föreligga insatser och vinster inte i och för sig uppgå till stora belopp. Men bedömningen av om spelet är äventyrligt påverkas av om dess regler är så konstruerade att de lockar till större eller flera insatser under spelets gång. Om så inte är fallet bedöms spelet inte som äventyrligt. De regler som lotterilagen uppställer och som kompletteras av Lotterinämndens föreskrifter om begränsningar av insatser och vinstmöjligheter gör att spel som bedrivs i enlighet därmed får en sådan karaktär att de inte betraktas som äventyrliga.

2.3.6 Föreståndare

I tillståndslotterier bör det som regel finns en föreståndare som är godkänd av tillståndsmyndigheten 5 §. En godkänd föreståndare behöver inte finnas om detta är obehövligt t.ex. om tillstånd meddelats ett statligt bolag som har bildats särskilt för att bedriva lotteriverksamhet prop. 1981822170 s. 119.

För registreringslotterier skall det enligt 14 § p 8 finnas en av registreringsmyndigheten godkänd föreståndare.

Föreståndaren bör förutom redbarhet och lämplighet ha viss erfarenhet en av ekonomisk förvaltning och redovisning, särskilt om lotteriet är av större omfattning. Det är önskvärt att föreståndaren tar aktiv del i lotteriets skötsel.

2.3.7 Kontrollanter

Kontrollanter bör som regel utses i tillståndslotterier prop.198182170 s. 101. Stöd för detta finns i 6 § som ger tillståndsmyndigheten rätt att föreskriva villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. SOU 1992 130

Kontrollant skall alltid utses för registreringslotterier 15 § 2 st. Kontrollanten bör förordnas för respektive förenings samtliga lotterier under en viss tidsperiod prop. 198788141 s. 29.

Kontrollantarvode bestäms av tillståndsmyndigheten men betalas av lotterianordnaren. I Lotterinämndens allmänna råd KFS 199032 förordas att tillståndshavaren betalar in arvodet till kommunen senast två månader efter försäljningens början och att kommunen betalar ut arvodet till kontrollanten vid avlämnad redovisning.

Kontrollanter bör ha den kunskap och de erfarenheter som behövs för att fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. För bingospel bör förordnas antingen en auktoriserad eller godkänd revisor eller någon annan person med erfarenhet av revisionsverksamhet. Det förutsätts dock att kontrollanten utför arbetet som fritidsuppdrag.

I Lotterinämndens allmänna råd KFS 199032 rekommenderas att det inom varje kommun skall finnas en väl utbildad grupp av kontrollanter. Kommunerna bör vara ansvariga för kontrollanternas utbildning. Nämnden anser att kontrollant skall erhålla arvode för varje lotteri. Arvodet skall sättas i förhållande till lotteriets beräknade omslutning normalt 3 procent av inklusive sociala avgifter. Vid stora lotterier bör arvodet maximeras.

2.3.8 Skälig avkastning

Om det inte finns särskilda skäl till annat, får tillstånd enligt 11 § meddelas endast när det kan antas att lotteriet kommer att lämna sammanslutningen skälig avkastning. 12 § 4 st. Enligt Lotterinämndens föreskrifter KFS 199032 för egentligt lotteri skall nettobehållningen uppgå till minst 25 procent av lotteriets

intäkter, vid automatlotteri lotteri där lotter försäljs med automat till minst 30

procent. I Lotterinämndens föreskrifter KFS 19912 för bingospel anges att nettobehållningen skall anses tillfredsställande så länge spelet ger ett verkligt SOU 1992 130

bidrag till föreningens verksamhet och inte negativt påverkar resultatet i ortens bingospel. Som allmänna råd anges

I de fall bingospelet kontinuerligt börjar ge en tillfredsställande nettobehållning bör länsstyrelsen ompröva tillståndet. I sådant fall och om flera bingospel finns på orten bör länsstyrelsen, tillsammans med föreningslivet på orten, aktivt verka för att finna former för ett effektivt bedrivet bingospel med höjd nettobehållning som målsättning.

En tidigare intagen föreskrift om att nettobehållningen skall vara minst 15 procent som huvudregel och minst 10 procent i undantagsfall har numera slopats.

2.3.9. Vinståterbetalning

I lotterilagen finns inte någon allmän bestämmelse om lägsta vinstandel eller vinståterbetalningsprocent. För registreringslotterier och frisektorslotterier krävs dock en återbetalningsprocent på minst 50 procent. I Lotterinämndens föreskrifter KFS 199032 för tillståndslotterier anges att det sammanlagda värdet av vinsterna i ett lotteri skall utgöra minst hälften av insatsernas värde, vid försäljning med automat och minst 45 procent vid manuell försäljning av lotterna. Avsteg kan göras om det finns särskilda skäl t.ex. om det är fråga om ett stimulanslotteri. Med insatsernas värde avses beräknad omslutning om det för lotteriet finns en i förväg fastställd plan. I annat fall avses faktisk omslutning.

Tillståndsmyndigheten kan medge att lågvinst i lotteri får bytas mot lotter i samma lotteri. Värdet av sådana vinster får uppgå till högst 40 procent av totala vinstvärdet. Lotter i annat lotteri kan tillåtas som vinster.

För bingospel gäller enligt Lotterinänmdens föreskrifter KFS 19912 att för tillståndsperioden skall minst 50 procent av insatserna utlottas i form av vinster. Varje månad skall minst 40 procent av insatserna utlottas och i varje särskild insatsomgång skall minst 30 procent av insatsbeloppet utbetalas. Vid blandade SOU 1992 130

insatsomgångar kan godtas att vinstplanen är så konstruerad, att den i genomsnitt 30 procents vinstutdelning i varje insatsomgång. ger

2.3.10 Tillstånd av regeringen

Lotterilagen gäller för alla spelanordnare alltså även för de statliga spelbolagen och ATG. Regeringen kan emellertid ge särskilt tillstånd till lotteri om pengar eller pengars värde i andra fall eller i annan ordning än som anges i lagen 4

§ 1 st 1 p. De statliga spelbolagens och ATGs tillstånd koncessioner bygger

på denna undantagsbestämmelse. Regeringen kan likaså ge tillstånd till klassiskt internationellt kasinospel och reklarnlotterier. Lagrummet innebär att det huvudsakligen är regeringen som lämnar tillstånd för lotterier med penningvinster.

Regeringen är till skillnad från lägre tillståndsmyndigheter inte bunden av lagens föreskrifter utom såvitt gäller kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater som inte ens regeringen kan ge tillstånd till inom landet. Regeringen skulle således redan idag utan någon ändring i lotterilagen kunna ge tillstånd till internationellt kasinospel innefattande roulettspel, tärningsspel och kortspel. Ett sådant tillstånd skulle inte strida mot det straffsanktionerade förbudet mot

dobbleri i 16 kap. 14 § brottsbalken se nedan.

2.4 Pillståndsgivning för folkrörelsemas lotterier och spel

2.4.1 Lotterilagens urvalskriterier

Tillstånd till anordnande av egentliga lotterier och bingospel förutsätter som regel att sökanden är en svensk juridisk person som är en ideell förening. Föreningen måste i sin verksamhet främja ett allmännyttigt ändamål och inte vägra någon inträde medlem det inte finns särskilda skäl för det. Det finns inte något som om krav på att föreningen måste ingå i en folkrörelse men tillstånd bör inte ges till SOU 1992 130

föreningar bedriver verksamhet som uppenbart står i strid med det som en demokratiska statskickets grundidéer.

Lotterilagen innehåller inte något krav på att lotterianordnare skall ha alla de kännetecken som kan anses karakterisera en folkrörelse. Av 11 § lotterilagen framgår att tillstånd till bingospel eller annat lotteri varmed inte avses statliga spelföretags och ATGs lotterier samt tillåtet kasinospel kan lämnas om följande

förutsättningar rekvisit är uppfyllda.

Sökanden är en juridisk person som är en ideell förening,

Sökanden har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet,

Sökanden skall i sin verksamhet huvudsakligen tillgodose det allmännyttiga ändamålet fullföljandekravet,

Sökanden får inte vägra någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta och

Sökandens verksamhet skall ha eller kunna bedömas få en viss varaktighet.

Svensk ideell förening

Någon legaldefinition av associationsformen ideell förening finns inte eftersom civilrättslig lagstiftning saknas. I rättspraxis anses en ideell förening ha rättskapacitet och utgöra en juridisk person då den antagit stadgar av erforderlig kvalitet och valt en styrelse. Av punkt 1 följer att en sektion av en förening inte kan tillstånd. Utländska föreningar kan inte få tillstånd.

SOU 1992 130

Allmännyttigt ändamål

Det räcker inte att sökanden kan åberopa ett allmännyttigt ändamål. Det krävs

också sökandens huvudsakliga syfte är att främja det allmännyttiga ändamålet. att En viss egennytta accepteras således men får inte dominera över allmännyttan.

Någon närmare precisering kravet på allmännyttigt ändamål är knappast av möjlig. I 198182170 44 dock att viss ledning kunde hämtas från prop. s. angavs

reglerna begränsad skattskyldighet för ideella föreningar nu i 7 § 5 mom.

om lagen statlig inkomstskatt. Som en allmän utgångspunkt anfördes att i om begreppet allmännyttigt ändamål kunde inrymmas ändamål som enligt en

utbredd uppfattning är värda att stödja. Detta innebär att innebörden av vad

är allmännyttigt växlar från tid till annan. I det följande anges exempel som ändamål som är att bedöma som allmännyttiga

Politik och opinionsbildning . Stöd till invandrare . Kyrkliga ändamål som inte tillgodoses av skattemedel . Frivilligt försvar . Sociala ändamål . Nykterhet och annan drogfrihet . Handikapp . Pensionärer . Hälso- och sjukvård som inte skall bekostas av det allmänna. . O Humanitär verksamhet t.ex. Röda korset, Rädda Barnen, . Fredsrörelser . N Välgörenhet .

b Konst och kultur ej till enskilda

. a A Idrott och sport . Ungdomsverksamhet . O Utbildning som inte skall bekostas av det allmänna . - l Hem och skola föreningar . Sportfiske .

SOU 1992 130

19. Segling, motorbåtsklubbar 20. Flygklubbar 21. Foto- och radioamatörer 22. Jaktföreningar 23. Brukshundsklubbar 24. Schack, Bridge 25. Folkets Hus-föreningar i glesbygd 26. Hembygdsföreningar 27. Kooperativa konsumentgillen 28. Hemvärnets Centrala Förtroenderåd

I det följande ges exempel på ändamål som inte anses vara allmännyttiga.

Arbetsgivare och branschsammanslutningar Fackföreningar och fackförbund Verksamhet som uteslutande förbehållits offentliga organ eller uppenbarligen borde tillgodoses av det allmänna Verksamhet över vilken kommun har ett dominerande inflytande Kommersiellt eller annat ekonomiskt syfte t.ex. reklamlotterier yrkesföreningar villaägare och hyresgästföreningar Större investeringar t.ex. byggande av klubbhus och spelarköp Intresseföreningar som syftar till att tillgodose medlemmarnas ekonomiska eller andra intressen som t.ex. deras trevnad. 10. Stödföreningar, t.ex. supporterklubbar

Fullföljarzdeløavet

Det är inte tillräckligt att en förening har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål. Det krävs också att föreningen i sin verksamhet huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. Om en ideell förening t.ex. bedriver näringsverksamhet och den ideella verksamheten endast utgör en mindre del av den totala verksamheten skall lotteritillstånd inte meddelas jfr. Lotterinämndens SOU 1992130

beslut 1983-06- 15.

Kravet på öppenhet

En förening får i princip inte vägra någon inträde såvida det inte med hänsyn till arten av eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av orsak finns särskilda skäl för detta. Medlemsintagningen får sålunda inte annan grundas på godtycke. Om det finns särskilda skäl till begränsningar t.ex. medlemskap i yrkesförening som verkar för fred och avrustning accepteras en detta.

Undantag I annan juridisk person än ideell förening

Om det finns särskilda skäl kan även juridisk person som inte är ideell förening t.ex. stiftelse, aktiebolag eller ekonomisk förening få lotteritillstånd. I praxis har stiftelser Litteraturfrämjandet och Konstfrämjandet fått lotteritillstånd. Ett som särfall är Hemvärnets Centrala Förtroendenämnd som fått lotteritillstånd med hänvisning till gammal regeringspraxis. Professionella bingo och lotterikonsult- företag ges numera tillstånd för bingoalliansers och föreningars räkning.

Undantag II ändamål utom landet

Rädda Barnen, Röda korset och Amnesty International utgör exempel föreningar som av särskilda skäl har meddelats lotteritillstånd trots att deras huvudsakliga syfte är att främja allmännyttigt ändamål utom landet.

Varaktighetsløavet

Det måste visas att förenings verksamhet skall bli bestående. Enligt en Lotterinämndens praxis gäller att verksamhetsberättelse skall kunna uppvisas vilket i praktiken betyder att föreningen varit verksam i minst ett år. Undantag kan medges för vissa tillfälliga aktionsgrupper.

SOU 1992130

2.4.2 Tillståndsgivning för egentliga lotterier

I 12 § lotterilagen stadgas att vid tillståndsprövning enligt 11 § skall särskild hänsyn tas till vilket behov av lotteriinkomster som sammanslutningen kan anses ha för sin verksamhet samt till det utrymme för lotterier som kan antas finnas på marknaden. I prop. 198182170 s. 49 anförde föredraganden att enligt hans uppfattning bör kunna utgå från att utrymmet för lotterier i viss mening är man begränsat. Sannolikt bör man dock kunna räkna med att det för olika lotterier finns olika marknader, vars storlek torde kunna variera från tid till annan. En ökning ett lotteri på marknad behöver långtifrån medföra en minskning av av en lotterierna på andra marknader. Givetvis kan endast ungefärliga uppskattningar göras det utrymme finns för lotterier på de olika marknaderna. När det av som gäller behovet av lotteriinkomster ansåg föredraganden att vid bedömningen borde i princip alla inkomster vägas in, även försäljning från andra lotterier. Lotterinämnden har inte utfärdat några föreskrifter som närmare belyser behovsprövningen vid ansökan om tillstånd till egentliga lotterier.

2.4.3 Registrering av föreningar som avser att bedriva lotterier

Kommunerna prövar frågor om registrering av föreningar som önskar anordna egentliga lotterier utan att behöva begära tillstånd för varje lotteri 14 §. Vid registreringen prövas endast om den som vill bli registrerad är behörig att anordna lotterier, dvs. i princip endast allmännyttiga ideella föreningar kan komma i fråga, samt att föreningen är verksam huvudsakligen endast i den kommun som ansökan avser. Någon prövning av behov eller marknadsutrymme skall inte göras. Tillståndet avser en tid om tre år varefter ny registrering får göras 15 § 1 st.

När registrering skett får föreningen anordna lotterier under förutsättning

1 att antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt SOU 1992 130

uppgjord plan. Enligt prop. 1981 8217O 5.128 förutsätts att det skall vara

fråga om traditionella lotterier dvs. lotterier som bedrivs med lottsedlar och enligt i förväg fastställda vinstplaner. Det finns ingen begränsning av värdet av varje insats.

2 att lotteriet inte bedrivs från fasta försäljningsplatser, som görs tillgängliga genom ett serviceföretag. Med fasta försäljningsplatser avses främst lottkiosker placerade på torg eller affärsgator samt lottstånd och lottautomater i varuhus och andra affärslokaler prop. 1987882141 s.39

3 att vinsterna inte utgörs av värdepapper

4 att vinst som utgörs av pengar uppgår till högst 500 kronor. Varuvinster får således ha ett högre vinstvärde.

5 att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst hälften av insatsernas värde

6 att lotteriet bedrivs endast inom den eller de kommuner där föreningen är verksam

7 att insatsernas sammanlagda belopp i de registreringslotterier som föreningen anordnar under en treårsperiod uppgår till högst 300 000 kronor. Enligt prop.198788141 s. 39 avser beloppet enligt de för lotterierna uppgjorda planerna. Den faktiska försäljningen saknar följaktligen betydelse. Om föreningen vill anordna lotterier i en sådan omfattning att beloppsgränsen överskrids får den söka tillstånd enligt 11

Lotterier som anordnas inom ramen för den fria sektorn se nedan

behöver inte medräknas.

8 att det finns en av kommunen godkänd föreståndare för lotteriet

Enligt 15 § skall kommunen utse kontrollant för lotteriet se ovan

SOU 1992 130

föreskrifter KFS 198824 att ansökan om registrering I Lotterinämndens anges på Lotterinämnden utarbetad blankett. Förslutna lotter skall skall göras en av Lotterinämnden godkänd typ och med anordnare, lottpris, typvara av godkännandenummer och datum för registrering hos kommunen tryckt på lotten. Under rubriken dragning föreskrivs följande

I efterhandsdraget traditionellt lotteri skall slumpmässig dragning förrättas kontrollant efter försäljningstidens slut. av

I förhandsdraget lotteri med lotter numrerade i följd eller i serier skall en dragning ske slumpmässigt kontrollant efter det att lotterna omsorgsfullt av blandats under överinseende denne inte Lotterinämnden beslutat av om i typgodkännandet. För övriga förhandsdragna lotterier gäller vad annat Lotterinämnden har fastlagt i typgodkännandet av lott.

I lotteri med förhandsdragning där lotteriet har vinster vars värde överstiger 2 000 kronor skall dragning ske i efterhand mellan de högsta vinsterna, s.k. fördelningsdragning. I fördelningsdragningen skall 10 till 20 vinster ingå beroende på lotteriets vinstplan. Om samtliga högvinster är värde kan fördelningsdragningen utgå. av samma

I lotteri innefattar endast några få vinster exempelvis en bil och som ytterligare någon eller några vinster, skall efterhandsdragning ske. Högsta vinsts värde i förhandsdraget lotteri får vara högst 25 procent av totala vinstvärdet. ingår i lotteri skall läggas till grund för Alla lottnummer som ett och vinstnummer får endast förekomma gång i ett dragningen samma en lotteri eller i en serie.

2.4.4 Tillståndsgivning för bingospel

vid bedömningen behovet inkomster från I 12 § Lotterilagen anges att av av bingospel skall hänsyn främst tas till omfattningen av ungdornsverksamheten i

SOU 1992130

sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet.

I Lotterinämndens föreskrifter KFS 19912 under rubriken behovsprövning har nämnden gett uttryck för hur prövningen skall till

Tillståndets storlek får inte överstiga vad organisationens verksamhet skäligen motiverar. I fråga om föreningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet vad ungdomsverksamheten skäligen motiverar. Länsstyrelsen fördelar spelmarknaden på orten mellan de olika föreningarna med hänsyn till verksamhetens respektive ungdomsverksamhetens omfattning och föreningens behov. Underlag för bedömningen av en förenings behov inhämtas från redovisning av lokalt aktivitetsstöd och från redovisning antal aktiva medlemmar 7 25 år verksamav - samt hetsberättelse och ekonomisk redovisning för det senast avslutade verksamhetsåret.

Vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från nykterhetsrörelsens föreningar eller handikapporganisationer skall länsstyrelsen poängsätta aktiviteter för ungdom även om aktiviteten inte kvalificerar till lokalt aktivitetsstöd. Med aktivitet menas i detta sammanhang information i form av föredrag, utställningar, utskick av informationsmaterial, sammankomster, utflykter, läger m.m.

Vid beräkning av en förenings behov får kostnader medtagas för övergångsersättningar, personliga ersättningar till idrottsutövare spelarlöner etc, omotiverade träningsläger och affärsverksamhet. Inte heller skall kostnaderna för speciella arrangemang eller tävlingar överskott som ger medräknas motionslopp, maratonlopp etc.

Kostnader för verksamhet till vilken det utgår direkt riktade statliga, kommunala eller enskilda bidrag skall minskas med bidraget. Investeringar t.ex. byggande av klubbhus, idrottshall eller inköp bingohall får inte av medräknas. En mindre investering som har direkt samband med den SOU 1992130

löpande ideella verksamheten får dock medräknas om kostnaderna fördelas på ett lämpligt antal år.

Kostnader tillståndsmyndigheten eljest anser oskäliga skall heller som beaktas.

I samband med tillståndsprövningen skall länsstyrelsen verka för att nya föreningar beredes plats på bingomarknaden. Därvid skall främst verksamhet bland ungdomar tillmätas betydelse.

Under rubriken allmänna råd lämnas följande förslag

När det gäller idrottsföreningar bör länsstyrelsen höra distriktsidrottsförbunden innan tillstånd lärrmas.

Lotterinämnden har utarbetat modell för behovsprövningen enligt 12 en § LL. Den att prioritera föreningar med ungdomsverksamhet genom avser väga in denna på grund utbetalt lokalt aktivitetsstöd och med att av hänsyn till antal ungdomsmedlemmar. Lokalt aktivitetsstöd utanordnas enligt vissa beräkningsgrunder riksidrottsförbundet och Statens av ungdomsråd. För att korrigera vissa nackdelar i beräkningssättet för aktivitetsstödet och för ökad tyngd ungdomsverksamheten räknas att ge även antalet aktiva ungdomsmedlemmar.

En förening inte har ungdomsverksamhet får endast bingotillstånd i som förhållande till skäliga kostnader.

Nedanstående modell föreningen ett antal poäng som av länsstyrelsen ger skall omvandlas till ett tillståndsbelopp. Lokalt aktivitetsstöd räknas för helt år och antal aktiviteter ger motsvarande poäng. Antalet aktiva medlemmar mellan 7 och 25 år ger motsvarande antal poäng. SOU 1992130

Kostnader får täckas med intäkter från bingospel divideras med som 125 gällande basbelopp, avrundat till närmast högre 100-tal. Kvoten av ger antal poäng. Högst 50 procent de framräknade kostnaderna får täckas med av intäkter från bingospel och lotterier.

2.5 Pillståndsgivning för kommersiella spel

2.5.1 Spel på varuautomater

Tillstånd för spel med varuautomater krävs och söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas. Enligt 8 § lotterilagen får detta slags spel anordnas under förutsättning

att spelet anordnas i samband med

a offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande

anläggning,

b restaurangrörelse med tillstånd att servera spritdrycker, vin eller

starköl eller restaurang om tillståndsmyndigheten annars annan det lämpligt att spelet anordnas i samband med restauranganser rörelsen eller

c bingospel som inte är automatbingo

värdet spelarens insats uppgår till högst fem kronor per spel samt att av

värdet högsta vinsten uppgår till högst tjugo gånger insatsen. att av

Med offentlig nöjestillställning t.ex. offentliga danstillställningar, cirkusföreavses ställningar tivoli- och marknadsnöjen. Välgörenhetsbasarer, syföreningssamt auktioner, idrottstävlingar och konserter utgör exempel på tillställningar som inte offentliga nöjestillställningar prop. 1981821170 s. 60. Den offentliga anses vara SOU 1992 130

nöjestillställningen skall anordnas inom nöjespark eller liknande anläggning. I propositionen anges 120 att detta begrepp bl.a. innefattar folketsparkanläggningar och liknande permanenta nöjesanläggningar men inte föreningslokaler och andra samlingslokaler.

Tillståndsprövningen för spel med varuautomater i samband med restaurangrörelse som saknar serveringstillstånd avser samma förutsättningar som krävs för tillstånd att servera sprit m.m. enligt lagen 1977293 handel med drycker. om I propositionen anges 121 att tillståndsmyndigheten skall särskilt beakta bl.a. sökandens lämplighet och serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Vidare gäller som en huvudregel att tillstånd till servering får meddelas endast om det kan antas att tillhandahållandet av lagad mat kommer att utgöra betydande del en av rörelsen. En allmän utgångspunkt bör att tillstånd till automatspel inte vara ges till en restaurangrörelse som företrädesvis besöks av barn och ungdom.

2.5.2 Roulettspel och tärningsspel

Tillåtet roulett-, tärnings- och kortspel följer i stort internationella regler bortsett från att insatser och vinstmöjligheter är kraftigt reducerade. Enligt prop. 198182170 s. 68 bör detta slags spel vara reglerade på sådant sätt att de bevarar karaktären av förströelse. Tillstånd till anordnande av roulettspel och tärningsspel söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas 9 §.

Tillstånd förutsätter

att spelet anordnas i samband med

a offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande

anläggning eller

b restaurang med tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller

starköl eller till annan restaurang om tillståndsmyndigheten annars anser det lämpligt att spelet anordnas i samband med restaurang- SOU 1992130

rörelsen

att värdet spelarens insats varje särskild vinstmöjlighet uppgår till av högst fem kronor samt

att värdet högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till av högst trettio gånger insatsen.

föreskrifter KFS 199035 framgår i fråga vilka

Av Lotterinämndens att om restauranger som bör kunna få tillstånd till spel skall följande beaktas

Spelet skall syfta till att ge restaurangens gäster förströelse - Spelet skall ske under uppsikt och ordning - Tillstånd skall ges till restauranger av sådan storlek att spelet inte blir ett dominerande inslag i verksamheten Tillstånd skall ges till restaurang där spelet kan antas bli lätt tillgängligt för barn och ungdom eller för personer som är gäster i restaurangen.

Speltillstånd bör förutom mycket stora restauranger inte avse mer än två roulettspel utöver ett kort- eller tärningsspel. Tillstånd meddelas för viss tid, i normalfallet tre år. Tillstånd kan dras in om spelet bedrivs i strid med gällande bestämmelser eller om tillståndshavaren inte fullgör sina betalningar av spelskatt och kontrollkostnad.

I bilaga till föreskrifterna föreslår Lotterinämnden att speltillstånd förenas en med villkor för själva spelet. Villkoren för roulett- och tärningsspel är följande

Spelet skall bedrivas med spelmarker, värda högst fem kronor styck. Om spelet bedrivs med olika valörer skall det tydligt framgå av markerna vad dess värde är.

Spelare får inte för egen eller annans räkning placera spelmarker till SOU 1992130

större värde än fem kronor på varje insatsmöjlighet, som avser nummer eller kombination av nummer.

Tillåtna insatsmöjligheter och vinstutdelningen på dessa framgår av särskild bilaga. Av denna framgår t.ex. att på vinstmöjligheten

StraightPlein i roulettspel ett markerat nummer maximeras vinstut-

delningen till trettio gånger insatsen. Satsad spelmark återgår till spelaren vid vinst.

Olika spelare får markera samma insatsmöjlighet.

För att insats skall anses gjord skall spelmark ha placerats på spelplanen. Insats som görs muntligen gäller inte. Så kallad annonsering är således tillåten.

Olikfärgade marker för varje deltagare bör användas.

2.5.3 Kortspel

Anordnande av kortspel kräver tillstånd som söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas 10 §. Tillstånd förutsätter

att spelet anordnas i sådant sammanhang som även gäller för roulett-

och tärningsspel se ovan

att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 50 kronor samt

att värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst en och en halv gånger insatsen.

SOU 1992 130

Tillstånd meddelas för innehavaren av spellokalen och skall avse viss tid. Enligt Lotterinämndens föreskrifter KFS 199035 bör annat kortspel än Black Jack inte tillåtas. Detta spel skall spelas enligt internationella regler med följande undantag

Spelet skall bedrivas med spelmarker

Spelares insats på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 50 kronor

Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst en och en halv gånger insatsen. Satsad spelmark återgår till spelare vid vinst.

Dubbling skall rymmas inom insatsen 50 kronor.

Bakomspel där spelare satsar på annan spelare får bedrivas om bakomspelaren själv gör sin insats vid bordet.

Begreppet varje särskild vinstmöjlighet torde innebära att det inte är meningen att det i samma spelomgång skall kunna satsas mer än 50 kronor. Däremot kan varje spelare satsa i flera boxar samtidigt.

2.6 lillståndsgivningens organisation

Tillståndsgivningen för lotterier och spel är fördelad mellan kommunerna, länsstyrelserna, Lotterinämnden och regeringen.

Kommunerna kan meddela tillstånd till egentliga lotterier som anordnas med stöd av 11 § och som skall bedrivas huvudsakligen inom en kommun 13 § 1 st. Kommunerna prövar även frågor om tillstånd till spel på förströelseautomater enligt 3 § automatspelslagen.

SOU 1992 130

Länsstyrelserna kan meddela tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas inom flera kommuner i ett län och till bingospel 13 § 2 st. Länsstyrelserna handlägger även ärenden om tillstånd till spel på varuautomater 8 § och kasinospel 9, 10 §§.

Lotterinämnden kan meddela tillstånd till rikslotterier, dvs. lotterier som skall bedrivas inom flera län 13 § 2 st. Nämnden prövar som första instans frågor tillstånd till spel på utbetalningsautomater på fartyg i internationell trafik 7 om § 2 st. Nämnden prövar även frågor om tillstånd till roulettspel och tärningsspel i sådan trafik 9 § sista st. Trots att det inte framgår av lagtexten anser sig Lotterinämnden även kunna tillstånd till kortspel fartyg i internationell ge trafik.

Regeringen handlägger frågor om koncessioner till de statliga spelbolagen och ATG samt övriga tillstånd till lotterier som anordnas i andra fall och i annan ordning än anges i lotterilagen 4 § 1 st. Tillstånd till ett rikslotteri med som penningvinster måste sökas hos regeringen. Även tillstånd att anordna lokala eller regionala lotterier kan komma att prövas av regeringen om lotterilagens förutsättningar någon punkt inte är uppfyllda prop. 198182170 s. 96.

Tillstånd skall viss tid samt visst område där lotteriverksamheten får avse bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där tillståndshavaren huvudsakligen är verksam 13 § 3 st. l Lotterinämndens allmänna råd för länstyrelses och kommuns tillståndsgivning KFS 199032 anges att det normalt inte bör beviljas en längre försäljningstid än tre månader. Förlängning av försäljningstid bör ges endast i undantagsfall. Nämnden ger följande skäl

Den lottköpande allmänheten skall underrättas vilken tid lotter får om säljas, när dragning beräknas ske och under vilken tid vinster kan hämtas ut. Även kontrollsynpunkt är det viktigt att ett lotteri är avgränsat i ur tiden. Om förlängningar blev vanliga skulle osäkerhet uppstå på lotterimarknaden och allmänhetens tillit till föreningslivets lotterier

SOU 1992 130

minska.

Försäljningsområdet bör enligt huvudregeln vara det område, vanligtvis kommunen, där föreningarna bedriver sin verksamhet och har sina medlemmar. Undantag bör kunna medges om en förening bedriver verksamhet till ungefär lika stor del i två kommuner eller om en förening bedriver verksamhet i en kommun vars mest besökta köpcentrum ligger i en annan kommun prop. 1981821170 s. 50

2.7 Den fria sektorn

2.7.1 Gemensamma bestämmelser

Lotterier anordnas inom ramen för den fria sektorn fordrar varken tillstånd som eller registrering hos kommunen. Tanken är att underlätta för bl.a. nöjesarrangörer och lokala föreningar som vill anordna mindre lotterier i samband med tillställningar och sammankomster. Systemet med den fria sektorn syftar också till att minska administrationen inom lotteriområdet prop. 1981 822170 s. 54. Enligt allmänna ordningsstadgan krävs i allmänhet att föreningen ansöker om tillstånd för tillställningen eller sammankomsten hos polismyndigheten eller i varje fall gör en anmälan om arrangemanget.

Den fria sektorn rymmer både kommersiella lotterier och lotterier för allmännyttiga ändamål. Lagtekniskt är bestämmelserna uppdelade i tre parallella sektorer 17, 17a och 17b §§ som har det gemensamt att lotterierna förutsätts

1 vara egentliga lotterier

2 vara anordnade i samband med tillställning eller sammankomst

Endast i 17b § ställs krav på att lotterianordnaren måste vara en allmännyttig SOU 1992 130

ideell förening.

2.7.2 Den fria sektorn 17 §

Enligt 17 § punkterna 2-7 gäller därutöver att vinsterna endast får utgöras av inte presentkort, att maximiinsatsen får uppgå till högst fem kronor, att varor maximivinsten får vara värd högst 500 kronor, att etterhandsdragning inte är tillåten och att utbetalningsprocenten skall vara minst 50 procent om det finns en uppgjord vinstplan.

I 17 § punkt 1 att det skall vara fråga om lotterier som anordnas i anges samband med

a offentlig nöjestillställning,

b offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål, för framförande konstnärligt verk till förmån

c allmän sammankomst av

för allmännyttigt ändamål eller d bingospel ej automatbingo som anordnats av den som har tillstånd att anordna bingospelet enligt 11 § dvs. i praktiken oftast en professionell bingoarrangör

Begreppet offentlig tillställning skall enligt prop. 198182 170 5.130 ha samma innebörd som i allmänna ordningsstadgan 1956617. Begreppet allmän sammankomst skall ha samma innebörd som i regeringsformen och i lagen om allmänna sammankomster 1956618.

Med offentlig nöjestillställning avses exempelvis offentliga danstillställningar, cirkusföreställningar, marknads- och tivolinöjen, utomhusmarknader samt motortävlingar. Vinstplanerna kan vara fastställda i förväg exempelvis om det är fråga sedvanliga tombolalotterier. Men lotterierna kan också sakna uppgjord om vinstplan, exempelvis chokladhjul, lyckohjul, bollkastning, pilkastning och skjuttävlingar. SOU 1992130

Dessa slags lotterier anordnas ofta inom folkparker och andra fasta nöjesanläggningar såsom Liseberg, Gröna Lund och Sommarland och utgör ett bland många inslag i det totala nöjesutbudet.

Det normala förhållandet vad gäller offentliga nöjestillställningar som exempelvis ambulerande tivolin är att ett särskilt nöjesföretag arrangerar verksamheten och tillhandahåller utrustning. Ideella föreningar som anordnar lotterier i samband med tivolin hjälper regel till med att sköta hela verksamheten och får en som viss andel intäkterna från hela verksamheten oberoende av lotteriernas omsättav ning. Enligt Tivoliägarföreningen är det vanligt att föreningen erhåller 13 av intäkterna.

Med offentlig tillställning till förmån för allmännyttiga ändamål avses förutom offentliga nöjestillställningar, exempelvis välgörenhetsbasarer, syföreningsauktioner, gymnastikuppvisningar och idrottstävlingar.

Med allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål exempelvis allmän teaterföreställning, konsert och avses biografföreställning. Något krav på konstnärlig verkshöjd uppställs inte.

För att bestämmelserna skall tillämpliga bör i princip krävas att tillställvara ningen eller sammankomsten till förmån för allmännyttigt ändamål för allmänhetframstår huvudattraktionen och att lotterierna endast utgör ett av flera en som inslag i tillställningen eller sammankomsten. Sålunda torde det i allmänhet inte tillåtet att utan särskilt tillstånd anordna lotterier exempelvis i samband med vara ett enstaka musikframträdande allmän plats prop.198182170 s. 131.

2.7.3 Den fria sektorn 17a §

Enligt 17a § gäller att, behållningen uteslutande skall användas för avsett ändamål, att en uppgjord vinstplan skall finnas och att denna finns tillgänglig inom området, att endast varuvinster är tillåtna, att lotterna skall säljas SOU 1992 130

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR DEN FRIA SEKTORN

Typ av lotteriform Typ av till- T yp av Typ av Bchållning- Typ av frisektors- ställning ändamål anordnare cns använd- försäljare lotteri samman- ning komst

17 § LL egentligt I samband kan vara ingen ingen ingen lotteri med kommer- begräns- begränsning begränsning 1 offentlig siellt om ning nöjestill- offentlig ställning nöjestill- 2 offentlig ställning tillställning eller bingo 3 allmän annars samman- allmänkomst för nyttigt framförande av konstnärligt verk 4 Bingospel ej automateller variantbingo

17 a § LL egentligt l samband allmän- ingen uteslutande inte servicelotteri med med nyttigt utom begränsning för ända- företag uppgjord 1 offentlig betr. bingo målet för vinstplan tillställning tillställtraditio- 2 allmän ningensamnellt lotteri samman- mankomsten komst för bingospelet framförande av konstnärligt verk 3 Bingospel ej automateller variantbingo

17 b § LL egentligt I samband allmän- allmän- ingen ingen lotteri med nyttigt nyttig idéell begränsning begränsning tillställning förening eller sammankomst behöver inte vara offentlig tillställning eller sammankomst

Jfr. dock Inltcrinämndens föreskrifter KFS 19912LN 1 s. 12

Försälj- Insatmärcic Vmstvzärdc Typ Typ av Maximal Utbetalav ningsomxådc dragning vinster omslulning ningsprocent

inom högst 5 kr högst 500 kr direkt- varuvinster ingenbe- minst 50 % området för dragning gränsning om det tillställ- finns ningen sam- vinstplan mankomsten bingospelet

inom ingen ingen under till- varuvinster högst minst 50 % området för begräns- begräns- ställningen 10 000kr tillställ- ning ning för ett eller ningensam- flera mankomsten lotterier bingospelet under samma tillställning sammankomst bingospel

ingen högst 5 kr högst 500 kr före, under inte värde- ingen minst 50 % begränsning eller efter Papp begränsning tillställ- penningningensslut vinster och presentkort tillåtet

uteslutande genom anordnarens försorg serviceföretag tillåts ej, att efterhandsdragning är tillåten om den förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut och att de sammanlagda insatserna inte överstiger 10 000 kronor.

Till skillnad mot 17 § krävs inte att insats och vinstvärde skall vara maximerat.

I 17a § anges att det skall vara fråga om lotterier som anordnas i samband med

a offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål

b allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål eller

c bingospel ej automatbingo som anordnats av den som har tillstånd att

anordna bingospelet enligt 11

Bestämmelserna är inte tillämpliga för lotterier som anordnas i samband med offentlig nöjestillställning om inte avsikten är stödja ett allmännyttigt ändamål.

2.7.4 Den fria sektorn 17b §

Enligt 17b § gäller att en ideell förening med allmännyttigt ändamål har frihet att utan tillstånd anordna lotterier i samband med tillställning eller sammankomst som föreningen anordnar eller deltar Utöver de två för den fria sektorn gemensamma förutsättningarna krävs att insatsen är högst fem kronor och högsta vinsten uppgår till högst 500 kronor. Vinsterna får inte utgöras av värdepapper vilket innebär att penningvinster är tillåtna.

2.8 Lotterier och spel i närradio och kabeltelevision.

Enligt 15a § får bingospel eller egentligt lotteri som anordnas med stöd av 11 § inte bedrivas i närradio eller kabeltelevision. Vad som menas med begreppet SOU 1992 130

bedriva är oklart. I prop. 198788141 s.36 sägs endast att möjligheten att ge tillstånd flyttats till regeringen. I betänkande av utredningen angående viss lotteriverksamhet i närradio SOU 198824, Lotterier i radio och TV, där det bl.a. föreslogs att förbudet skulle utvidgas till radio och trådsändning anfördes 5.72 följande

Ett lotteri kan anses bedrivet i radio- eller trådsändning om sändningen tas till hjälp i lotteriet på så sätt att vissa lotterideltagare, nämligen lyssnare och tittare, erbjuds vinstmöjligheter som inte står öppna för andra än dem som tar del av programmet. Själva sändningen är då ett nödvändigt led i lotteriet eller i en del av lotteriet, och det är en förutsättning för att få vinstchans att man lyssnar till eller ser sändningen. Med denna bestämning faller en rad aktiviteter i lotterisammanhang som till äventyrs kan förekomma i radio och TV utanför regleringen. Denna träffar sålunda inte meddelanden av dragningsresultat eller upplysningar om lotteriet som sådant t.ex. om försäljningsställen, lottpris, dragningstidpunkt eller vinster. Bestämningen gäller t.ex. inte heller det fallet att ett program byggs upp kring dragningen i ett vanligt lotteri utan att vinstfördelningen sker i programmet. Man skulle kunna tänka sig att TV-sändning skedde från en bingohall- och att lotter sålts i förväg som kunde ge vinst vissa nummer, att avhämtas i efterhand.

Dessa lottköpare behöver inte se programmet och ropa av någon

vinst. Förfarandet är bara ett annat, mera jippobetonat sätt att meddela dragningsresultatet.

2.9 Massmedielotterier

Massmedielotterier enligt 18 § får utan tillstånd anordnas i samband med utgivande av periodisk skrift eller i samband med rundradiosändning eller trådsändning som sker med tillstånd av regeringen eller kabelnämnden. Det måste vara fråga om ett lotteri varigenom utses pristagare som har deltagit i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen. Det får inte ställas krav SOU 1992 130

på att skriften innehas eller att insats erläggs. Penningvinst är tillåten men den är maximerad till 500 kronor.

2.10 Överklagandebestämmelser

I 31 § stadgas kommunal nämnds beslut enligt lotterilagen får överklagas att en till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotterinämnden. Nämndens beslut i sådant fall får inte överklagas.

Nämndens beslut i andra frågor tillstånd och godkännande får överklagas till om regeringen i följande fall

1 Typgodkännande förslutna lotter och bingobrickor 6a § av 2 Tillstånd till spel på utbetalningsautomater i internationell färjetrafik 7 § 3 Tillstånd till roulettspel på fartyg i internationell trafik 9 § andra stycket andra meningen 4 Tillstånd till rikslotterier 13 § andra stycket andra meningen 5 Tillstånd till innehav utbetalningsautomat 21 § av

2.11 Tillsyn och kontroll

Lotterinämnden utövar enligt 25 § den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Tillståndsmyndighet länsstyrelse eller kommun utövar den närmare tillsynen

över sådana lotterier får anordnas efter tillstånd av myndigheten. Registrersom ingsmyndighet kommun utövar den närmare tillsynen över registreringslotterierna.

Tillsyn över de lotterier anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen utövas som SOU 1992 130

av den myndighet som regeringen bestämmer.

Lotterinämndens tolkning av begreppet central tillsyn framgår bl.a. genom att verksamheten inriktats mot

utbildning av personal hos länsstyrelser och kommuner som hanterar lotteriärenden utbildning av kontrollanter för lotterier och bingospel rekrytering, utbildning och förordnande av kontrollanter för kasinospel administration av kontrollverksamheten för allt kasinospel typgodkännande av lotter, bingobrickor och kontrollutrustning för bingospel samt kontroll att villkor som föreskrivits i typgodkännandet efterlevs utgivning av föreskrifter och allmänna råd för lotterier spridning av Lotterinänmdens praxis rådgivning till organisationer som avser att anordna lotterier -

2.12 Avgifter

Enligt 33 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter enligt lotterilagen.

Enligt 3 § lotteriförordningen skall avgifter betalas med följande belopp

1 Bevis om typgodkännande enligt 6a § 800 kronor 2 Bevis om tillstånd att anordna 800 kronor automatspel och kasinospel 3 Bevis om tillstånd att anordna 800 kronor lotteri som avses i 11 § om de sammanlagda insatserna kan antas överstiga 300 000 kronor SOU 1992 130

4 Bevis tillstånd att anordna 800 kronor om lotteri, meddelat av regeringen 5 Bevis tillstånd i annat fall 300 kronor om t.ex. ett lokalt tillståndslotteri 6 Bevis registrering enligt 14 § 300 kronor om

Om bevis flera tillstånd, betalas avgift endast för det tillstånd som samma avser har den högsta avgiften. Om ett tillstånd till bingospel avser flera föreningar betalas endast en avgift.

När kommunen beslutar skall avgiften betalas till kommunen. Om det finns särskilda skäl, får kommunen besluta att inte ta ut någon avgift.

2.13 Ansvarsbestämmelser

2.13.1 Brottsbalken

Enligt 16 kap. 14 § brottsbalken kan den olovligen för allmänheten anordnar som spel eller liknande verksamhet, utgång helt eller till väsentlig del beror vars slumpen, och med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och som övriga omständigheter framstår äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren som betydande ekonomisk vinning dömas för dobbleri till böter eller fängelse i en högst två år. Detsamma gäller den tillåter sådan verksamhet i en lägensom en het eller ett annat utrymme som han upplåtit till allmänheten.

Rekvisitet olovligen innebär att det inte är straffbart att anordna äventyrligt spel eller tillägna sig betydande ekonomisk vinning spelet bedrivs inom ramen för om erhållet tillstånd. Det inte straffbart att delta i kriminellt spel. är numera

Rekvisitet äventyrlig innebär huvudsakligen att utgången av spelet skall bero av slumpen. Detta utesluter inte att även spel inrymmer möjlighet för som

SOU 1992130

deltagarna sin skicklighet påverka utgången trots detta räknas som att genom äventyrliga. I rättspraxis har kortspelet poker bedömts som äventyrligt spel. t.ex. Dobbleri-bestämmelsen tar emellertid sikte på spel eller liknande verksamhet som med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår äventyrlig. Hasardspel inte är förenade med några egentliga som som risker faller utanför brottsbalken kan dock vara straffbart enligt lotterilagen. men framför allt insatsernas storlek. Även Avgörande för bedömningen är om insatserna är blygsamma kan emellertid spelet vara upplagt på sådant sätt att spelarna lockas till allt djärvare satsningar. Detta kan kvalificera spelet som dobbleri.

Rekvisitet ekonomisk vinning innebär att rena skicklighetsspel kan bli att bedöma dobbleri insatsernas storlek gör det oacceptabelt från allmän synpunkt. som om

Rekvisitet allmänheten innebär tidigare berörts i samband med redogörelsen som för lotterilagstiftningen det är tillåtet att anordna äventyrligt spel för en att personkrets är på gång liten och sluten. Så snart den krets av personer som en i praktiken haft möjlighet att delta i spelet inte varit begränsad eller utgjort som i verklig mening slutet sällskap skall emellertid spelet anses vara anordnat för ett allmänheten.

tillåter dobbleri i lägenhet eller annat utrymme han upplåtit Den som en som till allmänheten dömes också för dobbleri. En restaurangägare kan dömas för dobbleri han haft vetskap vad som förevarit på restaurangen. om om

Om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, omfattat avsevärda belopp eller eljest varit särskilt farlig art skall gärningsmannen dömas för grovt dobbleri till av fängelse, lägst månader och högst fyra år 16 kap. 14a §. sex

En fastighetsägare är enligt 16 kap. 18 § brottsbalken skyldig att vidta åtgärder för upplösning hyreskontrakt han får vetskap om att det förekommer av t.ex. om dobbleri eller dobbleri eller försök eller förberedelse därtill hos någon av grovt hans hyresgäster. Underlåter han detta skall han dömas för medverkan till brott.

SOU 1992130

2.13.2 Lotterilagen

Lotterilagens ansvarsbestämmelser för illegalt spel tar sikte på sådana förfaranden som inte är att bedöma som dobbleri enligt brottsbalken. I 29 § 2 st lotterilagen föreskrivs att ansvar enligt 28 § inte skall dömas, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken. lotterilagens ansvarsbestämmelser är med andra 0rd subsidiära i förhållande till brottsbalken.

I 28 § lotterilagen stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

olovligen anordnar lotteri eller olovligen innehar utbetalningsautomat, bryter mot föreskrift i lotterilagen eller mot föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller

underlåter att fullgöra skyldighet enligt 26 § lämnar inte nödvändiga upplysningar eller handlingar till tillsynsmyndigheten, eller lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd enligt denna lag eller vid fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt lagen döms till böter eller fängelse i högst ett år.

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

I 30 § lotterilagen stadgas att uppburna insatser, utrustning och annan egendom skall förklaras förverkade, om inte detta är uppenbart obilligt. Förverkas en utbetalningsautomat kan även dess innehåll förverkas, om inte detta är uppenbart obilligt. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Ett exempel när lotterilagens ansvarsbestämmelser är tillämpliga vid äventyrligt spel är när roulettspel med måttliga insatser anordnas i förvärvssyfte för en personkrets som på en gång är liten och i verklig mening sluten.

2.13.3 Skattebrottslagen

överträdelser såväl lotteriskattelagen lagen skatt spel se nedan

mot som om SOU 1992130

kan föranleda enligt skattebrottslagen 197169. Den som till ledning för ansvar myndighets beslut i fråga skatt eller avgift uppsåtligen avger handling med om oriktig uppgift och därigenom föranleder att skatt eller avgift påföres med för lågt belopp eller tillgodoräknats med för högt belopp dömes för skattebedrägeri till fängelse i högst två år.Om brottet är ringa dömes för skatteförseelse till böter.

2.14 Främjandereglema

l 19 § föreskrivs förbud mot att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja ett otillåtet lotteri eller i ett utom landet anordnat lotteri. Utländska lotterier får inte främjas även lotteriet skulle vara tillåtet i det om land som det anordnas. Utan medgivande av anordnaren är det förbjudet att tillhandagå vid deltagande i ett lotteri är tillåtet. Utan tillstånd av annan som regeringen är det vidare förbjudet att avyttra andel i bevis om delaktighet i ett tillåtet lotteri eller idka avbetalningshandel med dylika andelar.

2.15 Skattebestämmelser

2.15.1 lotteriskattelagen

Enligt 1 § lagen 19911482 om lotteriskatt skall lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. Skatt tas ut med 35 procent den behållning som återstår av sedan de sammanlagda vinsterna enligt vinstplan eller annat beslut om att viss andel insatserna skall utbetalas vinster avräknats från de sammanlagda av som insatserna.

Numera beskattas Penninglotteriet, Tipstjänst och ATG på samma sätt. Skatten tas således ut insatserna efter avdrag för beräknad utdelning till vinnarna i lotteriet bruttoöverskotts-beskattning. skattskyldig är den som anordnar lotteriet. SOU 1992130

Skatt tas inte ut om det är fråga om sådant lotteri som avses i lagen om skatt på spel, lotteri som anordnats av sådan sammanslutning som avses i 11 §

lotterilagen se avsnitt 2.2.1 och lotterier där vinsterna inte utgörs av pengar.

Beteckningen lotteri har samma betydelse som i 1 § lotterilagen. Detta medför att bingospel och spel på varuautomater samt förströelseautomater är skattefria.

2.15.2 Lagen om skatt på spel

Enligt lagen 1972820 om skatt spel skall skatt till staten betalas för roulett, tärnings- och kortspel samt bingospel som kräver tillstånd enligt lotterilagen.

Enligt 10 § tas spelskatt ut för

roulettspel och tärningsspel och kortspel, för varje kalendermånad då skattskyldighet föreligger, med 6 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel minst tre dagar varje vecka och med 2 000 kronor för tillstånd i annat fall. Om ett tillstånd avser fler än ett spelbord skall dock nämnda belopp höjas med 3 000 kronor respektive 1 000 kronor för varje spelbord utöver ett.

bingospel med tre procent av värdet av erlagda spelinsatser och entréavgifter eller andra avgifter i den mån avgifterna berättigar till deltagande i spelet.

Enligt riksskatteverkets punktskatteenhet uppgick den samman-lagda spelskatten på roulett-, tärningsspel och kortspel till 34 miljoner år 1991. Spelskatten bingo med kontantvinster uppgick 1991 till sammanlagt 64 miljoner kronor. Bingospel med varuvinster är skattefritt.

SOU 1992130

2.15.3 Lagen om statlig inkomstskatt

Enligt 7 § 4 mom. 5 st lagen 1928370 om statlig inkomstskatt är Svenska penninglotteriet Aktiebolag, Aktiebolaget Tipstjänst och Aktiebolaget Trav och Galopp frikallade från skattskyldighet för all arman inkomst än inkomst av fastighet.

Enligt 7 § 5 mom. 1 st i samma lag är allmännyttiga föreningar däribland folkrörelser frikallade från skattskyldighet för inkomst av näringsverksamhet som inte hänför sig till inkomst av fastighet eller till rörelse.

Skattebefrielsen gäller om

a föreningen har till huvudsakligt syfte att utan begränsning till viss

familjs, vissa farniljers, föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen stärka rikets försvar, främja vård och uppfostran av barn eller lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning eller andra allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål,

b föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser angivna ändamål,

c föreningen inte är sluten,

d föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot avkastningen av föreningens tillgångar.

Inkomst av fastighet och rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet med naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete är också skattefri. SOU 1992 130

Till verksamhet hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas bl.a. som av anordnande av bingo och andra lotterier.

2.15.4 Kommunalskattelagen

Enligt 19 § 2 st kommunalskattelagen 1928370 är vinst i svenskt lotteri inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller vinst i utländskt lotteri som uppgår till högst 100 kronor.

2.15.5 Mervärdeskattelagen

Av 2 § lagen 1968430 om mervärdeskatt följer att skatt-skyldighet för mervärdeskatt gäller för den som inom landet i yrkesmässig verksamhet omsätter skattepliktiga eller tjänster. Skatteplikten gäller generellt med vissa varor undantag uppräknade i 8

Enligt 8 § 17 mervärdeskattelagen är lotterier däri inräknat vadhållning och andra former spel undantaget från skatteplikt. av

Företag yrkesmässigt tillhandahåller Servicetjänster för t.ex. bingoallianser som eller föreningslotterier omfattas av skatteplikten. Lotterinämnden har emellertid

i samförstånd med riksskatteverket se skrivelse 1991-01-14 Dnr. 2601990 med

stöd 11 § sista stycket lotterilagen meddelat bingo- och lotteritillstånd till av serviceföretag anordnar lotterier och spel för ideella föreningars räkning. som Härigenom uppkommer inget skattepliktigt tillhandahållande av tjänst. Förfarandet har kritiserats mot bakgrund av att lagstiftaren knappast tänkt sig att inbegripa kommersiella företag bland de juridiska personer som avses i bestämmelsen.

SOU 1992130

3 FOLKRÖRELSERNAS BEHOV AV ÖKADE INTÄKTER AV LOTFERIER ocn SPEL

3.1 Avgränsningar

3.1.1 Folkrörelsernas egentliga verksamhet

Folkrörelsernas verksamhet bygger till största delen att hundratusentals människor frivilligt utför oavlönat arbete som ledare och funktionärer. Det ekonomiska värdet av dessa arbetsinsatser överstiger sannolikt summan av alla de intäkter som erhålles genom egna aktiviteter och stöd från samhället. Det oavlönade arbetet är främst inriktat på organisationernas egentliga verksamhet men åtskillig energi åtgår till verksamheter som främst syftar till att dra in pengar till den egentliga verksamheten. Vad som är att betrakta som egentlig verksamhet varierar mellan olika slags folkrörelser. För idrottsrörelsen omfattar den egentliga verksamheten ideell breddverksamhet bland egna medlemmar i enlighet med organisationens målsättning. Kommersiell elitverksamhet med helt eller delvis professionella deltagare och där medlemmarna huvudsakligen är aktiva som åhörare eller åskådare kan inte räknas till den egentliga verksamheten. För andra folkrörelser kan utåtriktad hjälpverksamhet vara själva kärnan i organisationens målsättning.

SOU 1992 130

3.1.2 Folkrörelsernas egentliga intäktskällor

Folkrörelsernas intäkter bör analyseras i förhållande till de aktiviteter som kan utgöra den egentliga allmännyttiga verksamheten i organisationer som avses anses i 11 § lotterilagen.

Självfinansiering är sammanfattande benämning de intäktskällor som en skapas eget arbete eller egna ekonomiska uppoffringar. genom

De medlemsavgifter, intäkter av lotterier och spel samt näringsverksamhet, som används för finansiering den egentliga verksamheten bör räknas som egentliga av intäktskällor.

De flesta föreningar anordnar auktioner, basarer och smärre lotterier. Många föreningar organiserar insamlingar tidningar och tomglas. Vid publika av kan intäkter från biljettförsäljning, programblad och kringaktiviteter arrangemang såsom kiosk och serveringsverksamhet vara förhållandevis betydande.

ldrottsrörelsen och nykterhetsrörelsen är exempel på folkrörelser som av tradition har kompletterat sina intäkter genom att anordna mera omfattande lotterier och spel som riktar sig till en större krets.

Åtskilliga lotterier anordnas helt eller delvis för att t.ex. lämna understöd till

forskning eller bistånd till behövande. Nettobehållningen lotteriet används i av sådana fall inte för att bekosta den organisationen. Intäkter av dessa slags egna lotterier bör därför strängt taget inte hänföras till folkrörelsernas intäktskällor. Med hänsyn till praktiska svårigheter att särskilja lotteriintäkternas användning har utredningen valt att betrakta samtliga lotteriintäkter som intäktskällor för folkrörelserna.

Intäkter från reklam och sponsorer har under rekordåren under åttiotalet uppgått till betydande belopp för vissa idrottsföreningar. Merparten av dessa intäkter har använts och förutsätts användas för att bekosta spelarövergångar och

SOU 1992130

elitsatsningar inför olympiska spel och världsmästerskap m.m. Det är därför befogat dessa intäkter från de intäktskällor som är till för att att separera bekosta folkrörelsernas egentliga verksamhet.

Samhällets bidragsgivning till folkrörelserna innefattar bidrag från staten, kommunerna och landstingen.

När det gäller bidragsgivning bör framhållas att det i detta sammanhang endast relevant beakta stöd till allmännyttiga ideella organisationer, dvs. sådana är att ideella föreningar i 11 § lotterilagen. Stöd till fackföreningar, som avses studieförbund m.fl. räknas inte dit. Vidare bör bidrag som huvudsakligen lämnas till än organisationens egentliga verksamhet inte medräknas. Lönebidrag annat och uppdragsersättningar bidrag för biståndsverksamhet, bör således inte t.ex. räknas in i samhällsstödet.

Partistöd redovisas vanligen inte bidrag till föreningar. Politiska partier anses som allmännyttiga organisationer och har möjlighet att ansöka om lotteritillstånd. vara Partistödet att bekosta löner och arvoden till ledamöter i beslutande avser församlingar, politiska sekreterare och kostnader i samband med allmänna val. Partistödet bör bedömas på samma sätt som uppdragsersättningar och inte räknas som en egentlig intäktskälla för folkrörelserna.

3.2. Självfmansiering

3.2.1 Folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel

Utredningen har i samarbete med Statistiska centralbyrån och Lotterinämnden

kartlagt den svenska lotteri och spelmarknaden utveckling se kap 4. Under-

sökningen visar att lotteri- och spelmarknaden efter en kraftig volymtillväxt under sjuttio- och åttiotalen stagnerade 1988 och minskade efter 1989. Folkrörelsernas andel marknaden har minskat betydligt även om enstaka lotterier ökat av SOU 1992 130

omsättningen.

Mellan 1989 och 1991 ökade den beviljade omslutningen för rikslotterierna med cirka 50 procent. Den till Lotterinämnden redovisade verkliga försäljningen ökade dock endast med 26 procent. Nettobehållningen ökade inte under perioden och minskade därför med 17 procent i fasta priser. Kostnadsökningar för administration av varuvinster och marknadsföring har uppgetts vara orsaken till den negativa utvecklingen.

Nettobehållningen uppgick 1989 till 200 miljoner kronor eller cirka 36 procent av den verkliga försäljningen. 1991 var nettobehållningen 202 miljoner kronor eller cirka 28 procent av den verkliga försäljningen. Ett flertal mindre rikslotterier har lagts ned eller kommer att läggas ned till följd av minskad omsättning och ökade kostnader.

Tabell 31 Rikslotteriema 1989 1991, miljoner kronor -

Källa Lotterinämnden

Mellan 1989 och 1991 har bingospelet ökat omsättningen med omkring 28 procent i löpande priser och omkring 6 procent i fasta priser. Även för denna spelform har nettobehållningen minskat.

Utredningen bedömer att folkrörelsernas nettointäkter av tillstånds eller registreringspliktiga lotterier och spel uppgår till mellan 750 och 900 miljoner kronor per år. Denna bedömning bygger på redovisad genomsnittlig en nettobehållning på 26 procent av den totala omsättningen för egentliga lotterier

SOU 1992 130

och bingo kan beräknas uppgå till mellan 3,1 och 3,5 miljarder kronor se

som avsnitt 4.3. Tillförlitliga uppgifter den fria sektorn saknas. Gissningsvis om uppgår folkrörelsernas andel den fria sektorn till omkring 150 miljoner kronor av per år.

Den genomsnittliga nettobehållningen varierar mellan olika slags lotterier och spel. Av folkrörelsernas lotterier är det, enligt SCB, registreringslotterierna som den högsta nettobehållningen 62 procent. Bingo med penningvinster ger den ger sämsta nettobehållningen 19 procent. Detta bör jämföras med de statliga spelen nettobehållning på 35 procent inkl. lotteriskatt. som ger en

Tabell 32 Nettobehållningen 1991

Registreringslotterier 62 procent Lokala tillståndslotterier 38 procent Regionala tillståndslotterier 35 procent Bingo med penningvinster 19 procent Bingo med varuvinster 20 procent Rikslotterier 28 procent

Källa Lotterier och spel 1991

Den redovisade extremt höga nettobehållningen för registreringslotterier kan bero på brister i kommunernas rapportering. I annat fall torde förklaringen vara låga kostnader för vinster, distribution, avhämtade vinster m.m.

En betydlig del folkrörelserna anordnar inte några lotterier eller spel av överhuvudtaget. Religiösa organisationer anser sig ofta inte kunna ta emot spelpengar och förlitar sig i huvudsak bidrag från samhället och medlemmaroffervilja. Vissa handikapporganisationer betraktar intäkter av lotterier som nas form välgörenhet inte kan accepteras i ett samhälle där välfärden är en av som till för alla.

SOU 1992 130

3.2.2 Lotteriernas ekonomiska betydelse i förhållande till andra intäktskällor

Lotteriintäkternas andel av de totala intäkterna är mycket svår att uppskatta av flera skäl. Till att börja med finns ingen allmän registreringsskyldighet för ideella föreningar. Även de lämnar uppgifter intäkter och kostnader till ledning om om för bedömning av skattskyldighet endast ett fåtal ideella föreningar behöver avge allmän självdeklaration sker ingen samlad bearbetning genom skattemyndigheternas försorg. Länsstyrelserna skall i samband med tillståndsgivning för bingospel göra en bedömning av enskilda föreningars behov av intäkter. Dessa föreningar kan emellertid inte sägas vara representativa för folkrörelserna i sin helhet. Ingivna årsredovisningar är ofta utformade på olika sätt och gör det svårt att dra säkra slutsatser.

Vidare är uppgifter om det regionala och lokala föreningslivets egentliga lotterier i de flesta fall mycket osäkra. Orsaken till detta är främst brister i den rapportering som skall göras beträffande tillstånds- och registreringslotterier men givetvis också att den fria sektorn inte kräver någon som helst rapportering.

För att en uppfattning om storleken av de olika intäktskällorna har såväl riksdagens revisorer som tidigare utredningar använt sig av enkätundersökningar till ett urval av föreningar. Lokala föreningar har genomgående haft svårigheter att precisera och fördela sina intäkter och kostnader. Anledningen till det är att

föreningarnas bokföring skett i former som, försvårat eller gjort en uppdelning

enligt enkätfrågorna omöjlig Halldém Idrottsrörelsen i samhället, 1983.

1972 års lotteriutredning genomförde enkätundersökning avseende förhållen andena 1973, 1974 och 1975. Ett frågeformulär tillställdes 39 riksorganisationer. Av de tillfrågade organisationerna besvarade 33 enkäten. Formuläret var indelat i tre avdelningar, varav den första gällde riksorganisationen, den andra de regionala organisationerna och den tredje de lokala föreningarna. Uppgifterna om de lokala och regionala organisationernas beroende av lotteriintäkter var mycket bristfälliga. SOU 1992130

Även undersökningen inte kan sägas ha uppfyllt vetenskapliga krav om statistisk signifikans gav den vid handen att lotteriemas andel av de totala intäkterna varierade betydligt mellan anordnarna. Största betydelse tycktes lotterierna ha haft för nykterhetsrörelsen och Sveriges Socialdemokratiska Ungdomsförbund SSU. Inom IOGTNTO svarade lotteriintäkterna för omkring 35 procent av intäkterna. Bland organisationens ungdomsförbund var dock denna andel lägre. Av SSUs intäkter utgjordes omkring 24 procent av lotterier. För åtta riksorganisationer som anordnade lotterier svarade lotteriintäkterna för mindre än tio procent av de totala intäkterna.

I en granskningspromemoria av riksdagens revisorer Stödet till idrotten 19812 redovisades resultatet av en enkät till 500 idrottsföreningar. Av svaren framgick att föreningarnas viktigaste inkomstkälla var bingo och lotterier vilket utgjorde nästan en tredjedel 29 procent av intäkterna. I en enkät som redovisades i Halldén framgår att 650 idrottsföreningar uppgav att lotterier och bingo gav upphov till 26 procent av intäkterna.

Lotteriutredningen har frågat samtliga riksorganisationer som har tillstånd till rikslotterier om betydelsen av lotterier i förhållande till andra intäktskällor.

Av svaren framgår att de centrala organisationerna i de flesta fall har begränsade kunskaper om den lokala och regionala nivån. Försäljningen av rikslotterierna sker ofta lokalt. Intäkter från försäljningen kommer därför ofta inte den centrala organisationen till godo. Även statsbidragen fördelas ofta lokalt. Av de riksorganisationer som kunnat besvara frågorna framgår följande.

SOU 1992130

Tabell 33 Lotteriernas ekonomiska betydelse för riksorganisationer 1991

ORGANISATION 1989 1990 1991

Bowlingförbundet BRIS Båtunionen Cancerfonden Centern H Diabetes Frisksport 4 H

Medlemsavgifter syftar i allmänhet till att täcka föreningarnas kostnader för administration utskick och är liksom startavgifter och andra avgifter som m.m. tas ut i samband med tävlingar, utflykter och interna sammankomster oftast inte tillräckligt höga för att motsvara självkostnaden men tillför förvisso resurser till den egentliga verksamheten och bör därför räknas som intäktskällor.

För att inte utestänga stora grupper från deltagande i folkrörelsernas aktiviteter har organisationerna i allmänhet strävat efter att hålla medlemsavgifterna på en låg nivå. Sannolikt understiger den genomsnittliga medlemsavgiften 100 kronor år. När det gäller föreningar bygger sin verksamhet mera kostnadsper som

SOU 1992 130

krävande aktiviteter som t.ex. idrottsföreningar är medlemsavgifterna högre. I Halldén anges att medlemsavgifterna uppgick till 9,6 procent av intäkterna. Om de allmännyttiga folkrörelsernas medlemmar uppgår till fem miljoner inkl dubbelanslutning kan de totala medlemsavgifterna uppskattas till 500 miljoner kronor.

3.2.4 Sponsring

Föreningslivets intäkter av sponsring är mycket ojämnt fördelade. De större företagen satsar helst på verksamheter med ett massmedialt uppmärksamhetsvärde som t.ex. tennis och golfturneringar. Enskilda företagsledares intresseinriktning tycks ibland varit avgörande. Inte minst på det lokala planet kan det kommersiella värdet för en enskild sponsor vara av underordnad betydelse.

Även intäkter från kan betydande för enskilda föreningar om sponsorer vara och idrottsutövare ligger det i sakens natur att denna finansieringskälla är beroende av växlande konjunkturer och vad för tillfället fångar det massmediala som intresset. Den mindre glamorösa breddverksarnheten bland barn och ungdom får sällan del av dessa pengar.

Företagens kostnader för reklam uppgick 1989 till drygt 26,5 miljarder kronor per år. Av detta belopp användes 1,15 miljarder kronor till sponsring dvs. ekonomiskt stöd i utbyte mot reklaminsatser. 1991 hade reklamkostnaderna Ökat till omkring 27,3 miljarder kronor men kostnaderna för sponsring minskat till 950 miljoner kronor.

SOU 1992130

Tabell 34 Företagens kostnader for reklam och sponsring 1985-1991

- -

Källa Annonsörsföreningens verksamhetsberättelse 1991

Under 1992 intäkter från ha minskat ytterligare som ett resultat uppges sponsorer lågkonjunkturen. En sannolik utveckling är att löpande kontrakt inte förnyas av i utsträckning tidigare. Eftersom det kan antas att huvuddelen av samma som sponsorintäkterna inte kommer den ideella verksamheten till del är det befogat att endast ange dessa inom linjen.

3.2.5 Biljettförsäljning, näringsverksamhet m.m.

Intäkter biljettförsäljning och programblad vid publika arrangemang, kiosk och av serveringsverksamhet, tidnings- och tomglasinsamling, granplantering m.m. är inom idrottsrörelsen. Intäkterna kan antas ha minskat kraftigt som en följd störst av lågkonjunkturen.

Några exakta uppgifter dessa intäkter finns inte att tillgå. Med ledning av om SCBs levnadsnivåundersökningar har idrottens biljettintäkter uppskattats till omkring 250 miljoner kronor. Övriga intäkter av näringsverksamhet m.m. uppskattar utredningen till omkring 250 miljoner kronor vilket således innebär sammanlagd nettointäkt på omkring 500 miljoner kronor biljettförsäljning, en av näringsverksamhet m.m.

SOU 1992 130

3.3 Samhällets bidragsformer

3.3.1 Statsbidrag

stod i motsatsställning till det etablerade samhället var När folkrörelserna ännu idag hänvisade till medlemmarnas uppoffringar för att de i större utsträckning än årtionden utgör olika former bidrag från staten, täcka sina kostnader. Sedan av

och landstingen ryggraden i folkrörelsernas ekonomi. kommunerna

bidragsgivningen utvecklas i folkrörelseutredningens Motiven för den statliga

Mål resultat principer för det statliga stödet till betänkande och - nya 198829 5.11. Utredningen kunde slå fast att samhällets föreningslivet SOU

utveckling och välfärdsstaten kräver aktiva och fria folkrörelser men demokratiska

också folkrörelserna präglas av vissa funktioner. att

har viktig ideologisk funktion. Genom folkrörelserna Folkrörelserna en medborgarintressen till uttryck. Individer och grupper i kommer olika och blir självständig kraft i samhället. Man samhället sluter sig samman en

idéer i större sammanhang och har en helhetssyn driver ett man

samhället.

Folkrörelserna måste också ha opinionsbildande funktion. I en föreningslivet kan del befolkningen delta i folkbildningsarbetet en stor av och söka kunskap och samtidigt ta ett större ansvar för olika verksam-

heter.

Folkrörelserna har därför viktig demokratisk funktion. Folkrörelserna en människorna i fatta demokratiska beslut och att ta ansvar. Detta skolar att

är grundläggande i livskraftig demokrati. en

också social funktion sin unika förmåga Folkrörelserna har en genom människors vanmakt och isolering och skapa sociala kontakter att bryta

och gemenskap.

SOU 1992 130

Den statliga bidragsgivningen måste således spegla aktuell bild föreningsen av livets situation och utveckling där bidragsgivningen har grund de som ovan redovisade funktionerna.

I Statskontorets rapport Statligt Föreningsstöd kartläggning 19916 52 - en s. beskrivs statens motiv mera krasst

Inom föreningslivet är det naturligt att se verksamheten i sig som värdefull och att det därför finns skäl för staten att stödja den. Ur ett mottagarperspektiv är det vidare av intresse att erhålla bidrag medger som så fri användning av medlen som möjligt. Vi har bland företrädare för föreningslivet, som tidigare framhållits, stött på uppfattningen att staten i vissa fall villkorslöst stöder ett fritt föreningsliv. Vi har emellertid inte vid vår kartläggning funnit belägg för förekomsten något sådant bidrag. av

De motiv som legat bakom statens bidragsgivning är vanligtvis nyttobetingade. Man har velat uppnå socialpreventiva effekter, höja bildningsnivån, stärka försvarsviljan etc. Föreningsbidragen har med andra 0rd varit ett ekonomiskt styrmedel med syfte att uppnå vissa politiska mål.

Förklaringen till uppfattningen att det skulle finnas villkorslösa organisationsstöd kan vara att målen för bidragen inte förändrats med utvecklingen i samhället eller att prövningen av bidragen skett i första hand mot regler och målsättningen.

inte mot

Statsbidragen kan enligt folkrörelseutredningen indelas i tre huvudgrupper; allmänna bidrag, resultatinriktade bidrag samt uppdragsersättningar. Till detta kommer lönebidrag för anställning i allmännyttiga organisationer.

SOU 1992130

Tabell 3.5 statsbidrag till folkrörelsema 1989

Bidragstyp Belopp Andel i Mkr i procent Allmänna bidrag 315,3 4,2 Resultatinriktade bidrag 3.011,4 40,2 Uppdragsersättningar 2.070,0 27,7 Summa 5.396,7 72,1

Tillkommer Lönebidrag 2.088,0 27,9

Totalt 7.484,7 100

Källa Statskontoret 19916

Bidragen fördelas till ett mycket stort antal frivilliga organisationer. I tabell 36 framgår fördelningen mellan olika ändamål.

Tabell 36 Statbidragets fördelning mellan oilka ändamål

KällaStatskontoret 19916 Av dessa bidrag är det i första hand bidragen till trossamfund, försvarsanknutna organisationer, idrottsrörelsen, ungdomsorganisationer och handikapporganisationer SOU 1992 130

som kan anses utgöra intäktskällor för folkrörelsernas egentliga verksamhet. Statskontoret har på uppdrag av lotteriutredningen analyserat statens bidrag till sådana folkrörelser som avses i 11 § lotterilagen. Analysen visar att statsbidragen under perioden 198990 --199192 har Ökat uttryckt i såväl löpande som fasta priser. Budgetåret 198990 uppgick statsbidragen till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet till 989 miljoner kronor. Budgetåret 199192 hade statsbidragen ökat till 1280 miljoner kronor inkl.kompensation för skattereformen. I löpande priser ökade bidragen med omkring 29 procent. I fasta priser uppgick ökningen till 7,9 procent.

3.3.2 Bidrag från kommuner och landsting

De kontanta utbetalningarna från kommuner till föreningar har enligt kommunernas bokslut ökat från 1,6 miljarder kronor 1989 till 1,9 miljarder kronr 1991. I löpande priser ökade de totala bidragen med cirka 19 procent. Detta innebär en minskning med cirka 1 procent i fasta priser. Enligt Kommunförbundet Framtidens föreningsstöd 1992 s.4 uppgick det totala kommunala stödet till föreningarnas barn- och ungdomsverksamhet till cirka 4,5 miljarder kronor 1991. Detta belopp motsvarade ungefär hälften av de medel som förbrukades på den kommunala fritidsverksamheten.

Av det totala föreningsstödet utgjorde cirka 3,3 miljarder kronor skattesubventionerade tider i lokaler och anläggningar medan cirka 1,2 miljarder kronor bestod av kontant stöd i skilda former. Kontantstödet fördelades mellan stöd till föreningarnas verksamhet och stöd till deras lokaler och anläggningar. Bidragen för verksamhet uppgick till 850 miljoner kronor och bidragen för lokaler, anläggningar och drift av dessa uppgick till 350 miljoner kronor. Bidragen till kulturföreningar, invandrarorganisationer m.fl. kan enligt Kommunförbundets kultur och fritidssektion uppskattas till omkring 200 miljoner kronor per år. - Restposten 500 miljoner kronor utgjordes av uppdragsersáttningar t.ex. bidrag till fritidsgårdar i föreningsregi.

SOU 1992130

Landstingsbidragen till regionala distriktsorganisationer uppgick under 1991 till cirka 500 miljoner kronor. Enligt Landstingsförbundet fördelade stödet enligt följande.

Tabell 37 Landstingsbidrag 1991

Källa Landstingsbidrag till distriktsorganisationer, Landstingsförbundet 1992. Bidragen till sådana allmännyttiga ideella föreningar som avses i 11 § lotterilagen uppgick till cirka 200 miljoner kronor.

3.4 Folkrörelsernas kostnader

3.4.1 Kostnadsfördelningen Uppgifter om folkrörelsernas kostnader är om möjligt ännu mera oklara än uppgifter om dess intäkter. I den ovan refererade undersökningen om 650 idrottsföreningars ekonomi avseende förhållandena 1979 fördelades kostnaderna på femton olika rubriker

SOU 1992 130

Kostnadsfördelning inom idrotten

Materiel 13,4 procent Reparation Tvätt 4,3 procent Reseomkostnader 9,7 procent Logi, måltider 7,6 procent Startavgifter 7,6 procent Hyror, plan, hall 8,9 procent Hyror, klubblokal, expedition 2,8 procent Porto, tel., skrivmateriel 2,2 procent Löner; styrelse ersättn. kommitté 2,7 procent Ersättning traktamente aktiva 6,6 procent - Ersättning domare funktionärer 1,8 procent Försäkring, licenser 3,2 procent Avgifter till förbund 2,1 procent êffär försäljning 2,9 procent - Ovrigt 24,1 procent

Källa Halldén; Idrottsrörelsen i samhället, 1983.

Kostnadsfördelningen kan tas som utgångspunkt för en mera generell diskussion om folkrörelsernas nuvarande kostnader. Jämfört med 1979 har ett antal kostnadsposter ökat sin relativa betydelse. Skattereformen innebar t.ex. att reseomkostnader och kostnader för inköp m.m. ökade betydligt. Avregleringen av inrikesflyget har dock medfört att biljettpriserna stabiliserats en lägre nivå än

tidigare.

3.4.2 Lokaler, planhyror m.m.

Samhällets kostnader för subventioner till föreningslivet kan ses antingen som en intäktskälla eller negativ kostnad för folkrörelserna. På senare år har det förhållandet att alltfler kommuner övergivit den s.k. nolltaxepolitiken vid lokalupplåtelser medfört att kostnaderna för föreningslivet ökat markant. Enligt en undersökning som utfördes av Kommunförbundet 1991 hade avgifterna hyror

SOU 1992 130

och arrenden för idrottshallar, ishallar, simhallar och gräsplaner ökat med mer än inflationen mellan åren 1988 och 1991.

Tabell 39 Ökade hyror för upplåtelse idrottsanläggningar 1988 1991 m.m. av -

Anläggningstyp Ökning i procent

Idrottshall, vuxna Idrottshall, ungdom Ishall, vuxna Ishall, ungdom Simhall, vuxna Simhall, ungdom Gräsplan, vuxna Gräsplan, ungdom

Det bör framhållas att de hyror som kommunerna tar ut motsvarar ringa del en av de faktiska kostnaderna. De genomsnittliga avgifter som tas ut av föreningar för upplåtelse av vissa anläggningar framgår av tabell 310. De subventioner som utgår från kommunerna och som är direkt hänförliga till föreningslivet uppgår till cirka 3,3 miljarder kronor.

Tabell 310 Avgifter hyra per timme för upplåtelse av vissa kommunala anläggningar

Kostnader för löner och sociala avgifter tar i allmänhet i anspråk en mycket liten andel av en förenings resurser. Arvoden och traktamenten till ledare och SOU 1992 130

funktionärer utgör skattepliktig inkomst för den enskilde men om arvodet understiger ett halvt basbelopp år utgår inte några sociala avgifter. per

I samband med skattereformen höjdes de sociala avgifterna för anställda som pensionerats men som önskar komplettera sina pensioner med att t.ex. sälja lotter till förmån för folkrörelserna. Lönebidragssystemet har blivit mindre förmånligt för föreningslivet genom att staten betalar en mindre del av de lönebidragsanställdas löner. Sammantaget har de senaste åren inneburit ökade personalkostnader och därmed en minskad nettobehållning av lotteriverksamheten.

3.4.4 Portokostnader

Portokostnader är som helhet en relativt blygsam kostnadspost men är betydande i lotteriverksamheten. Rikslotteriernas marknadsföring bygger till stor del utskick masskorsband till hushållen. Hanteringen av varuvinsterna medför av betydande portokostnader. Portokostnadema har ökat kraftigt mellan år 1989 och 1991.

Tabell 39 Brevportots utveckling 1989 1991 - Inte skrymmande

skrymmande

Källa Lottericentralen SOU 1992 130

3.4.5 Ökat samhällsansvar

Folkrörelsernas kostnader och därmed förenade intäktsbehov är följd av de en uppgifter och förväntningar sig uttryck i den bedrivna verksamheten. som tar Motiven för sig i folkrörelsearbetet är ofta en kombination av att engagera och sarnhällsansvar. Frivilliga och ideella krafter förebygger och avlastar egennytta samhället från kostnader olika slag. I direktiven till utredningen om bidrag av till ideella organisationer Dir 192281 sägs att vid utformningen av principerna för statsbidragen bör utredaren beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisationernas ansvarstagande inom olika områden. Det förväntas således att folkrörelsernas skall ett ökat samhällsansvar och därmed utöka sin verksamhet. ta Detta kommer i sin tur att medföra ökade kostnader.

3.4.6. Effekter av skatteomläggningen

Skatteomläggningen medförde enligt riksidrottsförbundet att idrottsrörelsens kostnader ökade med minst 650 miljoner kronor. Trots olika åtgärder såsom begränsningar idrottsrörelsens skyldigheter att betala sociala avgifter samt av momssänkningen den 1 januari 1992 återstår enligt RF kompensationskrav minst 250 miljoner kronor.

3.5 Sammanställning av egentliga intäkter och kostnader

Med utgångspunkt från de avgränsningar gjorts i det föregående kan följande som schablonmässiga sammanställning folkrörelsernas intäkter och kostnader. göras av Som intäktskällor endast självfinansiering medlemsavgifter, lotterier och upptas näringsverksamhet samhällets bidragsgivning direkta bidrag från staten, samt kommunerna och landstingen.

Kostnaderna bygger på uppgifter från 650 idrottsföreningar 1979 torde likväl men kunna ungefärlig bild folkrörelsernas kostnader för den egentliga ge en av

SOU 1992130

verksamheten år 1991. De totala intäkterna 1991 förutsätts uppdelade enligt vara idrottens mönster för kostnadsfördelning 1979.

Tabell 3.10 Folkrörelsemas egentliga intäktskällor bortsett från uppdragsersättningar, lönebidrag, sponsring och subventioner

Intäktskälla Intäkterår i miljoner kronor Självfinansiering 38,8 procent 1900 Varav Lotterier, bingo 900 18,4 procent Medlemsavgifter 500 10,2 procent Biljetter, näringsverksamhet 500 10,2 procent m.m.

Samhällets bidrag 61,2 procent 3000 Varav statsbidrag 1400 28,6 procent Kommunlandstingsbidrag 1600 32,6 procent

Totalt 4900 100 procent

Tabell 311 Folkrörelsemas kostnader bortsett från kostnader som täcks av uppdragsersättningar, lönebidrag, sponsring och subventioner

Kostnadsslag i procent Kostnaderår milj.kr Porto, telefon m.m. 2,2 procent 108 Hyror för lokaler m.m. 11,7 procent 573

Medlemsavgifter, försäkringar 5,3 procent 260 êffär försäljning 2,9 procent 142 - Ovrigt 24,1 procent 1181

3.6 Slutsatser beträffande intäktsbehovet

Folkrörelserna har som helhet under den tid som förflutit sedan lotterilagen

SOU 1992 130

ändrades 1989 fått vidkännas betydande kostnadsökningar samtidigt som intäkterna varit i stort sett oförändrade eller ökat något. Vissa folkrörelser har drabbats mycket hårt medan andra klarat sig bättre.

Bidragsminskningar till följd av krympningen av offentliga sektorn har till och med 1991 varit relativt måttliga. Statens bidrag i löpande priser har ökat från cirka miljard kronor per år till 1,3 miljarder kronor per år eller med cirka 27 en procent mellan budgetåren 198990 och 199192. De kontanta utbetalningarna från kommunerna och landstingen har under samma period ökat från cirka 1,3 miljarder kronor år till 1,6 miljarder kronor per år eller med 23 procent i per löpande priser. I fasta priser innebär detta att statsbidragen ökat med cirka 5,3 procent och kommun och landstingsbidragen med cirka en procent. -

Intäkterna av lotterier och spel har trots vikande marknadsandelar och en lägre nettobehållning för många folkrörelser ökat sin relativa betydelse i takt med att andra intäktskällor minskat. Intäkter av lotterier och spel motsvarar idag cirka 18 procent av de totala intäkterna.

Från flertalet kommuner och landsting ha vidtagit drastiska och med 1992 uppges nedskärningar bidragen. Med en oförändrad verksamhetsambition kan av folkrörelsernas ökade behov av finansiering genom lotterier och spel beräknas uppgå till flera hundra miljoner kronor. Till detta skall läggas de förväntningar ett ökat frivilligt folkrörelseengagemang inom områden som tidigare under lång tid uteslutande hänförts till den offentliga sektorn.

SOU 1992130

4 FOLKRÖRELSERNAS ANDEL AV DEN SVENSKA LOTTERI OCH SPELMARKNADEN

4.1 Den svenska lotteri och spelmarknaden

4.1.1 Kartläggningen

Enligt direktiven skall utredningen redovisa folkrörelselotteriernas utveckling efter de lagändringar som trädde i kraft den 1 jan 1989. Jämförelser bör även göras med utvecklingen för de statliga lotterierna och ATG.

Utredningen har i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån

kartlagt folkrörelsernas andel av den svenska lotteri- och spelmarknaden se

bilaga 3. För att kunna fastställa folkrörelsernas andel och utveckling är det nödvändigt att studera den totala marknadens omfattning och utveckling.

Omfattningen av den svenska lotteri och spelmarknaden är beroende av hur den definieras. En naturlig utgångspunkt är de lotterier och spel som är tillåtna enligt lotterilagen. Det bör dessutom vara lotterier och spel som anordnas eller marknadsförs i Sverige.

Svenskarnas satsningar på utländska lotterier och spel är sannolikt omfattande men bör inte räknas som en del av den svenska marknaden. Utredningen har valt att inte heller hänföra det illegala spelet till den svenska marknaden. Med SOU 1992130

ledning uppgifter från landets polis och åklagarmyndigheter görs dock en av ungefärlig skattning av det illegala spelets omfattning.

Svenska prernieobligationslån och automatspel som ger vinst endast i form statens frispel faller utanför lotteriregleringen och skall därför inte räknas in. av Utlottrtngar inom bankernas vinstsparande brukar inte hänföras till lotteri och spelmarknaden. Inte heller spel på fastighets- och aktiemarknaden bör räknas med.

De lotterier och spel som anordnas inom ramen för den fria sektorn utgör otvivelaktigt del den svenska lotteri- och spelmarknaden. Omfattningen av en av denna har aldrig undersökts systematiskt. Några exakta uppgifter går inte att fram. Det är därför befogat att endast ange den fria sektorn inom linjen. Folkrörelsernas andel kan skattas mot bakgrund av ett antagande att 30 000 allmännyttiga ideella föreningar i Sverige anordnar fria lotterier med en omsättning 5000 kronor vardera. Skattningen av den kommersiella delen, som omfattar marknads- och tivolinöjen, bygger uppgifter från Folkparkerna i Sverige och Tivoliägarnas riksförbund.

4.1.2 Omfattningen

Lotteri- och spelmarknaden kan analyseras i förhållande till förekommande spelformer och spelanordnare. Fördelningen mellan olika spelformer är följande

SOU 1992 130

Tabell 41 Den svenska lotteri- och spelmarknaden

Varav uteslutande penningvinster; Penninglotteriet, Bellmanlotteriet, Trisslotteriet m.m. 3 562 Uteslutande varuvinster; rikslotterier som t.ex. Trippellotteriet 696 Blandade vinstplander;

Nummerspel;

Restaurangkasinospel; roulett,

Varav traditionella föreningslotterier 30 000 föreningar 5 000 kronor 150 x Kommersiella marknads- och tivolinöjen 250

Tabell 42 Fördelning mellan olika lotteri- och spelanordnare

ATG Kommersiella anordnare 2,4 500 Totalt 100 20 331

SOU 1992130

Spelbolagen ATG,Tipstjänst,

Figur 41 Penmnglotterlet 16341

Restaurangkasino500 i

4.1.3 Översikt marknadsutvecklingen 1970-1991 av

den framtida omsättningsutvecklingen är med nödvändighet Bedömningar av svårigheter. Den historiska utvecklingen kan med några behäftade med stora med relativt precision. För att få rättvisande bild av undantag fastställas stor en utvecklingen bör enligt utredningens mening göras jämförelser i den långsiktiga tidsintervall än fåtal år. Utredningen har först och främst valt att längre ett från och med 1970 till och med 1991. Utvecklingen mellan 1989 studera perioden särskilt intresse eftersom folkrörelserna genom lagändring 1989 och 1991 är av möjligheter använda sig penningvinster än tidigare. Inflationen gavs större att av 1970 och 1991 450 procent. Mellan 1989 och 1991 uppgick inflationen mellan var till 21 procent.

spelmarknaden växte kraftigt under sjuttio- och åttiotalen. Den totala lotteri och och 1991 växte den totala omslutningen svenska spel och lotterier Mellan 1970 av från cirka 2,4 miljarder kronor till cirka 20,5 miljarder kronor. Detta innebär en i löpande priser och 55 procent i fasta priser. 1988 ökning med 754 procent och sedan 1989 har den totala marknaden minskat i fasta stagnerade marknaden priser.

och ATGs marknadsandelar ökade från cirka 61 procent De statliga spelbolagens

SOU 1992 130

1,5 miljarder kronor 1970 till cirka 80 procent 16 miljarder kronor 1991. Mellan 1989 och 1991 ökade försäljningen med 18 procent i löpande priser.

Folkrörelsemas andel sjönk från cirka 31 procent 800 miljoner 1970 till cirka 17 3,5 miljarder 1991. Försäljningen folkrörelsernas lotterier och spel procent av ökade med cirka 338 procent mellan 1970 och 1991. Med hänsyn till inflationen innebär detta real minskning med 21 procent. Mellan 1989 och 1991 ökade en försäljningen med 20 procent vilket innebär minskning med en 1 procent i en fasta priser.

De kommersiella spelforetagens andel är oförändrad, cirka 2,4 procent 90 miljoner kronor 1970 och 500 miljoner kronor 1991.

Det illegala spelet ökade sannolikt i och med förbudet mot utbetalnings-

1979 till omkring 4 procent den totala marknaden 900 miljoner automater av kronor.

4.1.4 Utvecklingen för folkrörelsernas lotterier och spel 1989-1991

Rikslotterierna ökade från 551 miljoner kronor 1989 till 696 miljoner kronor 1991 eller med cirka 26 procent i löpande priser. Detta innebär en real ökning med cirka 4 procent. Under 1992 rapporterar flera stora rikslotterier kraftiga tillbakagångar.

De regionala egentliga lotterierna har under perioden 1989 till 1991 sannolikt minskat med undantag för det BingoLottospel som anordnas i Göteborgs kabeltelevision. Med hänsyn till att det statistiska underlaget på denna punkt är osäkert kan inte något procenttal för utvecklingen mellan 1989 och 1991. anges Utredningen bedömer att omsättningen uppgick till mellan 17 och 52 miljoner kronor under 1991.

De lokala egentliga lotterierna tillstånds- och registreringslotterier ökade

SOU 1992 130

omsättningen från intervallet 203 414 miljoner kronor under 1989 till intervallet - 229 460 miljoner kronor under 1991 eller med cirka 13 resp 11 procent i löpande priser. Detta innebär en real minskning med cirka 8 7 procent. resp

Bingo med penningvinster omsatte omkring 167 miljoner kronor under 1970 och Ökade till cirka 2,1 miljarder kronor under 1991 eller med 1 160 procent i löpande priser. Mellan 1989 och 1991 ökade omsättningen från 1,7 miljarder kronor 1989 till 2,1 miljarder kronor 1991 eller med cirka 28 procent. Om siffrorna rensas från inflationen innebär detta en real ökning med procent. sex

Figur 42 Folkrörelsernas lotterier

Regionalal0ttcrier1,5 Bingo medvaruvinster 4,1

Lokala lotterier 13,2

Rikslotterier 19,9

Bingo med kontantvinslcr 61,2

4.1.6 Rikslotteriet BingoLotto

BingoLotto är ett traditionellt lotteri där dragningsresultatet presenteras i samband med ett TV-program av underhållningskaraktär. Lottsedlarna är tryckta som bingobrickor men lotteriet uppfyller i övrigt inte bingospelets karakteristika. Ursprungligen bedrevs BingoLotto endast i Göteborgs kabeltelevision. Nu SOU 1992130

anordnas lotteriet ett rikslotteri med presentation i TV som

BingoLotto i TV 4 startade i mitten oktober 1991. Första veckan såldes av 70 000 lotter á 20 kronor. Under hösten 1992 har försäljningen uppgått till 1,2 miljoner vecka. Den ekonomiska kalkylen för våromgången 1992 hade lotter per följande utseende

Intäkter Kostnader Lotter 200 000 000 Vinster 90 000 000

Lösen av tillstånd 2 000 Summa 200 000 000 Summa 200 000 000

Kalkylen visade sig stämma med verkligheten. Under våren 1992 slogs försäljningsrekord varje vecka. Inför höstomgången 1992 utökades tillståndet till sammanlagt 680 miljoner kronor.

BingoLotto är ett exempel på att folkrörelserna har förmåga att anordna framgångsrika rikslotterier.

4.2 Konkurrensen på lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelmarknaden är en starkt reglerad och uppdelad marknad. Marknadsaktörerna tillåts verka inom relativt väl avgränsade sektorer. Den konkurrens som förekommer mellan olika anordnare går ut på att styra konsumenterna till sina respektive sektorer och spelformer. Som helhet möter branschen konkurrens från andra branscher i kampen om konsumenternas

SOU 1992 130

konsumtionsutrymme. De statliga spelbolagen och ATG konkurrerar inbördes i kampen om spelare. Mellan folkrörelser, statliga bolag, ATG och kommersiella spelanordnare råder också en konkurrens spelarnas intresse. om

Regleringen och uppdelningen lotteri- och spelmarknaden är förutsättning av en för de i vissa fall extremt höga avkastningsnivåerna i branschen. Fri konkurrens skulle ofelbart leda till lägre avkastning och därmed minskade intäkter för folkrörelserna och staten. Anledningen till detta är flera aktörer tilläts att om konkurrera om samma spelformer skulle kostnaderna i form vinstutbetalningar, av marknadsföring och försäljningskomrnissioner öka väsentligt. Konsumentintresset är i detta fall underordnat producentintresset. I konsumentens kalkyl bör dock även räknas de nyttigheter kan bekostas med lotterimedel. som

4.3 Lotteri och spelmarknadens aktörer

4.3.1 Folkrörelserna

Folkrörelserna har en lång tradition som spelanordnare. Vissa större folkrörelser har på central nivå bildat särskilda lotteribyråer med heltidsanställd personal. Socialdemokraternas lotteribyrå och IOGT-NTO lotteribyrå har länge framgångsrikt anordnat en stor del av folkrörelsernas rikslotterier.

1989 bildades Folkrörelsernas samarbetsorgan i lotterifrågor, FSL. FSL representerar en rad tunga folkrörelser med sammanlagt 3,3 miljoner medlemmar. För närvarande har FSL följande tjugo riksomfattande folkrörelser som medlemmar;

SOU 1992130

Riksorganisation Antal medlemmar

Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar 17 000 Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna 30 600 Summa 3 308 300

Följande organisationer uppfyller villkoren för medlemskap och kommer att antas som medlemmar.

Det sammanlagda antalet medlemmar kommer således inom kort att vara drygt 3,7 miljoner. FSL har sedan januari 1991 fått regeringens tillstånd att anordna rikslotteriet SOU 1992 130

BingoLotto. Sedan 1990 fördelas överskottet gemensamt bedrivna lotterier av enligt följande

Fördelningsnyckel

Antalet föreningar avdelningar procent av samtliga Antalet föreningsmedlemmar procent av samtliga Intäkter lotterier och spel procent jämfört med samtligas av egna Statsbidrag lägst ger högst poäng Hur länge har organisationen bedrivit rikslotterier 1 poäng för 50 år,

0,8 poäng för 40 år osv

Grundpoäng

Idrottsrörelsen är i kraft sin storlek den folkrörelse som får den högsta av poängen och därmed det största stödet från FSL. Om 100 procent av överskottet fördelas mellan medlemsorganisationerna får riksidrottsförbundet omkring 23.

Folkrörelsernas spel och lotteri AB, FSL AB bildades under hösten 1992 med ovanstående organisationer stiftare. Företaget ägs således till hundra procent som folkrörelserna. Företagets uppgift är att handha strategiska frågor om av spelutveckling och att vara moderföretag i en koncern med tre dotterbolag m.m. tilldelats operativa uppgifter; Skandinaviska Lotterigruppen AB, Svensk TVsom Bingo AB och Skandinaviska Videolotto AB.

4.3.2 De statliga spelbolagen och ATG

Motiven för att staten engagerat sig i spelmarknaden är flera. Förutom det fiskala intresset har det ansetts nödvändigt att säkerställa insyn och kontroll i spelverksamheten och att tillse att verksamheten bedrivs i ändamålsenliga former. Vidare staten ha möjlighet att beakta sociala risker vid utformningen av anses olika spelformer.

Spelverksamheten regleras för bolagen genom tillstånd koncession som beviljas

SOU 1992 130

av regeringen. I dessa fastställer regeringen bland annat vilken typ av spelformer som bolagen får bedriva och hur stor del av insatserna som skall återbetalas till spelarna i form av vinster.

Den totala omsättningen på den statliga spelmarknaden har tiofaldigats mellan 1970 och 1991, även om ökningen med hänsyn till penningvärdesförsämringen på blygsamma 100 År 1988 stagnerade marknaden och den stannat mera procent. ökning i nominella belopp som skett 1989 1991 har i stort sett motsvarat penningvärdesförsärnringen.

Sedan 1986 har spelmarknaden förändrats genom att efterfrågan förskjutits från de etablerade högvinstspelen mot mer frekventa spel med lägre vinster men högre vinstchans och ofta större kunskapsinnehåll. Äldre spelformer som penninglotter, lotto, tips och V 65 har minskat i popularitet medan t.ex. Trisslotter, oddset och dagens dubbel ökat kraftigt.

De statliga spelbolagen är formellt sett organiserade som privaträttsliga juridiska personer. Detta innebär bl.aatt regeringen har en mera direkt kontroll över verksamheten jämfört med en organisation enligt gängse förvaltningsmodell. Den privaträttsliga formen medför att kontakterna mellan ägare och företagsledningar kan göras smidiga och informella utan besvärande insyn från allmänheten. Statens ägarroll utövas av regeringen genom bemyndigande av ansvarigt statsråd, eller den han utser i sitt ställe, att på bolagsstämma utöva statens rösträtt. Regeringen

lämnar vidare bolagen tillstånd koncession att bedriva lotterirörelse och

fastställer därvid villkor för denna. Dessutom bestämmer regeringen om tillsyn och kontroll av bolagens verksamhet.

AB Tipstjänst, Svenska Penninglotteriet AB och AB Trav och Galopp ATG brukar alla räknas som statliga spelbolag. Det är emellertid endast Tipstjänst och Penninglotteriet som är helägda av staten. Aktiekapitalet i dessa uppgår till endast 100 000 kronor i vardera bolaget. Aktiekapitalets storlek understryker att de statliga spelbolagens karaktär av självständiga juridiska personer endast är av formell natur. Som jämförelse kan nämnas att ATGs aktiekapital uppgår till SOU 1992130

20 miljoner kronor.

Penningfotteriet AB

Penninglotteriet startade i privat regi 1897 och förstatligades 1939. Bolaget har sedan 1975 sitt säte i Visby. Bolagets uppgift förutom att generera intäkter till statskassan är att dels bjuda effektiv konkurrens med de utländska lotterierna och dels tjänstgöra regulator på det inhemska lotterispelets område SOU som 19374.

AB Tipnjänst

Aktiebolaget Tipstjänst grundades 1934 fick samma år tillstånd att anordna som vadhâllning i samband med idrottstävlingar, dock inte i samband med hästtävlingursprungligen privatägt och förstatligades 1943. ar. Företaget var

AB Traz och galopp

ATG ägs till 90 procent Svenska travsportens centralförbund STC och till av 1 Svenska galoppsportens centralförbund SGC. Genom avtal mellan 10 procent av staten och STCSGC utser regeringen hälften av styrelseledamöterna däribland ordföranden med utslagsröst. Staten har således en majoritetsroll i styrelsen utan att äga några aktier i företaget. Konstruktionen liknar den som gäller för de finska och åländska penningautomatföreningarna.

4.3.3 Kommersiella spelanordnare

Det kommersiella spelet består av restaurangkasino roulettspel, tärningsspel och kortspel samt marknads- och tivolinöjen. Mellan 1970 och 1991 ökade restaurangkasinot sin omsättning med 285 procent från 130 till 500 miljoner kronor. De höjningar av högsta tillåtna insatsbelopp som trädde i kraft den 1 juli 1992 har enligt branschföreträdare ökat omsättningen med omkring 20 procent.

SOU 1992130

Restaurangkasinospelet anordnas formellt spellokalens innehavare dvs. sett av restaurangföretaget är tillståndshavare det inte är fråga om nöjespark eller om liknande anläggning. I flertalet fall bedrivs spelet av serviceföretag mot att spellokalens innehavare får del omsättningen ersättning för upplåtelsen en av som av spelplatsen.

Marknads- och tivolinöjen anordnas dels inom permanenta anläggningar som t.ex. folkparker och dels ambulerande tivoliföretag. Den totala omsättningen är av vansklig att uppskatta eftersom denna spelform inte kräver tillstånd. Med ledning uppgifter från intresseorganisationerna Folkparkerna i Sverige och Tivoliägarav riksförbund skattar utredningen omsättningen till 250 miljoner kronor per år. nas Trots denna spelform kan karaktäriseras i huvudsak kommersiell bör att som uppmärksammas viss del nettobehållningen kommer folkrörelserna att en av tillgodo. Vissa folkparker ägs eller drivs i nära samarbete med folkrörelser. Ambulerande tivolin samarbetar ofta med lokala föreningar.

4.3.4 Serviceföretagen

Inom lotteri- och spelbranschen verkar rad serviceföretag. I allmänhet är det en fråga kommersiella serviceföretag anordnar lotterier och bingospel för om som föreningslivets räkning. Stivéns Konsult Föreningsservice AB har bedrivit verksamhet sedan 1982 och är det största serviceföretaget med inriktning föreningslotterier. Bolaget administrerar huvudsakligen egentliga lotterier enligt § 11. Hos bolaget finns registrerat 3.255 föreningar. Under 1991 administrerades 1.300 lotterier. Föreningarna erhöll under 1989 utdelning med 10,1 miljoner kronor, 1990 med 9,6 miljoner kronor och 1991 med 9,2 miljoner kronor.

Lotterigruppen i Göteborg AB bildades 1988 Göteborgs Distriktsidrottsförbund av och IOGT-NTO. Företaget är ombildat och ingår som dotterbolag till numera Folkrörelsernas Spel och Lotteri AB och är således folkrörelseägt. Bolaget tillhandahåller traditionella lotteriprodukter, främst lottautomater och lottsedlar

och har dessutom fram till och med augusti 1992 genomfört BingoLotto i TV

SOU 1992130

Från och med höstomgången 1992 BingoLotto har denna verksamhet flyttats av till ett annat av FSL ABs dotterbolag Svensk TV Bingo AB. Koncernen FSL - AB med dotterbolag förfogar över försäljningsorganisation med över 6000 en ombud.

Bingospelet i såväl privatägda föreningsägda bingohallar. Svebico, arrangeras som Sverige Bingoarrangörers Centralorganisation bildades 1980. Svebico organiserar flertalet bingoarrangörer i Sverige och fungerar bransch och servicesom en organisation för sina 51 medlemsföretag representerar 86 bingohallar, som varav drygt hälften är föreningsdrivna.

Restaurangkasinobranschen domineras av Cherryföretagen AB med säte i Solna. Cherryföretagen är en helsvensk spelkoncern med verksamhet i Sverige, Finland, Polen, Ryssland mil länder. Bland övriga företag i branschen kan nämnas Knutsson Casino AB. Dessa företag bedriver restaurangkasinoverksamhet över hela Sverige. Under sextio- och sjuttiotalen opererade dessa företag tusentals utbetalningsautomater inom Sverige. Efter förbudet 1979 har särskilt Cherryföretagen expanderat kraftigt utomlands. Cherryföretagen har än 25 års mer erfarenhet av att operera spelautomater. För närvarande företaget uppges operera mer än S 000 spelautomater. Även Knutssonbolagen har långvarig erfarenhet en av att operera spelautomater.

Förströelseautomater rad mindre företag i allmänhet anslutna till opereras av en Automazägarnas riksförbund.

4.4 Den illegala spelmarknaden

Den illegala spelmarknaden är naturliga skäl mycket svår uppskatta. av att Mörkertalet är stort. Sannolikt är det illegala spelet vanligast i storstäderna. Brottsförebyggande rådet BRÅ beräknade år 1976 att det fanns ett hundratal illegala spelklubbar i landet. Enligt rikspolisstyrelsen finns anledning till antagande att antalet spelklubbar inte minskat. Sedan 1979 har tusentals utbetal-

SOU 1992130

ningsautomater varit i drift i landet. Även spelautomater förströelsekaraktär av utnyttjas för illegalt spel. Enligt uppgift från polismyndigheten finns det bara i Göteborg mellan 400 och 500 illegala spelautomater i drift.

Åren 1987 till och med 1991 avkunnade dornstolsväsendet sammanlagt 117 fällande domar avseende brott mot lotterilagen och 44 fällande domar avseende dobbleri enligt 16 kap. 14 § brottsbalken.

Käl1aSCB

En försiktig beräkning gav vid handen att den illegala spelmarknaden omsatte cirka 325 miljoner kronor 1976. Trots skärpta straffsatser i både lotterilagen och brottsbalken kan på goda grunder antas att omsättningen inte understeg 900 miljoner kronor 1990. Detta skulle innebära att den illegala spelmarknaden utgör omkring 4 procent av den totala spelmarknaden.

4.5 Svenskarnas utlägg på utländska lotterier och spel

Enligt Statistiska Centralbyråns skattningar köper omkring 2 procent av den svenska befolkningen utländska lotter, spelar utländska kasinon eller vuxna deltar i andra former utländska spel. Schablonmässigt och genomsnittligt kan av beräknas uppgå till cirka 270 miljoner kronor för år 1991. värdet av detta spel

4.6 Orsaker till folkrörelsernas minskade andel

I vilken utsträckning den förlorade marknadsandelen beror av framgångarna för

SOU 1992130

de statliga spelföretagen och ATG är svårbedömt. Totalmarknadens tillväxt har till stor del sin grund i den allmänna välståndsutvecklingen och en tillströmning av nya kundkategorier genom att nya spelformer introducerats. Det torde dock inte kunna uteslutas att folkrörelselotteriernas traditionella kundunderlag tilltalats av de statliga spelföretagens och ATGs stora och varierade utbud av spel med penningvinster som dessutom tillgodoser den moderna människans behov av snabba resultat. Vadhållningen som är förbjuden mark för folkrörelserna står för en stor del av ornsättningsökningen för de statliga spelen och ATG. Det massmediala intresset har här spelat en betydelsefull roll.

De statliga spelföretagens och ATGs aggressiva marknadsföring, målmedveten uppbyggnad av distributionskanaler jämsides med en tillåtande tillståndsgivning har bidragit till att folkrörelsernas marknadsandel har minskat. De tidigare mycket framgångsrika kvicklotterna har idag i det närmaste trängts ut av penninglotteriets skraplotter.

Folkrörelsernas bristande resurser och möjligheter att skapa attraktiva spel är också en del av förklaringen. Först på tid har öppnats möjligheter för senare folkrörelserna att konkurrera med egna skraplotter. När folkrörelserna fått

möjligheter att anordna nya spel som t.ex. BingoLotto har gensvaret från

marknaden blivit starkt. Det återstår dock BingoLotto ännu att se om kommer att bidra till en ökning av folkrörelsernas marknadsandel.

SOU 1992130

INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

5.1 Omfattningen

Organiserade lotterier och spel förekommer i alla länder på jorden. Verksamheten kan beräknas omsätta tusentals miljarder kronor per år. Bara i Europa kan den totala omsättningen beräknas uppgå till omkring 500 miljarder kronor. Enligt en rapport som utarbetats på uppdrag av EG-kommissionens generaldirektorat III är den legala EG-marknaden för lotterier och spel större än data -

och kontorsvarumarknaden. Totalt sett uppgick bruttoomsättningen turnover

för 1989 till minst 339 miljarder kronor vilket var större än BNP för Grekland detta år. Traditionella lotterier, lotto och tips omsatte 122 miljarder kronor 36 procent, hästkapplöpningar och annan vadhållning 106 miljarder kronor 31 procent, kasinospel 57 miljarder kronor 16,7 procent, spelautomater 38 miljarder kronor 11,2 procent och bingospel 16 miljarder kronor 4,85 procent.

I USA uppgår den totala lotteri och spelmarknaden till omkring 200 miljarder kronor. Traditionella lotterier, videolotterier, Lotto och Tips omsätter omkring 120 miljarder kronor per år.

Uppgifterna om lotterier och spel i detta kapitel har hämtats från The Whole World Lottery Guide, från Handbook of Lottery Operations Statistics, från spelmarknadsutredningens betänkande, Ds 199151 och från EGs Study of the SOU 1992130

Legal and Market Situation in all Member States concerning Betting, Lottery and

Similar Activities in View of the Completion of the International Market av

Coopers and Lybrand Europe. Med hänsyn till att uppgifterna hämtats från olika källor och till variationer i växelkurser bör siffrorna tolkas med viss försiktighet.

5.2 Reglering och uppdelning av lotteri- och spelmarknaderna

5.2.1 Motiv för reglering

I de flesta länder är lagstiftarens utgångspunkt att lotterier och spel är olagliga det inte finns uttryckliga lagregler som säger annat. Oftast krävs någon form om tillstånd för att anordna lotterier och spel. I alla länder är marknaden av uppdelad mellan staten, allmännyttiga organisationer och kommersiella spelanordnare. Varje marknad är i hög grad statligt styrd och kontrollerad. Motiven för lagstiftningen varierar mellan olika spelformer men kan sammanfattas enligt följande

1 Lotteri- och spelindustrin spelar en viktig roll som finansieringskälla för det allmänna och allmännyttiga ändamål, 2 Lotteri- och spelindustrin får inte utsättas för kriminell infiltration, 3 Allmänhetens spelintresse bör tillgodoses i för samhället acceptabla former, 4 Konsumenterna bör få en rimlig andel av insatserna, 5 Sociala skadeverkningar till följd av överdrivet spel bör undvikas, 6 Kasinospel kan främja tillströmning av turister, 7 Vadhållning hästar kan främja hästaveln,

5.2.2 Traditionella lotterier, lotto och tips

Traditionella lotterier är den äldsta formen av turspel. Det äldsta ännu SOU 1992 130

fungerande statslotteriet är holländska Staatsloterij som tillkom 1750. I de flesta EG-länderna används intäkterna från traditionella lotterier, lotto och tips för välgörande och allmännyttiga ändamål. Oftast är det staten eller statligt ägda företag som bedriver verksamheten. I tio av EGs medlemsländer är föreningslotterier tillåtna. I Grekland, Italien och Portugal är föreningslotterier inte tillåtna. Motsvarighet till våra rikslotterier finns i Danmark, Tyskland, Nederländerna, Norge och Spanien. I Storbritannien är riksomfattande lotterier förbjudna.

I Belgien, Danmark, Finland, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Norge och Portugal öronmärks större delen av de statliga spelföretagens intäkter för välgörande, kulturella, idrottsliga och andra allmännyttiga ändamål.

I USA finns delstatliga lotteriföretag i 34 stater. I 20 talet stater öronmärks överskottet och distribueras till skolor, universitet, åldringsvård m.m.

Den statliga kontrollen över spelmarknaden utövas genom lagstiftning, auktorisation av spelföretag, inflytande över lotterimedlens användning, prövning av nya spelformer samt genom att bedriva spelföretag i statlig regi.

5.2.3 Vadhållning på hästar

Hästkapplöpningar och vadhållning i samband med hästkapplöpningar har förekommit i mer än två tusen år. Hästkapplöpningsindustrin är mest utvecklad i Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland. Vadhållningen anordnas genom vadhållningsagenter bookmaking eller totalisator. I det första fallet slår genom varje spelare vad med vadhållningsagenten om vilken häst som skall vinna. I det andra fallet slår spelarna vad med varandra. Vadhållningsagenter är i regel privata företag. Totalisatorspelet anordnas antingen av statliga företag eller av privata företag på uppdrag staten. av

Främjande av hästaveln är ofta ett skäl för att tillåta spel på hästar. I Belgien, SOU 1992 130

Storbritannien och Irland går överskottet till statskassan. I Italien och Tyskland slussas överskottet via jordbruksrninisterierna till hästavel. Spelet är ofta noggrant reglerat och övervakat. Tillstånd till totalisatorspel förbehålls i allmänhet ett företag. Även vadhållningsagenturer har tenderat att bli centraliserade.

5.2.4 Kasinospel

Kasinospel med internationella regler förekommer i elva av EGs medlemsländer och i ytterligare tio europeiska länder däribland Finland, Polen, Estland och Ryssland. I USA är kasinospel tillåtet i tolv stater inkl. Puerto Rico. I flertalet länder är det tillåtet för privata företag att bedriva kasinoverksamhet på kommersiell grund. I Holland och i fyra förbundsländer i Tyskland Bayern, Bremen, Niedersachsen och Nordrhein-Westfalen har staten eller statliga företag monopol på spelkasinoverksamheten.

I Finland och Åland har folkrörelserna frivilligorganisationerna genom s.k. penningautomatföreningar ensamrätt till kasinospel och spel på penningautomater.

I Finland, Frankrike och Tyskland används överskottet helt eller delvis för allmännyttiga ändamål.

5.2.5 spelautomater

spelautomater i någon form förekommer i nästan alla länder. För sådant automatspel vinst i slotmachines, ruffles finns dock restriktioner. som ger pengar I Europa är utbetalningsautomater penningautomater tillåtna överallt utom Gibraltar. Tillgängligheten för spel är begränsad i Frankrike och Portugal eftersom de endast förekommer inom spelkasinon. Inom EG opereras totalt omkring 700 000 utbetalningsautomater.

Utbetalningsautomater är tillåtna i fem delstater i USA och två provinser i SOU 1992 130

Kanada. Spel på videlotterier anordnas i Louisiana, Montana, Oregon, South Dakota och West Wirginia samt i de kanadensiska provinserna Manitoba, New Brunnswick, Newfoundland, Nova Scotia och Prince Edward Island. I Australien är utbetalningsautomater tillåtna. I New South Wales, Queensland och Victoria anordnas spel på videolotterier. I Europa pågår för närvarande ett försöksprojekt med videolotterier i Frankrike.

spelautomater betraktas i de flesta länder relativt oskyldig spelform. Där som en det finns restriktioner motiveras detta med att automatspelet utövar dragningskraft på unga människor och kan ge upphov till spelberoende.

Australien och Finland är exempel på länder där överskottet av verksamheten används för allmännyttiga ändamål.

5.2.6 Bingo m.m.

Bingospel anordnas i 13 länder i Europa däribland Finland, Irland Storbritannien, Portugal och Spanien. På Irland är bingospelet viktig intäktskälla för lokala en ideella organisationer. Den främsta organisatören är katolska kyrkan. I USA är bingospel tillåtet i 45 delstater. organisationer och Spelet arrangeras av ideella intäkterna tillfaller i allmänhet välgörenhetsorganisationer. I vissa stater spelas bingo enbart i kyrkor. I såväl Australien som Kanada spelas bingo.

5.3 EG-ländema

5.3.1 Belgien

I Belgien råder ett generellt förbud mot lotterier sedan 1851. Undantag gäller för lotterier som anordnas för välgörande ändamål och det statliga lotteriet. Enligt en lag om turspel från 1902 är det förbjudet att anordna turspel om inte SOU 1992130

vinstmöjligheterna till någon del beror av skicklighet. Kasinospel är således förbjudet är officiellt tolererat. Nettobehållningen av det statliga lotteriet men är öromnärkt för bistånd, kultur, vetenskap, handikappade osv. Förbudsregeln innebär att tillståndsmyndigheterna har goda möjligheter att utöva en effektiv tillsyn och kontroll. Speciellt för Belgien är att trots den stränga lagstiftningen är det inte förbjudet att marknadsföra utländska lotterier och spel.

5.3.2 Danmark

Danska lotterier och spel regleras i ett flertal lagar och förordningar. Den ännu gällande loven 1869-03-06 om klassenlotteriet og forbud mod andet lotteri m.m. utgör tillsammans med justitieministerns cirkuläre 199016 om bortlodning regelverket för traditionella lotterier. I lagen 1989187 om tipning og lotto och lagen vadhållning 1990186 om totalisatorspel regleras och nummerspel. I loven 1990397 om spillekasinoer regleras kasinospel av internationellt slag. Marknadsoch tivolinöjen däribland spelautomater som inte ger vinst i pengar regleras i justitieministerns cirkuläre den 4 februari 1988 offentlige forlystelser. om

Filosofin bakom Danmarks lagstiftning är att reglerna lotterier och spel skall om vara restriktiva. Spel är ett socialt icke önskvärt fenomen och kan endast tolereras Överskottet används för att täcka statens utgifter eller styrs till om välgörenhetsorganisationer och idrott.

Endast staten får anordna ett klasselotteri; Det Danske Klasselotteriet. Lotteriet säljs två gånger per år om sexmånadersperioder. Dragning sker en gång per månad. Klasselotteriet omsatte år 1990 283 miljoner danska kronor. Behållningen tillfaller statskassan. Klasselotteriet har cirka 470 försäljningsställen kollektörer.

Med Klasselotteriet konkurrerar framför allt det ickestatliga Varelotteriet vars överskott tillfaller ideell verksamhet. Varelotteriet är uppbyggt ungefär som klasslotteriet. Det omsatte 63 miljoner danska kronor år 1989.

SOU 1992130

Det danska tipsbolaget, Dansk Tipstjeneste AS, anordnar Stryktips och Lotto. Av bolagets aktier ägs 80 procent staten och 10 procent av vardera Dansk av Idrmtsförbund och De danske Skytte-, Gymnastik og Idrzetsföreninger. År 1990 omsattes på Stryktips 1 255 miljoner danska kronor och Lotto 929 miljoner

danska kronor. Både Stryktips och Lotto är kupongspel som bedrivs både on-

line och off-line. Av överskottet tillfaller 2,5 procent den danska olympiska kommittén och 3,5 procent danska Röda Korset. Resterande behållning tillfaller aktieägarna.

Ansvaret för banspel på hästar ligger på de enskilda trav- och galoppbanorna tidigare också ansvarat för ett mindre förtidsspel. Under 1991 har ett av som hästsporten ägt företag Dantoto inlett riksomfattande ombudsspel med terminaler till banornas traditionella spelfonner och i slutet av året introducerades ett riksspel som kallas Fyrklöver, där man efter franskt mönster spelar de fyra första hästarna i ett lopp. Totalisatoromsättningen för spel på hästar var år 1990 drygt 424 miljoner danska kronor. I Danmark är kasinospel med internationella regler tillåtna. Sedan den 1 januari 1991 har sex kasinon etablerats på sex olika hotell i lika många städer; Köpenhamn, Helsingör,

Odense, Vejle, Århus och Ålborg. Kasinospelet spelade in cirka 200 miljoner

danska kronor 1991. Förhoppningar om en starkt positiv inverkan på turismen har inte infriats.

För att driva ett kasino i Danmark krävs licens av det danska justitiedepartementet. Licens gäller i 10 år. Skattesatsen är så hög som 65 procent. Detta anses förklaringarna till kasinospelets måttliga popularitet. vara en av

Omsättningen för de spelformer som motsvarar de svenska spelbolagens spelformer uppgick år 1990 till följande belopp i miljoner kronor

Av sammanställningen framgår att den danska spelmarknaden är måttligt SOU 1992 130

utvecklad både vad gäller spelforrner och omfattning jämfört med den svenska marknaden.

5.3.3 Frankrike

Den franska lagstiftningens grundinställning är att spel om pengar är en farlig och amoralisk aktivitet eftersom spelet bygger på slumpen. I likhet med vad som gäller i Sverige kan inte privat spelskuld utkrävas med rättsliga medel. Detta en finns reglerat i den franska code civil från 1804. Under Napoleontiden förekom ett utbrett spel 1836 infördes en förbudslagstiftning. Enligt den om pengar.

franska strafflagen code penal artikel 410 var alla slags spel kriminaliserade

utom mindre lotterier vartill tillstånd kunde sökas hos guvernementets prefekt. Förbudet hade ringa verkan allmänhetens spelintresse och en rad undantag fick göras. Börsen undantogs 1885, hästkapplöpningar 1891, kasinospel 1907, statliga lotterier 1933 och spelautomater 1987.

Den nuvarande regleringen kan sägas bygga på att staten accepterar allmänhetens spelbenägenhet att spelarna bör skyddas och spelanordnarna bör övervakas men samt att undantag från en restriktiv inställning kan rättfärdigas om överskottet tillförs välgörande och filantropiska ändamål.

I Frankrike är det spel på hästar som har de äldsta traditionerna och som kraftigt dominerar. Ombudsspelet hästar bedrivs av ett företag i vars styrelse ingår representanter för hästsportbanorna i Paris och för den franska staten. Som ombud utnyttjas i stor utsträckning kaféer.

I Frankrike anordnas Lotto, tips och andra lotterier av det statliga France Loto. Lotterier till förmån för ideella ändamål, kultur, sport m.m. kan även anordnas efter tillstånd folkrörelselotterier.

I Frankrike finns 135 kasinon med en sammanlagd omsättning över 15 miljarder kronor år. Utbetalningsautomater är endast tillåtna på kasinon. per SOU 1992 130

Omsättningen på olika produktgrupper som har sin motsvarighet i Sverige uppgick år 1990 till följande ungefärliga belopp i miljoner kronor.

Av spelet på hästar utgör spel hos ombud cirka 90 procent. Hästspel är dominerande medan fotbollstips utgör en liten del av den franska spelmarknaden jämfört med den svenska.

5.3.4 Tyskland

Den tyska lotteri och spelmarknaden är i stor utsträckning reglerad på delstatsnivå. Varje förbundsland har makt att organisera och licensiera lotterier, Lotto och Toto inom sitt territorium. I varje land finns en särskild spelkasinolag Spielbankengesetz. I denna föreskrivs vem som får operera ett kasino, i vilka städer som etablering får ske, spelskatt till staten, vilka spel som är tillåtna, öppettider och åldergräns.

Vadhållning på hästar och automatspel utanför kasinon är däremot frågor för riksdagen. Enligt Rennwett- und Lotterigesetz från 1922 får endast hästsportens och hästavelns organisationer ges tillstånd att anordna totalisatorspel. Automatspel faller under die Gewerbeordnung. Tillstånd söks hos kommunen.

Tyskland har världens tredje största lotterimarknad efter USA och Spanien. I teorin är det möjligt att efter tillstånd sälja utländska lotteriprodukter. Det finns inget enhetligt spelbolag. De Nordvästtyska och Sydvästtyska Klassenlotterierna bedrivs i samarbete mellan olika delstater. Nordwestdeutsche Klassenlotterie NKDL bildades 1947 och kontrolleras av Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, SchleswigHolstein, Hamburg, Bremen och Saarland. Suddeutsche Klassenlotterie

SOU 1992 130

bildades 1948 och kontrolleras av Bayern, Baden-Wurttemberg, Hessen och Rheinland-Pfalz.

Vardera bolaget två Klassenlotterier år. Attraktionskraften i ett arrangerar per klasslotteri ligger dels i höga toppvinster dels i att sannolikheten är hög att vinna tillbaka åtminstone insatsen. Detta kräver en viss storlek på marknaden.

I Tyskland har statliga spelbolag i elva länder bildat en gemensam organisation - Tyska Lotto och Tipsblocket som administrerar cirka 65 procent av det totala spelandet i hela Tyskland.

Följande statliga bolag spelmarknaden hade år 1990 en som opererar omsättning enligt följande i miljoner kronor.

I Tyskland förekommer även vadhållning i samband med hästkapplöpningar. Centralförbunden för hästsporten svarar för den sportsliga verksamheten. Totalisatorspelet tar 80 procent av marknaden medan bookmakingen har en liten omfattning 20 procent. Hästspelet utgör cirka 8 procent av den tyska spelmarknadens omsättning. Kasinospelet växer starkt i Tyskland. 1989 fanns det 32 internationella kasinon spelade in omkring 18 miljarder kronor år. Efter inkorporeringen av som per DDR där kasinospel var förbjudet har flera nya anläggningar öppnats.

SOU 1992 130

En förutsättning för automatspel utanför kasinorniljö är att automaten testats och godkänts av Physikalisch-Technische Bundesanstalt och att operatören kan uppvisa ett fläckfritt förflutet genom ett intyg från Bundeskriminalamt. Utbetalningsautomater får endast ställas upp på särskilda spelplatser arkader och maximalt - tio maskiner per spelplats. Automaten skall uppfylla följande krav

vinstchansen skall vara densamma i varje spel, automaten skall inte kunna påverkas av spelaren, det skall dröja minst 15 sekunder mellan varje spel, âterbetalningsprocenten skall vara minst 60 procent, antalet frispel i rad får inte överstiga 150, maximiinsatsen får inte överstiga cirka 1 krona 50 öre och vinsten får inte överstiga cirka 15 kronor per spel.

5.3.5 Grekland

I Grekland finns tre statliga lotteribolag med identiska spel; Laiko, Ethniko och Kratiko. Behållningen överförs till statskassan. En viss del är öronmärkt för stöd till handikappade, sjukhus etc.

Fotbollstips anordnas ett statskontrollerade spelföretag OPAP. Överskottet genom fördelas till olika idrottsliga ändamål. Banspel på hästar förekommer endast på en hästkapplöpningsbana nära Aten.

Grekland har tre spelkasinon som tillsammans spelar in cirka 365 miljoner kronor per år. Kasinospel betraktas främst som ett medel att uppmuntra turism. Grekiska medborgare får inte antas som medlemmar i ett kasino om inte de kan bevisa att de har en viss minsta årsinkomst. Det är förbjudet för ideella organisationer att anordna lotterier.

SOU 1992 130

5.3.6 Irland

Utgångspunkten för den irländska lagstiftningen är skydd för den som deltar i spel mot att bli lurad och kontroll av en verksamhet som förekommer oavsett lagstiftning samt behovet att tillföra staten medel.

De lagar som styr lotteri och spelmarknaden är följande

Betting Act, 1931 Racing Board and Racecources Act, 1945 Gaming and Lotteries Act, 1956 och i National Lottery Act, 1986

Den största enskilda spelformen är vadhållning i samband med häst och hundkapplöpningar. Enligt Betting Act är verksamheten noga kontrollerad av det irländska justitiedepartementet, tull och Skattemyndigheten Customs Excise och den irländska polismakten Garda Siochana.

Enligt Gaming Lotteries Act är lotterier förbjudna utom i speciella fall. Fyra slags lotterier är tillåtna

Privata lotterier föreningar och klubbar för sina

som anordnas av

medlemmar, t.ex. bingospel Enstaka lotterier Periodiska lotterier lotterier som anordnas för särskilda funktioner

Periodiska lotterier får anordnas med tillstånd av lokal domstol. I övriga fall krävs tillstånd polisen. Tillstånd till ett periodiskt lotteri får endast lämnas om av följande krav är uppfyllda

Lotteriets ändamål måste vara välgörande eller filantropiskt Inget personligt vinstintresse får finnas SOU 1992 130

Värdet det totala antalet vinster får inte överstiga cirka 100 000 av kronor per vecka Värdet varje vinst skall anges varje lottsedel av Högst 45 procent insatserna får användas för omkostnader av

I samband med tillställningar och sammankomster får lotterier anordnas utan tillstånd.

An Post National Lottery Company är namnet på Irlands motsvarighet till Penninglotteriet AB. Något formellt statligt operativt monopol finns inte men koncession bedriva ett nationellt lotteri kan endast ges till en operatör i taget. att Den nuvarande operatören ägs till 80 procent av Postverket och till 20 procent Finansdepartementet. Det årliga överskottet mer än 400 miljoner kronor av

används till sport och annan rekreation, nationell kultur inklusive det irländska

språket hälso- och socialvård eller annat ändamål som regeringen bestämmer från tid till annan.

På Irland är spelkasinon inte tillåtna. Automatspel är däremot tillåtet på Irland. För utbetalningsautomater krävs tillstånd av lokal domstol. Spelet skall bedrivas i särskild lokal. Tillståndet får villkoras med bestämmelser om vilka tider en dygnet spelet får anordnas, begränsningar spelformer, fördelningen mellan som av olika spelformer begränsning insatser och vinster samt åldersgränser. av

5.3.7 Italien

Statsorganiserade lotterier har sitt ursprung i Italien. Den första lottoliknande dragningen gjordes i Genua 1515 när sex namn drogs för val till övre senaten och vad ingicks skulle bli vald. I Florens startades 1530 ett om vem som nummerlotteri med penningvinster.

Det finns statliga lotterier i Italien anordnas från olika städer och vid sex som olika tillfällen under året. Två lotterier är traditionella; Lotteria dItalia och

SOU 1992130

Solidaritá Nazionale. Tre lotterier är förknippade med olika slags sportevenemang. Det sjätte lotteriet förknippas med ett evenemang som från tid till annan bestäms genom dekret av finansministeriet. Privata nationella lotterier är strängt förbjudna. Regionala och lokala lotterier får anordnas efter tillstånd av finansdepartementet under följande förutsättningar

Lotterier får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål, Tombolalotterier får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål, Välgörenhetsspel, automatspel etc. får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål

Utländska lotterier får inte säljas i Italien.

Liksom i många andra länder tillkom den italienska lotterilagstiftningen för att försöka reglera en redan existerande illegal lotterimarknad.

Den mest populära lotteriformen i Italien är Totocalcio inbegriper som vadhållning i samband med fotbollsmatcher. Totosport inbegriper vadhållning i samband med cykeltävlingar. Enalotto är kombination traditionell lotto och en av vadhållning. Lotterierna organiseras eller sanktioneras Italiens Olympiska av Kommitté CONI.

Vadhållning i samband med hästar anordnas UNIRE Union Nazionale av Incremento Razze Equine som är enhet inom det italienska jordbruksen ministeriet. Både totalisatorspel och bookmaking förekommer.

I Italien finns fyra kasinon som tillsammans spelar in drygt två miljarder kronor per år. Anläggningarna finns i San Remo, Saint Vincent, Venedig och Campione. Ursprungligen bedrevs spelet i kommunernas regi verksamheten har men succesivt övertagits av privata företag. Fortvarande skall viss del överskottet en av inlevereras till kommunen. Inga formella spärrar finns mot utländska operatörer. SOU 1992 130

5.3.8 Luxemburg

Enligt Luxemburgs strafflag är all organiserad lotteri och spelverksamhet förbjuden med undantag för lotterier som anordnas för välgörande ändamål och det allmänna. Oeuvre National de Secours Grande Duchesse Charlotte har

monopol på det allmännas lotterier. Utländska organisationer har rätt att anordna

lotterier på villkor inhemska organisationer. Två tyska lotteriföretag samma som har justitieministeriets tillstånd att verka i Luxemburg.

Nettoöverskottet efter skatt den riksomfattande lotteriverksamheten tillförs av sociala, kulturella, idrottsliga och välgörande ändamål. Lokala lotterier får anordnas för välgörande ändamål och för att främja industriell utveckling och konst.

Kasinospel är tillåtet i Luxemburg. Det finns ett kasino i Mondorf les Bains omsätter omkring 365 miljoner kronor. Utbetalningsautomater är tillåtna som inom ramen för kasinoverksamheten.

5.3.9 Nederländerna

Den holländska lotterilagstiftningen syftar till att kontroll människornas spelbegär, bekämpa illegalt spel och att kanalisera överskottet till offentliga välfärdsanordningar. I lag från 1964 Wet op de kansspelen lotteri- och en - spellag sägs huvudprincipen är att det är olagligt att anordna och delta i spel att tillstånd saknas. Tillstånd får lämnas till fotbollstips, totalisatorom pengar om spel, lotto och andra lotterier, kasinospel samt spel på utbetalningsautomater. Lagen gäller inte för små privata lotterier. För dessa lotterier gäller att 60 överskottet måste tillföras välgörande och allmänyttiga ändamål. Vissa procent av försäkrings och låneformer klassas lotterier. Staatsloterij organiserar tolv som lotterier år. Varje lotteri består tre klasser som dras under en vecka. per av Överskottet överförs till statsbudgeten utan specialdestinering.

SOU 1992 130

Lotto och Toto anordnas med ensamrätt för Stichting de Nationale Sporttotalisator SNS. Överskottet fördelas mellan fysisk träning, sociala, sport, kulturella och hälsofrämjande ändamål.

Giro Loterij och Bank Loterij anordnas Algemeine Loterij Nederland. Detta av lotteri är inte kopplat till bankväsendet. 60 procent överskottet används för av välgörande ändamål.

Kasinospel är tillåtet i Holland. Det finns åtta statsägda spelkasinon spelar som in omkring 1,2 miljarder kronor år. per

Totalisatorspel på hästar är tillåtet. Hälften verksamheten sköts det av av brittiska företaget Ladbroke.

Spel utbetalningsautomater är tillåtet. Tillstånd att anordna automatspel söks hos finans och ekonomiministerierna. För utplacering krävs av automater dessutom tillstånd av kommunen.

5.3.10 Portugal

I Portugal har staten monopol på lotteri och spelverksamheten även om det operativa ansvaret alltsedan sjuttonhundratalet delegerats till välgörenhetsen organisation Santa Casa da Misericördia i Lissabon. Organisationen driver det statligt lotteriet, Totobola fotbollstips och Totolotto lotto. Verksamheten övervakas av Inspeccao Geral de Financas. Santa Casa har rätt till tredjedel en av det statliga lotteriets överskott och 21,5 procent av de övriga verksamheterna överskott. Resterande del tillförs idrottsändamål, handikappade, kultur m.m. Det finns elva spelkasinon i Portugal sammanlagt spelar in omkring 600 som miljoner kronor. Utbetalningsautomater är tillåtna inom spelkasinon.

SOU 1992130

5.3.11 Spanien

Statlig lotteriverksamhet infördes ursprungligen redan 1763 sociala skäl för av skrupelfria lotterianordnare och för att få slut illegalt skydda spelarna mot På år och organisationslivets behov medel stått i spel. senare har statens av förgrunden.

Det finns 22 spelkasinon i Spanien. Dessa spelar in cirka 2,5 miljarder kronor år. Utbetalningsautomater är tillåtna inom spelkasinon. per

I Spanien anordnas statliga lotterier det statliga bolaget Servicio Nacional de av Loterias och tips det likaledes statliga bolaget Patronato de Apuestas Mututas av Deportivas Beneficas. Behållningen lotteriema och tipset större delen av tillfaller det allmänna. Bolagens verksamhet är i hög grad samordnad vad gäller kuponghantering, tryck, ombudsnät och huvudkontoret är samlokaliserade m.m. i Madrid.

Ett ideellt lotteri är ONCE. Det är ett dagligt lotteri administreras stort som den spanska nationalorganisationen för blinda. av

Hästspelen i Spanien liten omfattning. Banspelet bedrivs ett fåtal banor. är av Förtidsspel på hästar har tidvis prövats i olika regioner. Tillstånd till bingospel får lämnas till organisationer med ett idrottsligt, kulturellt eller välgörande ändamål. Bingospel får även anordnas inom spelkasinon.

5.3. 12 Storbritannien

Storbritanniens lotterilagstiftning avviker på viktiga punkter från det allmänna Utgångspunkten för lagstiftarens är att kontrollera och reglera spel som mönstret. det finns ett allmänt uppdämt behov En följd av denna ambition är även av. att staten tillförs skatteintäkter.

SOU 1992 130

De viktigaste lagarna är följande

The Betting, Gaming and Lotteries Act 1963 The gaming Act 1968 The Lotteries and Amusement Act 1976

l Storbritannien liksom i Frankrike är spel hästar av tradition den helt dominerande spelformen. Alltsedan 1600 talet har vadhållning i samband med hästkapplöpningar ansetts vara en socialt accepterad aktivitet. Bookmaking är den dominerande vadhållningsformen. Från början var bookmakers ofta fristående, men de har nu i stor utsträckning gått upp i större företag av vilka de största är Ladbrokes, Coral och William Hill. Bookmakers tar även emot vad på hundkapplöpning, olika idrottsspel och på dagsaktuella händelser, t.ex. av politisk natur. Bookmakers inriktar sig inte bara på den engelska marknaden utan agerar också internationellt mot kunder i utlandet och även att etablera sig i genom andra länder.

Fotbollstips arrangeras av några privata företag. Den dominerande spelformen är Treble Chance, som påminner om den numera i Sverige nedlagda spelformen Poängtipset. De stora spelföretagen för tips i Storbritannien är Littlewoods och Vernons Pool.

Trots att såväl Karl I som Karl anordnade lotterier under 1600-talet för att bekosta krig och allmänna byggnadsarbeten förekommer det för närvarande inte några statliga lotterier i Storbritannien. Enligt uppgift överväger den brittiska regeringen att inom kort inrätta ett nationellt lotteri. Omsättningen på de spelformer som har en motsvarighet i Sverige uppgick år 1990 till följande belopp i miljoner kronor

SOU 1992 130

Tgtalisgtgrspçl hästar Banspel 702 Ombudsspel 1 063 Bgokmakerspel hästar

I Storbritannien finns 119 spelkasinon som beräknas spela in omkring 16 miljarder kronor per år.

Kommersiellt bingospel är tillåtet i Storbritannien. Spelet anses främst vara en social aktivitet. Hela 90 procent av insatserna återbetalas till spelarna som vinster.

Ideella organisationer har möjlighet att anordna lokala lotterier. Lotterier som omsluter mer än två miljoner kronor och där högsta vinsten överstiger 130 000 kronor anses inte vara lokala och är därför olagliga.

5.4 Finland

I Finland finns tre spelarrangörer, det statsägda OY Veikkaus AB, Suomen Hippos och Penningautomatföreningen. Kasinon internationell typ är tillåtna. av

Veikkaus anordnar Stryktips, Lotto, Joker, skraplotteriema Ässä och Casino samt ett förtidsspel på hästar kallat V 5 som liknar det svenska V 65. Därutöver anordnar Veikkaus ett on-linespel, Las Vegas, med dragning på onsdagar.

SOU 1992130

Överskottet från Veikkaus öronmärks för bl.a. idrottsliga och kulturella ändamål. Soumen Hippos administrerar banspelet på hästar, vars överskott tillfaller lhästsporten.

Den offentligrättsliga föreningen Penningautomatföreningen RAY har monopol ;på automatspel, restaurangkasinospel och kasinospel av internationellt slag.

Verksamheten och Penningautomatföreningens monopolställning har sedan starten 71938 varit reglerad i den finska lotterilagen och penningautomatförordningen.

lFöreningens styrelse utses till lika delar av statsrådet regeringen och av föreningens årsmöte. Statsrådet utser ordförande och vice ordförande. lPenningautomatföreningen har cirka 90 medlemsorganisationer. Bland dessa återfinns Finlands Röda Kors, ett stort antal handikapporganisationer, Barnawårdsföreningen i Finland, Förbundet Hem och Skola i Finland, Pedagogiska lFöreningen i Finland m.fl.

lUnder 1990 hade PAF en marknadsandel på 27 procent av den totala finska spelmarknaden. Föreningens avkastning var år 1990 1 563 miljoner mark och 1991 1 754 miljoner mark varav cirka 60 procent utbetalades till olika allmännyttiga ändamål t.ex. åldringsvård 22,6 procent, invalidvård 22,2 procent, tfolkhälsoarbetet 18,8 procent, semesterhernsverksarnhet 9,9 procent, barnavård 8,3 iprocent och missbruksvård 5,7 procent.

lUnderstöd får inte beviljas för utgifter som enligt lag eller förordning skall finansieras av staten eller kommunen. Med denna begränsning har man velat lframhålla att Penningautomatföreningen år 1938 grundades som en organisation wars syfte är att anskaffa medel till frivilligorganisationer. Av avkastningen betalas 2,8 procent i stämpelskatter. I övrigt är verksamheten skattebefriad.

IFördelningen av överskottet från spelverksamheten bereds av Penningzatomatföreningen och lämnar årligen ett fördelningsförslag till social- och hälsovårdsministeriet. Statsrådet regeringen fattar slutligt beslut. SOU 1992130

Fördelningsnycklar bestäms på så sätt att ministeriet ger underhandsinformation sin på aktuella tyngdpunktsområden och prioriteringar på basis av den om syn nationella planeringen social- och hälsovården i Finland. Vid beredningen av av understödsansökningar sker kontinuerliga kontakter mellan penningautomatföreningen, ministeriet och centrala ämbetsverk.

Penningautomatföreningens avkastning och understöd budgeteras årligen i inkomster och utgifter i statsbudgeten inom linjen. Förslag har funnits om att avkastningen skulle få användas för statens allmänna utgifter utan någon koppling till understödsverksamhet. Sådana förslag har hittills avvisats främst med hänvisning till att Penningautomatföreningen bildats för att anskaffa medel till frivilliga organisationer.

Kasinospel med begränsade insatser och vinstmöjligheter försiggår hotell och restauranger samt på ett tiotal s.k. Täyspotti-hallar eller rninikasinon. Den sammanlagda avkastningen på detta spel 191 spelplatser uppgick 1990 till 101,2 miljoner mark. Den största och mest lönsamma delen av Penningautomatföreningens verksamhet utgörs av spel med 12 400 penningautomater. Dessa ägs och tillverkas PAF. Avkastningen uppgick 1990 till 1.4 miljarder av mark eller 87,2 procent av den totala avkastningen.

Den 2 december 1991 invigdes Finlands första internationella kasino av internationell typ i Helsingfors. På detta kasino finns 12 spelbord och 90 penningautomater. Den 120-hövdade personalen beräknas under 1992 kunna räkna in ett överskott på cirka 60 miljoner mark. Verksamheten regleras i 3 och 5 §§ lotterilagen samt 2 och 6 §§ pemiingautomatförordningen.

I regeringens proposition med förslag till lagstiftning om kasinospelverksamhet framhålls att meningen är att kasinoverksamheten samla in medel för genom allmännyttiga ändamål. Ett kasino bedöms ha gynnsamma verkningar för turismen och laglig kasinoverksamhet har utomlands befunnits ha en dämpande effekt olagligt hasardspel, som också har förekommit i Finland.

SOU 1992 130

År 1990 omsättningen på de spelformer var som motsvaras av de svenska spelbolagens verksamhetsområden följande miljoner kronor

som på den finska marknaden. Lotto är större än i Sverige medan Stryktips och hästspel är av betydligt mindre omfattning.

5.5 Norge

Den norska lotteriloven från 1939 reglerar lotterier med allmännyttiga eller välgörande ändamål. Huvudregeln är lotterianordnare skall söka tillstånd att en hos polismyndighet. Om lotteriet skall säljas i fler än tre polisdistrikt skall tillstånd sökas hos justitiedepartementet. Det sammanlagda värdet vinsterna av skall utgöra minst 25 procent av insatsernas belopp. Penningvinster till upp 250 000 norska kronor är tillåtna. Renodlade penningautomater är inte tillåtna. Däremot förekommer automatspel av typen Pajazzo bl.a. norska som opereras av röda korset.

Det Norske Pengelotteri anordnar dels det traditionella Penninglotteriet dels skraplotteriet Flaks. Överskottet spelen går till statskassan. av

Norsk Tipping AS, som ägs av staten och idrotten, anordnar Stryktips, Måltips och Lotto. Av nettointäkterna fördelas avsevärd del till idrottsliga ändamål. en

SOU 1992 130

I Norge får vadhållning med totalisator på hästar anordnas av travsällskap som godkänts Lantbruksdepartementet. Norsk Jockeyklubb har dessutom tillstånd av totalisatorspel vid galopptävlingar. V 6-spelet anordnas av stiftelsen att arrangera Rikstoto har bildats med representanter för staten och trav- och galoppsom Uppläggningen V 6-spelet motsvarar i stort det svenska V 65-spelet sporten. av med postverket som huvudombud.

År omsättningen på de olika spelformerna följande i miljoner kronor 1990 var

Pengelotteriet 114 Flax 1 127

22%

ttO Måltips 293

V 6Rikstoto 361

Banspel, trav 944 Banspel, galopp 34

Totalt 6 637

Det saknas uppgifter omfattningen de norska folkrörelsernas lotterier om av

5.6 USA

Under kolonialtiden utgjorde lotterier en viktig intäktskälla för att kunna finanisera anläggandet vägar, broar, skolor och kyrkor. The First Great av Virginia Lottery anordnades 1612. Inkomsterna täckte hälften av budgeten för nybyggarna i Jamestown. 1775 fick den kolonialarmén tillstånd att anordna lotterier. Under 1800 talet bidrog lotterier till att finansiera byggandet av universitet t.ex. Harvard, Yale, Princeton och Dartmouth. 1826 beskrev som Thomas Jefferson lotterierna som a salutary instrument and a tax laid on the willing only, that to those who can risk the price of a ticket without say, on sensible injury for the possibility of a higher prize. Från 1790 fram till inbördeskriget uppfördes 50 universitet, 300 skolor och 200 kyrkor med lotterimedel. Lotteriverksamheten kom emellertid efter hand i vanrykte. Efter att

SOU 1992 130

Louisiana Lottery drabbats av en mut och svindelskandal förbjöds lotterierna i 36 stater. På grund detta förbud krävs i många stater folkomröstning av en innan ett lotteri kan införas.

Det första moderna amerikanska delstatslotteriet startades i New Hampshire 1964. Idag finns det 34 delstatliga lotterier i USA. Verksamheten regleras och kontrolleras på delstatsnivå. Det årliga överskottet uppgår till omkring 120 miljarder kronor. Kasinospel är tillåtet i tolv delstater. Spel på utbetalningsautomater är tillåtet i fem delstater. Dessutom förekommer vadhållning i samband med hästkapplöpningar samt bingospel. Videolotterier har införts i Louisiana, Montana, Oregon, South Dakota och West Wirginia.

Den amerikanska lotteri och spelmarknaden är som helhet relativt outvecklad. Kasinospelet i Las Vegas, Reno, Atlantic city och i vissa indianreservat lockar visserligen miljontals besökare varje år men i de flesta stater finns mycket en restriktiv lagstiftning om spel.

5.7 Kanada

I Kanada avkriminaliserades spel så sent 1970. Den sammanlagda som omsättningen för samtliga lagliga spelformer kan uppskattas till omkring 20 miljarder kronor. I Kanada finns statliga lotterier och bingospel i samtliga provinser. Kasinospel är tillåtet i Alberta, British Columbia och Manitoba. Utbetalningsautomater tillåts i British Columbia och Manitoba. Videolotterier har introducerats i Manitoba, New Brunnswick, Newfoundland, Nova Scotia och Prince Edward Island.

5.8 Australien

Spelmarknaden i Australien är i förhållande till folkmängden bland de största i världen. SOU 1992 130

Queensland State Lottery bildades 1917. I Australien är kasinon och utbetalningsautomater tillåtna. I New South Wales, Queensland och Victoria anordnas spel på videolotterier.

5.9 Harmonisering inom EG

5.9.1 Rornfördraget

Den ovan redovisade genomgången visar att principerna bakom lotterilagstift-

ningen är likartade inom EGs medlemsländer. Samtliga länder har eller har haft förbudslagstiftningar successivt kommit att liberaliserats. Överallt krävs som särskilt tillstånd att bedriva lotteriverksamhet. Där det inte finns statliga monopol är marknaden i varje fall noggrant reglerad och kontrollerad. Endast i ett fåtal länder tillåts marknadsföring av utländska lotterier.

Idag finns ingen enhetlig reglering av lotterier och spel inom EG. Några direktiv som binder medlemsländerna finns inte. EES-avtalet tar inte upp frågan. Det är ytterst tveksamt om det går att dra några slutsatser av de allmänna principer som uttrycks i EGs grundlag Romfördraget. Romfördragets principer om etablerings- -

rätt artikel 52 innefattar rätt att uppta och utöva förvärvsverksamhet som egen

företagare samt rätt att bilda och driva företag särskilt bolag som bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudanläggning inom gemenskapen artikel 58 på de villkor som etebleringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

Bland företrädare för myndigheter och konsumentorganisationer i samtliga medlemsländer finns en utbredd uppfattning att regleringen av spelverksamheten alltjämt bör vara förbehållen nationell lagstiftning. De huvudsakliga argumenten för detta är följande

SOU 1992 130

Lotterier och spel kan inte jämställas med näringsverksamhet eftersom ett lotteri eller spel ur konsumentens synpunkt är en extremt riskfylld verksamhet. Risken består framförallt i att insatsen kan förlorad. Denna risk blir ännu större om inte lotterianordnaren hålls under sträng uppsikt,

I lotteri och spelverksamhet hanteras enorma penningbelopp som i sig utövar lockelse på kriminella element. Reglering av verksamheten är därför till stor del en fråga hänsyn till allmän ordning som inte lämpar sig för övernationell reglering Romfördraget artikel 56,

Varje medlemsland måste ha rätt att avgöra vilka spelformer som är lämpliga med utgångspunkt från kulturella skillnader,

Varje medlemsland måste ha möjlighet att begränsa spelet för att begränsa sociala skadeverkningar,

De nationella regeringarna och allmännyttiga organisationer är till stor del beroende av intäkter av lotterier och spel.

5.9.2 EG-kommissionens aktiviteter

EG-komrnissionen har som ovan redovisats genomfört en omfattande kartläggning marknadsförutsättningarna för lotterier och spel inom EG. Under 1991 och av 1992 har kommissionen genomfört hearings med representanter för EG-ländernas myndigheter och marknadsaktörer. Resultaten av dessa har endast delvis offentliggjorts. sekretariatet har med biträde av den svenska EG-delegationen tillställt kommissionen frågor om hur den ser en framtida harmonisering av lotterilagstiftningen. Sekretariatet har vidare framfört önskemål om sammanträffanden med representanter med EG-kommissionens generaldirektorat III i bryssel. Kommissionen har av sekretesskäl inte ansett sig kunna tillmötesgå sekretariatets önskemål. sekretariatet har emellertid inhämtat följande. SOU 1992130

EG-kommissionen har tidigare övervägt en harmonisering i liberaliserande riktning. Samtliga medlemsländer har hittills bestämt avvisat kommissionens strävanden. Det tycks nu stå klart att kommissionen inte kommer att utfärda direktiv i ämnet. Det kan dock inte uteslutas att saken kommer i ett annat läge EG-domstolen prövar bl.a. brittiska postverkets vägran att befordra om reklamförsändelser för tyska Klassenlotteriet.

5.9.3 EG-anpassning

Lagregler innebär monopol för vissa lotteriföretag och förbjuder främjandet som utländskt spel finns i nästan alla EG-länder. Den svenska lagstiftningen kan av därför sägas vara väl anpassad till de övriga ländernas lagstiftning. Det bör framhållas att det inte finns något som hindrar att ett utländskt serviceföretag biträder svenska folkrörelser med att anordna lotterier, bedriver restaurang kasinospel, spel på varuautomater och förströelseautomater.

5.10 Internationell konkurrens

Av lotterilagens främjanderegler följer att det inte är tillåtet att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter, uppbära eller förmedla insatser och vinster i utländska spel. Även annonsering eller annan spridning av meddelanden faller under dessa bestämmelser prop. 1981822170.

Trots dessa regler förekommer utländska spel i inte obetydlig utsträckning i Sverige.

De spelformer framför allt förekommer är tyska klasselotterier och engelsk som tips och vadhållning på fotbollsmatcher och hästar.

De tyska klassenlotterierna och de engelska spelbolagen vänder sig till den svenska marknaden på likartade sätt. Dessa aktörer utnyttjar posten genom SOU 1992 130

neutrala kuvert som adresseras personligt samt telefonservice. I försändelserna sänds reklammaterial och tipskuponger tryckta på svenska tillsammans med - returkuvert med adress till arrangören. Spelaren uppmanas att betala insatser på internationell postanvisning, bankanvisning eller check. Utbetalning av vinst

kan ske i land eller personlig avhämtning. Till skillnad mot vad

resp. genom som är fallet i många andra länder görs inga ingripanden från polis och åklagare för att stävja dessa lagbrott.

5.11 Utvecklingstendenser

Den ökade internationaliseringen och den snabba teknikutvecklingen inom bl.a. mediaområdet innebär att konkurrensen från utländska bolag kan komma att öka på den svenska marknaden. Även den genomförda valutaavregleringen i Sverige bidrar till denna utveckling.

En annan faktor som talar för ökad konkurrens från utlandet på kort sikt är att spelmarknaden i Storbritannien har mättats under de senaste åren och de stora bookmaking-företagen förbereder tämligen expansivt en internationalisering av verksamheten.

Rent tekniskt är det redan i dag möjligt att t.ex. öppna ett konto hos ett engelskt spelbolag och via persondator, videotexterminal eller med tonvalsfunktionen på sin hemtelefon spela på olika utländska spelobjekt. I och med utbyggnaden av TV-paraboler kan spelarna därefter följa t.ex. en galopptävling över TV-nätet. Det blir vidare allt vanligare att de utländska spelbolagen inför kostnadsfria telefonnummer s.k. 020-nummer som gör det möjligt att kostnadsfritt kontakta bolaget. De engelska spelbolagen kan bl.a. på grund andra skatteregler av ge större nettoandel till spelarna och högre vinster än svenska spel. Både folkrörelsernas och de statliga spelbolagens marknader kan härigenom komma att utsättas för en allvarlig konkurrens.

SOU 1992 130

LOTTERIER OCH SPELTEKNIK

6.1 Den tekniska utvecklingen

Den moderna spelindustrin har genomgått snabb teknisk utveckling. På en marknaden finns i dag rad produkter för säkrare och snabbare spel, t.ex. onen line-baserade spelterminaler. Den tekniska utvecklingen har paradoxalt nog medfört det är både lättare och svårare att utöva en effektiv tillsyn och att kontroll över spelverksamheten. Det har blivit lättare så till vida att manipulering inom för givna tillstånd kan förhindras. Det har å andra sidan blivit ramen svårare att förhindra otillåtet och illegalt spel med hjälp av tekniken för tele- och datakommunikation. Trots att den tekniska utvecklingen med visst fog kan sägas ha förändrat förutsättningarna för lotterier och spel finns det fortfarande lotteriautomater av den gamla, mekaniska, typen kvar på marknaden. Dessa maskiner fungerar så att vanliga lotter matas maskinen sedan ett mynt lagts ur ned i myntinkastet. Maskiner detta slag skall närmast ses som ett medium för av försäljning traditionella lotter och inte som egentliga spelautomater. av

1 Avsnitten 6.1 6.5 har författats av Torbjörn Borg -

SOU 1992 130

6.2 spelautomater

spelautomater har funnits i mer än 100 år. Vinstmöjligheten har förändrats genom åren, från vinster i form av cigaretter till miljontals dollar i Jackpotvinster. 1930 utvecklades den första elektroniska spelautomaten. Nyheten med denna var att en arm på maskinen starta mekanismen gjordes detta istället med hjälp av en elektrisk knapp. Armen, som fortfarande monterades på maskinerna, hade genom förändringen helt kopplats bort från spelapparatens mekaniska system. l början av 1960-talet hade tekniken utvecklats ytterligare att den första genom utbetalningsmaskinen med elektromagnetiska kretsar togs i bruk. Från omkring 1980 och framåt har utbetalningsmaskinerna faktiskt kommit att ta över golvet från det traditionella kasinospelsverksamhetema i USA, dvs. tärnings- roulett- , och Black Jack-borden. År 1983 intäkterna från översteg utbetalningsmaskinerna för första gången intäkterna från utbetalningsmaskiner värdet vinsterna från av de traditionella bordsspelen vid kasinona i Nevada. 1989 hade spelautomaternas andel av spelvinsten ökat till hela 59 procent av kasinonas totala vinster.

6.3 Videospelsautomater

I början av 1980-talet introducerades de första videospelsautomaterna i USA. Dessa maskiner gjorde det möjligt för spelaren att med egna beslut påverka utfallet av spelet. Det var i första hand poker som kunde spelas på dessa automater. Spelarna mötte till att börja med de nya maskinerna med viss tvekan. Men sedan det initiala motståndet brutits har dessa videospelsautomater kommit för att stanna, nära 70 procent av maskinerna kasinona i Nevada är videospelsmaskiner i dag. Även de traditionella mekaniska utbetalningsmaskinerna har ersatts av videospel.

1986 introducerades i Nevada spelet Megabucks, vilket är ett s.k. progressivt automatspel. Med progressivt spel menas att en viss procentandel av allt spel från de automater spelterminaler, som är uppkopplade till den gemensamma centraldatorn, avsätts till en eller flera högvinster, som utfaller efter slumpmässiga

SOU 1992 130

dragningar. Dragningen de s.k. Jackpotvinstema görs elektroniska väg i av en centraldator.

6.4 Videolotterier

I USA har under de senaste fyra åren en ny typ av lottautomater börjat introduceras. Dessa kallas för Video Lottery Terrninals VLT. VLT är ett automatiserat egentligt lotteri med i förväg bestämd vinstplan. Videolotterien fungerar så att spelterrninaler placeras ut på olika försäljningsställen systemet barer, restauranger och andra liknande publika inrättningar. som

En videolottoterminal är i grunden liten dator för spel. Alla spelfunktioner en och kontroll myntinkast, utbetalning mynt, statistik över spelet, information av av spelarnas val spel övervakas mikroprocessor. Datorn har också till om av av en uppgift övervaka och registrera samtliga funktioner i maskinen, upptäcka fel att och brister samt att kunna lämna information om försök till angrepp mot själva maskinen, inbrottsförsök och försök att använda annat än mynt och sedlar som till spel.

Spelaren har möjlighet att välja mellan olika spel som finns lagrade i envar av maskinerna, t.ex. Bingo, Keno, olika kortspel, nummerspel eller elektroniska skraplotter. De spel finns tillgängliga på varje spelterminal kan väljas av som spelaren från på dataskärmen. Valet görs vanligen genom att spelaren en meny med ett finger pekar direkt på det val som han vill göra. Därigenom kommer just det spelet på skärmen och spelet aktiveras. Själva terminalen består av upp TV-skärm, elektronikdel innehåller en slumpvalsgenerator, en skrivare en en som samt mynt- eller sedelmekanism. I USA har spelarrangörerna valt att ha utbetalningsprocent på omkring 90 en procent eller dvs. på en satsad krona kommer teoretiskt cirka 90 öre att mer, återbetalas till spelaren. Maskinerna tillåter i det amerikanska utförandet möjligheter till s.k. återspel. Det innebär att spelaren kan välja att fortsätta att spela istället för att begära utbetalning av vinstpengama.

SOU 1992130

Det centrala datorsystemet

I det centrala datorsystemet lagras all information från samtliga spelterrninaler. Centraldatorsystemet gör det också möjligt att kommunicera med CVTterrninalerna, dvs. kontrollterminalerna på varje ställe på vilka det ställts ut VLTmaskiner. När en spelare presenterar en vinstlott från någon terminalerna av kontrollerar den för spelet ansvarige lotten genom att överföra data från lottsedeln till de centrala datorn. Kontroll sker att lotten verkligen är av en vinstlott och inte ett falsarium. Informationen från CVT-kontrollen kan göras antingen genom att den direkt knappas in på terminalen eller att den läses av via en optiskt läsbar streckkod. När informationen sänds från spelplatsen kontrolleras uppgifterna mot informationen i centraldatorn. Godkänns lottsedeln meddelas detta av centraldatorn tillbaka till CVT-kontrollen och vinsten kan då omedelbart betalas ut till spelaren. Skulle det visa sig att lottsedeln inte är giltig eller att den är förfalskad betalas inte några ut till spelaren. Kontrollpengar terminalen lämnar upplysningar till och lannar den ansvarige i spellokalen.

I centraldatorsystemet kontrolleras även om spelterminalens dörr öppnats, pengar hämtats, om service eller på annat gjorts för att påverka maskinens funktioner. Centraldatorsystemet registrerar även alla sådana händelser. Vanligen finns tre olika nivåer för tillträde till olika delar respektive spelterminal. Avsikten är av att göra systemet så säkert som möjligt och förhindra fusk. Det är också möjligt att från centraldatorn få kunskap om något fel uppstått teknisk av natur någon av spelterminalerna. Det är också möjligt att styra de enskilda terminalernas funktioner från den centrala datorn. De olika terminalerna startas från centraldatorsystemet och de kan också stängas av, med mycket kort varsel, från den centrala enheten.

Grundsystemet i det amerikanska VLT-spelet är uppbyggt i sju nivåer; programvaran, terminal, uppsamlingsterminal, telefonlinjer, vinstplan, databasen och redovisningssystem.

Programvaran är de olika spelen som förprogrammerats i terrninalen. Spelen SOU 1992130

startas antingen med hjälp av knappar eller genom att spelaren pekar skärmen. Terminalen har ett eget internminne med ett tryggad försörjning av elektricitet backup med hjälp av batterier för lagring av uppgifter vid eventuella strömavbrott eller andra fel som slår mot maskinernas funktioner. Med hjälp av internminnet kan återspelning tidigare genomförda spelomgångar också av granskas i efterhand.

Terminalerna innehåller en skrivare och en hoppet, dvs. mynt- eller sedelutbetalningsapparat för att betala ut vinster eller med ett kvitto bekräfta en förlust i spelet. En uppsamlingsterminal fordras för att slussa sådan information från videoterminalerna vidare till centraldatorsystemet. Normalt kan en sådan uppsamlingsterminal hantera upp till 225 VLT-maskiner. Dessa terminaler samlar all tillgänglig information från envar av de anslutna terrninalerna och lagrar dem antingen genom överföring till centraldatorn eller, vid fel, strömavbrott, telefel eller liknande spara informationen i uppsamlingsterminalens egna centralenhet. Även uppsamlingsterminalerna är inkopplade till kontrollterminalen. Kommunikationen sker antingen med hjälp av telefonmodem för uppringande kommunikation eller genom s.k. onlinesystem.

Terminalerna

Spelautomaterna kopplas samman i ett centraldatorsystem on-line eller off-line. Sammankopplingen sker med hjälp av vanliga telefonledningar eller fiberoptikkablar. Innan en vinst kan utbetalas måste en kontroll göras med hjälp av en s.k. clerk Validation terminal CVT. Terminalen gör det möjligt att på plats kontrollera utfallande vinster och dessutom fram bokföringsrapporter dvs. beskrivningar av hur spelet på respektive maskin fortlöpt.

All Spelinformation lagras i ett Random Access Memory RAM i terminalen. Denna information skyddas av särskilda batterier i händelse utav strömavbrott. Hela mikroprocessorn är uppbyggd kring ett enda datakort, vilket placerats i ett låst utrymme inne i själva maskinen. Säkerhetssystemet i datorn ger möjlighet att återspela tidigare genomförda spel och återaktivera informationer av annat slag, SOU 1992130

maskinen kopplats bort från det elektriska nätet. Skulle maskinen ha som om varit bortkopplad från nätanslutningen kommer information om vad skett som under den tid som frånkopplingen bestod, som att maskinen öppnats, att mynt tagits ut ur myntinkastet eller liknande att registreras av centralenheten.

Videolottoterminalerna innehåller även en funktion som gör det möjligt att jämföra mynt och sedlar, för att förhindra spel med annat än pengar, som brickor, fotokopierade sedlar och liknande. Registrering sker av alla mynt eller sedlar som matas in i och ut ur maskinen. Datorn kontrollerar om inga pengar alls lämnar maskinen i samband med vinstutbetalning. Fel kan uppstå om mynten eller sedlarna är slut i maskinen eller genom något direkt tekniskt fel. Vid sådana fel stängs maskinen automatiskt av efter mindre än tio sekunder och på terminalens skärmen skrivs ett felmeddelande ut, som att maskinen är tom på pengar. I samma ögonblick släcks även maskinens spelfunktion ner för att förhindra att ytterligare spel kan genomföras innan felet har åtgärdats. Information om felet överförs automatiskt till den person som är ansvarig i lokalen för spelet. Denne person kan dels göra en kontantutbetalning till spelaren, dels reparera eller felanmäla maskinen.

Skulle terminalen å andra sidan av misstag eller genom yttre åverkan betala ut ett större belopp än den vinst som spelaren faktiskt erhållit släcks också maskinen ner. Det faktiska spelförloppet den trasiga terminalen kan också kontrolleras med hjälp av RAM-minnet.

I allmänna ordalag kan VLT-maskinernas säkerhetssystem beskrivas på följande sätt. Mikroprocessorn skyddas av ett stål- eller metallskal och datorn är inlåst i särskilt fack. I terminalen finns en automatiskt fungerande optisk avläsning och registrering av öppningar och stängningar av terminalens dörr. Registreringen av sådana händelser sker genom att en kodad infraröd ljussignal sänds till en optisk mottagare. Ljussignalen gör att spelet på maskinen stängs av respektive kan startas igen. Det finns även ett optiskt system för kontroll av mynt och sedlar. Utrustningen för jämförelse av mynt har en automatisk utkastare för blyattrapper, brickor och felaktiga mynt. Det finns även en optisk läsare för att förhindra att SOU 1992 130

mynt fiskas ur myntinkastet. Om maskinen inte varit nätansluten under en tid kommer maskinen att automatiskt ställa in samma position som den hade i det sist spelade spelet, dvs. innan nätförbindelsen bröts.

Progressivt spel

Med hjälp av datorstyrningen kan flera VLT-maskiner kopplas samman för spel om en och samma Jackpotvinst. De mest kända progressiva spelen i Nevada, USA, är Megabucks, Quarter Mania och Nevada Nickels. Attraktionskraften i det progressiva spelet ligger i möjligheterna att erhålla vinster på många miljoner kronor.

Något om VLT-Spelen

Videolottoterrninalernas pokerspel klarar av att variera de fem korten på mer än 6,7 miljarder olika varianter. Sannolikheten för att få en s.k. Royal flush är i genomsnitt en 160.000 gånger. Normalt fordras mellan 20.000 och 50.000 pokergivar innan nästa Royal flush faller ut i maskinen. I det progressiva spelet så ökar hela tiden Jackpotvinsten. De maskiner som kopplats samman har också en gemensam informationstavla som visar hur stor den faktiska högsta vinsten vid varje tillfälle är. Så snart någon vunnit den högsta vinsten förändras informationen på tavlan och en ny Jackpotvinst visas vid en lägre nivå. Det progressiva spelets vinster skapas av att mellan en och fem procent av de pengar som spelas på terminalerna avsätts till vinsten. Datatekniskt kopplas de olika maskinerna samman med hjälp av en s.k. controller, vars uppgift just är att acku.mulera vinstprocenterna vid envar av terminalerna som ingår i det progressiva spelet. Denna datautrustning skall också automatiskt återställa Jackpotvinsten efter utbetalning till det nya, lägre, vinstvärdet. Vidare har controllerutrustningen till uppgift att lämna information om all den service som de uppkopplade terminalerna behöver. Controllerutrustning kan normalt klara 30 maskiner och 200 tavlor för visning av Jackpotvinster. Dessa kan också seriekopplas för att hantera ett större antal terminaler.

SOU 1992130

6.5 Aktiva kort smart card

Det aktiva kortet är utrustat med ett datachips som är en komplett datorfunktion med processor, minne och in- och utmatningsorgan. Detta ger kortet egenskaper ännu inte finns hos vanliga betal- och kreditkort. Kortet används i en som kortläsare som kan mata in information i och ur kortet samtidigt som det förses med ström. På baksidan kortet kan finnas en magnetremsa, på samma sätt av som ett bankomatkort, men i motsats till vanliga magnetrernsekorten kan det aktiva kortet bl.a. utföra egna beräkningar.

Kort teknisk bakgrund

Det aktiva kortet är ursprungligen fransk uppfinning från 1974. Kortet är ett en intelligent och interaktivt kommunikationsmedium som har bidragit till utvecklingen av kommunikationstekniken genom att effektivisera och trygga informationsutbyte i datasystem. Tanken bakom uppfinningen var att ersätta magnetremsan de traditionella korten, t.ex. bankomatkort, med ett lagringssystem bygger statisk läsning kan göras från ett bärbart objekt. som att en Problemet löstes genom att ett elektroniskt minne i form utav en integrerad krets, PROM Programmable Read Only Memory bakades in i själva kortet. Det amerikanska dataföretaget BULL tog 1978 fram den första prototypen av ett aktivt kort för bankapplikationer. Det första med mikroprocessor presenterades företaget 1981 och vidareutvecklingen av aktiva kort fortsatte med stor av hastighet. Redan 1984 började användningen av telefonkort i hela Frankrike. Samma år gjordes det möjligt att elektroniskt överföra pengar mellan affärer och banker i några franska städer. Experimentet, som genomfördes av några banker utföll väl och samma år så bildades ett företag med namnet GIE CB Cartes

Bancaires gemensamt av samtliga franska banker.

Utvecklingen det nya kortet med mikroprocessor gick snabbt och redan 1988 av hade alla bankkortinnehavare Rhöne-Alpes och Cöte dAzur sina utrustade med mikroprocessorer. För bankkundernas del innebar det att man kunde utföra uttag från bankomater i vilken bank helst och betala med bankkort i de affärer som SOU 1992130

anslutits till 1990 hade alla bankkortinnehavare i Frankrike som hade systemet. ett mikroprocessorer i sina bankomatkort.

Det aktiva kortets

I dag finns tre stycken typer av aktiva kort. Dessa är

Minneskort minne kan läsas och skrivas utan särskilt skydd. vars Säkerhetsgraden på dessa kort är låg och korten kommer till användning säkerhetskraven inte ställs högt. Exempel sådana huvudsakligen där enkla minneskort är förbetalda telefonkort, i dag användas också i som Den telefonerar med kortets hjälp har ett visst antal Sverige. som telefonperioder inmatat på kortet och under samtalens gång förbrukas markeringarna automatiskt.

med programmerbar logik och minne är skyddat av Aktiva kort vars speciella kretsar. Kortinnehavaren tilldelas ett identifieringsnummer och har vissa funktioner förprogrammerade. Ett sådant kort kan inte kort tillämpningar och funktioner. Även förändras beträffande möjliga säkerhetsfunktionemas omfattning och karaktär är begränsade på dessa

kort.

Mikroprocessorkortet är ett s.k. intelligent kort som kan utföra olika läsa eller skriva lagrad information från kortets funktioner som t.ex. ut minnesenhet, utföra matematiska beräkningar, kommunicera med Möjligheterna manipulera ett mikroprocessorkort är små omvärlden. att registreras försök till brott och försök till brott kan också begränsas bl.a. hindras kortets inbyggda intelligens. Genom att kombinera eller genom datateknik och kryptering skapas hög säkerhetsgrad i denna elektronik, en kort. Tekniken gör det möjligt att identifiera en användare eftersom typ av denne är presentera den rätta personliga koden. Vidare är det tvungen att möjligt i kortets minne lägga in funktion som gör att andra centrala att en enheter i datasystemet inte kopplas in än de som vid kontroll visar sig

SOU 1992130

vara behöriga. Det fordras också att den information överförs skyddas som i själva transaktionen mellan de behöriga dataenheterna så inte att informationen kan spridas till andra obehöriga enheter i Slutligen systemet. medger tekniken att information inte ändras i och med att den överförs mellan enheter i kommunikationssystemet eller när det lagrat i ett datorminne.

Det finns statiska säkerhetsfunktioner i det inbyggda FROM-minnet programmet i varje aktivt kort. Informationen på kortet är skyddat och endast tillgängligt efter det att rätt nyckelkod eller identifieringskod slagits in användaren. Användaren av har endast tre försök att slå in den rätta koden. Misslyckas han så kommer kortet att blockeras automatiskt för vidare användning. Det är svårt eller omöjligt att manipulera kortets mikroprocessor genom att försöka skriva in information ny i minnet och ett sådant försök kan kontrolleras i efterhand.

De aktiva korten har även dynamiska säkerhetsfunktioner vilka är avsedda att skydda informationsutbytet mellan två parter, bank och bankkund. t.ex. en en Meddelandet mellan parterna kan skyddas att informationen kodas och genom avkodas på visst sätt med hjälp speciell elektronisk nyckel. Informationsav en utbytet kan också skyddas kryptering, granskning avsändarens genom av elektroniska signatur på det aktiva kortet och den centrala datorgenom att enheten kontrollerar att anslutningen från det aktiva kortet görs från behörig en kortläsarenhet. Vidare är det möjligt att jämföra den information finns som kortet med den som överförs, t.ex. en finansiell transaktion lagrats kortet som jämförs med den information skickats till den centrala datorenheten för som debiteringar eller krediteringar kortinnehavarens bankkonto. Det av är även möjligt att lägga en elektronisk signatur hela den information sänds från av som en lokal kortläsarenhet till den centrala datorn med hjälp det aktiva kortet. av Den elektroniska signaturen garanterar informationens källa och integritet.

Det aktiva kortet ger säkerhet för transaktioner sin förmåga inte genom att kunna manipuleras eller förfalskas. Det kan i framtiden visa sig sådana kort att är det medel som reducerade bedrägerier orsakade förfalskade, förlorade genom

SOU 1992130

eller stulna, traditionella, bankkort med magnetremsa eller genom manipuleringar datorsystemen hackers eller andra. Det aktiva kortets höga säkerhet av av skapas att det är kortets mikroprocessor själv som kontrollerar att genom innehavaren matar in den hemliga koden korrekt eftersom informationen lagrats i kortets minne. Detta betyder att den personliga koden inte finns tillgänglig i de datorsystem som används och därför inte heller kan åtkommas av obehörig person.

Teknisk utrustning kortläsaren

Det är med hjälp av den s.k. kortläsaren som det aktiva kortet öppnar de tekniska systemen för användaren. Läsaren gör det möjligt för innehavare att komma i kontakt med centraldatorsystemet. Men kommunikation sker även i den andra riktningen, centraldatorn kommunicerar med kortets mikroprocessor.

Det finns två typer av läsare; den ena läsaren kan ta emot alla typer av kort och dialogen mellan datorn sker med hjälp av den mjukvara som finns i t.ex. den persondator som används som läsare. Läsaren är i detta fall bara länken mellan det aktiva kortet och omvärlden. Den andra typen av kortläsare är en s.k. intelligent läsare som antingen har mjukvaran inlagd i mikroprocessorn eller som kan aktivera programvaran över telefonnätet.

När det aktiva kortet sätts in i kortläsaren trycks chipset mot ett kontaktdon och en identifiering av användaren och behörighet görs automatiskt. Det enda som behöver göras är att slå in den personliga koden, Personal Identification Number PIN.

Om den automatiska kontrollen av kortet och den personliga koden godkänns öppnas den service eftersöker. Den personliga koden kan också ändras eller man bytas användaren. Huruvida denna möjlighet kommer att stå öppen för de av framtida systemen kommer att vara beroende av den säkerhet som eftersträvas i systemet. Det har visat sig att många personer väljer att använda sig av enkla och okomplicerade koder för att nå tillträde till datorer, vilket gör att säkerheten SOU 1992130

inte garanteras vid förluster av korten.

Systemer bakom det aktiva kortet

Kopplingen av kortläsarna till annan utrustning, t.ex. videotex-terminaler, mikrodatorer, centraldatorer och kopplingarna mellan dessa olika enheter bildar systemet bakom det aktiva kortet. System kan arbeta på två sätt. Det ena är det s.k. autonoma systemet, som själv kan utföra de funktioner för vilka systemet är avsett utan att behöva kommunicera med andra datorer. De autonoma systemen kan kopplas samman med ett centralt datorsystem via det ordinarie telenätet. Det andra systemet bygger på nätverk organiserade kring en central datorenhet. I ett sådant nätverk kopplas en eller flera datorer samman till individuella arbetsposter eller grupper av poster via det offentliga publika telenätet. Ett sådant system gör det möjligt att överföra hemlig information eller data via kommunikationslinjer med hjälp av dynamiska säkerhetsåtgärder. Transaktioner som sänds mellan t.ex. bankkontona skyddas av en s.k. MAC Message Authentication Code. Detta elektroniska sigill verifierar att ingen förvanskning eller eliminering har skett under själva transaktionstillfället.

Programvaror

För att kunna använda och styra utrustningarna fordras särskild programvara för t.ex. de uppgifter som utförs av kortläsare, terminaler och den centrala enheten. Men det fordras även särskild programvara för säkerhetsprogrammen och för att utföra ce arbetsuppgifter och de funktioner som kortinnehavaren vill ha utförda i det speciella fallet. Det kan t.ex. röra sig om överföring av pengar från bankgiro till postgiro.

Det aktiva kortet användningssätt

Ett aktivt kort är inte möjligt att förfalska. Det är heller inte möjligt att förfalska själva transaktionen i datorsystemen. Med hjälp av systemet bakom det aktiva kortet kan en kortinnehavare för- eller efterbetala fordringar och krav. SOU 1992 130

Sådana kort finns i dag är betalkort, bankkort och kreditkort. Med hjälp av som aktivt kort kan innehavaren betala tjänster som rör mindre belopp, ett telefonkostnader, parkeringsavgifter eller för att betala för restaurangnotor, insatser i spel och lotterier. Tekniken gör det också möjligt att fakturera en kortinnehavare via telefonnätet tjänster eller varor som han tagit i anspråk, av

vid postorderförsäljning, bokningar teaterbiljetter. Överföringen av pengar

som av kan även göras från kortläsare i hemmet. I Frankrike är det möjligt att med en det aktiva kortet utföra banktjänster från hemmet som t.ex. överföring av pengar mellan konton.

Det är också möjligt att göra s.k. efterbetalningar med hjälp av det aktiva kortet. Kortet används då ett elektroniskt checkhäfte och lagrar i sitt minne som samtliga utförda överföringar pengar. Kortet kan även användas som ett rent av kreditkort dvs. att göra inköp kredit. Det aktiva kortet kan också användas en för betala för telefonering från telefonautomater. Telefonavgiften kan att debiteras direkt på kortinnehavarens telefonräkning i hemmet. Det är möjligt att med aktiva kort betala ett kollektivtrafikbolags månadsavgifter med att kortets minne med betalningen så att inget särskilt färdbevis längre programmeras behövs. I Stockholmstrafiken skulle detta innebära att man inte köper särskilda månadsbiljetter på bussar och tunnelbanor utan använder då istället det aktiva kortet för styrka betalningen. Det är också möjligt att använda kortet som en att kontroll vid inpassering till skyddade områden, där kortläsarna anpassats så att öppning och stängning dörrar. Inom områden där inpasseringsde styr av kontroller genomförs kan dels kortinnehavarens identitet kontrolleras men .det är också möjligt kortinnehavaren har rätt att uppehålla sig om det finns att ange var olika säkerhetsnivåer på platsen. Om mycket höga säkerhetskrav ställs vid inpassering kan det aktiva kortet också kombineras med s.k. biometriska I kortets mikroprocessor har då lagrats digitaliserade fingeravtryck, parametrar. som tekniskt kan kopplas kortets innehavare.

Det aktiva kortet gör det också möjligt att garantera garantera säkerheten då datainformation överförs i datanät, t.ex. för att skydda elektronisk post. Skyddet kan grundas på kortets elektroniska signatur och genom kryptering.

SOU 1992130

Aktiva kort som informationsbärane

Det aktiva kortet kan också användas som ett informationsbärande medium; läkar- eller sjukjournaler kan överföras i sin helhet till kortets mikroprocessor. Kortet kommer då att fungera som patientens sjukjoumal.

Det aktiva kortets användningsområden begränsas egentligen bara den av mänskliga fantasin.

Framtidens aktiva kort

För att ytterligare förbättra de aktiva kortens säkerhetsnivå förefaller utvecklingstendenserna peka att användningen av biometriska parametrar kommer att öka. Det kan då röra sig om igenkännande kortinnehavarens röst, dennes av

fingeravtryck ocheller namnteckning. Denna typ av utrustning existerar redan i

dag men är kostsam, vilket gör att introduktionen detta system bromsas. av

I hårt smutsbelastade eller fuktiga miljöer är det svårt använda aktiva kort att med dagens teknik. Det pågår en utveckling kort, arbetar med av nya som en metod som innebär att processen genomförs utan fysisk kontakt mellan kortet och kortläsaren. Sådana system öppnar vägar för att användningen, då det nya är möjligt att tiärravläsa korten. Tanken bakom systemet är att det aktiva kortet antingen stoppas in i en kortläsare och då debiteras t.ex. kortinnehavaren för en resan med kollektivtrafiken. Men stämpling av kortet sker även då kortinnehavaren bara passerar spärren utan att placera kortet i läsaren. Detta sker även om kortet inte tas ur fickan eller handväskan. Aktiva kort förses med som magnetisk högdensitetsmedium gör det även möjligt att fjärravläsa kortet på relativt stora avstånd. Det gör det möjligt att kontrollera bilförare som passerar vägtullar eller parkeringsplats som är avgiftsbelagd.

Telefonins aktiva kort

På flera håll i Sverige har de gamla telefonautomaterna sådana bytts mot som

SOU 1992 130

tar emot kort i stället för mynt. Kronorna ersätts av ett s.k. aktivt kort som är programmerat för 40 eller 80 markeringar. Det avmagnetiseras efter hand som markeringarna tickar iväg.

De första svenska telefonkorten är av den enklaste varianten av aktiva kort. Teknikutvecklingen gör att datachipsen blir allt mindre och kraftfullare och det finns snart inga gränser för hur mycket information som kan lagras i ett korts mikroprocessor.

Med ett aktivt kort kan vilken telefon som helst användas om den försetts med kortläsare, SLIT, och samtalen kommer att debiteras på kortinnehavarens en hemtelefon.

Kort med dessa funktioner används redan idag; för att ta ut pengar, tanka bilen eller tillträde till databas. I framtid kan man tänka sig ett kort som kan en en användas i alla sammanhang, som ID-kort, bankomatkort, bensinkort, telefonkort, kreditkort, inträdeskort, busskort... Det gäller att inte tappa bort kortet eller . glömma PIN-koden, som är den personliga behörighetskoden

Det internationella standardmâttet på de aktiva korten är 8,5 x 5,2 cm. De allra flesta är av plastmaterial kodade för en viss mängd telefonsamtal i automater med kortläsare. Det finns tre olika sätt koda korten; optiskt, magnetiskt och med mikroprocessor för kodning och avläsning.

I det nya mobiltelefonsystemet GSM Global System for Mobile Communications

fordras aktiva kort för att telefonen skall fungera. Kortet är ett s.k. Subscriber Identity Modulecard SIM-kort. Kortet gör att telefonnumret inte längre är knutet till viss mobiltelefon, utan går att använda på alla GSM-anpassade en telefoner. Den telefon till vilken kortet kopplats kommer att ta mot det samtal har abonnentens Det aktiva kortet fungerar alltså som en som nummer. elektronisk intelligent nyckel. Telefonnumret knyts till en människa i stället för till apparat. Man kan också säga att kortet ger en absolut och kontrollerbar en identifikation användaren genom ett elektroniskt fingeravtryck. av SOU 1992 130

Istället för att ett nummer är knutet till en apparat är det bundet till en människa. Och numret är detsamma, oavsett om det gäller telefonen jobbet, i bostaden, i sommarstugan, faxen, telexapparaten eller datamodemet.

Spel och lotterier kan distribueras via telenäten eller de särskilda datanäten. Möjligheterna att tekniskt nå kontakt med spelplatser är inte begränsade till Sveriges territorium utan kontakter kan kopplas till hela världen. Ekonomiska transaktioner utförs på elektronisk väg.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan sägas att det aktiva kortet är både enkelt att använda och har stora säkerhets- och sekretessegenskaper. Med kortet kan man betala för olika varor och tjänster, föra pengar mellan olika konton, lagra relativt stora informationsmängder m.m. Som en extra säkerhetsåtgärd kan kortet spärras efter tre felslag av den personliga koden, precis som ett vanligt bankomatkort. Då informationen för identifiering och användningssätten finns lagrade i kortets mikroprocessor har det fått en bred användning redan i dag.

Informationen på de aktiva korten kan bytas ut och förnyas för olika funktioner och användningssätt. Kortets inbyggda mikroprocessor har en minneskapacitet som ger möjlighet att lagra en relativt stor mängd information. Det är t.ex. möjligt att lagra hela sjukjournaler i kortets minne.

Ett aktivt kort kan komma att användas i lång rad funktioner i framtiden. I en kortet finns möjlighet att lagra information om tjänster som man har betalat för, som inträde till teatrar, konserter eller olika sportevenemang. När kortet sticks in i biljettautomaten, detta är en kortläsare som installerats på teatern, får innehavaren sin numrerade och betalda platsbiljett direkt utskriven. Om det gäller onumrerade platser, t.ex. insläpp på travbanor, skulle det räcka att dra kortet genom en avläsare vid entréns vändkors.

Motsvarande förfarande kan bli möjligt hemma vid TV-apparaten. Sedan TV- SOU 1992130

avgifterna betalats kan, med kortet och kortläsaren betal-TV-apparaten, för visa betalda programinslag. Korten kan användas i dekodern öppnas att olika sammanhang, bankkort, busskort, betalkort, många andra t.ex. som kreditkort, passerkort, telefonkort. Den lagrade datainformationen bensinkort, vanlig diskett till persondator, försetts med kan också användas som en en som kortläsare. Lagrade textfiler eller information kan läggas in i eller tas ut annan ur persondatorer.

Avslutningsvis kan det snarast är fantasin och inte tekniken som sägas att användningsmöjligheterna aktiva kort. Dessa kort gör det möjligt att begränsar av mellan olika kontoinnehavare från platser där det finns överföra kontanter Sådana kan inom framtid komma att finnas i många behöriga kortläsare. en snar människors hem vilket öppnar möjligheten att delta i spel och lotterier.

6.6 Bostaden som Spelplats

distribueras via datanät till allmänheten. Det kan vara fråga Många nya tjänster tillhandahålla aktuella tidtabeller, aktuella valutakurser, medicinska råd, om att uppslagsinformation, varujämförelser, bostäder, lediga jobb. Det kan också vara fråga beställa biljett, teckna försäkring eller att verkställa ett postom att en en orderköp.

franska Minitel och det svenska TeleGuide kan sådana tjänster I det systemet med hjälp hemterminalsystem redan nått många tusen utföras av ett som och sikt kan väntas nå många svenska hushåll. abonnenter, som

hemterminalsystemet eller enkel persondator och ett aktivt kort Med hjälp av en användaren via banker, finansinstitut och post utföra ekonomiska transkan aktioner hemifrån. Man kan på synnerligen enkelt sätt betala för beställningar ett slag, överföra från sitt konto till olika betalningsav alla de genom att pengar mottagare.

SOU 1992130

Det är fullt möjligt att använda det hemmet för att delta i nationella och egna internationella spel och lotterier i framtid. Denna utveckling har också en snar förutskickats av företaget TeleGuide. I skrivelse till Lotteriutredningen en uppger företaget att

Teleguide kan ses som en galleria där många olika tjänster görs tillgängliga för allmänheten elektronisk marknad. På sådana - en elektroniska marknader blir det vanligt saklig information att varva och beställningar med underhållning, inklusive lekar och spel. Dagens lotterier är en bland flera sådana typer, kan väntas som förekomma i många skepnader i samband med och inom olika tillämpningar i TeleGuide.

SOU 1992130

FORSKNING OM SPELBEROENDE

7.1 Det totala utbudet

7.1.1 Nettoförbrukningen av lotterier och spel

Det totala mängden skador av spel i samhället är troligen relaterat till det totala utbudet spel. Något säkert bevis för detta samband finns inte men de forskare av intresserat sig för spelberoendeproblematiken bl.a. professor Sten Rönnberg, som institutionen för socialt arbete och professor Eckart Kühlhorn, Sociologiska institutionen, båda vid Stockholms universitet utgår från hypotesen att totalkonsumtionsmodellen på alkoholområdet kan tillämpas även på spelkonsumtion. Eftersom den totala spelmarknaden vuxit med cirka 55 procent i fasta priser mellan 1970 och 1991 bör antalet spelberoende ha ökat i motsvarande grad.

Om denna hypotes är riktig bör något sägas om vad en spelmarknad på 20,3 miljarder kronor innebär i real konsumtion. De uppgifter som angivits för att beskriva omfattningen av lotteri och spelmarknaden har i första hand tagit sikte på bruttoomsättningen som i stort sett motsvarar försäljningen av lotter, bingobrickor och insatser vid vadhållning och restaurangkasinospel. För att få en relevant jämförelse med annan konsumtion bör emellertid den återbetalning som sker i form av vinståterbetalning frånräknas bruttoomsättningen. Vinståterbetalningen till spelarna varierar mellan 45 och 70 procent men kan schablonmässigt SOU 1992 130

anges till 50 procent. Nettoförbrukningen kan således skattas till 50 procent av 20,3 miljarder eller cirka 10 miljarder kronor per år.

Utslaget på varje invånare innebär totalmarknad på 20,3 miljarder kronor att en svensken i genomsnitt bruttospelar för mer än 2 400 kronor per år. Genomsnittssvensken nettofdrbrukar således cirka 1 200 kronor per år eller 100 kronor i månaden på spel.

7.1.2 Genomsnittskonsumtionen

Svenskarna lägger i genomsnitt ut ca 2,8 procent av sin disponibla inkomst på spel. Om man tar hänsyn till vinståterbetalningen blir den genomsnittliga nettoförbrukningen ca 1,4 procent av den disponibla inkomsten. Trots att den totala marknaden ökat har inte de enskilda hushållens utlägg för lotterier och spel ökat i förhållande till deras disponibla inkomster mellan åren 1970 och 1991. Detta tyder på att den genomsnittlige konsumenten inte spelar för mer än vad han anser sig ha råd till. Detta konstaterande innebär inte något ställningstagande till huruvida spel kan ge upphov till ett skadligt spelberoende.

7.1.3 Sambandet mellan konjunktur och spelande

Utredningen har med hjälp av Statistiska centralbyrån jämfört konjunkturstatistik med den statistik som finns tillgänglig för utvecklingen av lotteri och spelmarknaden. En måhända förvånande slutsats är att det inte tyckas finnas något entydigt samband mellan dåliga tider och Ökat spelande. Däremot finns ett klart samband mellan sjuttio- och åttiotalens tillväxt och reallöneutveckling och den totala spelmarknadens tillväxt.

SOU 1992 130

Figur 71

Hushållens utgifter för konsumtion totalt ochfor spel ATG, tipstjänst, penninglotteriet och bingo medskatteuppbörd enligt SCBs nationalräkenskaper. 1985 års priser. Säsongrensadekvartalsdata 1980-92.

Vulyminde 1985 100 140 i H nerför 130- i g -- A

M

A i 120-

110-

100-

90-

1.l...l...l...l.x.l

.|.,.|..i|..1|...|. 60 . 1980 1985 1990 1992

Nyaspel som introducerades Lotto 1980 Måltipset1983 Joker 1984 Oddset1986 Triss 1986 DagensDubbel 1987 7. Flux 1989 Spader1991 Keno 1992

i Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är definerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten.

SOU 1992130

l

7.2 Forskning spelberoende 1 om

7.2.1 Vad är spelberoende

Utredningen konstaterar att det sannolikt finns personer som kan bedömas vara spelberoende i vårt land. Genast inställer sig frågan vad som krävs för att karakterisera någon som beroende. Gränsen mellan en regelbunden starkt vana, intresse, beroende och missbruk är flytande och delvis subjektivt. Att vara beroende av något behöver inte i och för sig innebära att beroendet är ett skadligt problem. I likhet med vad som gäller för alkoholberoende finns inte någon absolut kvantitativ gräns för vad som kan betecknas som skadlig konsumtion Det är beroendets sociala eller medicinska konsekvenser som är skadliga för individen eller dennes omgivning.

Inom psykiatrin har American Psychiatric Association and Statistical Manual DSM utformat kriterier för vad som skall räknas som ett problem. I DSM lll 1980 beskrivs spelberoende eller sjukligt spelbegär enligt följande

En kronisk och tilltagande oförmåga att motstå impulser till hasardspel. Spelberoende är ett tillstånd som inte går över av sig självt utan behandling eller andra åtgärder från omgivningen. Dessutom karakteriseras tillståndet av en tilltagande oförmåga att motstå impulser att spela. Det blir värre och värre med åren; man ökar tid, inriktning och insatser spelandet med åren.

Hasardspelet skämmer ut, splittrar eller skadar familj och personliga och yrkesmässiga strävanden, vilket visar sig i form av minst tre av följande polisingripande på grund av förfalskning, bedrägeri, förskingring eller

Detta avsnitt bygger på en föreläsning av professor Sten Rönnberg på spelakademin i Visby 1992. SOU 1992 130

skattefusk som gjorts i syfte att skaffa pengar till spel, försummelser av skulder eller andra ekonomiska åtaganden, allvarliga konflikter i familj eller äktenskap grund spelandet, av lån av pengar illegalt eller till ockerränta, oförmåga att redovisa spelförluster eller spelvinster, förlust av arbete på grund av frånvaro som hänger med samman hasardspel, behov av hjälp med pengar från andra för att klara desperat upp en ekonomisk situation.

Det framgår av denna beskrivning att spelberoende är ett problem i hög som grad innefattar den spelberoendes familj, nära vänner och bekanta. Det finns amerikanska studier som visar, att 8 9 i allmänhet påverkas kraftigt - personer negativt av en spelberoende person. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffror om alkoholmissbrukares påverkan på sin sociala omgivning ligger på 4- 5 personer.

Av beskrivningen framgår också att man kräver att minst tre ovanstående av kategorier skall stämma in för att man skall klassa någon spelberoende. som Erfarna behandlare av spelberoende påstår också, att fler ovanstående av kategorier som stämmer in, desto svårare spelberoende.

Hasardspelet beror antisocial personlighetsstörning. Även en om man som spelberoende kommit i klammeri med rättvisan, så menar man, att spelberoende personer i allmänhet inte är kriminella eller antisociala i sin personlighetsstruktur. Överdrivet spelande förekommer naturligtvis också hos s.k. antisociala personligheter, men det är inte då fråga om spelberoende en DSM Illzs mening. Det är i dessa fall snarare fråga om ett sekundärfenomen, som försvinner om den kriminella identifikationen eller antisociala personlighetsstörningen kan elimineras.

Man kan notera att den här beskrivningen spelberoende inte av ger en beskrivning av spelaren som att han besitter speciella personlighetsdrag eller

SOU 1992 130

personlighetsstörningar. I stället så är fokus på levnadsproblem och bristande impulskontroll, kallar detta att har låg grad av självstyrning eller som man man självkontroll i samband med spel.

Den versionen DSM utkom 1987 och kallas som sagt DSM III-R. Där senaste av beskrivs spelberoende på följande sätt.

Missanpassat spelbeteende kännetecknas åtminstone fyra av nedanstående av

Frekvent sysselsättning med spel eller med att försöka få pengar att spela med, Frekvent spelande med stora summor eller under längre tid än som ursprungligen avsetts, Ett behov att öka insatsen och hur ofta man spelar för att nå den av önskade upphetsningen eller höga känslan, Rastlös och irriterad om man inte spelar, Upprepade förluster spel och återkomst dagen därpå av pengar genom för att vinna tillbaka vad som förlorats, Upprepade försök att reducera eller sluta spelandet, Frekvent spelande när det förväntas skall sköta sociala och att man yrkesmässiga plikter, Offrar viktiga sociala, yrkesmässiga eller fritidsaktiviteter för att spela, Fortsätter att spela trots oförmåga att betala skulder, trots andra plikter i arbete och fritid eller trots legala problem som personen vet ökar genom spelandet.

Beskrivningen spelberoende liknar motsvarande beskrivning av alkoholav beroende.

Man dricker för ofta och sysslar med alkoholhaltiga drycker litet för ofta, Dricker mer än man avser, Man behöver öka dosen, SOU 1992 130

Man får abstinensbesvär om man slutar, Man har gjort upprepade försök att sluta eller minska ner, Man dricker i stället för umgås med familjen eller sköta jobbet, att Man sätter alkoholen före arbete, fritid och socialt umgänge,

Man fortsätter att dricka trots att man vet att problemen som

drickandet skapat bara ökar.

Den enda kategori inte återfinns också i beskrivning av alkoholmissbruk som en är återvända för att vinna igen det förlorat. DSM III-R beskriver att man sålunda den beroende spelaren lever i ett beroende som en person som jämförbart med alkoholism. Fortfarande finns dock spelmani beskrivet under huvudrubriken impulskontrollstörning.

Sammanfattningsvis kan spelberoende sägas vara kännetecknat av eller mindre okontrollerat beteende hos i övrigt normal person som ett mer en består kronisk och tilltagande oförmåga att motstå impulser till hasardspel av en på bekostnad sin eller familjens ekonomiska och sociala trygghet. av egen

7.2.2 Jämförelser mellan spelberoende och alkoholberoende

Forskarna har utifrån kliniska iakttagelser observerat följande likheter mellan spelare och alkoholister

Både alkoholister och spelare är missnöjda med sig själva. Detta gör att de söker förändringar sina upplevda sinnestillstånd. Dessa förändringar vill de skall av komma snabbt och de förväntar sig positiva qffekter att dricka eller spela. av

Bakgrunden till att de blivit vad de blivit har stora likheter, likaså ejfektema av bruket. Så kraftiga abstinenssymtom svettningar, darrningar, kräkningar, är t.ex. ångest, huvudvärk, i och skrik, apati, etc. mycket påtagliga oro, ont magen, gap hos minst en femtedel av spelarna.

SOU 1992 130

Faktorer som styr bruk och återfall är tämligen likartade. För analysen av missbruket verkar principerna om det som styr alkoholvanor vara relevant. Såväl spelare som alkoholister väljer situationer som kan stimulera till eller ge skäl för missbruk. Att ställa till bråk med sin för att i ilskan ut dörren man rusa genom och fara i väg till bingo är et exempel på detta. Både spelare och alkoholister har sug och svårigheter att sluta. De jagar kicken. De flyr problemen och obehagen i omgivningen till förmån för spelet. De upplever också stora obehag till följd av sitt missbruk. Lögner och förnekanden är typiska för båda.

Vissa personlighetsdrag och beteendemömter verkar i högre utsträckning förekomma hos både alkoholister och spelare. De känner igen sig i skildringar om varandras liv. Behandlingen blir i många hänseenden likartad.

Det som skiljer är framför allt att spel medför andra typer av sociala sanktioner. Det märks inte utanpå att någon är spelare. Man försummar inte sitt yttre lika mycket som spelare. Spel luktar inte. Lidandet hos anhöriga blir mera dolt och svårupptäckt. Medan sanktionerna från omgivningen för alkoholist ofta en kommer långsamt och stegvis, så kommer de tvärt för en spelare. Spelaren springer s.a.s. in i en vägg. Det som också tydligt skiljer alkoholisten från spelaren är att problematiken i det ena fallet är förknippad med något man dricker medan det i det andra fallet inte är fråga om någon kemisk påverkan utan en som åstadkoms med beteenden och psykologiska skeenden

En spelare gör också av med mycket än vad drinkare vanligen gör. mer pengar en

Lidandet är större hos spelarens anhöriga Spelaren lånar pengar, bedrar och är irriterad när han inte vinner.

En skillnad finns också i att spelarens förhållande till Icriminalitet. En spelare själ aldrig han bara lånar. Spelaren har sträng moral. Han tror sig kunna klara - av problemen utan att begå brott. När spelaren ställs inför kravet att betala en spelskuld ligger självmordet inte långt borta. Spelare betraktas ofta som överlägsna i sitt sätt att umgås. Han betraktar sig själv som lite bättre och SOU 1992 130

smartare än andra men märkligt otursförföljd. Magisk tänkande är mera vanligt bland spelare särskilt det är fråga att spela in förluster. om om

7.2.3 Hur många spelberoende finns det

Enligt nyligen genomförd undersökning av sociologiska institutionen vid en Stockholms universitet finns det 16 000 personer som kan betraktas som storkonsumenter av spel. Dessa personer spelar för mer än 50 000 kronor per år. Bland dessa återfinns som är i behov av kvalificerad behandling för personer att kunna komma ifrån sitt spelberoende. Sådan behandling kan idag endast erbjudas en handfull personer om året.

I Sverige är forskning spelberoende i sin linda. Det saknas därför vetenskapom liga belägg för omfattningen spelberoendet i vårt land. Undersökningar i USA, av Kanada och Australien har visat att mellan 0,25 och fyra procent av befolkningen kan karakteriseras som spelberoende. Den tyska välgörenhetsorganisationen Caritas beräknade att det fanns omkring 160 000 tyskar som behövde rådgivning och behandling mot sitt spelberoende 1989. G. Meyer, Journal of Gambling Studies vol 8 5.11. Översatt till svenska förhållanden skulle detta innebära att omkring 23 000 svenskar 0,3 procent skulle vara i behov av

rådgivning för spelberoende ocheller behandling. Enligt beräkningar som utförts

sociologiska institutionen vid Stockholms universitet grundval av en av kartläggning spelberoende i Stockholms län kan antalet spelberoende enligt av DSM-III-R uppskattas till 1900 för hela riket.

7.2.4 Spelberoendets sociala konsekvenser

En spelmissbrukare löper i likhet med andra missbrukare risk att drabbas av social utslagning. Missbruket kan medföra ekonomiska och andra problem för närstående.

SOU 1992130

7.2.5 Vilka spelformer skapar mest spelberoende

Några entydiga belägg för vilka spelformer som skapar mest spelberoende har ännu irte presenterats. Enligt den amerikanske psykiatern Robert Custer kan följande beroendeskapande faktorer identifieras

Graden av skicklighet som krävs för deltagande i spelet, Tiden mellan insats och vinst belöning, . Möjligheten att öka insatserna, Frekvensen av vinster belöningar, Tillgång till spelplatser och spelmöjligheter, . Graden av social acceptans, Spelplatsens utformning .

Med utgångspunkt från de ovan nämnda faktorerna gör Custer en indelning i tre grupper av spelformer och därmed besläktade aktiviteter

1 Ger starkt spelberoende Aktier,optioner,handel Tärningsspel Black Jack Poker Hästkapplöpning Vadslagning Roulett

2 Ger .nåttligt spelberoende Hundkapplöpning Snabblotter

3 Ger .itet spelberoende spelautomater Lotto Veckolotter Bridge Bingo

7.2.7 Olika slags spelare

Custer beskrev sina resultat i boken When luck out. Help for compuslive

runs

SOU 1992130

gamblers and their families. Han delade in klientelet i sju kategorier.

Professionella spelare Det finns ett antal professionella spelare i Sverige. Räknas aktie, valuta och fastighetsspekulanter är kretsen inte obetydlig. En professionell spelare har inte mycket nöje av sitt spel. Spel är arbete.

Kriminella spelare Kriminella spelare ägnar sig heltid illegalt spel

Tillfälliga sociala spelare Tillfälliga sociala spelare är de flesta spelar. De spelar när tillfälle bjuds. De som kan dra spader med kompisar, spela på bingo-lotto etc. Dessa spelare kan en spela eller låta bli.

Seriösa sociala spelare Denne deltar regelbundet i spel. Han läser spelbilagorna i tidningarna och åker gärna iväg till Helsingfors eller Köpenhamn för att spela.

Sociala flyktspelare Dessa spelare spelar för bli med spänningar, ilska, besvikelse eller att av oro, annan upplevd frustration.

Patologiska spelare Dessa spelare har sjukligt spelberoende och behöver omedelbar behandling. ett

SOU 1992 130

s. UTVÄRDERING AV 1989 ÅRS ÄNDRINGAR 1 LOTTERI- LAGSTIFTNINGEN

8.1 Kartläggningen

Utredningen skall enligt kommittédirektiven utvärdera 1989 års ändringar i lotterilagstiftningen. För att kartlägga omfattningen och utvecklingen av folkrörelsernas lotterier och dess andel av den totala lotterimarknaden samt att en uppfattning om hur de nya tillståndsmyndigheterna och den centrala tillsynmyndigheten hanterat sina nya uppgifter har utredningen i samarbete med Statistiska centralbyrån och Lotterinämnden dels bearbetat tillgängligt statistiskt material dels genomfört en omfattande enkätundersökning till landets samtliga kommuner, länsstyrelser, polis och åklagarmyndigheter samt lotteritillverkare. Svarsfrekvensen var mycket god även om myndigheterna i vissa fall hade påfallande svårt att besvara frågorna.

Någon exakt kunskap ger inte undersökningen men genom att ingående analysera materialet i samarbete med Lotterinämndens experter tror vi oss i de flesta fall ligga mycket nära sanningen. När det gäller försöket att kartlägga den illegala spelmarknaden har vi dock fått ett mycket bristfälligt underlag.

Undersökningens resultat redovisas utförligt i bilaga

SOU 1992130

8.2 Utfallet för folkrörelserna

Kartlåäggningen av folkrörelsernas andel av lotteri och spelmarknaden visar att den i sort sett varit oförändrad eller ökat något under perioden 1989-1991. Omsättningen i fasta priser har minskat med cirka en procent. Statens lotterier har rmirskat med cirka två procent. Förklaringen till att folkrörelserna hållit ställningarna är framförallt bingospelet och rikslotterierna ökat med som sex procexnt respektive fyra procent i fasta priser. De lokala och regionala lotterierna har rminskat betydligt. De relativa framgångarna för folkrörelserna har dock inte motsvant förväntningarna från 1989 då man allmänt räknade med att kunna vinna illbaka förlorade marknadsandelar. Folkrörelsernas behållning av lotteriiverksamheten har dessutom minskat med nio procent i fasta priser.

Tillståindsbelopp, verklig försäljning och nettobehållning för rikslotterierna under åren ll9å9, 1990 och 1991 redovisas i tabell 8.1, 8.2 respektive 8.3.

SOU 1992 130

Tabell 8.1 RIKSLOTTERIER 1989 Mkr + 95

SlJ 1992130

Tabell 8.2 RIKSLOTTERIER 1990 Mkr + 96

SlJ 1992130

Tabell 8.3 RIKSLOTTERIER 1991 Mkr + %

Blå Band

DHR Diabetes

SOU 1992130

8.3 Kommunernas hantering av lotteriärenden

Lotterifrågorna handläggs i allmänhet av fritidskontoren. Antalet kommuner som uppgett att frågorna handläggs av kommunkansliet är dock förvånansvärt stort 78 st. De flesza kommuner att kontakten med föreningarna fungerat bra och uppger att föreningarna uppfattat kommunernas roll i lotteriärenden positivt. I de flesta som kommuner hanteras lotteriärenden av en halv årsarbetskraft. I kommunerna fanns sammarlagt 2100 kontrollanter. Många kommuner har upplevt att övertagandet av ansvaret för tillståndsgivning till lokala lotterier endast medfört enstaka problem som har krävt mycket tid. Sammantaget har dock inte mycket tid krävts för att hantera de problerr. som uppstått.

8.4 Lotterinämnden

Både kommuner och länsstyrelser uppger sig vara nöjda med Lotterinämndens utbildningsinsatser ifråga om kvalitet, innehåll och uppläggning. De flesta är överens om att Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd är tydliga och inte för detaljerade.

8.5 Avgifter

De totala kostnaderna för kommunernas lotterihantering uppgick till cirka 20 miljoner kronor för 1991. För länsstyrelserna uppgick motsvarande kostnad till omkring tre miljoner kronor. Intäkterna i form av avgifter uppgick till omkring tio procent av kostnaderna.

SOU 1992 130

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9. Allmänna utgångspunkter for utredningens forslag

9.1 Lotteri- och spelmarknaden bör alltjämt i princip vara förbehållen folkrörelserna och staten

Utredningen anser att den nuvarande grundläggande principen om att lotteri- och spelmarknaden skall vara förbehållen folkrörelserna och staten alltjämt skall gälla. Marknaden bör vara reglerad och uppdelad mellan anordnare som tillgodoser allmännyttiga ändamål eller det allmänna. Endast i undantagsfall kan accepteras att allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen. Kommersiella intressen kan tolereras inom vissa väl avgränsade områden som t.ex. restaurangkasino och marknads- och tivolinöjen. Kommersiella serviceföretag som biträder lotteri och spelanordnare är ofta nödvändiga för att verksamheten skall kunna genomföras.

9.2 Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll över lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelverksamhet fordrar liksom bank och försäkringsverksamhet en noggrann tillsyn och kontroll. Förklaringen till detta är helt enkelt de stora SOU 1992 130

penningsutnnor som omsätts i verksamheten. Såväl den egna personalen som kunderna utsätts ofta för frestelser. En effektiv tillsyn och kontroll är nödvändig både för att skydda verksamheten mot förluster och för att bevara allmänhetens förtroende för marknaden som sådan. De aktörer som verkar på lotteri- och spelmarknaden måste därför finna sig i vissa begränsningar av handlingsutrymmet.

Lotteri- och spelmarknadens ökade omfattning har i sig ökat behovet av en tillsyn och kontroll. Utredningens förslag i liberaliserande riktning får inte innebära att samhället förlorar sina möjligheter att gripa in mot oseriösa marknadsaktårer. Den moderna datateknikens aktiva kort gör det möjligt att delta i on-linespel som anordnas utomlands eller av inhemska företag eller privatpersoner inte uppfyller kraven för tillstånd. Bostaden och arbetsplatsen som kan komna att förvandlas till okontrollerade spelplatser med sociala skador som följd. De legala spelanordnarna riskerar dessutom att bli utsatta för otillbörlig konkurrens.

Utredningens förslag innebär i flera avseenden skärpningar av kraven på hur lotterier och spel skall anordnas. En uppstramning av lotterilagstiftningen utgör i viss nån en anpassning till de regelverk som är förhärskande bl.a i Storbritannien och USA. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att balansera vidgade intäktsmöjligheter med ökade möjligheter för samhället att gripa in där det behövs.

9,3 Folkrörelserna bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med intäkter av egna lotterier och spel

Folkrörelsernas verksamhet har varit betydelsefull för demokratin och den moderna välfärdsstatens utveckling. De ideella organisationerna kommer av allt att döna spela en viktig samhällsnyttig roll även i framtiden. Människor sluter sig föreningar för att lösa gemensamma frågor och odla sina intressen. samrnan ; Barn och ungdom får inom folkrörelsernas ram en vettig sysselsättning och en ovärderlig skolning i demokratins arbetsformer. I många fall kan föreningsdriven

SOU 1992130

verksamhet vara ett viktigt komplement till det offentliga huvudmannaskapet.

Utredningen anser att olika former av stöd från staten, landstingen och kommunerna är betydelsefullt för att finansiera folkrörelsernas verksamhet. Krympningen av den offentliga sektorn kan dock påverka utrymmet för direkta bidrag till folkrörelserna. Intäkter från reklam och sponsring som minskat som en följd av lågkonjunkturen, kan inte ersätta ett eventuellt bortfall från den offentliga sektorn.

Folkrörelserna måste därför i högre utsträckning än för närvarande förlita sig på alternativa finansieringsformer såsom lotterier och spel. Ökade intäkter av lotterier och spel kan åstadkommas enligt följande

förutsättningarna för att anordna attraktivare traditionella lotterier förbättras genom att folkrörelsema ges möjlighet att anordna lotterier med en större andel penningvinster

nya spelformer tillåts inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag

reglerna förenklas så att det blir möjligt att göra befintliga spel attraktivare och minska kostnaderna

bingoskatten slopas

samarbetsformer med statliga spelföretag underlättas

Utredningen anser i likhet med 1972 års och 1987 års lotteriutredningar att det är otillfredsställande att de statliga spelen brett ut sig bekostnad av de ideella organisationernas spel. Denna utveckling måste nu brytas genom att folkrörelserna i första hand ges större utrymme och bättre förutsättningar för självfinansiering genom egen lotteri och spelverksamhet.

SOU 1992 130

Ökade möjligheter till självfinansiering medför inte endast ökade intäkter utan också ett minskat bidragsberoende och ett ökat utrymme för det enskilda initiativet i samhället. Statlig företagsamhet på lotteri och spelområdet kan motiveras med behovet av en effektiv samhällskontroll av verksamheten. Det finns dock inget som tyder på att folkrörelsernas verksamhet skulle vara mindre effektiv än den statliga om särbehandlingen minskade.

De statliga spelföretagens dominerande ställning spelmarknaden kommer sannolikt att bestå under överskådlig tid även om förslag i liberaliserande riktning genomförs. Det finns därför ett behov av att fördjupa det samarbete mellan folkrörelserna och spelföretagen som redan äger rum. Samarbetet kan bl.a. bestå i teknik och produktutveckling, samutnyttjande av on-lineterminaler gemensam lTLITl.

9.4 Folkrörelselotterierna bör ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel penningvinster

I konkurrensen med det stora utbudet av statliga lotterier och spel kommer folkrörelsernas lotterier oftast till korta. De begränsade möjligheterna att anordna lotterier med penningvinster har av ett flertal folkrörelser angetts vara huvudorsaken till att det blivit allt svårare att få avsättning för egna lotterier. Anledningen till detta kan vara ett ändrat konsumtionsmönster hos den lottköpande allmänheten. Allt färre konsumenter köper lotter endast av det skälet att de vill stödja viss förening eller en viss verksamhet. Möjligheten att en vinna en vara eller ett presentkort upplevs ofta som mindre lockande av konsumenterna. Varor som inte behövs eller passar den enskildes krav kan undvaras. Presentkort ger visserligen större valfrihet att handla varor i en viss butik eller butikskedja men en möjlighet att t.ex. betala av skulder skulle för många motsvara ett angeläget behov. En vinst i form av pengar ger frihet mera att använda vinsten där den bäst behövs.

SOU 1992 130

För lotterianordnaren har varuvinster den fördelen att inköpsrabatter bidrar till lotteriets lönsamhet att vinstvärdet i allmänhet är högre än inköpsvärdet. genom Marknadsföringen lotteriet kan också underlättas om den fokuseras till verkligt av vinster drömbilen och drömresan. På senare år har attraktiva som t.ex. kostnaderna för distributionen varuvinster ökat betydligt genom allt större av personal- och portokostnader.

Utredningen föreslår att folkrörelserna i större utsträckning än för närvarande ges möjlighet anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel att penningvinster i vinstplanerna. För de önskar kvarstår givetvis möjligheten som att endast erbjuda varuvinster.

Utredningen att andelen penningvinster i folkrörelsernas lotterier inte får anser så förutsättningarna för nuvarande marknadsuppdelning blir vara stor att väsentligt ändrade. En fullständig frihet kan vara svårförenlig med nuvarande regler skattebefrielse för folkrörelsernas traditionella lotterier. Om lotteriom skattelagen skulle tillämplig skulle omsättningen behöva öka markant för att vara inte nettobehållningen skall minska. Utredningen anser att en sådan ornsättningsökning är osannolik endast till följd att penningvinsterna släpps fria. av

9.5 Folkrörelsema bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag

Även penningvinster tillåts i högre utsträckning än för närvarande gör om utredningen den bedömningen att de statliga spelbolagen alltjämt kommer att ha försteg på lotterimarknaden. Decennier av upparbetad kompetens, inarbetade ett produkter, lyhördhet för marknadssignaler och inte minst en väl fungerande försäljningsorganisation gör att marknaden för traditionella lotterier inte kommer undergå några dramatiska förändringar till folkrörelsernas fromma. att

Utredningen folkrörelsernas intäkter av egna lotterier och spel inte kan anser att öka väsentligt med mindre än att folkrörelserna förutsättningar att introduges

SOU 1992 130

cera nya spelformer som i större utsträckning motsvarar konsumenternas ändrade spelvanor och önskemål.

Utredringen har i delrapporten Kasinospelrverkswnhet i follaörelsemas tjänst SOU 199233 lämnat en utförlig redogörelse för hur svensk kasinospelsverken samhet skulle kunna utformas. En sammanfattning av utredningens överväganden i denni fråga och en organisationsskiss finns i bilaga

I rapporten övervägs bl.a. bildandet av en fristående stiftelse där folkrörelserna och staten finns representerade i styrelsen. Stiftelsen skall ha till ändamål att främja folkrörelsernas lokala barn och ungdomsverksamhet genom att fördela överskottet från ett av stiftelsen majoritetsägt spelföretag.

Med hinsyn till att regeringen valt att tillkalla särskild utredare med uppdrag en att föreslå regler för en eventuell svensk kasinospelsverksamhet avstår utredningen frin vidare överväganden och förslag om sådan spelverksamhet.

De nya spelformer som då kan komma i fråga är olika former automatspel av som idag är förbjudna i Sverige. Med hänsyn till den debatt och opinion som föregic 1979 års förbud mot utbetalningsautomater är utredningen inte beredd att föreslå ett generellt upphävande av förbudet mot utbetalningsautomater. Den nuvarande utformningen av förbudet har dock gjort det omöjligt för folkrörelserna att utnyttja sig av modern lättkontrollerad teknik för försäljning sina av lotteriprodukter. Den nuvarande regleringen har också lämnat utrymme för en snabbt väsande illegal spelverksamhet.

Utrednngen föreslår därför att nuvarande förbud endast skall gälla sådana spelaubrrater som är konstruerade för att betala ut vinst uteslutande i form av pengar och där vinstmöjligheten uteslutande beror slumpen penningav automater. Detta innebär att utredningen föreslår att spelautomater är som konstruerade för att betala ut vinst huvudsakligen i form värdebevis, av spelpolzttcr eller liknande skall tillåtas värdeautomater. Kravet lottsedel som bevis för deltagande i lotteriet slopas. Vinst skall kunna användas för återspel.

SOU 1992130

Smärre vinster till hundra kronor skall av hanteringstekniska skäl kunna upp utbetalas från automaten. Tillstånd kommer därmed att kunna ges för spel t.ex. videolotterier.

Vidare föreslås att folkrörelserna skall ges rätt att anordna spel på sådana spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av deltagarens skicklighet skicklighetsautomater. Tillstånd kommer därmed att kunna för spel på t.ex. Pajazzoges automater.

Utredningen anser att denna form av automatspel inte behöver ge några sociala skadeverkningar om verksamheten utsätts för en effektiv tillsyn och kontroll. Förutom begränsningar i fråga om högsta tillåtna automater per Spelplats och begränsningar insatser och vinstmöjligheter föreslår utredningen att tillstånd av endast får ges till ett folkrörelsedominerat spelföretag. Om det skulle vara möjligt för enskilda föreningar att få tillstånd finns en risk för att kortsiktiga vinstintressen kommer att få ett för stort utrymme.

Utredningen anser att överskottet av detta spel oavkortat skall tillföras det lokala föreningslivets barn och ungdomsverksamhet. Yrkesmässig idrotts eller kulturutövning bör normalt inte finansieras med lotterirnedel. Utredningen avhåller sig dock från att i detalj beskriva de aktiviteter som skall stöd. Tidigare erfarenheter har visat att sådana pekpinnar kan försvåra en rationell fördelning av givna resurser.

Hälften av överskottet föreslås bli fördelat efter en behovsprövning. För att undvika administrativa merkostnader anser utredningen att denna del fördelas mellan folkrörelsernas centrala organisationer enligt principer som t.ex. överensstämmer med det statliga aktivitetsstödet. Huvudorganisationerna får eget ansvar besluta om den närmare fördelningen av överskottsmedlen till lokala föreningar. En flexibel fördelningsnyckel bör utformas så att hänsyn kan tas till kvalitetsaspekter och att stödet inte medverkar till att cementera statiska och byråkratiska strukturer eller motverkar nödvändig förändring och förnyelse. SOU 1992130

Fördelniigen mellan huvudorganisationerna bör fristående instans, göras av en t.ex. en stiftelse, som förutsätts tillgodose hela det aktuella folkrörelsekollektivet. I en sådan instans kan både folkrörelserna och staten vara representerade.

Det lokzla föreningslivet skall genom egna insatser kunna påverka intäkterna. Utrednirgen föreslår därför att hälften av överskottet tillförs lokala föreningar i förhålhnde till gjorda insatser. En förening skall kunna ges visst ansvar för utplacerng, marknadsföring, tillsyn och skötsel av en eller flera automater och direkt tilföras en viss del av intäkterna.

Utrednirgen har erbjudit sex av spelmarknadens aktörer att lämna förslag till hur ett folkrjrelsedominerat spelföretag skulle kunna organiseras. Cherryföretagen AB, Knussonbolagen AB och Folkrörelsernas Lotteri- och Spel AB, FSL AB, har inkommt med utförliga beräkningar och organisationsförslag. Utredningen har med utglngspunkt från dessa uppgifter låtit utföra en investeringsbedömning och analys av kostnads- och intäktsposter.

Fullt utbyggt kan spel på dessa slags spelautomater beräknas tillföra folkrörelser-

na minst 600 miljoner kronor per år. se bilaga 7

9.6 Vissa regler som försvårar utvecklandet av befintliga lotterier och spel bör slopas

Lotterilgen och Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd innehåller vissa regler mm onödigtvis försvårar utvecklandet av de befintliga lotteri- och spelformerna. Regler om skälig avkastning och minsta andel vinster i ett lotteri har komnit till för att motverka att en för stor del av omsättningen tas om hand av konsiltföretag och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier samt att konsumenterna skall ha en rimlig viistchans. Utredningen anser det vara befogat att ge marknaden ett större utrymmei dessa frågor. Bedömningen av om det är meningsfullt att anordna ett lotteri bör normalt inte ligga på tillståndsmyndigheten. När det gäller bingospelet

SOU 1992130

59 bör tillståndsmyndigheten emellertid ha ett lagligt stöd för att motverka överetablering. Särskilt i tätorter kan ett för stort antal spelplatser medföra att kostnaderna för att anordna spelet blir oacceptabla. Utredningen föreslår därför att kravet på skälig avkastning modifieras på så sätt att tillståndsmyndigheten iår avslå en ansökan på denna grund endast om det föreligger särskilda skäl för det.

I vissa fall är konsumentens beslut att köpa en lott inte i första hand motiverat av att vinna utan av att stödja en viss verksamhet. Vetskapen om att lottericts behållning går oavkortat till ett allmännyttigt ändamål av något slag kan vara ett bättre försäljningsargument attraktiv vinstplan. I sådana fall bör anordnaren än en bestämma andelen vinster i förhållande till insatserna. I lagen bör dock finras ett krav på att minst 35 procent av insatserna skall användas för vinster samt att anordnaren, som konsumentupplysning, skall ange insatsernas fördelning på ett tydligt sätt. Detta kan göras genom att uppgifterna trycks på en lottsedel eller anslås i spellokal.

9.7 samarbetsformer mellan folkrörelsema och statens spelföretag

Riksdagen har bemyndigat riksdagens ombud till AB Tipstjänst bolagsstämma att godta ett stöd till idrotten med 55 miljoner kronor per år. Stödet till idrotten motsvarar något mer än en procent av statens intäkter av lotterier och spel. Penninglotteriet AB får enligt regeringsbeslut anordna ett ändamålslotteri per år vars behållning oavkortat går till konst, teater och andra kulturella ändamål. Utredningen har övervägt om en viss andel av de statliga spelföretagens behållning bör öronmärkas för utbetalning till folkrörelserna. I andra länder är det vanligt att en viss bestämd procentsats av ett statligt spelföretags behållning avsätts för t.ex. idrottsändamål. Fram till och med 1949 avsatte både AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB bestämda delar av sin behållning till idrottens främjande respektive allmännyttiga ändamål.

Utredningen anser att användningen av statens intäkter av lotterier och spel Skill SOU 1992130

Riksdagen bör inte frånhändas rätten att väga olika behov mot varandra. Stödet till folkrörelserna bör heller göras beroende av om spelverksamheten går bra eller dåligt. Utredningen förutsätter dock att överskottet från en eventuell kasinospelsverksamhet med internationella regler tillförs folkrörelserna.

Utredningen förutsätter vidare att det samarbete som nu förekommer mellan folkrörelserna och de statliga spelföretagen kommer att bestå i framtiden.

Utredningen anser dessutom att de statliga spelföretagen och ATG i sin planering skall ta hänsyn till folkrörelsernas behov av intäkter av lotterier och spel.

SOU 1992 130

10. DEN NYA LOTTERILAGSTIFTNINGENS UTFORMNING

10.1 Den lagtekniska utformningen

Utredningen anser att lotterilagen bör bli enklare att förstå och tillämpa genom att flera materiella regler tas in i lagen. Detta innebär att ramlagskaraktären till stor del försvinner. De nya reglerna om statliga lotterier, ATG och ett folkrörelsedominerat spelföretag anger dock endast den yttre ramen för tillstånd,

Regelförenkling behöver inte innebära att antalet paragrafer i en lag minskar. l utredningens förslag har lotterilagen fått dubbelt så många paragrafer.

Den nuvarande lotterilagen är i vissa avseenden ett lappverk som utvecklats mot fullständig obegriplighet. Den fria sektorn utgör ett sådant exempel. Den nya lotterilagen kommer förhoppningsvis att uppfattas som mera överblickbar och lättillämplig.

Tydligheten och läsbarheten ökar oftast om antalet rekvisit i varje lagbestämmelse begränsas. Negativa formuleringar och bruket av paragrafhänvisningar underlättar för lagskrivaren men knappast för den som skall använda sig av lagen.

För att få en större flexibilitet bör beloppsgränser knytas till förändringar av basbeloppet. För att öka läsbarheten bör lagen delas in så att lagen inleds med SOU 1992 130

tillämpningsområde och definitioner redovisas. Otillåtna lotterier och att förfaranren med en s.k. förbudskatalog följs av ett avsnitt med allmänna förutsättringar för tillstånd. Därefter har intagits nya regler om åldergräns för deltaganle i vissa spel samt begränsningar för anställda och funktionärer att delta i det egna lotteriet om det är fråga om bingospel och kasinospel. Marknadsuppdelniigen avspeglas därefter i speciella bestämmelser för folkrörelserna, statliga spelbolag, banklotterier och kommersiella spelanordnare.

Utredningen anser att nuvarande ordning med en särskild lag om visst automattpel förströelseautomater har medverkat till att det illegala spelet dessa auomater utvecklats okontrollerat. Den kartläggning av det illegala spelet utrelningen genomfört i samarbete med Rikspolisstyrelsen och SCB visar att som förströelzeautomater ofta missbrukas för illegalt spel. Utredningen föreslår därför att autonatspelslagen arbetas in i lotterilagen och att Lotteriinspektionen skall utfärda vpgodkännande även för förströelseautomater. Detta gör det möjligt att förbjuda s.k. pokermaskiner som idag är tillåtna som förströelseautomater. En konsekvens blir att lotterilagens straffbestämmelser görs tillämpliga även annan vid överrädelser mot bestämmelser om förströelseautomater. Detta innebär att straffsatsen höjs till maximalt ett års fängelse för vissa otillåtna förfaranden som idag faller under automatspelslagen.

Reglerna om tillsyn och kontroll utökas med befogenheter för den centrala tillsynsmndigheten att föreskriva hur räkenskaper och årsbokslut skall utformas samt möligheter att förelägga och döma ut vite.

10.2 Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som Spelplats förbjuds

Datatekiiken gör det möjligt att anordna lotterier och spel som förutsätter att bostäder och arbetsplatsen används spelplats. En grundläggande utgångssom punkt får lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer. Ltrednirgen föreslår att insatser i ett lotteri som anordnas för allmänheten inte SOU 1992 130

skall få erläggas sådant sätt att lotteriet kommer att bedrivas med bostaden arbetsplatsen spelplats. Förbudet innebär att anordnaren av ett lotteri eller som eller ombud för denne inte får erbjuda kunderna att från hemnet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar anslutning till dragningei genom överföring medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråkav tagande tillgodohavande hos spelföretag. Genom denna regel förbjuds av användningen s.k. kort för erläggande insats för direkt spel från av smarta av bostaden eller arbetsplatsen.

förbudet skall kunna effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att Om kan komma att utkrävas den i yrkesmässig verksamhet eller annars ansvar av som i förvärvssyfte ställer tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedlar betalning till eller på något annat sätt främja deltagande otillåtna lotterier, lotterier saknar tillstånd, eller utländska lotterier. som

10.3 Traditionella lotterier

Utredningen föreslår att det skall tillåtet för folkrörelserna ati anordna vara egentliga lotterier med penningvinster uppgående till högst ett basbelopp per vinst det är fråga ett lokalt eller regionalt tillstånds eller regstrerings om om lotteri och tio basbelopp. Några bärande motiv för att inte tillåta annars värdepapper vinster i lokala och regionala lotterier finns inte och bör därför som tillåtas. När det gäller folkrörelsernas frisektorslotterier föreslås att värdet av högsta vinsten får uppgå till 16 basbelopp.

Utredningens förslag innebär ingen principiell förändring när et gäller gränsdragningen mellan folkrörelsernas och statens lotterier. Varuvinster kommer även i fortsättningen att dominera folkrörelselotteriernas vinstplaner.

För traditionella lotterier föreslås att lotteriet skall betala ut minst procent insatserna vinster. Ett obligatoriskt krav är att lotterianordnaren på av som lottsedeln anger hur insatserna fördelas.

SOU 1992130

Registreringslotterierna omsätter betydligt mer än de lokala tillståndslotterierna. Utredningen föreslår att utrymmet för registreringslotterier utvidgas. Registreringslotterierna kommer dock att benämnas treårstillståndslotterier som är en mera adekvat benämning. Den sammanlagda omslutningen under en treårsperiod utökas till högst 20 basbelopp. Under denna period får föreningar anordna egentliga lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. Vinst får utgöras av värdepapper och vinst som utgörs av pengar får uppgå till högst ett basbelopp. Kravet på obligatoriska kontrollanter behålls men ansvaret för information till kommunen om insatsernas sammanlagda belopp under året och vid periodens slut överförs kontrollanten.

10.4 Bingospel

Utredningen konstaterar att bingospelet, som är Sveriges största enskilda spel, fick rejäl omsättningsökning när det blev tillåtet med penningvinster. en Utredningen anser att vinsterna bör få utgöras av värdepapper och om särskilda skäl föreligger, t.ex. om man vill stimulera till ett ökat intresse för bingospelet genom ett enstaka riksomfattande bingospel, bör värdet av högsta vinsten uppgå till 10 basbelopp.

Utredningen att handikapporganisationer bör- ges vidgade tillståndsmöjliganser heter genom att i lagen införa en bestämmelse om att vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från handikapporganisationer skall länsstyrelsen även beakta verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ungdomar i samhället.

Utredningen föreslår vidare att bingoallianser skall bli tillståndshavare. Detta förutsätter att alliansen är en juridisk person. Bingoalliansen fördelar nettobehållningen bland alliansens medlemmar och beslutar om inträde av nya medlemmar. Detta förutsätter att kriterierna för fördelningen blir enklare och mera enhetliga. Lotteriinspektionen bör utfärda föreskrifter om fördelningsprinciper. Enligt utredningen bör den s.k. omkostnadsfaktom eller ekonomin successivt SOU 1992 130

reduceras. Begreppet ungdom bör förbehållas åldrarna 7 20 år. Behovs- prövningen kommer i sådant fall att grundas på fyra kriterier

antal aktiviteter för medlemmar år 7 - 25 antal betalande medlemmar 7 20 år fast del, exempelvis fem procent av omsättningen särskild beräkningsgrund för handikappade och Korpen utformas av Lotteriinspektionen.

Tillståndstiden föreslås bli förlängd till tre år utan någon begränsning av omsättningen. Vid tillståndsprövningen skall länsstyrelsen, med undantag vad av som sagts ovan om handikapporganisationer, hänsyn främst tas till barn och ungdomsverksamhet 7 20 år. En konsekvens av ovanstående är att övriga lotteriintäkter t.ex. föreningsdriven kvällsbingo inte kommer att påverka en förenings andel av bingointäkterna.

10.5 Automatspel

Utredningen föreslår att nuvarande regler för förströelseautomater och varuspelsautomater skall vara i huvudsak oförändrade. Driften av sådana automater är alltför kostnadskrävande för att vara ett intressant område för folkrörelserna. De nya former av automatspel omtalats i föregående kapitel som är enligt utredningens bedömning attraktiva för konsumenterna och därmed kommersiellt intressanta. Genom de begränsade möjligheterna till penningvinster kan, bortsett från snabbheten i spelet, värdeautomaten karakteriseras som en modifierad form av lottautomat och skicklighetsautomaten modifierad som en form av förströelseautomat.

För allt slags automatspel föreslås att varje spelautomat skall förses med tillståndshavarens märke eller kännetecken, att det kan antas att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas samt att det kan antas att barn eller ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet.

SOU 1992 130

Utredningen föreslår att för värdeautomater skall insatsen vara begränsad till 16 basbelopp cirka fem kronor. Högsta vinsten får inte överstiga 1 15 000 cirka 2 000 kronor 1300 basbelopp cirka 100 kronor får basbelopp varav utbetalas i Vinst får användas för återspel. pengar.

Utredningen föreslår vidare att för skicklighetsautomater skall insatsen vara begränsad till 16 000 basbelopp cirka 5 kronor. Högsta vinsten får inte överstiga 1300 basbelopp cirka 100 kronor. Vinst får användas för återspel.

Högst fem värdeautomater respektive skicklighetsautomater skall få placeras varje Spelplats. En ytterligare förutsättning för tillstånd är att samtliga intäkter återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet som i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser. För bedömning av en förenings behov förutsätts att Lotteriinspektionen fastställer en central fördelningsnyckel mellan folkrörelsernas riksorganisationer. Varje riksorganisations ansvarar för fördelningen till sina respektive lokalorganisationer. Genom att föreningens arbetsinsats skall beaktas vid intäktsfördelnjngen åstadkoms en lokal förankring av automatspelet.

Tillstånd koncession för spel dessa spelformer får endast ges till ett

folkrörelsedominerat spelföretag. Inget bör hindra att detta företag anlitar ett serviceföretag för driften av automatspelet.

10.6 Den fria sektorn

Regleringen den fria sektorn har med åren blivit allt mer invecklad. av Uppdelningen på olika lagrum 17, 17a, 17b gör att bestämmelserna är svåra tre förstå och tillämpa. Utredningen att reglerna kan förenklas betydligt att anser samtidigt folkrörelserna bör ett ökat utrymme för lotterier som varken som ges kräver tillstånd eller registrering. Utredningen förslår att reglerna om folkrörelserfrisektorslotterier samlas i ett lagrum under rubriken folkrörelsernas lotterier. nas Den kommersiella fria sektorn flyttas till ett lagrum under rubriken kommersiella SOU 1992130

lotterier.

Insatsen får vara högst 16 000 basbelopp cirka fem kronor. Värdet högsta av vinsten får i folkrörelsernas fria sektor uppgå till högst 16 basbelopp cirka 5 000 kronor.

Kravet på samband med tillställning uppmjukas på så sätt försäljning med att lottlistor får äga fyra veckor före tillställningen. Bruket anordna rum att utlottning på entrébiljett, programblad eller deltagarbevis i t.ex. motionslopp legaliseras inom ramen för den fria sektorn.

10.7 Pillståndsgivningens organisation

Tillståndsgivningen är enligt nuvarande ordning uppdelad på fyra myndigheter; regeringen, Lotterinämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utredningen anser att tillståndgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedömningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att ta till ett vara ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar tillstånd för om dessa bolag. Utredningen anser att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel och tillsynen av dessa bör ligga på från regeringen en fristående myndighet.

Utredningen föreslår att Lotterinämnden byggs ut till Lotteriinspektion en som bland annat skall svara för tillståndsgivning till riksomfattande lotterier.

Tillståndsgivningen för restaurangkasinospel och spel på är varuautomater kopplad till tillståndsgivningen för servering alkoholdrycker. I direktiven-Dir av 199268 till utredningen översyn tillståndsgivning enligt lagen handel om av om med drycker LHD och handläggning enligt lagen vård missbrukare i om av vissa fall LVM anges att utredaren skall göra analys förutsättningarna för en av och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommuner-

SOU 1992 130

118..

Lotteriutredningen har övervägt det finns förutsättningar att överföra om tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel på varuautomater till

kommunerna.

Motivet för tillståndsgivningen för lokala egentliga lotterier lades över att 1989 kommunernas förtrogenhet med det lokala föreningslivet kommunerna var prop. 1987882141 23. Kommunens handläggare kan även förutsättas ha s. skaffa sig kännedom de spellokaler som finns inom kommunens lättare att om regionalt eller centralt placerade handläggare. Om speltillstånd gränser än spelanordnaren får dock lokalkännedomen underordnad betydelse. meddelas en tillståndsgivning, tillsyn och kontroll kan det i stället av större betydelse För vara med möjlighet till vidare överblick av marknaden. en

överblicken över restaurangkasinomarknaden finns idag inom Den bästa Marknaden omsätter över 500 miljoner kronor om året. Antalet Lotterinämnden. kraftigt under år. Frekvensen är dock inte tillräcklig för tillstånd har ökat senare upprätthålla erforderlig kompetens inom mindre eller medelstor kommun. att en Även länsstyrelserna har i många fall svårigheter att tillgodose krav en effektiv tillsyn och kontroll av tillståndshavarna.

föreslår därför tillstånd till restaurangkasinospel och spel på Utredningen att flyttas till Lotteriinspektionen. Tillståndsgivningens organisation i varuautomater övrigt behålls enligt nuvarande ordning.

Tillståndshavare för restaurangkasinospel och spel på 10.8 varuautomater

har övervägt huruvida det finns skäl att bibehålla kopplingen Lotteriutredningen serveringstillstånd och tillstånd för restaurangkasinospel och spel mellan sådan koppling finns spelet skall bedrivas på andra ställen varuautomater. En om

SOU 1992 130

än i samband med offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning. Enligt gällande regler finns visserligen inte något krav på att innehavaren av speltillståndet måste ha serveringstillstånd. Om sådant saknas skall dock länsstyrelsen göra lämplighetsbedömning enligt kriterier. en samma

Kopplingen till serveringstillstånd innebär kommunens enligt att vetorätt 61 § lagen om handel med drycker kan få betydelse även för länsstyrelsens handläggning av speltillståndet. Ett kommunalt veto skall motiv efterföljas oavsett av länsstyrelsen. Även länsstyrelsen har möjlighet om att meddela tillstånd i fall där det saknas serveringstillstånd kan spelanordnaren oförskyllt komma att drabbas av ett indraget serveringstillstånd.

Utredningen föreslår att tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel skall meddelas den som anordnar spelet. Den nuvarande ordningen förutsätter som att spellokalens innehavare är tillståndshavare även spelverksamheten är upplåten om till ett spelföretag är otillfredsställande. Såväl tillståndsgivning tillsyn som och kontroll skulle underlättas tillstånd kunde meddelas spelanordnaren. om

Tillstånd bör även i framtiden förutsätta spelet anordnas i samband

att med a

offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning, b hotell och restaurangverksamhet. Vid tillståndsprövningen bör alltjämt vikt läggas på sådana omständigheter som tillgodoser kravet på att spelet behåller sin förströelsekaraktär och inte lockar till sig barn och ungdom.

10.9 Den centrala tillsynsfunktionen förstärks

Utredningen anser att lotteri och spelverksamheten måste vara underkastad en effektiv statlig tillsyn och kontroll. Den centrala tillsynsfunktionen bör vara utrustad med befogenheter och resurser att stävja överträdelser givna regler av men även att tillhandagå lägre tillståndsmyndigheter, lotteri och spelanordnare med utbildning, information och service. En viktig uppgift är till inga att se att omotiverade skillnader görs mellan olika lotterianordnare.

SOU 1992 130

på försök i avvaktan på den då sittande Lotterinämnden inrättades 1974 ställningstagande. En anledning till inrättandet var att lotteriutredningens överklagades till regeringen och i samband med att länsstyrelsernas beslut antal ärenden att handläggas på bingospelet växte i omfattning kom ett stort behov att reglera ock kontrollera

departementsnivå. Det fanns även ett av

I och med lotterilagen trädde i kraft 1983 bingospelet på ett effektivare sätt. att Tillståndsgivning till rikslotterier och tillsynen av dessa permanentades nämnden. nämnden. Nämnden blev sista instans i ärenden överfördes från regeringen till från länsstyrelserna. Nämndens uppgifter utökades 1989 då det som överklagats förslutna lotter, bingobrickor och kontrollinfördes krav typgodkännande av

utrustning.

1 juli 1991 tagit över tillsynen och kontrollen över Lotterinämnden har sedan den till det kontrollen inte var effektiv restaurangkasinospelen. Bakgrunden var att gällande regler. Nämnden svarar nu för och att spelet inte bedrevs enligt kontrollanter. Detta har medfört att det illegala rekrytering och utbildning av spelanordnare har framfört önskemål om att nämnden spelet minskat. Seriösa kontroll penningflöde, redovisning av utökar kontrollen till att även avse av spelinsatser, löneutbetalningar och redovisning av skatter.

föreslås bli uppgraderad till Lotteriinspektion som skall utöva Lotterinämnden en lotterier och spel i riket, inklusive de som anordnas central tillsyn över samtliga spelbolagen och ATG. Förslaget att Lotteriinspektionen tar över av de statliga

och spel lokala och regionala lotterier

tillståndsgivningen till alla lotterier utom förstärker ytterligare den centrala tillsynsfunktionen. samt bingospel

gäller för Finansinspektionen bör Lotteriinspektionen I likhet med vad som vite och döma vitet det är fråga om med möjlighet att förelägga ut om utrustas upplysningar eller sända in handlingar som behövs 1 till inspektionen lämna att för tillsynen 2 upphöra med otillåten verksamhet.

Lotteriinspektionen får väsentligt utökade Utredningens förslag innebär att både i fråga tillstånds- och tillsynsverksamhet. uppgifter om

SOU 1992 130

10.10 Överklagandebestämmelser

Utredningen föreslår att nuvarande instansordning behålls i princip. Om en kommun avslår en ansökan om tillstånd överklagas beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen får dock inte pröva ett överklagande om inte inspektionen gett prövningstillstånd. Syftet med denna regel är att renodla inspektionens roll som prejudikatinstans.

I ärenden där Lotteriinspektionen beslutar i första instans t.ex. tillstånd för riksomfattande lotterier och spel överklagas beslutet till regeringen.

Beslut av regeringen och Lotteriinspektionen i sista instans bör kunna bli föremål för rättsprövning i Regeringsrätten om det är fråga om ett avslag på en ansökan om en kommersiell spelform. Rätt till sådan prövning torde följa av rättsprövningslagen och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

Beslut om vite som förelagts eller dömts ut av Lotteriinspektionen skall kunna överklagas till kammarrätten.

10.11 Avgifter

De avgifter som tas ut med stöd av lotterilagen är väsentligt lägre än de som gäller enligt avgiftsförordningen. Myndigheternas kostnader för tillståndsgivning, tillsyn och kontroll uppgår till mer än 40 miljoner kronor per år. De intäkter som inlevereras i form av avgifter täcker knappt tio procent av kostnaderna. Det kan ifrågasättas om det finns skäl att bibehålla ett avgiftssystem vars hanteringskostnader sannolikt överstiger intäkterna. En avgift kan dock fungera avhållande för obefogade ansökningar. Den nya avgiftsförordningen syftar till en bättre kostnadstäckning för statliga myndigheter. När det gäller rikslotterier, regionala lotterier, bingospel, spel på varuspelsautomater och restaurangkasino bör avgiftsförordningen göras tillämplig. Detta medför att avgiften kommer att tas ut när ansökan ges in. Om avgift enligt avgiftsklass tre 750 kronor tas ut blir SOU 1992 130

avgifterna i stort sett oförändrade jämfört med dagens förhållanden. För kommuner bör avgifterna bestämmas av kommunen i enligt med den kommunala självkostnadsprincipen.

10.12 Bingoskatten och momsen på konsulttjänster avseende folkrörelsernas lotterier avskaffas

Utredningen anser att beskattningen av folkrörelsernas lotterier och spel bör vara likformig och förslår därför att den nuvarande skattefriheten för folkrörelsernas egentliga lotterier utvidgas till att även gälla bingospel och andra spel som kan komma att anordnas av folkrörelserna. Härigenom kan folkrörelserna på ett enkelt sätt tillföras omkring 63 miljoner kronor per år. Förslaget förutsätter ändringar i lagen 1972820 om skatt på spel.

I mervärdeskattelagen föreskrivs att lotterier inte är momsskattepliktiga. Bestämmelsen omfattar inte moms konsulttjänster avseende lotterier. Ett serviceföretag som sköter en bingohall eller egentligt lotteri uppdrag av föreningar är skyldigt att debitera moms på sina tjänster om det är fråga om ett skattepliktigt tillhandahållande en förening med tillstånd att anordna bingo eller egentligt lotteri. Detta kan undvikas genom att serviceföretaget meddelas tillstånd till bingo- eller egentligt lotteri med stöd av en undantagsbestämmelse i lotterilagen. Denna nödlösning har praktiserats för att inte belasta föreningarna med en betungande momskostnad. Ur principiell synpunkt är det dock betänkligt att meddela tillstånd till kommersiella företag. Motiven för lotterilagens undantagsmöjlighet var att lämna utrymme för t.ex. stiftelsen Litteraturfrämjandet och Folkets husföreningar i glesbygd att tillstånd. Utredningen anser det dessutom tveksamt att lotterilagens regler skall utgöra grund för befrielse från mervärdeskatt. Det kan därför diskuteras att införa särskild skattebefrielse för sådana konsulttjänster.

Som princip bör särlösningar i mervärdeskattelagen vara motiverade av tekniska svårigheter att bestämma skatteunderlaget. En utvidgning av undantaget för SOU 1992 130

lotterier i mervärdeskattelagen kan smittoeffekter på andra verksamheter. Ett ytterligare skäl mot att undanta dessa slags konsulttjänster från skatteplikt är att det inte finns stöd för undantag i EGs sjätte mervärdeskattedirektiv.

Utredningen anser vid en samlad bedömning att fördelarna med en särskild skattebefrielse överväger nackdelarna. Utredningen föreslår därför att mervärdeskattelagen kompletteras på så sätt att tjänst som avser ett lotteri och som tillhandahålls en allmännyttig ideell organisation skall vara fri från mervärdeskatt. Förslaget medför ingen ytterligare kostnad för staten. Utredningen föreslår dessutom att lotterilagen bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att ett serviceföretag med Lotteriinspektionens tillstånd får bedriva verksamheten i tillståndshavarens ställe.

10.13 Lotterier i radio och TV

Idag råder förbud mot att bedriva egentliga lotterier och bingospel i närradio och kabeltelevision. Något motsvarande förbud finns inte när det gäller rundradiosändningar. Radiolagens regler om programföretags skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet medger inte programinslag där enskilda lotterianordnare gynnas framför andra. På grund av sitt nyhetsvärde har emellertid dragningar sker som hos AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB accepterats av radionämnden. Folkrörelsernas BingoLotto-spel torde vara att bedöma på motsvarande sätt. Satellitsändningar faller helt utanför det lagreglerade området.

I betänkandet Lotterier i radio och TV SOU 198824 föreslog utredaren att i sådana egentliga lotterier som får anordnas med stöd av 11 § lotterilagen får lotteriverksamheten inte bedrivas i rundradiosändning eller trådradiosändning som sker med stöd av tillstånd av regeringen eller kabelnämnden. Innan betänkandet överlämnats beslöt riksdagen att förbjuda bingospel och egentliga lotterier i närradio och kabeltelevision.

Skälen för förbud var enligt utredaren att lotterilagens tillämpning kunde SOU 1992130

förväntas bli oenhetlig och omöjlig att förutse. Vidare kunde vissa föreningar radio och TV-sändningarna få ett orättvist försteg på lotterimarknaden genom skillnader i fråga om personliga och ekonomiska förutsättningar. p.g.a

Flertalet remissinstanser, däribland Närradionämnden, Kabelnämnden, länsstyrelserna i Malmö och Stockholms län och Sveriges riksidrottsförbund, avstyrkte utredarens förslag. Bl.a. framfördes att de tillstånd till lotterier som beviljats i närradio inte påverkat andra lotterier eller bingospel i negativ riktning. Risken för oenhetlig tillämpning och oförntsebarhet kunde enligt länsstyrelsen i Malmö lösas genom prövning av Lotterinämnden som kan överblicka utvecklingen och fatta enhetliga beslut. Vidare borde alla lotteriberättigade föreningar med sändningstillstånd i närradion få anordna radio- och TV-lotterier i allians med varandra.

Utredningen det inte befogat att vidmakthålla ett totalförbud mot anser vara lotterier i närradio och kabeltelevision. Utredningen föreslår därför att folkrörelserna och statliga spelbolag efter tillstånd av Lotteriinspektionen ges möjlighet att bedriva t.ex. BingoLotto i radio och TV under förutsättning att den lokala bingoverksamheten inte störs. Om det är fråga om lokalradio eller kabeltelevision får tillstånd endast ges till en allians av föreningar.

10.14 Reklamlotterier

Anordnande av renodlade kommersiella reklamlotterier är straffbart enligt lotterilagen. Enskilda företags utlottningar beivras mycket sällan. Utredningen att denna illegala lotteriform i vissa fall konkurrerar med folkrörelsernas anser traditionella lotterier. Utredningens förslag att Lotteriinspektionen ges befogenhet att förelägga och döma ut vite bör ge möjligheter att stävja bruket av illegala reklamlotterier.

En särskild form av reklamlotterier får regelmässigt tillstånd av regeringen. Lotterier som anordnas under sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas SOU 1992130

s.k. vinnarkonton utgör exempel på lotterier har sparfrämjande ändamål. som ett Dessa lotterier är inte att betrakta allmännyttiga i den som nuvarande lotterilagens mening. Utredningen dock att de inte inkräktar på det anser tillgängliga marknadsutrymmet för lotterier och bör därför kunna tolereras även i fortsättningen. Eftersom Lotteriinspektionen föreslås besluta om tillstånd till alla riksomfattande lotterier krävs uttrycklig bestämmelse i lotterilagen. en

10.15 Konsekvenser av utredningens förslag

10.15.] Utredningens förslag leder inte till ökat spelberoende

Utredningen är medveten att våra förslag kan få till följd om att den totala konsumtionen av lotterier och spel ökar i vårt land. Den relativt kraftiga volymtillväxten under sjuttio- och åttiotalen har emellertid inte ökat hushållens spelbenägenhet i förhållande till deras disponibla inkomster. Utvecklingen visar att konsumenterna har förmåga att fatta väl awägda beslut på redan en variationsrik och tekniskt utvecklad spelmarknad. Det kan inte förnekas vissa att konsumenter har sämre omdöme än andra och utvecklar tvångsmässigt ett beroende av spel. Ett sådant beteende kan emellertid utvecklas alla marknader med fria konsumentval.

Utredningens förslag om en utbyggd och sammanhållen tillsyn och kontroll över

lotteri och spelmarknaden inrättande myndighet Lottengenom av en ny inspektionen och att nya spelformer endast får bedrivas folkrörelse- - av ett dominerat företag och att den marknaden sannolikt minskar svarta samt att lotterier och spel anordnas för allmänheten med bostaden som som Spelplats förbjuds talar för att antalet spelberoende inte ökar.

Utredningen anser att en svensk forskning spelberoende är lika angelägen om som forskning om andra beroendeskapande aktiviteter. En sådan forskning skulle kunna finansieras genom en särskild avgift på försålda lotter. Utredningen vill

SOU 1992 130

dock inte föregripa Folkhälsoinstitutets kommande överväganden och föreslår därför inte någon sådan avgift.

10.152 Utredningens förslag kan leda till att statens intäkter ökar långsammare

Våra förslag syftar till att återställa balansen på lotterimarknaden till folkrörelserfavör. Större delen av den beräknade intäktsökningen kommer att tjänas nas spel på nya spelformer och genom att den illegala spelmarknaden genom minskar. Den föreslagna relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens produkter. Vår bedömning är att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer att uppvisa samma enastående ökningstakt under sjuttio- och åttiotalen. som

reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994. De nya

SOU 1992 130

1 SPECIALMOTIVERING

Tillämpningsområde och definitioner

1-8§§

I 1 § 1 st 1 p ges den centrala upplysningen att för att det skall vara fråga om ett lotteri i lotterilagens mening måste vinsten bestå eller något av pengar, varor annat som har ett ekonomiskt värde. I 1 § 1 st anges att lagen skall tillämpas på automatspel som ger vinst endast i form av frispel på automaten dvs. spel förströelseautomater.

Lotteribegreppet avses inte bli förändrat. Anledningen till att definitionen ändrats i 2 § är att den tidigare utformningen kunde ge intryck av att det skulle föreligga ett krav på insats. Av pedagogiska skäl är det viktigt att på ett annat sätt än tidigare betona att slumpen inte är avgörande för om det skall föreligga ett lotteri. I 2 st har intagits en anvisning för bedömningen som ansluter till ett motivuttalande till den gamla lotteriförordningen prop. 193976 11. Även s. en pristävling kan vara att bedöma som ett lotteri om dess allmänna karaktär är att likna vid ett lotteri. Om tävlingen går ut att besvara ett antal frågor av enklare eller svårare beskaffenhet och pristagaren utses genom lottning är det självfallet fråga om ett lotteri. Om pristagaren utses så sätt att det först Öppnade rätta svaret eller den som hinner först med att svara vinner pris är det SOU 1992 130

likaså fråga ett lotteri. För närmare belysning av lotteribegreppet hänvisas om en till avsnitt 2.2.1.

I 4 § att rätt till fortsatt spel är att anse som vinst. Tidigare var denna anges bestämmelse kopplad till definitionen av automatspel. Bestämmelsen är emellertid generell natur och förtjänar därför ett eget lagrum. Om en vinst utgörs av av lott är det fråga rätt till fortsatt spel. Vinst får inte utgöras av lott t.ex. en ny om i annat lotteri.

I 5 § definieras egentliga och traditionella lotterier. I 1 st klarläggs att traditionella lotterier och vadhållning ryms under begreppet egentliga lotterier.

Begreppet vadhållning innefattar en form av avtal mellan olika parter att t.ex.

penningsumma på olika möjliga utfall av en viss händelse se vidare

satsa en avsnitt 2.2.11. Till egentligt lotteri räknas även sådant som pilkastning och bollkastning.

Traditionella lotterier är lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet dessa är bestämda enligt i förväg fastställd plan. Vinst kan utgöras av såväl av Penninglotterier och nummerlotterier hör till denna kategori. varor som pengar.

Bingospel definieras i 6 För att det skall vara fråga om bingospel krävs att spelaren är närvarande på spelplatsen bingohallen och erlägger insats genom att där köpa lottsedel bingobricka. En förutsättning för rätt till vinst, en förutom att de som dras sammanfaller med bingobrickan, är att nummer deltagaren innehavaren bingobrickan genast gör anspråk på sin vinst genom av att bingo. Det på tid så populära BingoLotto-spelet i TV är inte ropa senare upplagt ett bingospel utan är ett traditionellt efterhandsdraget lotteri där som

dragningen som äger före TV-sändningen presenteras i ett TV-program.

rum

I 7 § 1 st definieras begreppet automatspel. Med automatspel avses spel mekaniska eller elektroniska spelautomater som är konstruerade för att betala

SOU 1992?

ut vinst med ett ekonomiskt värde eller ge vinst i form av frispel på automaten. Ordet spelapparat har bytts ut mot spelautomat. Musikautomater s.k. juke-boxar och varuförsäljningsautomater är inte att betrakta som spelautomater. En lottförsäljningsautomat är inte heller att betrakta som en spelautomat eftersom den inte är konstruerad för att betala ut vinst med ett omedelbart ekonomiskt värde. Deltagare i ett automatlotteri erhåller en lottsedel som kan vara en vinstlott eller en nitlott. Vinstplanen måste vara fastställd i förväg och vinst får inte bytas mot ny lott återspel utan måste lösas i kassa eller liknande. Automaten får inte vara försedd med en slumpvalsgenerator.

Begreppet utbetalningsautomat utmönstras i den nya lagen. I stället införs tre nya begrepp; penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Spel penningautornater enarmade banditer skall alltjämt vara förbjudet utom på fartyg i internationell trafik. Spel på värdeautomater och skicklighetsautomater skall likaså vara förbjudet om inte spelet anordnas av ett folkrörelsedominerat spelföretag.

Varuautomater föreslås i fortsättningen kallas för varuspelsautomater.

otillåtna lotterier och förfaranden

9§

I 9 § 3 p slås fast att det är förbjudet att anordna ett lotteri som förutsätter att deltagaren erlägger insats från sin bostad eller arbetsplats i omedelbar anslutning till dragningen genom Överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavande hos spelföretag. Bestämmelsen syftar till att motverka ett okontrollerat spelande i miljöer och situationer som kan medföra sociala olägenheter. I 9 § 4 p förbjuds en anordnare av ett lotter eller ombud för denne att lämna kredit för insatser i lotteriet. Det är enbart anordnaren eller ombud för denne som berörs av förbudet. Inget hindrar att insatsen betalas med kreditkort eller liknande. SOU 1992?

Främjanderegler

10§

Främjandereglerna har med några viktiga undantag förts över från gällande lotterilag. Det är endast sådant främjande som sker yrkesmässigt eller i förvärvssyfte som åsyftas. Det nya rekvisitet att ställa tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för innebär att t.ex. Televerket kan förpliktas att till att 020 och 071 inte används för otillåtet lotteri. Om se nummer rättelse inte sker kan Lotteriinspektionen vid vite förelägga Televerket att se till att lotteriet upphör. Likaså kan ett företag som upplåter utrymme i ett databaserat medium till en kund som utnyttjar mediet för att anordna ett otillåtet lotteri åläggas att till kunden upphör med sin verksamhet. Förmedling av se betalning för deltagande i ett otillåtet lotteri skall räknas som främjande. Med dagens tekniska möjligheter torde det inte vara något oöverstigligt problem att spärra konton används för betalningar till anordnare av lotterier som inte som är tillåtna eller saknar tillstånd.

I 3 och 4 punkterna har den ändringen gjorts att det för yrkesmässigt bedrivet s.k. bolagsspel inte skall behövas regeringens tilLstårtd. Enligt ATG och Tipstjänst finns ingen anledning att förhindra ett ombud att som en service för kunderna erbjuda bolagsspel av ATG eller Tipstjänst anordnade spel. För kunderna Ökar vinstmöjligheterna och för bolagen ökar on1sättningen. I fortsättningen skall det räcka med att ett spelföretag lämnar medgivande till ombudet eller kommissionären. Det bör observeras att ett medgivande inte automatiskt medför att spelföretaget ikläder sig något ansvar gentemot deltagarna för det fall att anordnaren av bolagsspelet förorsakar skada.

SOU 1992?

Tillstånd for att anordna ett lotteri

11 17 §§ -

Utgångspunkten i såväl den gällande som den föreslagna lagen är att det krävs tillstånd för att anordna ett lotteri som riktar sig till allmänheten. Motivet för tillståndskravet och vad som menas med allmänheten och från allmän synpunkt lämpligt sätt redovisas i avsnitt 2.1.4, 2.3.3 och 2.2.5.

15 § är ny. Någon allmän bestämmelse om hur stor del av insatserna som skall återbetalas till deltagarna i lotteriet i form av vinster finns inte idag. Den föreslagna procentsatsen om lägst 35 procent gäller endast egentliga lotterier och bingospel. Med insatsernas värde avses beräknad omslutning om det för lotteriet finns en i förväg fastställd plan. I annat fall avses faktisk omslutning.

I 17 § anges vissa grundförutsättningar som skall gälla för tillstånd till automatspel. Syftet med den första punkten är att varje spelautomat skall kunna identifieras ett enkelt sätt. Därmed underlättas kontrollen av att det inte förekommer några illegala spelautomater. Punkterna 2 och 3 ger en vid ram för tillståndsgivningen. Lotteriinspektionen förutsätts utfärda riktlinjer för utplacering och behöver inte ta ställning till varje Spelplats för sig. Anmärkas bör att kommunen skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd lämnas. Tillstånd bör därför lämnas kommunvis. Vid byte av Spelplats inom kommunen bör likaså kommunen beredas tillfälle att yttra sig.

Typgodkännande

18§

Jämfört med nuvarande lag utökas kravet på typgodkärmande till all slags teknisk utrustning som används för insatser, dragningar och kontroll.

SOU 1992?

Annan tillståndspliktig verksamhet

19 §

Bestämmelsen är en anpassning till vad som gäller i t.ex. Storbritannien och USA. Lotteriinspektionen får genom tillståndskravet en bättre insyn i serviceföretag och andra företag vänder sig till lotterianordnare. Kravet på tillstånd som till innehav av penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat syftar till att underlätta kontrollen.

Villkor för deltagande i vissa lotterier

20 - 21 §§

Åldersgränsen i 20 § gäller endast restaurangkasinospel och annat automatspel

än spel på förströelseautomater. Särbehandlingen av anställda och funktionärer i 21 § syftar till att bibehålla och förstärka allmänhetens tilltro till att allt går rätt till.

Folkrörelsemas lotterier

22 32 §§ -

22 § är oförändrad så när som på sista stycket. Där anges att ett serviceföretag får anlitas i tillståndshavarens ställe för att bedriva verksamheten. Med i tillståndshavarens ställe menas något mer än biträde. Serviceföretaget förutsätts huvudansvarig för driften. I övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen. vara

SOU 1992?

Statliga lotterier och ATG

33 36 §§ -

I 33 35 §§ anges en grov uppdelning uppgifterna för de statliga spelbolagen - av och ATG. Lotteriinspektionen förutsätts utfärda koncessioner för statens räkning.

Lotterier i sparfrämjande syfte

37 §

Lotteriinspektionen förutsätts vara ytterst återhållsam vid tillståndsgivningen. Grunden för bestämmelsen finns i den allmänna motiveringen.

Kommersiella lotterier

38 48 §§ -

Förändringarna är marginella i förhållande till den nuvarande lagen. I 39 § regleras emellertid spel på förströelseautomater. Reglerna är inte helt nya utan har i huvudsak hämtats från automatspelslagen. Reglerna för varuspelsautomater, roulett tärning och kortspel har överförts i stort sett oförändrade. Detsamma gäller den kommersiella fria sektorn.

Pillståndsmyndigheter

49 53 §§ -

Bestämmelserna innebär att det kommer att finnas tillståndsmyndigheter. tre Regeringen kommer inte att kunna tillstånd till något lotteri i första instans. ge SOU 1992?

tillståndsärende efter överklagande Lotteri- Regeringen kan dock pröva ett av inspektionens beslut.

regeringens roll när det gäller tillståndsgivning till de Lotteriinspektionen övertar och vissa banklotterier. Någon motsvarighet till statliga spelbolagen, ATG besluta i andra fall eller i annan ordning än som regeringens allmänna rätt att i lagen kommer inte att finnas för Lotteriinspektionen. anges

till Lotteriinspektionens ökade roll vid tillståndsgivningen För motiveringen hänvisas till den allmänna motiveringen.

Tillsyn och kontroll

§§ 54 - 61

överförts från den nuvarande lotterilagen och automatspels- Bestämmelserna har I 58 § Lotteriinspektionen möjlighet att utfärda lagen. 58 § och 60 § är nya. ges och årsbokslut. Inspektionen skall kunna föreskriva föreskrifter om räkenskaper räkenskaper måste utformade så att tillståndsmyndigheten att en förenings vara meningsfull bedömning intäktsbehovet. Inspektionen skall vidare kan göra en av föreskriva detaljerade anvisningar för redovisning av löpande restaurang kunna föreskrifter inspektionens möjligheter att förelägga och kasinospel. I 60 § ges om döma ut vite.

Straffbestämmelser

64 §§ 62 -

straffbara förfaranden. Enligt 5 är alla föreskrifter i I 62 § ges exempel p meddelats med stöd lagen, t.ex. Lotterilagen eller föreskrifter som av inspektionens föreskrifter, straffsanktionerade.

SOU 1992?

Överklagande

65 67 §§ -

Instansordningen är densamma som i den nuvarande lagen. Kravet på prövningstillstånd är en nyhet. Förutsättningarna för prövningstillstånd är desamma som enligt 49 kap. 13 § rättegångsbalken. Lotteriinspektionens beslut får överklagas till regeringen i de fall där inspektionen fattat beslut i första instans och det inte är fråga om att döma ut ett inspektionen förelagt vite. De beslut av som kan komma i fråga är

Beslut om tillstånd till riksomfattande lotterier Beslut om tillstånd till lotteri i radio och TV Beslut om tillstånd till spel värdeautomater och skicklighetsautomater Beslut om tillstånd till innehav penningautomat, värdeautomat av och skicklighetsautomat Beslut om tillstånd till r0ulett-, tärning och kortspel spel på samt penningautomater i internationell färjetrafik. Beslut om tillstånd till serviceföretag, lottillverkare m.fl. Beslut om typgodkännande

Avgifter

68 §

Bestämmelsen innebär att de statliga myndigheternas avgifter kommer att regleras i avgiftsförordningen. De kommunala avgifterna begränsas av självkostnadsprincipen.

SOU 1992?

SÄRSKILT YITRANDE

Särskilt yttrande av sakkunnig Bo Netz

Ansvaret för tillståndsgivningen för de statliga spelbolagen bör ligga kvar på regeringen. Utredningens förslag att överföra ansvaret på en oberoende myndighet innebär minskade statliga inkomster från spelbolagens verksamhet. - Finansieringsförslag saknas. försämrad politisk insyn och kontroll försämrade möjligheter till politisk styrning av spelmarknadens fördelning med hänsyn till föreningslivets behov

Slutsats Regeringen bör även fortsättningsvis ha ansvaret för tillståndsgivningen för de statliga spelen. Undantagsbestämmelsen 4 § i nuvarande lotterilag bör således ligga kvar även efter en revidering lagen. Avsnittet Statliga lotterier 33 36 §§ i utredningens av lagförslag bör därför utgå.

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har varit att undersöka och lägga fram förslag till åtgärder

positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att öka sina intäkter från som lotterier och spel.

För kommitténs arbete har vidare gällt bl.a. regeringens direktiv dir 198405

angående utredningsförslagens inriktning. I dessa slås fast att Förslagen från

SOU 1992130

kommittéerna får inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter, såväl direkta indirekta. som

Utredningen borde således enligt min mening koncentrera förslagen till sådana som skapar förutsättningar för föreningslivet att öka sina inkomster från lotteriverksamhet utan att förslagen samtidigt innebär minskade statsinkomster t.ex genom negativ påverkan på de statliga företagens förutsättningar. Förslag som innebär regleringar för, eller som annat sätt negativt påverkar förutsättningarna för, de statliga spelbolagen torde således ligga utanför utredningens ram, åtminstone såvida inte finansieringsförslag presenteras.

Statliga spelbolag

Med statliga spelföretag avser jag Penninglotteriet AB och AB Tipstjanst, som båda ägs av staten, samt det statligt styrda AB Trav Galopp ATG. Bolagen tillför staten drygt 4 mdkr 1991 i form av skatt och utdelning. ATGs verksamhet möjliggör självfiansiering av trav- och galoppsporten i Sverige, vilken måste betraktas som en folkrörelse med stort samhällsekonomiskt värde. Av det skälet kan även ATGs överskott betraktas vara av statligt fiskalt intresse.

Utredningens förslag

Utredningen har lagt fram en rad förslag, som om de genomförs, kommer innebära att möjligheter skapas till betydande inkomstförstärkningar för föreningslivet. Det gäller framför allt förslagen om införande av visst automatspel, om ökade möjligheter att använda penningvinster samt om avregleringar och förenklingar vid tillståndgivning m.m. Dessa förslag kan enligt min mening genomföras utan att statens inkomster från spelsektorn nödvändigtvis behöver minska. SOU 1992130

Utredningen har dock också lagt förslag som innebär minskade statliga inkomster utan att beräkna eller uppskatta bortfallets storlek och utan att lägga finansieringsförslag. Utredningen konstaterar summariskt att Den relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens produkter. Utredningen bedömer att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer uppvisa samma enastående ökningstakt under sjuttio som och åttiotalen.

Att möjliggöra för föreningslivet att använda penningvinster i högre utsträckning än för närvarande är både rimligt och önskvärt, inte minst för att minska kostnaderna för distribution av vinster till lotterivinnare. I denna del saknar jag dock analys över hur höga penningvinster som bör kunna tillåtas utan att konkurrenssituationen på marknaden blir sådan att statens inkomster från spelbolagen kan förväntas minska kraftigt.

Tillståndsgivningen

Vad jag vänder mig emot är dock förslaget att överföra ansvaret för tillståndsgivningen avseende de statliga bolagen från regeringen till Lotteriinspektionen.

Utredningen anser att tillståndsgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedömningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att tillvarata ett ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar om tillstånd för dessa bolag. Utredningen föreslår därför att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel överförs till central en ny oberoende myndighet; Intteriinspektionen.

Förslaget kan på intet sätt stärka föreningslivets inkomster från lotteriverksamhet, såvida det inte sker genom att de statliga företagens förutsättningar försämras som en följd av förslaget och därmed bekostnad av statliga inkomster från

SOU 1992 130

dessa. Följden blir att föreningslivet tillförs en mindre del av de inkomster staten mister och att det samlade resultatet försämras.

I vilken grad förslaget leder till minskade statliga intäkter beror på utformningen Lotteriinspektionens instruktion och på de kriterier eller den praxis som av inspektionen direkt eller på sikt lägger fast för tillståndsgivning till olika aktörer och för olika sektorer spelmarknaden. Oavsett detta kommer med största av sannolikhet det faktum att ägandet inte kan vägas in i bedömningarna inför beslut tillstånd att leda till minskade statsinkomster från spelbolagen. Innan om jag går in närmare på sambandet mellan ägandet och tillståndsgivningen vill jag kort min marknadsförutsättningarna. De avgör i vilken mån det är ge syn möjligt att, inom olika segment av marknaden, tillåta fler aktörer utan att det samlade resultatet kan förväntas försämras.

M arknadsförutsâttningar

Det relativt sett stora bidraget till statens inkomster från spelbolagen beror till del på att bolagen, inom sina respektive marknadssegment, tillåtits utveckla stor teknik och spelformer marknaden efterfrågat. Effektiva distributionsnät som försäljningsnät har byggts ut. Samtidigt har nya spelformer ökat den totala marknaden och möjliggjort att hålla kostnadsandelen nere. De statsägda företagens lönsamhet är generellt sett betydligt högre än lönsamheten i föreningslivets rikslotterier. Det beror naturligtvis till stor del att spelbolagen under lång tid haft betydligt bättre förutsättningar än föreningslivet att utveckla och lansera attraktiva spelformer.

Oavsett vemvilka politiska beslut är huvudmän, spelanordnare och

som genom överskottsmottagare på spelmarknaden bör de aktörer som konkurrerar med riksomfattande, kostnadskrävande spelformer vara ett fåtal för att lönsamheten och säkerheten skall kunna maximeras. Konkurrensen mellan ATG och Tipstjänst på vadhållningsområdet liksom mellan Penninglotteriet och Tipstjänst nummerspelsområdet har stimulerat teknisk utveckling och produktutveckling. Under det SOU 1992 130

senaste året har en mer påtaglig konkurrenssituation uppstått även på det traditionella lotteriområdet sedan Bingo-Lotto lanserades riksspel. Enligt min som bedömning är svensk spelmarknad, inom idag tillåtna marknadssegment, nära gränsen för vad som kan betraktas nyttig konkurrens. Gränsen nås när som försäljningsprovisioner och påtryckningar hos tillståndsmyndighet högre om vinståterbetalningsandel används konkurrensmedel än variabler som snarare som för vinstmaximering och när kraftigt ökade marknadsföringsinsatser i första hand leder till att överföra spel från en produkt till en annan. Tendenser till denna utveckling finns på marknaden idag.

Ägande och tillståndsgivning

Spelbolagens samlade produktutbud är i förhållande till rikslotterierna relativt brett och variationsrikt. Det kan förenklat delas in i skicklighetsbaserade, högvinstinriktade poolspel V65, V5, Måltips, Stryktips, nummerspel av högvinstkaraktär med rörliga vinstplaner Lotto, Flax, snabba vadhållningsspel Vinnare, Plats, Oddset, traditionella lotterier med fasta vinstplaner Penning, Bellman samt vadhållning med fasta odds Oddset. De flesta spelformer är dessutom möjliga att anordna on-line vilket snabbhet respektive off-line ger vilket möjliggör större spridning.

Föreningslivets rikslotterier har störst likhet med Penninglotteriets traditionella produkter. I dessa skall enligt bolagets koncession 49 % insatserna utgöra av vinster. För övriga spelformer varierar den tillåtna utdelningen mellan 80 %

Vinnare, Plats och 40 % Lotto, Extratips. Det går inte att schablonmässigt

fastställa vinståterbetalningsandelar för ett så varierat utbud och samtidigt bibehålla lönsamheten. Lågvinstspel t.ex Vinnare, Oddset, Spader lockar med stor vinstchans. De är ofta konstruerade så att de andel genererar en stor lågvinster. Dessa omsätts i spelomgångar vilket leder till den höga omsättnya ning som krävs för att några högre vinster skall kunna delas ut och locka nya deltagare. Dessa spelformer kräver normalt en högre vinståterbetalningsandel för att vara lönsamma än de mer renodlade högvinstspelen. De Lotto, senare

SOU 1992 130

Måltips är ofta pool-karaktär och bygger på stort underlag av deltagare som av betalar högre vinstavdrag för att med i jakten på en högvinst. Vidare ett vara ligger normalt optimal återbetalningsandel högre för skicklighetsspel än för rena turspel.

Vinståterbetalningen är den mest avgörande variabeln för en spelforms lönsamhet. En procentenhets högre utbetalning på Lotto innebär 25 mkr i

förlorade inkomster inkLskatt förutsatt oförändrad omsättning. För att betala

ökning vinsterna med procentenhet krävs omvänt en omsättningsökning en av en på knappt 3 %.

Hänsyn till hur ett bolags införande avförändring av en spelform kan tänkas påverka ett annat bolags spelformer är nödvändiga att ta för att inte det samlade resultatet i koncernen skall suboptimeras. I den analysen är det inte minst viktigt att bedöma hur olika vinstutbetalningsnivåer påverkar den interna kannibalismen. Särskilt tydligt är detta när det gäller förhållandena mellan de statsägda företagens konkurrens nummerspelsområdet. Om inte ägarekonomiska hänsyn kan läggas till andra hänsyn hänsyn till konkurrens gentemot aktörer utanför staten, sociala hänsyn m.m. vid tillståndsgivningen är risken uppenbar att de statliga inkomsterna från spelmarknaden minskar.

Jag däremot, i likhet med utredningen, att tillsynsfunktionen bör förstärkas anser och att Lotteriinspektionen bör ha ansvar för kontroll och tillsyn över även de statliga spelbolagens verksamhet. Idag utövas tillsynen av ett flertal olika myndigheter. En samlad tillsynsfunktion bör kunna bidra till såväl högre effektivitet som förstärkt förtroende för branschen.

Politisk styrning och kontroll

Regeringen kontrollerar genom bolagen allt spel för allmänheten om höga penningvinster, vilket motsvarar merparten av all lotteriverksamhet i Sverige. Genom att lägga ansvaret för tillståndsgivningen hos en oberoende myndighet

SOU 1992 130

mister regering och riksdag det direkta inflytande över verksamheten enligt som min uppfattning alltid haft ett brett stöd i riksdagen.

Föreningslivets behov

Idag finns politiska möjligheter att, via tillståndsgivningen till bolagen, direkt styra spelmarknadens utveckling både vad gäller total omfattning och vad gäller fördelning av förutsättningar mellan aktörerna på marknaden. Genom regeringens beslut om tillstånd kan hänsyn tas till föreningslivets behov. En oberoende, konkurrensneutral myndighet kan och bör inte göra dessa överväganden. Inte heller spelbolagen kan eller bör ta sådana hänsyn vilket utredningen anser.

SOU 1992130

Bilaga ] 295

9 Kommittédirektiv

www

Dir. 199122

En Översyn av lotterilagstiftningen

Dir. 199122

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11 Statsrådet Wallström anför.

1 Mitt förslag En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att se över lotterilagstiftningen.

2 Uppdragets huvudsakliga innehåll Kommittén bör undersöka. i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel och i vad mån det ur kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller avreglera vissa lotteriformer. Översynen bör samtidigt leda till förslag om förändringar som gör att lagstiftningen blir enklare att förstå. överblicka och tillämpa.

3 Bakgrund Lotterilagen l982zl0ll. ändrad senast 1988839 trädde i kraft den I januari 1983. Lagen bygger i väsentliga delar på den tidigare gällande lotteriförordningen 19392207. upphävd 19821012. En huvudregel i lotterilagen är att behållningen av ett lotteri skall tillfalla ideella ändamål eller det allmänna. Vissa ändringar i lagen trädde i kraft den l januari 1989 SFS 1988839. Syftet med ändringarna var främst att underlätta för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet lotterier och spel prop. 198788 141 15. Ändgenom s. ringarna innebär att penningvinster i viss utsträckning har blivit tillåtna i lotterier och bingospel. Vidare har det tidigare tillståndstvånget för sådana lot-

terier som anordnas huvudsakligen inom endast en kommun, ersatts med registrering. Samtidigt med dessa lagändringar sänktes skatten bingospel med penningvinster från 5.5 procent till 3 procent av omsättningen och vidare togs skatten bort på alla varulotterier, även bingo med enbart varuvinster. Den nuvarande lotteriförordningen 09821012, ändrad senast 1989274 reglerar avgifter för bevis om tillstånd till lotterier. typgodkännanden av lotter och bingobrickor samt godkännande av kontrollutrustning. Den 15 juni 1989 trädde vissa ändringar i kraft som bl.a. innebar att avgiften för bevis om registrering sänktes från 800 till 300 kr. SFS 1989274. Sveriges Riksidrottsförbund och Folkrörelsernas samarbetsorgan för lotterifrâgor har i skrivelser till regeringen den 11 juni 1990 respektive den 10 september 1990 C901318FU, C901820FU påtalat att gällande bestämmelser hindrar en angelägen utveckling och förnyelse av den lotteri- och spelverksamhet som bedrivs av folkrörelserna. De anser sig därför inte kunna ta till vara de tekniska landvinningar som redan utnyttjas av de statliga spelbolagen. Dessa förhållanden har påtalats även i motioner till riksdagen bet. l989l90zKr502 och bet. 199091Kr509. Riksdagens kulturutskott har i sitt betänkande om lotterifrågor bet. 19909lKrU8 s. Sf uttalat att lotterilagen behöver ses över. Enligt utskottet bör översynen göras aven utredning vari ingar representanter för dc i riksdagen företrädda partierna. Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet hade anfört i denna del rskr. 31. Regeringen hari årets budgetproposition prop. 199091100 bil. 155. 102 föreslagit att den övre gränsen för vinsternas storlek i bingospel höjs från ett halvt till ett helt basbelopp. En sådan ändring skulle öka intresset för bingospel och ge folkrörelserna möjlighet att öka sina intäkter av bingospel. Riksdagens kulturutskott har hemställt att riksdagen beslutar om denna ändring genom ett tillägg till 12§ lotterilagen l990l9lzKrUl8. Riksdagen har antagit det vid betänkandet fogade förslaget till ändring i lotterilagen rskr. 231.

4 Problem För folkrörelserna har lotterier av tradition varit en betydande inkomstkälla vid sidan av statligt och kommunalt ekonomiskt stöd. Omsättningen den totala spelmarknaden har ökat under åttiotalet. Den tidigare kraftiga tillväxten på det statliga lotteriområdet har mattats av under senare år. De statliga lotterierna står ändå för huvuddelen av ökningen medan folkrörelse- Iottcricrnzis andel ;n nmsâittningen. relativt sett. har minskat sedan år 1975. En viss återhämtning för folkrörelsernas del kan noteras under senare år. Omsättningen på bingospel har ökat tack vare de tidigare nämnda ändring-

arna i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft år 1989. Dessa förhållanden ger anledning att undersöka vilka ytterligare åtgärder kan vidtas för försom att bättra möjligheterna för folkrörelserna skaffa sig intäkter att genom lotterier och spel. Frågan om hur spelmarknaden utvecklas för föreningarna är bl.a. beroende av i vilken utsträckning dessa förmår att utnyttja de möjligheter till ökade intäkter av lotterier och spel de senaste ändringarna i lotterilagsom stiftningen ger. Man har kunnat konstatera att omsättningen i bingospel har ökat påtagligt och att nettobehållningen har blivit betydligt större än tidigare. Det torde framför allt vara idrottsrörelsen som genom sin stora andel av bingoverksamheten dragit fördel av de ökade intäktsmöjligheterna. Den nuvarande lotterilagen behöver förbättras i olika avseenden, inte minst i formellt och redaktionellt hänseende. Den är svåröverskâdlig och har visat sig svår att tillämpa. Lagen behöver därför arbetas om och över i ses språkligt hänseende. Oklarheter vid tillämpningen har uppstått bl.a. i fråga om vilken myndighet som beslutar om tillstånd till lotterier bedrivs i som mer än en kommun. Det gäller t.ex. frågor lotteriallianser och bedrivande om av lotteri i lokal-TV och liknande medier.

S Uppdraget

Inledningsvis har jag angett uppdragets huvudsakliga innehåll. Jag vill i det följande peka på några frågor som översynen bör omfatta. Kommittén bör undersöka och lägga fram förslag till åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att öka sina intäkter från lottenn och spel. Kommittén bör därvid särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom - att folkrörelserna i högre grad än för närvarande möjligheter att ges använda sig av modern lättkontrollerad teknik - att ytterligare förenkla eller avreglera vissa lotteriformer. det är möjom ligt från kontrollsynpunkt, och - att öppna ytterligare möjligheter till lotterier med penningvinster. Kommittén bör utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989. I samband med detta bör kommittén även TCdOVSS-I folkrörelselotteriernas utveckling efter de lagändringarna och senaste överväga om man kan dra några slutsatser utifrån detta. Jämförelser bör göras med utvecklingen av de statliga lotterierna. Kommittén bör i anslutning till den lagtekniska översynen se över överklagztndchcstämmclscrnn och. om det behövs efter jämförelse med andra cn likartade förvaltningsärenden, föreslå sådanaförändringar som kan medföra en enkel och snabb beslutshantering.

Kommittén bör även se över reglerna om avgifter och i mån av behov föreslå de förbättringar och förenklingar som kan behövas. Kommittén bör särskilt beakta hur behovet av tillsyn och kontroll skall tillgodoses på ett enkelt och ändamålsenligt sätt. Kommittén bör beakta de förslag som lagts fram i betänkandet SOU 198824 Lotteri i radio och TV. Efter en överenskommelse år 1990 mellan finska och svenska regeringarna har insats- och vinstbeloppen vid spel fartyg i internationell trafik höjts. Kommittén bör överväga om motsvarande höjning kan göras också vad gäller roulett- och kortspel i Sverige. Det bör stå kommittén fritt att utöver vad som direkt anges här utreda och lägga fram förslag till även andra åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att skaffa sig intäkter genom lotterier och spel.

6 Arbetets bedrivande Kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av mars 1992. För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning dir. 198405, dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 198843.

7 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om lotterier m.m. att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen - - 1976119 med högst 8 ledamöter. med uppdrag att se över lotterilag- stiftningen, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femtonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Civildepartementet

Bilaga 2 299

SAMMANFATTNING

I delrapporten konstateras att folkrörelsernas möjligheter att finansiera sin verksamhet genom lotterier och spel blivit allt sämre under senare år. En av orsakerna är den hårdnande konkurrensen från statliga lotterier och spel. Folkrörelsernas produkter har svårt att hävda sig på marknaden. Samtidigt har bl.a. skattereformen medfört väsentligt ökade kostnader för folkrörelserna. Statliga och kommunala bidrag kan inte förväntas öka i samma utsträckning tidigare. Besparingssom kraven i den offentliga sektorn talar för neddragningar. Det snarare samlade utökade finansieringsbehovet för idrottsrörelsen, nykterhetsrörelsen och andra folkrörelser kan med oförändrad verksamhetsambition uppskattas till flera miljarder kronor. Lotterier och spel kommer i framtiden att bli allt viktigare en inkomstkälla för folkrörelserna. För att kunna öka intäkterna krävs emellertid att lotterilagstiftningen reformeras. Smärre justeringar inom ramen för nuvarande regelsystem i form vissa regelav t.ex. förenklingar kan enligt utredningens mening inte några ge mera betydande inkomstförstärkningar. Det som behövs är främst att folkrörelserna förutsättningar ges att introducera nya spel och lotteriprodukter i större utsträcksom ning motsvarar konsumenternas ändrade spelvanor och behov. För detta krävs ett nytänkande och omprövning äldre föreställningar av om vissa förbjudna spelformers skadlighet i och för sig. Inkomsten från spel och lotterier bör alltjämt betraktas som en huvudsakligen kompletterande inkomstkälla för finansiering av folkrörelsernas egentliga aktiviteter.

SOU 1992 130

300 Sammanfattning

Utredningen det vid samlad bedömning är försvarligt anser att en överväga införandet kasinospelsverksamhet av internationellt att av slag i Sverige. Det bör även övervägas att upphäva förbudet mot utbetalningsautomater inom för den internationella kasinospelsramen verksamheten. Folkrörelserna bör ensamrätt till hela överskottet ges från kasinospelsverksamheten. Som för svensk kasinospelsverksamhet av interargument en nationellt slag kan anföras

överskottet kan bli betydande inkomstkälla för att en ny folkrörelserna och minska deras bidragsberoende,

att statens behov av skatteintäkter begränsas,

vikande turistnetto kan förbättras och därmed begränsa att ett valutautflödet,

att ett antal arbetstillfällen skapas,

att sverigebilden långsiktigt förändras,

kasinospelsverksamheten kan ett steg i integrationen att vara med det övriga Europa samt

att den illegala spelmarknaden saneras.

Även motiven för etablering internationell kasinoverksamhet om av och tillåtande utbetalningsautomater är bärkraftiga finns anledav ning att överväga eventuella negativa konsekvenser. Grunden för 1979 års riksdagsbeslut om förbud mot enarmade banditer detta slags spel ansågs medföra risker för sociala var att skadeverkningar. Det ansågs dessutom stötande att allmänhetens spelbenägenhet kunde utnyttjas i enskilt vinstsyfte. Internationell kasinoverksamhet kan kritiseras motsvarande sätt. Utredningen dessa synpunkter fortfarande är beaktansvärda. anser att Debatten ledde fram till 1979 års riksdagsbeslut om förbud som

SOU 1992130

Sammanfattning 301

mot utbetalningsautomater emellertid enligt utredningens var mening till stora delar osaklig och präglad då förhärskande idéer av om behovet av statliga förbud. Enskilda fall spelberoende av uppförstorades i massmedia och kom att prägla opinionen. De negativa följderna av ett förbud beaktades inte i tillräcklig grad. Den illegala spelmarknaden har t.ex. utvecklats på allmän ett ur synpunkt oroväckande sätt. Den okontrollerade illegala spelmarknaden inte tar några som helst sociala hänsyn. Den kan tvärtom förödande vara för den enskilde och utgöra en inkörsport till kriminalitet. annan Kasinospelsverksamhet kan i enstaka fall leda till risk för spelberoende och därmed förknippade sociala konsekvenser. En sådan risk finns emellertid redan idag när det gäller t.ex. statliga lotterier och spel. Alla slags konsumtionsbeslut som fattas enskilda av individer innebär risker för oöverlagda ställningstaganden. Frågan är om samhället skall intervenera med förbud och därigenom förhindra valfriheten för den enskilde. Någon form av begränsning är dock befogad för motverka att sociala skadeverkningar. En sådan begränsning, är vanlig även som internationellt, är krav på åldersgräns för deltagande i spel. Andra begränsningar kan vara krav på inträdesavgift för tillträde till kasino och legitimering. Slutligen kan givetvis själva spelet begränsas i fråga om insatser och vinstmöjligheter. Från etiska och moraliska utgångspunkter kan hävdas att spel om pengar tilltalar människans primitiva instinkter och skymmer sikten för livets bestående värden. Solidariteten med dem inte kan som inse att spelet endast är ägnat att stunds avkoppling ge en och som drabbas av spelmani talar onekligen för restriktioner. En förbudsmodell tar dock inte hänsyn till spelandet och att behovet av spel är lika gammalt människan som själv. Samhällets uppgift bör därför vara att kanalisera spelintresset till socialt acceptabla former utan att därför ta död på spelets idé. Internationella erfarenheter visar att inkomster från turister är marginella för kasinospelsverksamheten. Däremot långsiktigt kan en förändrad sverigebild medföra viss tillströmning en av utländska turister och även få svenskar spela på svenska kasinon att i stället för utländska. Motivet för turister att förlägga sin i Sverige semester

SOU 1992130

302 Sammanfattning

hand grundat på en svensk torde dock regel inte i första vara som innebär kasinospelsverksamhet av kasinoverksamhet. Detta att få någon regionalpolitisk betydelse. internationellt slag inte kan på grundval internationella jämförelser Utredningen bedömer av för lönsamma klassiska kasinon av interatt det finns utrymme tre Intäktsmöjligheterna är beroende av de nationellt slag i Sverige. utstakar. Det årliga överskottet från tre som lagstiftningen ramar i Stockholm, Göteborg och Malmö kan internationella kasinon t.ex.

till mellan 200 och 300 miljoner kronor. uppskattas hela överskottet skall fördelas mellan de Utredningen anser att Det är endast folkrörelser med ett allmänolika folkrörelserna. ändamål kan komma ifråga som mottagare. Mottagna nyttigt som användas för icke-kommersiell breddmedel skall uteslutande och ungdomar på lokal nivå. verksamhet bland barn överskottet bör fördelas mellan folk- Utredningen anser att organisationer enligt i lag angivna grunder, t.ex. rörelsernas centrala överensstämmer med det statliga aktivitetsenligt principer som fördelningsnyckel bör utformas så att stödet inte permastödet. En byråkratiska strukturer eller motverkar nödnentar statiska och Huvudorganisationerna får därefter vändig förändring och förnyelse. den närmare fördelningen av erhållna eget ansvar besluta om

medel till lokala föreningar.

ställning till huvudmannaskapsfrågan utan Utredningen tar inte alternativ. Utredningen dock att det ur diskuterar ett flertal anser viktigt all kasinospelsverksamhet i Sverige allmän synpunkt är att överinseende huvudman. Denna huvudman bedrivs under av en för folkrörelsernas räkning bedriva skall sålunda ges ensamrätt att kasinospelsverksamhet. Den operativa funktionen eller låta bedriva flera entreprenörer upphandlas i kan utföras av en eller som

konkurrens. renodlat folkrörelsealtemativ skulle kunna innebära Ett möjlighet bilda ett nytt spelbolag med enatt folkrörelserna ges att kasinoverksamhet. För detta alternativ talar att samrätt att bedriva får maximalt inflytande över verksamheten. En folkrörelserna ett bolagets aktier rimligtvis måste kunna ägas av nackdel kan vara att organisationer och att styrelsearbetets affärsett mycket stort antal

SOU 1992 130

Sammanfattning 303 mässiga beslut försvåras. Enligt den modellen drivs i Finland och Åland den internationella kasinospelsverksamheten s.k. Penningav automat-föreningar vars medlemmar utgörs av folkrörelser. Ett renodlat statligt alternativ skulle kunna innebära att staten bildar ett kasinobolag som oavkortat Överför överskottet till folkrörelserna. I några länder drivs kasinospelsverksamheten i statlig regi. Vanligare är emellertid att verksamheten bedrivs av privata företag men under noggrann statlig kontroll. Motivet för ett statligt engagemang i lotterier och spel är dels att staten kan förväntas bedriva verksamheten under säkra och socialt sett betryggande former, dels att verksamhetsöverskottet kan utgöra inte obetydlig inkomstkälla för staten. Vidare kan sägas att de en statliga spelbolagen har utvecklat ett gediget kunnande beträffande teknik, säkerhet och marknadsföring inom sina områden. Detta förhållande talar för att de kan spela en roll även när det gäller kasinospelsverksamhet. En utvidgning av det statliga företagandet är emellertid svårförenligt med kraven på neddragningar av den offentliga sektorn och innebär ett förstatligande av kasinospelsverksamheten. Ett renodlat privat alternativ skulle kunna innebära att ett privat företag får inrätta kasinon vars överskott till en del överförs till folkrörelserna. De två senare alternativen är att föredra om det bedöms som väsentligt att folkrörelserna inte belastas med något ansvar för driftfrågor och finansiella risktaganden. Utan ett direkt engagemang finns dock en risk för att folkrörelsernas andel av överskottet successivt minskas. En kompromisslösning skulle kunna att en fristående vara instans, t.ex. en stiftelse eller en ideell förening enligt finskt mönster där folkrörelserna och staten är representerade, ges möjlighet att äga 51 % av aktierna i ett kasinospelsaktiebolag som i övrigt till 49 % ägs av ett statligt spelföretag. Detta bolag skulle ges ensamrätt koncession att bedriva eller låta bedriva kasinospelsverksamhet för folkrörelsernas räkning. Detta skulle kunna ske genom detta bolag eller genom särskilda dotterbolag för varje kasino. Dotterbolagen skulle i sin tur kunna ägas till 49 % av svenska eller

SOU 1992 130

304 Sammanfattning utländska operatörsföretag. Folkrörelsernas lotterier och spel är i stor utsträckning undantagna från beskattning. Utredningen anser att överskottet från kasinospelsverksamheten bör vara helt skattebefriat. I likhet med vad som gäller för de statliga spelbolagen bör ett eventuellt folkrörelseanknutet bolag vara frikallat från skattskyldighet till staten enligt lagen om statlig inkomstskatt. Om en entreprenör anlitas för den operativa verksamheten bör entreprenörens ersättning vara befriad från mervärdeskatteplikt. Med hänsyn till verksamhetens natur kan inte komma ifråga att gemarknadskrafterna fritt spelrum. Statlig tillståndsgivning, tillsyn och kontroll är viktiga faktorer för en sund kasinospelsverksamhet. Härvid förutsätts Lotterinämnden få en betydligt utvidgad roll. I samtliga alternativ bör verksamheten regleras i lotterilagen och lotteriförordningen. Omfattning och spelformer m.m. anges i ett särskilt tillståndsbeslut av regeringen koncessionen. Detaljerade föreskrifter och anvisningar fastställs av tillsynsmyndigheten.

SOU 1992130

I00

miljoner

0rganisati0nsm0de sTATEN

Alternativa

Stiftelsen

Folkrörelserna

i

Sverige

Statligt Spelbolag

49%

Övrig

spel- Kasinospel Övrig spel-

verksamhet verksamhet

AB

5l% l00%

Kasino Kasino Kasino

A B C

o

49A

Operatör Operatör

SOU 1992130

306 Alternativa organisationsmodeller

\\ //

T

ÖVERSKOTT ATT FÖRDELA TILL FOLKRÖRELSERNAS

BARN- OCH UNGDOMSVERKSAMHETER

Övri Övri els eI- ° s

verksgançhet verksgarrehet

Kaslxâspel

Kasino

B SOU 1992 130

Bilaga 3 307

SIAIISIISKA EEIIIIAIBYHAN

På uppdrag Lotteriutredningen och Lotterinämnden

av

Lotterier och spel 1989 -1991

Resultat av 1992 års enkät

Förfrågningar

Brian Wicklin Tel. 08-783 4309 Fax 08- 661 52 61

Lotterier och 1989-1991

spel

Resultat 1992 års enkät

av

Uppdraget Statistiska centralbyrån SCB genomförde uppdrag av Lotteriutredningen och Lotterinämnden undersökning lotterier och spel på regional och lokal nivå 1989-1991. en av Undersökningen baserades på uppgifter från samtliga kommuner och länsstyrelser.

Undersökningen omfattade även den illegala spelmarknaden. I detta fall baserades undersökningen polis- och åklagaremyndigheternas bedömning av den illegala spelmarknaden 1989-1991. Därutöver gjordes kartläggning över tillverkning, införsel och försäljning av en lottsedlar, lottsatser 1989-1991. Den omfattade samtliga företag som distribuerar lottsedlar, m m lottsatser mm för folkrörelsernas lotterier och spel.

Syftet har varit att kartlägga omfattningen av folkrörelsernas regionala och lokala lotterier och spel -

möjliggöra utvärdering gällande regler om tillståndsgivning och konsekvenserna av de - en av ändringar i lotterilagen som trädde i kraft 1989

fram beslutsunderlag för Lotteriutredningens överväganden och förslag till ändringar av - ta reglerar folkrörelsernas lotterier och spel lagen som

möjliggöra utvärdering av det illegala spelets omfattning. - en

Rapporten har skrivits Brian Wicklin, SCB. Lotteriutredningens sekreterare Thomas Hallgren av och avdelningsdirektör Torsten Fagerlund, Lotterinämnden har medverkat under arbetets gång.

Detta är den tredje Spel Sverige. De tidigare rapportena är Spel Sverige i rapporten om - siffror 1970 1991 1992 05 05 och Spel Sverige och konjunkturen 1992 ll 10. - -

Lotterinämnden har beviljat folkrörelsernas Riks-Bingo-Lotto spel tillstånd for försäljning till ett belopp 200 miljoner kronor under perioden januari-maj 1992 respektive 400 upp av miljoner för perioden september-december 1992. Folkrörelserna har begärt en utökning till 600 miljoner för den sist nämnda perioden.

Genomförande Frågeblanketten utarbetades av SCB i samråd med Lotteriutredningen och Lotterinämnden. Datainsamlingen genomfördes under perioden juli-oktober 1992. Den gjordes i form av en postenkät med två skriftliga och en muntlig påminnelse, utöver den första utsändningen.

Frågeblanketten till polismyndighetema godkändes Rikspolisstyrelsen RPS, också av som bistått med distributionen. Frågeblanketten till åklagarmyndigheten distribuerades av lotteriutredningen.

Undersökningen var en totalundersökning. Frågeblanketten utsändes till - samtliga kommuner 286 st varav 246 har svarat

samtliga länsstyrelser 24 st och samtliga har svarat -

- samtliga polisdistrikt l 17 st varav 102 har svarat

samtliga åklagarmyndigheter 103 st varav 93 har svarat -

samtliga tillverkare och importörer 18 st av spelsatser och lottsedlar och samtliga har - m m svarat.

Svarsblanketter har granskats manuellt och uppgifterna tabulerats maskinellt.

Resultatredovisning

I rapporten redovisas resultaten för varje fråga i absoluta tal. Alla har inkommit med som svar har dock inte svarat alla frågor i enkäten partiella bortfallet. Eftersom Svarsfrekvensen på de olika frågorna har varierat mycket kraftigt, återges antalet inte har svarat på frågorna inom som de rastrerade fälten. Det bör poängteras att det partiella bortfallet omfattar de har lämnat som frågorna obesvarade, besvarade med streck eller med noll. Häri ligger den största osäkerheten vid tolkning av resultaten. Det kan här nämnas att många kommuner och länsstyrelser har lämnat frågor om beviljad omslutning, redovisad försäljning och nettobehållning lotterier och spel av obesvarade. Detta kan bero brister i uppföljningsrutiner och dokumentation olika nivåer. Kommunerna tog över hanteringen av lokala lotterier från polismyndighetema i januari 1989 och har inte hunnit med att anpassa redovisningen fullt ut. Enkäten är dessutom den första i sitt slag som har genomförts bland kommuner och länsstyrelser varför de är ovana uppgiftslämnare.

Redovisningen av myndigheternas svar följer frågenummrering i blanketterna. Viss reservation bör göras för att de erhållna resultaten inte alltid är jämförbara mellan åren att det pga förekommer stora variationer i antalet som har svarat på de olika frågorna. Med undantag för uppgifter avseende verklig försäljning av bingo med kontantvinster har det inte funnits alternativa källor för att bedöma tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna.

Redovisad försäljning av folkrörelsernas lotterier och spel i storleksordningen 8 500 till var 9 500 miljoner kronor sammantaget för åren 1989-1991, vilket innebär ett nettøtillskott på mellan 2 000 och 2 500 miljoner kronor till kassan. Den genomsnittliga vinstmarginalen netto låg enligt en överslagsberäkning på mellan 24-26%.

Länsstyrelsernas svar

1 Bingo med kontantvinster Antal inkomna och beviljade ansökningar har i stort sett varit oförändrade åren 1989-1991.

Av allt döma föreligger det underskattning verklig försäljning. Flera faktorer tala för att en av Riksskatteverkets RSV uppgifter beskattningsbar försäljning ligger betydligt högre detta. om enkätsiffrorna för 1990 och 1991. Dessutom har Sveriges Bingoarrangörers än Centralorganisation Svebico rapporterat att Svebico-hallarnas försäljning också är högre än enkätsiffrorna Svebico för ungefär 70 % av försäljningen. En stor del av skillnader svarar mellan RSVs och enkätens uppgifter år 1991 kan sannolikt förklaras av att 7 länsstyrelser inte just denna fråga. RSVs uppgifter är tillförlitlig skattning av verklig har svarat en mer försäljning än enkätsiffrorna 1989-1991.

2 Bingo med varuvinster Såväl antal ansökningar, beviljade tillstånd och omslutning bekräftar en minskning av denna spelform över åren 1989 1991. -

3 Egentliga lotterier som bedrivs inom flera kommuner Resultaten bekräftar i denna spelform också har legat mer eller mindre på samma stort sett att nivå mellan åren 1989-1991. Uppgifter för Bingo-Lotto inom Göteborgs- och Bohus län saknas för 1991. Det är därför svårt att göra en bedömning av utvecklingen 1989-1991.

4 och 5 Kommunala beslut som överklagats till länsstyrelser Antalsmässigt har överklagandena minskat mellan 1989-1991. Det är ett fåtal fall av överklagandena som bifallits.

6 Roulett-, tärnings- och kortspel Roulett-, tärnings- och kortspel är spelformer har ökat kraftigt mellan 1989-1991. som

7 Varuautomatspel Intresset för att anordna varuautomatspel har minskat 1989-1991.

8 Personalresurser och arbetsinsatser I de flesta länsstyrelser åtgår endast halv årsarbetskraft för att hantera samtliga lotteriärenden. en

lönekostnaden för samtliga länsstyrelser beräknas uppgå till 3 miljoner kronor år Den totala ca 1991 medan intäkterna från tillståndssavgifter är ungefärligen 1,5 miljoner lotteriavgifter från länsstyrelserna enligt Rikrevisionsverkets Inkomstliggare 199192.

9 Tillsyn och kontroll Det föreligger olika uppfattningar möjligheter för tillsyn och kontroll är tillräckliga.. om

10 Lotterinämndens utbildning De flesta Lotterinämndens utbildning för handläggarna är tillräcklig och är nöjda med anser att dess kvalitet, innehåll och uppläggning. Samtliga att de fått erforderlig information, stöd anser och service.

11 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd De flesta är överens att föreskrifter och allmänna råd är tydliga och att de inte är för om detaljerade.

14 länsstyrelser tillämpar Lotterinämndens rekommenderade system för kontrollantarvode medan 8 inte tillämpar det systemet.

De flesta anser att kravet nettobehållning av lotterier vid manuell resp. automatförsäljning bör bibehâllas.

12 Behov av ändringar i nuvarande lagstiftning 8 länsstyrelser anser att det föreligger behov av ändringar, 3 svarar nej medan 13 inte har besvarat frågan.

Kommunernas svar

1 och 2 Registreringslotterier och tillståndslotterier Det är svårt att bedöma utvecklingen av antal sökande p g a att ansökningar beviljas över ett treårsintervall och år 1989 var början en ny period. Lagändringen den 1 januari 1989 ledde till en kraftig ökning av ansökningar 1989.

Antal avslagsbeslut och återkallade ansökningar har kraftigt minskat mellan 1989-1991.

Det har också varit svårt att bedöma utvecklingen av verklig försäljning och nettobehållning p g a de stora variationerna i svarsfrekvensen.

Av de som svarade frågan om fördelningen av antal registreringartillstånd för perioden i sin helhet 1989-1991 olika slags föreningar framgår av följande tablå

Registreringslotterier Tillståndslotterier

Sammantaget svarade idrottsföreningar för ungefär hälften av lotterierna. Kulturen svarade för ca 6 %., handikapp 4 %, nykterhet 2 % och gruppen övriga dvs frikyrkliga syföreningar, Rädda Barnen och politiska föreningar m m för 35 %.

3 och 4 Organisationsfrågor och avgifter Inom 78 kommuner hanteras lotteriärenden av kommunstyrelsen kommunkansliet och inom 142 av fritids- och kulturnämnden.

I de flesta kommuner hanteras lotteriärenden av en halv årsarbetskraft. De totala lönekostnadema uppskattas till ungefär 20 miljoner kronor 1991 medan ansökningsavgifter för registreringar och tillstånd uppgick ungefärligen till 2 miljoner. De flesta kommuner svarade dock på frågan om huruvida avgifterna täcker kommunernas kostnader för handläggningen av lotteriärenden. Av 4 de som svarat nej uppger en tredjedel att avgifterna behöver höjas.

De flesta kommuner har tagit ut avgifter enligt lotteriförordningen. många uppger också att kontakterna med föreningarna har fungerat bra och att föreningarna uppfattat kommunernas roll i lotteriärenden som positiv.

Det finns omkring 2 100 kontrollanter i Sverige och de flesta kommuner tycker att de har den kunskap och erfarenhet som är nödvändig för lotteriärenden.

De flesta anser att nuvarande gräns om försäljning för 300 000 kronor per ansökan skall vara kvar. 22 kommuner föredrar att gränsen slopas helt medan 12 tycker att gränsen bör höjas.

5 Lotterinämndens utbildning De flesta anser att de har fått tillräcklig utbildning av Lotterinämnden och bedömer att kvalitet, innehåll och uppläggning varit bra

erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden. -

6 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd De flesta är överens om att föreskrifter och allmänna råd är tydliga och inte för detaljerade.

137 kommuner tillämpar Lotterinämndens rekommenderade system för kontrollantarvoden medan 97 inte gör det.

Flertalet av kommunerna anser att kravet nettobehållning av lotterier med manuell resp. automatförsäljning bör bibehållas.

7 Allmänna frågor De flesta är överens om att nuvarande tillsyn och kontroll är tillräcklig.

Många kommuner har upplevt att övertagandet av ansvaret för lokala lotterier från polismyndighetema har medfört enstaka problem som har krävt mycket tid. Sammantaget har dock inte mycket tid krävts för att hantera de problem som har uppstått.

8 Tillstånd for automatspel Svaren är svårtolkade frågorna rörande tillstånd för automatspel. Antalet ansökningar har legat praktiskt taget oförändrat mellan 1989 och 1991. Antalet avslagsbeslut och överklaganden till högre myndighet har minskat mellan åren. Samtidigt bör det poängteras att antalet avslagsbeslut och överklaganden trots minskningen är relativt sett högt i förhållande till antalet beviljade ansökningar.

Det föreligger olika uppfattningar om huruvida automatspelslagen fyllt sitt syfte eller inte, och om gällande regler bör avskaffas eller om gällande regler bör underordnas lotterilagen.

Det går inte särskilt mycket tid för att pröva tillståndsfrågor. Avgifterna täcker sannolikt de direkta personalkostnaderna för handläggningen av ärendena.

Polismyndigheternas svar

Registrerade ärenden avseende misstanke om brott Antal registrerade ärenden avseende misstanke om brott har ökat från 30 till 59 mellan 1989 och 1991. De flesta av dessa avser spel i illegala klubbar och spel otillåtet automater.

Antal ärenden som överlämnats till åtalsprövning har ökat.

2. Den illegala spelverksamhetens omfattning Av de som har svarat anger de flesta att inom varje distrikt finns minst illegal Spelplats med en en omsättning understigande en halv miljon kronor hälften bygger på utredningar. av svaren

l övrigt bör nämnas att den låga Svarsfrekvensen tyder på att polismyndigheternas intresse för och kunskaper om den illegala spelmarknaden är mycket begränsad

Åklagarmyndigheternas svar

1 och 2 Registrerade ärenden avseende misstanke brott och resultat åtalsprövning. om av Antal registrerade ärenden har ökat från 23 till 31 mellan 1989 och 1991 och antal ärenden som lett till åtal har ökat från 15 till 26 .

Merparten av brott avser spel utbetalningsautomater enarmade banditer.

3 Den illegala spelmarknadens omfattning Även här är Svarsfrekvensen mycket lågt och det är svårt att bedöma åklagaremyndighetemas bedömning.

Tillverkare och importörer distributörer

Försäljning Försäljningsvärdet av lottsedlar, lottsatser exkl i storleksordning 100 miljoner m m moms var kronor 1991, varav exporten uppgick till 14 miljoner. Införselvärdet uppgick till 8 miljoner kronor. Av uppgifterna framgår att ca 80% av inhemsk tillgång dvs värdet försäljning minus av export plus import förmedlas genom återförsäljare. En mindre del säljes direkt till föreningar medan 15% säljes till övriga. Vi vet dock inte vilka.

Sammanfattande bedömning folkrörelsernas lotterier och spel 1989-1991 av

På begäran av Lotteriutredningen och Lotterinämnden har SCB gjort bedömning en av marknadens storlek utifrån de insamlade uppgifterna se tabell 1 2 och figur 1 4. - -

I alternativ 1 Enkätuppgifterna har sammanställts utan nivåkorrigering för bortfallet partiellt och totalt.

I alternativ 2 Uppgifterna har korrigerats för att kompensera för bonfallet. Nivåkorrigeringen har gjorts genom att multiplicera de erhållna genomsnittliga talen för verklig försäljning nettobehållning för resp. de kommuner och länsstyrelser som lämnat svar frågorna med totala antalet kommuner och länsstyrelser i Sverige 286 resp 24. Det antages här att kommuner och länsstyrelser inte som har svarat på frågorna har genomsnittsvärde för de aktuella variablerna de samma som som har svarat. Detta kan vara både en över- ocheller underskattning verkligheten. av

När det gäller bingo med kontantvinster har RSVs uppgifter ersatt enkätuppgifter för redovisad försäljning. Uppgift om nettobehållning har beräknats utifrån nettomarginalen % enligt enkätsvaren från länsstyrelserna.

Data för rikslotterier har hämtats från Lotterinämnden.

faktiska värdena bör med sannolikhet ligga någonstans mellan dessa två alternativ och Den stor skattningen enligt alternativ 2 än alternativ Cl rimligen närmare

Bingospel med køntantvinster svarade fdr 60 % av den totala försäljningen och 45 % av ca folkrörelsernas lotterier och spel 1991. nettovinsten av

Uppskattad försäljning för spelmarknaden 21 500 miljoner kronor 1991

spelbolagen ATG, Tipstjänst, Penninglotteriet 16 341

Folkrörelsernas lotterier och spel 3 489

Illegalt spel 900 Restaurangkasino 500 Utländskt spel 270

Lotterianordnare Myndighet Svenska penninglotteriet AB, Finansdepartementet AB Tipstjänst och AB Trav och galopp skatteuppbörd till riksskatteverket

Rikslotteiier Lotterinämnden Avgifter betalas till lotterinämnden

Bin go-lotto Lotterinämnden Avgifter betalas till lotterinämnden

Regionala lotterier i mer än en kommun Länsstyrelserna Avgifter betalas till länsstyrelserna

Lokala lotterier inom en kommun Kommunerna Avgifter betalas till kommunerna

Bingo med kontantvinster Länsstyrelserna Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket

Bingo med varuvinster Länsstyrelserna Avgifter betalas till länsstyrelserna

Spel ombord på fartyg i internationell trafik Lotterinämnden men i svensk territorial vatten Avgifter betalas till lotterinämnden och skatteuppbörd till riksskatteverket

Kasino spel Länsstyrelserna tillståndsgivning Lotterinämnden tillsyn Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket

Fria lotterier # 17 LL -

Lotterinämnden utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden lotterilagen. Dock av att tillsynen över lotterier som anordnas efter tillstånd regeringen utövas den av av myndighet som regeringen bestämmer.

Det finns idag 8 tillverkare av lotter i Sverige och 12 importörer. Försäliningsvärdet av lottsatser och lottsedlar mm exkl moms var i storleksordning 100 miljoner kronor år 1991, varav exporten uppgick till 14 miljoner. Införselvärdet uppgick till 8 miljoner kronor

Tabell 1 Folkrörelsernas lotterier och spel 1989 1991. Miljoner kronor -

Lokala lotterier kommuner Redovisad försäljning för registreringslotterier 142 262 141 259 140 255 Redovisad nettobehållning för registreringslotterier 78 141 80 142 89 157 Vinst marginalen netto % 55 54 57 55 64 62 Redovisad försäljning för tillståndslotterier 61 152 78 210 89 205 Redovisad nettobehållning för tillståndslotterier 25 59 33 81 36 78 Vinst marginalen netto % 41 39 42 39 40 38 Regionala lotterier länsstyrelser Redovisad försäljning för bingo med kontantvinster 1536 1666 1348 1917 l 179 2137 Nettobehållning för bingo med kontantvinster 320 349 261 364 222 406 Vinstmarginalen netto % 21 21 19 19 19 19 Redovisad försäljning för bingo med varuvinster 142 244 65 142 42 144 Nettobehållning för bingo med varuvinster 28 48 12 26 8 28 Vinstmarginalen netto % 20 20 18 18 19 19 Lotterier som bedrivs inom flera kommuner

Rikslotterier Lotterinämnden

Tabell 2 Folkrörelsernas lotterier och spel 1989 1991. Miljoner kronor -

Redovisad försä

2791 3135 3121 3489 Nettobehållning

Redovisad försäljning för spelbolagen ATG, Tipsüänst och Penningløtteriet 1991 var 16,3 miljarder kronor, folkrörelsernas lotterier och spel var i storleksordning 3,1 till 3,5 och uppskattade utgifter för utländskt och illegalt spel 1,1 samt restaurangkasinø 0,5 miljarder.

1 Procentuell fördelning folkrörelsernas lotterier och spel Figur av försäljning 3 489 MSEK enligt alternativ 2 för 1991 Uppskattad

Regionala lotterier1,5 F h Bingo med varuvinster 4,1

Lokala lotterier 13,2

i 7- Rikslotterier 19,9

Bingo med kontantvinster 61,2

Figur 2 Folkrörelsernas lotterier och spel.

Redovisad försäljning 1989-1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor

4000- 3000- 2000- 1000- Regionala Bingomed Lokala Rikslotterier Bingomed Totalt lotterier varuvinster lotterier kontantvinster

Figur 3 Folkrörelsernas lotterier och spel.

Nettobehållning för redovisad försäljning 1989-1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor

1000- 1989

Regionala Bingomed Lokala Rikslotterier Bingomed Totalt lotterier varuvinster lotterier kontantvinster

Figur 4 Folkrörelsernas lotterier och spel.

Redovisad försäljning och nettobehållning 1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor

4000 Nettobehållning ä Redovisad försäljning 3000-

2000-

zizizitizizi Regionala Bingomed Lokala Rikslotterier Bingomed Totalt lotterier varuvinster lotterier kontantvinster

smnsnsxn anamma

Tabeller

3 Organisationsfrågor för lotteriårenden enligt 11 och 14 §§ LL m.m.

Kulturoch Kommun- Kultur Fritid fritid styrelsen Annan

utbildning, m.m. med föreningarna har varit under åren 1989-1991 21 90 78 41 11

3.4 Hur bedömer Ni att föreningarna uppfattar kommunens roll som tillstándsregistreringsmyndighet 6 84 67 47 34

3.5 Ange antal förordnade kontrollanter 1989 2 161 1990 2 074 1991 2 122

Ja Nej Vet 3.6 Anser Ni att kontrollanterna har den kunskap och de erfarenheter som behövs 162 39 38

3.7 Anser Ni att nuvarandegräns om 300 000 kronor i

4 Avgifter enligt Iotteriförordningen Ja. Ja, enstaka Nei, 4.1 Har kommunen någon gång utnyttjat möjligheten att ofta tillfällen aldrig Vet inte ta ut avgifter enligt 3 § sista stycket lotteriförordningen 15 30 179 14

Ja Nei Vet 4.2 Anser Ni att avgifterna täcker kommunens kostnader för handläggningav lotteriärenden 114 86 36

Om svaret är Nej pá fråga 4.2

4.3 Anser Ni att avgiften behöver höjas 25 54

5 Lotterinämndens utbildning Ja Nej Vet 5.1 Anser Ni att handläggarnafått tillräcklig utbildning av Lotterinämnden 175 47 20

5.2 Hur bedömer Ni att Lotterinämndensutbildning har

5.3 Övriga synpunkter utbildningsfrågor

Ja Nei Vet 5.4 Har Ni fått erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden 227 6 8

6 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd Ja Nei Vet 6.1 Är föreskrifterna och de allmännaråden tydliga 171 52 12

6,2 Är föreskrifterna och de allmänna råden för detaljerade 44 170 22

6.3 Tillämpar kommunen det av Lotterinämnden rekommenderade systemet för kontrollantarvode KFS 199032 137 97 3 Om Nej, beskriv med egna ord det system som kommunen använder AA A

5.4 Anser Ni att kravet nettobehållning av lotterier Btbehâllas Höias sänkas Vet med manuell försäljning 25 % bör bibehållas, höjas eller sänkas 118 30 7 86

3.5 Anser Ni att kravet nettobehállning av lotterier med försäljning genom automat på 30 % bör bibehållas, höjaseller sänkas 100 27 5 108

7 Allmänna frågor Ja Nej Vet 7.1 Anser Ni att nuvarande tillsyn och kontroll är tillräcklig 182 20 33

7.2 Besvara följande frågor som gäller kommunens Övertagande av ansvaret för lokalalotterier Ja Nej Vet A Har enstaka problem uppstått som krävt mycket tld i varje enskilt fall 101 136 3

B Har manga problem uppstått som sammanlagt krävt mycket tid 15 217 6

7.3 Föreliggerbehov av ändringar i nuvarande Ti$ád5°°"°' lotterilagstiftnlng

7.4 Övriga synpunkter registrerings-och om tillstândslotterier; ______________________________________________________________________________________________________ V

Tillstånd enligt lagen 1982636 om anordnande av visst automatspel Beslutfattadeunderâret 1999 1990 1991

8.1 Antal beviljadeansökningar 320

8.2 Antal avslagsbeslut 63 8.3 Antal överklagandentill socialstyrelsenocheller länsstyrelsernaoch kammarrätten 34 Ja 8.4 Anser Ni att automatspelslagen fyllt sitt syfte t.ex. att motverka olämplig ungdomsmiliö 40 31 81 8.5 Anser Ni att gällande regler för automatspel bör avskaffas 24 65 63 8.6 Anser Ni att gällande regler för automatspel skall tas i lotterilagen 28 36 85

Socialnämnd Annannämnd Styrelsen 8.7 Vilken nämndstyrelse inom kommunen handlägger tillstándsärendenför automatspel 131 18 6

8.8 Ange antal ärsarbetskrafter som åtgår under ett år för u .ÅKE rt att pröva frågor om anordnande av automatspel i 0,5 0,5-Lo 1,1-z.o 2,1 kommunen årsmedeltal r

8.9 Övriga sunpunkter på automatspelslagen

7 Varuautomatspel enligt 8 § LL 1989 1990 1991 7.1 Antal inkomnaansökningar under året 7.2 Antal beviljade ansökningar beslutsâr 7.3 Antal avslagsbeslut beslutsår 7.4 Antal återkalladebeslut under året 8 Personalresurser och arbetsinsatser Ange antal årsarbetskrafter som åtgår för att hantera samtliga lotteriärenden ársmedeltall

9 Tillsyn och kontroll Ja Nej Vet Anser Ni att nuvaranderegler för tillsyn och kontroll är tillräckliga 10 7 6

10 Lotterinämndens utbildning m.m. Ja Nej Vet 10.1Anser Ni att handläggarna fått tillräcklig utbildning av Lotterinämnden 18 2 2

10.2 Hur bedömer Ni att Lotterinämndens utbildning har

10.3 Övriga synpunkter på utbildningsfrågor

Ja Nei Vet 10.4Har Ni fått erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden 21 1 0

11 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd Ja Nej Vet 11.1 Är föreskrifterna och de allmännarådentydliga 17 6 0

11.2 Är föreskrivterna och de allmänna rådenför detaljerade 1 22 O

11.3 Tillämpar länsstyrelsendet av Lotterinämnden rekommenderade systemet för kontrollantarvode KFS 199032 14 3 o

Om Nej, beskriv med egna ord det system som kommunen använder _______________________________________________________________________________________________________ V

l 1.4 Anser Ni att kravet på nettobehállning av lotterier Bibehållas Hölas sänkas med manuell försäljning pá 25 °o bör bibehällas,höjas eller sänkas 18 0 O

11.5 Anser Ni att kravet nettobehállning av lotterier med försäljning genom automat pá 30 % bör bibehållas,höjas eller sänkas 16 0 2

12 Behov av ändringar i nuvarande Iotterilagstiftning Ja Nej Vet

Föreliggerbehov av ändringar 8 3 1l

Uppskattning av den illegala spelverksamhetens omfattning 1991 0,5 milj kr 05-5 minkr 5-24mili kr 25milj kr

Vilken är Er bedömning av omsättningens storlek 14 9 5 1 43 Rengissning Utredning Annansluttning

vad bygger uppskattningen sig på 16 6 11

5 0-10 11-20 21 Vet Hur många personer satsade pengar på illegalt spel enligt Er bedömning 2 0 3 14 53

2 3-5 5 Vet Hur många kändaillegalaspelplatserfanns på fast adress 20 8 5 31

Hur många tillfälliga illegalaspelplatserfanns det 16 O 3 31

Hur många otillåtna utbetalningsautomaterfanns det 10 2 2 36

2 3-5 6 Vet Hur många tillåtna förströelseautomater t.ex. pokermaskiner användes för illegalt spel 12 3 6 44

Restaurangkasinon; förekommer det spel med för Mycket höga insatser och vinstmöjligheter i spellokalerdär Aldrig Sällan Ofta ofta Vet tillstånd till roulettspel, tärningsspeleller kortspel meddelats 11 12 2 O 47

Vilkenär Er bedömning av det illegalaspelet mellan Ökat Minskat oförändrat Vet 1989-1991 Har det ökat, minskat eller varit oförändrat 9 2 16 46

Synpunkter på behovet av ändringari lotterilagstiftningen

Uppskattning av den illegala spelverksamhetens omfattning 1991. Frågorna har även tillställts polismyndigheten 0,5 mili kr 0,5-5 milikr 6-24 mili kr 25 mili kr Vet

Hur många personer satsade pengar illegalt spel enligt Er bedömning 2 O 2 39

2 5 Vet Hur många kändaillegala spelplatser fanns på fast

Hur mångatillåtna förströelseautomater t.ex. pokermaskiner användes för illegalt spel 1 31

Restaurangkasinon; förekommer det spel med för Mycket höga insatser och vinstmöiligheter i spellokalerdär Aldrig Sällan Ofta ofta tillstånd till roulettspel, tärningsspel eller kortspel meddelats 1 0

Vilken är Er bedömning av det illegalaspelet mellan Ökat Minskat oförändrat Vet 1989-1991 Har det ökat, minskat eller varit oförändrat 0 42

Synpunkter behovet av ändringari lotterllagmiftningen

Bilaga 4 337

Spel-Sverige

i siffror 1970-1991

På

uppdrag av lotteriutredningen

STATISTISKA CENTRALBYRÅN

SPEL-SVERIGE I SIFFROR 1970 1991 -

Syftet med denna undersökning har varit att med befintlig statistik beskriva utvecklingen spelmarknaden i Sverige under perioden 1970-91. Uppgifterna har i huvudsak hämtats av från spelbolagens årsredovisningar, riksskatteverkets dokumentation över skatteuppbörden och lotterinämndens dokumentation över tillståndsgivningen. Det är alltså inte fråga om en traditionell statistisk enkätundersökning med möjligheter att ange exakt precision och kvalitet i materialet. Redovisade slutsatser framgår av det framtagna dataunderlaget. Siffrorna har granskats och bearbetats manuellt.

Undersökningen har genomförts uppdrag av lotteriutredningen.

Rapporten har utarbetats av Brian Wicklin.

Det statistiska materialet

Spelbolagen Siffrorna för de tre spelbolagen Svenska Penninglotteriet AB, AB Tipstjänst och AB Trav och galopp har hämtats från årsredovisningar. I förekommande fall har kompletterande uppgifter inhämtats från ekonomiansvarig personal. Statistiken täcker samtliga redovisningsaktuella variabler för de tre spelbolagen.

Bingo och kasinospel med skatteuppbörd Siffrorna för bingo med kontantvinster folkrörelsemas spel och kasinospel har sammanställts i huvudsak från det administrativa material som ligger till grund för beräkning av avgifter och skatter hos riksskatteverkets RSVs beskattningsavdelning i Ludvika. Bruttoomsättningen för bingo och kasinospel har beräknats med ledning av inbetald skatt och är därför något osäker. Osäkerheten gäller främst bedömning av populationens storlek och kvaliteten uppbördsdeklarationema. Det saknas statistik över totala antalet skattskyldiga i landet för att avstämma eventuella bortfall av redovisningsskyldiga från RSVs register och information för avstämning och granskning av primärmaterialet. De framtagna siffrorna för bruttoomsättningen är därför avhängiga av kvaliteten inkommande uppgifter om inbetald skatt och antal inkomna deklarationer. Något kvantitativt mått osäkerheten i skattningen är svårt att ange, men i det stora hela bör siffrorna ge en ganska bra beskrivning av verkligheten.

Varulotterier och bingo med varuvinster folkrörelsernas spel Till folkrörelsemas spelverksamhet räknas förutom bingo med kontantvinster även varulotterier och bingo med varuvinster fram till 1988 var vinsterna knutna till varor och från och med 1989 har också kontantvinster upp till 500 kronor per vinst tillåtits.

Bruttomsättnin för lotterier och spel i den här gruppen Varulotterier med regional och gen lokal anknytning och bingo med varuvinster har uppskattats till 656 MSEK för 1991. Skattningen bygger uppgifter från samtliga länsstyrelser och kommuner, insamlade av SCB Rapport Lotterier och spel 1989-1991 resultat av 1992 års enkät. -

Lotterinämnden har med ledning av primärmaterialet för tillståndsgivning uppskattat värdet av rikslotteriemas beviljade omslutning till 1 009 MSEK för 1991 och den beräknade försäljningen till 696. Motsvarande uppgifter för perioden 1975-91 har

sammanställts från lotterinämndens dokumentation över tillståndsgivning.

Det bör påpekas att Riks-Bingo-Lotto spel introducerades 1992 i TV-4. Lotterinämnden har beviljat tillstånd för försäljning upp till ett belopp av 200 MSEK under perioden januarimaj 1992 respektive 400 för perioden september-december 1992. Folkrörelsema har begärt en utökning till 600 MSEK för den sist nämnda perioden.

Utländskt spel Någon statistik som kan bekräfta storleken hushållens utgifter för utländskt spel, dvs köp av utländska lotter och satsning andra spelformer, finns inte. Uppgiften för 1991 har därför uppskattats med ledning av följande information

Ungefär 2% av den vuxna befolkningen i åldrarna 16-74 år har köpt utländska lotter och eller satsat andra former av spel under ett årliga publikundersökningar som genomförts av TEMO uppdrag av Svenska Penninglotteriet AB. Bortsett från den statistiska precisionen i skattningsförfarandet tyder siffrorna att ca 120 000 individer satsar pengar utländska spel i varierande omfattning. Antalet individer har sedan grupperats i tre olika spelklasser med ledning av penninglotteriets försäljningsstatistik

60 000 som satsar i genomsnitt ca 500 kr per person och år för utländskt spel 60 000 som satsar i genomsnitt ca 3 000 kr per person och år för utländskt spel 6 000 som satsar i genomsnitt ca 10 000 kr per person och år för utländskt spel.

Med ledning av dessa uppgifter och antaganden har bruttoomsättningen för utländska spelfonner schablonmässigt och genomsnittligt uppskattats till ca 270 MSEK under 1991.

Illegalt spel Det saknas statistik och annan information för skattning av storleken av illegalt spel i Sverige. Gissningsvis antas att ca 10 000 satsar 10 00 kronor och personer ca per person månad illegalt spel under en 9 månadersperiod året. Det uppskattade värdet av av bruttomsättningen för 1991 är alltså ca 900 MSEK.

Övrigt spel Fria lotterier # 17 LL och spel ombord fartyg i internationell trafik i svensk men territorial vatten ingår inte i statistiken.

Det bör ånyo påpekas att statistiskt underlag saknas för siffror avseende bruttoomsättningen för följande kategorier spel av utländskt spel illegalt spel. -

Den uppskattade bruttoomsättningen för ovannämnda spelkategorier är endast avsedd för att få siffennässig uppsättning av den totala spelmarknaden för I 991.

Så här såg spelmarknaden ut 1991

Spelbolagens bruttoomsättning 1991 uppgick till 16 341 MSEK och motsvarar ungefär 76 den totalskattningen 21 500 MSEK. För bingo med skatteuppbörd dvs bingo procent av med kontantvinster motsvarande siffra 2 137 MSEK 10% och kasinospel 500 MSEK var 2%. Sammantaget svarade alltså spel med skatteuppbörd för 18 978 MSEK 88 % av den sammanlagda bruttoomsättningen spelmarknaden i Sverige. Sett ur ett annat perspektiv svarade bolagssektom spelbolag och kasino för 16 841 MSEK 78 %, folkrörelsemas spel för 3 489 MSEK 16 % och utländskt och illegalt spel för l 170 MSEK 5,5 % av den svenska spelmarknaden.

Fördelningen bruttoomsätmingen spelmarknaden återges här nedan i tablå l och i av av figur

MSEK

Folkrörelsemas övriga lotterier och

21 500 Miljoner kronor 1991

iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii

iiiiiiiiii. iiiiiiiiiiii

Ovannämnda siffror bekräftar m a o att bruttoomsättningen på den svenska spelmarknaden 1991 var i storleksordningen 21,5 miljarder kronor och utgjorde ungefär 2,8 % av hushållens disponibla inkomster detta år. Därav svarade de tre spelbolagen för 16 miljarder kronor och bingo med skatteuppbörd för 2 miljarder. Utslaget per invånare innebär detta att svenskarna satsade i genomsnitt 2 500 kronor spel 1991, varav 1 920 kronor på spelbolagens olika spelforrner, 410 kronor folkrörelsemas och 190 övriga.

De privata hushållens nettosatsning de tre bolagens spelforrner och bingo med skatteuppbörd har för 1991 beräknats till 7 503 MSEK, enligt SCBs nationalräkenskaper NR. Privatkonsumtion är definerad som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten. Utslaget invånare och år per motsvarar detta ungefär 880 kronor. Totalskattnin gen 7 503 MSEK mostvarar alltså ca 1 % av den totala privata konsumtionen och denna andel har legat praktiskt oförändrad taget under hela perioden 1970-91 I figur 2 illustreras utvecklingen av privat konsumtion spel . av i löpande och fasta priser samt prisutvecklingen 1970-91. Detaljerade uppgifter privat om konsumtion av spel återges i tabell 1-3 i tabellbilagan.

Figur 2 Utvecklingen av privat konsumtion av spel enligt nationalräkenskaperna 1970-91 1970100

1000 Löpandepriser 800 u

600 W Prlslndex

400 w

20° m __._----...- 1970 års priser

0 r 1 3 1970 1975 1980 1985 1990

Nationalräkenskapemas beräkning bekräftar också att hushållens nettosatsning spel med skatteuppbörd spelbolagens spel och bingo med kontantvinster justerat för inflationen har ökat med 2,1 % per år i genomsnitt under perioden 1970-91. Motsvarande ökning för tipstjänst var 3,7 %, penninglotteriet 2,2 % och för totalisatorspel 3,5 %. I Tablå 2 här nedan återges siffror om förändringstal för 1970-91.

Svenskarna satsade 21,5 miljarder kronor på spel under 1991. Utslaget per invånare innebär detta i genomsnitt 2 500 kronor, varav 1 920 kronor på spelbolagens olika spelformer, 410 på föreningsrörelsernas och 190 på övriga.

Penning- Tipstjänst Totalisator Bingo med Totalt

Årlig ökning

i genomsnitt i 1970 års priser +2,2 +3,7 +3,5 -0,9 +2,1

Källa Tabell 1-3

Spelbolagens omsättning

Spelbolagens omsättning ökade från 1 482 MSEK 1970 till 16 341 MSEK år 1991 + 1000, medan ökningen i 1970 års priser ungefär en tiondel av detta +100. Den var genomsnittliga årliga volymökningen 3,4 % för hela perioden 1970-91. Utvecklingen var bruttoomsättningen 1970-91 illustreras i figur 3 och detaljerad information återges i av tabell 4-5 se tabellbilagan.

Figur 3 Bruttoomsättningen för spelbolagen 1970-91. MSEK

20000 m Löpande priser "" 1970 årspriser 15000

0 x l E . 1970 1975 1980 1985 1990

Statens inkomster vinster och skatter i förhållande till spelbolagens bruttoomsättning uppgick till 33 % år 1970, 29 % under 1980, 1985 och 1991 hade den fallit till 25 %. Utvecklingen inkomster från spelbolagen illustreras i figur 4 och detaljerad av statens information återges i tabell 6 i tabellbilagan.

Figur 4 Statens inkomster från spelbolagen 1970-91. Löpande priser. MSEK 5000w 4000 3000 w 2000 1000 0 x . . 1970 1975 1980 1985 1990 Den procentuella förändringen av bruttoomsättningen 1970-91 framgår av tablå 3 se nedan.

Källa Tabell 4-5.

Detaljerade information över spelbolagens bruttoomsättning 1970-91 återges i tabell 4-5 i tabellbilagan. Det framgår av siffrorna i tabell att AB Tipstjänst har redovisat en dubbelt så stor öknin g av om sättningen i 1970 priser jämfört med de två övriga bolagen. Det är svårt att avgöra om det har inneburit en förskjutning av marknadsandelar eller om satsningen nya produkter och förnyelse av spelformer påverkat konsumenternas långsiktiga intresse inriktning. Siffrorna tyder dock entydigt att spelbolagen har väl anpassat priserna till förändringarna i de allmänna prisnivån, mätt med konsumentprisindex KPI. NRs sammanvägt prisindextal för fastprisberäkning av omsättningen har t ex ökati samma takt som KPI, vilket bekräftar ovannämnda påståendet se tabell 3 i tabellbilagan.

I ett separat avsnitt efter tabellbilagan redovisas tidserier data för spelbolagens bruttoomsättning fördelade olika produkter 1970-91.

Bruttoomsättningens utveckling i löpande priser och i 1970 års priser 1970-91 för de tre spelbolagen illustreras i figur 5-7.

Figur 5 Bruttoomsättningen för Svenska Penninglotteriet AB 1970-91. MSEK 4000 Löpandepriser -" 1970 års priser 3000

2000 W

1000N ba... j a 0 I . . 1970 1975 1980 1985 1990

Figur 6 Bruttoomsättningen för AB Tipstjänst 1970-91. MSEK

6000 Löpandepriser " 1970 års priser 5000 4000 3000 2000 f-n--

0 s 2 x 1970 1975 1980 1985 1990

Figur 7 Bruttoomsättningen för AB Trav och galopp 1970-91. MSEK 8000 Löpandepriser 7000 -- 1970 års priser 6000.. 5000 4000 3000 2000 1000

Direkta kostnader för ombudens förmedling av speltjänster framgår av siffrorna i tablå Den förhållandevis låga andelen som redovisas för AB Trav och galopp beror att banspelet svarade för ungefär hälften av totalisatoromsätmingen.

Källa Årsredovisningar.

Utbetalning av vinster till vinnarna och vinstskatter till staten framgår av följande siffror i tablå För AB Trav och galopp gäller totalisatorskatten istället för vinstskatt.

Källa Årsredovisningar.

Den förhållandevis låga siffra som redovisas för penninglotteriets vinstskatter kan beror att en stor andel av vinstlotter avser småvinster som är befriade från vinstskatt 100 kronor eller lägre. Den höga vinstandelen för trav och galopp kan till viss del förklaras med att vinst inte beskattas samma sätt som för de två övriga bolag. Fr o m 1992 gäller dock enhetliga beskattningsregler för samtliga tre spelbolag.

Bingospel med skatteuppbörd

Enligt SCBs undersökning av hushållens utgifter 1978 utgjorde ungefär 10 % hushållens av satsning på spel insatser för bingospel tyvärr finns inte aktuellare uppgifter.

Bruttoomsättningen för bingo med kontantvinster hade fördubblats i löpande priser +205 åren 1974-91. Dock har omsättningen rensad från prisförändringarna +310 minskat med 26 % under samma period. Det är svårt att avgöra om detta beror på förskjutning en av efterfrågan från bingo till andra spelformer t ex rikslotterier, trisslotter m eller om bingo har fört en felaktig prispolitik. Utvecklingen av bruttoomsättningen för bingo med kontantvinster 1970-91 illustreras figur i Detaljerad information om bruttoomsättningens utveckling 1970-91återges i tabell 7 tabellbilagan. i

Figur 8 Bruttoomsättningen for bingospel 1970-91. MSEK

3000 Löpandepriser -- 1970 års priser

19.80 19135 1990 1970 1975

Som framgår av tablå 6 här nedan svarade SVEBICO-hallarna för 73 % av bruttoomsättningen för bingo med skatteuppbörd 1991.

År Antal hallar Omsättning Andel totala av MSEK omsättningen

1986 54 725 46 1987 . . . . . .

Källa Svebico.

Varulotterier och bingo med varuvinster

Någon samlad statistik över bruttoomsättningen för folkrörelsernas varulotterier och bingo med varuvinster finns inte. För lotterier som säljes utan regionalanknytning dvs rikslotterier finns uppgifter om beviljade omslutningsbelopp för tillståndsgivning hos lotterinämnden i Strängnäs. Den sammanlagda omslutningsbelopp för 1991 har uppskattats till 1 009 MSEK och försäljningen till 696 eller 69 % av beviljad tillståndsbelopp detta är.

Lotterinämndens uppgifter för beviljade omslutning för rikslotteriema åren 1975-91 återges i tabell 8 i tabellbilagan, där även omslutningen omräknade till 1970 års priser återges i en separat kolumn. Utvecklingen 1975 illustreras i figur

SCB genomförde en undersökning av lotterier och spel regional och lokal nivå åren 1989 till 1991 och resultatet av denna undersökning har sammanställts i en särskild rapport Lotterier och spel 1989-1991 resultat av 1992 års enkät. -

Figur 9 Lotterinämndens beviljade omslutning för rikslotteriema 1970-91. MSEK

1200 Löpandepriser 1000 - -- 1970 års priser

200 M ;auf I--ç--r-n-.t--u-J 1975 1980 19.85 1990 1970

Kasinospel

Bruttoomsättningen för kasinospel har ökat med 300 i löpande priser och med 50 % + + i 1970 års priser under perioden 1979-91. Utvecklingen av bruttoomsättningen 1979-91 illustreras i figur 10 här nedan. Detaljerad information återges i tabell 9 i tabellbilagan.

Figur 10 Bruttoomsättningen for kasinospel 1970-91. MSEK

600 .- Löpandepriser ---- 1970 års priser 500

100 fJ-u-u -§.§____,ø 0 i i 1970 1975 1980 1985 1990

Bingo och kasinospel med skatteuppbörd en jämförelse Kasinospelet är ungefär en fjärdedel så stort som bingo med skatteuppbörd, räknat efter bruttoomsättningen, och hade 320 licensinnehavare jämfört med 460 för bingo. Statens inkomster av kasinospel är ungefär hälften så skatteuppbörden från stor som bingo.

Utvecklingen av statens inkomster bingo och kasinospel 1970-91 illustreras i figur av 11. Nedgången i statens inkomster från bingo 1989 berodde sänkningen punktskatten se av tabell 7 i tabellbilagan.

Figur 11 Statens inkomster från bingo resp kasinospel löpande priser 1970-91. MSEK

100 Blngospel Kaslnospel

0 x 1970 1975 1980 1985 1990

Jämfört med bingo har kasinospelet ökat i omfattning se tablå 7 här nedan.

Löpande priser 1970 års priser Bingo + 90 26 - Kasino + 285 + 50

Källa Tabell 7 och

Fakta om spel Sverige

Intresset för deltagandet i organiserade spelformer är stort enligt publikundersökningar genomförts uppdrag spelbolagen. Bortsett från den statistiska precisionen i som av skattningar tyder siffrorna att ungefär 8 av 10 har satsat spel någon gång under mm lite, tredje spelar mycket och femte är helt ointresserade ett år varannan spelar var var av spel.

Enligt SCBs undersökning hushållens utgifter för 1988 se tablå 8 här nedan och tabell om 10 i tabellbilagan satsade hushållen i genomsnitt l 900 kronor per år olika spelfonner i Sverige. Låginkomsttagama arbetare och lägre tjänstemän liksom företagare, studerande och pensionärer satsade i genomsnitt 1,5 till 2 gånger så mycket som höginkomsttagarna högre tjänstemän och tjänstemän mellannivå.

Värmland, Kopparberg och Gävleborgs län satsade Hushållen i norra Mellansverige dubbelt så mycket spel hushållen i Sydsverige Blekinge, Kristianstads och som Malmöhus län.

Arbetare 2 180 Stockholm 1 820 Lägre tjänstemän 2 047 Göteborg, Malmö 1 784 Tjänstemän på mellannivå l 683 Småland med öarna 1 786 Högre tjänstemän 1 194 Sydsverige 1 528 Lantbrukare 855 Västsverige 1 786 Företagare 1 967 Norra mellansverige 2 865 Pensionärer l 870 Mellersta Norrland l 957 Studerande mm l 974 Övre Norrland 1 652

Källa Tabell 10.

SCBs undersökning om levnadsförhållanden 1982 -83 visar att endast 4 % av den vuxna befolkningen spelat bingo och automatspel flipper mm under ett år. De flesta som spelar är yngre automatspel och äldre bingo, och bland yrkeskategoriema är det arbetare och studerande som tycks ha satsat bingo. Detaljerade uppgifter vilka deltagit i om som bingospel återges i tabell 11 itabellbilagan.

Benämning Avser Spelbolag Svenska penninglotteriet AB, AB Tipstjänt och AB Trav och galopp

Folkrörelsernas lotterier och spel Bingo med kontantvinster, bingo med

vauvinster och varulotterier

Varulotterier Folkrörelsemas lotterier riks-, regionaloch lokalnivå

Kasino spel Kommersiellt driven verksamhet under fast

adress

Utländskt spel Satsning från Sverige utländskt anordnat

lotterier och spel

Illegalt spel Kommersiellt anordnat spelverksamhet utan tillstånd

Bolagssekton Spelbolag och kasino spel

Bruttoomsättning Bruttointäkter försäljning av

Lotterianordnare Myndighet . Svenska penninglotteriet AB, Finansdepartementet Tipstjänst och AB Trav och galopp Skatteuppbörd till riksskatteverket AB

Rikslotterier Lotterinämnden Avgifter betalas till lotterinämnden

Bin go-lotto Lotterinämnden Avgifter betalas till lotterinämnden

Regionala lotterier i än kommun Länsstyrelserna mer en Avgifter betalas till länsstyrelserna

Lokala lotterier inom kommun Kommunerna en Avgifter betalas till kommunerna

Bingo med kontantvinster Länsstyrelserna Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket

Bingo med varuvinster Länsstyrelserna Avgifter betalas till länsstyrelserna

Spel ombord fartyg i internationell trafik Lotterinämnden territorial Avgifter betalas till lotterinämnden och men i svensk vatten skatteuppbörd till riksskatteverket

Länsstyrelserna tillståndsgivning Kasino spel Lotterinämnden tillsyn Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket

Fria lotterier # 17 LL -

den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen. Dock Lotterinämnden utövar lotterier anordnas efter tillstånd regeringen utövas av den att tillsynen över som av myndighet som regeringen bestämmer.

8 tillverkare lotter i Sverige och 12 importörer. F örsäljningsvärdet Det finns idag av lottsatser och løttsedlar exkl i storleksordning 100 miljoner av mm moms var kronor år 1991, exporten uppgick till 14 miljoner. Införselvärdet uppgick till varav 8 miljoner kronor

Tabellavdelning

Téc1§ent§s§maringitablåerpéhltáherlez n tjppgåáânte ting5ga§ig1ig§né§ 2111364- { Framafäknad uppgift 7 A

Tabell 1 Privat konsumtion spel penninglotteriet, totalisator, tipstjänst och bingo av med skatteuppbörd såsom den har beräknats i nationalxäkenskapema NR 1970-91.

Löpande priser. MSEK

Privat konsumtion deñneras i NR såsom hushållens utgifter för spel inkl spelskatter minus återbetalda vinster och vinstskatter. Uppgifterna inhämtas av SCB med specialenkät från spelbolagen.

Källa SCBs nationalräkenskapem.

Tabell 2 Privat konsumtion av spel enligt nationalräkenskapema i fasta priser. Index över volymutvecklingcn l97010O

År Tipstjänst Totalisator Pennin Bingo Totalt glotterict

Källa SCBs nationalräkenskapema.

Tabell Privat konsumtion av spel enligt nationalräkenskaperna 1970-91. Indextal 1970100 över utvecklingen i löpande och 1970 års priser samt prisutvecklingen under perioden 1970- 1991

Implicirprisindex är ett sammanvägt indextal som framrälcnas genom att dividera värdet ilöpande priser med värdet i basårs priser. Källa SCBs nationalräkenskaperna.

Tabell 4 Bruttoomsättningen för spelbolagen i löpande priser 1970-91. MSEK.

År Svenska AB Tipstjänst AB Trav och Summa penning- galopp lotteriet AB

2666 1977 710 1003 1366 3079 1978 772 1065 1563 3400 1979 811 1170 1989 3970 1980 1121 1468 2 2205 4794 1981 1114 2212 2438 5764 1982 1147 2407 2581 6135 1983 1211 2876 2965 7052 1984 1387 3281 3273 7941

1 Tnsslotteriet introducerades i september 1986. 2 Lotto introducerades 1980. 3 Lågmarginalspelet Oddset introducerades i början 1986. av 4 V 65 introducerades hösten 1974. 5 Dagens Dubbel introducerades hösten 1987.

Bellmanlotten med skrapdelen introducerades i december 1979.

Måltipset introducerades i början av 1983. Joker introducerades under hösten 1984. Flax introducerades i mitten av 1989.

Källa Spelbolagens årsredovisningar.

Bruttoomsätmingen för spelbolagen åren 1970-91 i 1970 års priser. MSEK Tabell

År Svenska AB Tipstjänst AB Trav och Summa penning- galopp

lotterier AB

383 409 690 1482 1970 398 516 670 1584 1971 382 579 638 1599 1972 1973 368 576 616 1560 367 541 656 1564 1974 377 542 686 1605 1975 376 559 712 1647 1976 393 556 757 1706 1977 389 536 787 1712 1978

1981 389 817 876 2082 1982 377 897 924 2198 1983 400 947 944 2291 1984

1988 1989 633 1 120 1289 3042 600 1103 1279 2982 1990 648 1085 1241 2974 1991

Källa Se tabell 4.

Tabell Statens inkomster från spelbolagen 1970-91 i löpande priser. MSEK

Källa Se tabell 4

Tabell 7. Bruttomsätmingen för bingo och statens inkomster av skatt i löpande och 1970 års priser 1970-1991. MSEK

1 Nettouppbörden av skatten. 2 Fr o m 1989 avser siffrorna enbart skattepliktigt spel, dvs spel med kontantvinster. Om vinsterna består både kontanter och vamvinster utgår skatt på hela omsättningen. av 3 3-procentig punktskatt infördes för spel med kontantvinster spel med varuvinster befriades från punktskatten. Åren 1970-82 skattesatsen 5 % och mellan 1983-1988 var var den 5,5 %.

Källa Riksskatteverket RSV, beskattningssavdelningen.

Tabell 8 Rikslotteriemas beviljade bruttoomslutning 1970-91. MSEK

Löpande 1970 priser års priser

1970 1971 1972 1973 1974 .. ..

Enligt lotterinämnden uppgick den beräknade försäljningen år 1989 till 551 MSEK, 1990 till 538 och 1992 till 696 miljoner eller 70 % av den beviljade bruttoomslutningen.

Nettobehållningen från försäljningen uppgick till 29 %, eller 202 MSEK 1991.

Källa Lotlerinämnden.

Tabell 9 Bruttoomsätmingen för kasinospel roulett, blackjack och tärningsspel och statens inkomster skatt i löpande och 1970 års priser 1970-1991. MSEK av

År Antal Löpande priser 1970 års priser tillstånd Omsättningen Statens Omsättningen Statens ocheller MSEK inkomster 1 MSEK inkomster l spelplatser MSEK MSEK

1970 1971 1972 .. .. ..

.. 1978 .. .. .. .. ..

1 Nettouppbörden av skatten. 2 Uppgifterna t 1978, både roulettspel och automatspel. Automatspel förbjuds avser 0 m 0 m 1979. 3 T 1985 siffrorna antal innehavare av tillstånd och o m 1986 antal spelplatser. o rn avser

Omsättningen har beräknats följande sätt Med ledning av RSVs månatliga skatteuppbörd på roulett har omsättningen per spelbord och dag uppskattats till 10 000 kronor, antal spelbord till 250 st och antal speldagar till 200. Omsättningen för 1991 blir alltså 10 000 kronor x 250 x 200 eller 500 MSEK.

Den uppskattade siffran för 1991 har kedjats bakåt i tiden med ledning av uppgifter om nettouppbörden av skatten.

Källa RSV, beskattningsavdelningen.

Tabell 10 Hushållens utgifter för tips och lotteri 1988 HUSHÅLLSTYP Per hushåll Antal hushåll Ensamstående utan barn

Sammanboende utan barn

YRKESKATEGORIER

Tabell 10 forts

Och

BOSTADSTYP

Det totala utlägget beräknas till 6 504 654 800 kronor eller 774 kronor per invånare.

Källa SCBs undersökning Hushållens utgifter 1988.

Område Omfattning Stockholm Stockholms län Östra mellan Sverige Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Örebro och Västmanlands län Småland med öarna Jönköping, Kronobergs, Kalmar och Gotlands län Sydsverige Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län Västsverige Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län Norra mellan Sverige Värmland, Kopparbergs och Gävleborgs län Mellersta Norrland Västernorrlands och Jämtlands liin Övre Norrland Västerbottens och Norrbottens liin

Tabell 11. Fritidsvanor i olika befolkningsgrupper. Andelen % av befolkningen deltagit i bingospel och automatspcl som mer än 5 ggr per per år.

Åldersklass Befolkningen 16-24 25-44 45-64 65-74 16-74 16-74 10O-tal

Förgynmasial

Källa SCBs Levnadsförhållanden 1982-83. Fritid. Rapport 56.

16-24 25-44 45-64 65-74 Män 526 1 213 907 382 Kvinnor 502 1 155 930 445 Män och kvinnor l 028 2 368 1 837 827 Förgymnasial

Detaljetabeller och diagram Spelbolagens bruttoomsättning fördelad på produktgrupper 1970-91

TABELL D1 SVENSKA PENNINGLOTTERIET AB OMSÄTTNING 1970-1991

PENNING- BELLMAN TRISS LOTTERIET LOTTERIET LOTTERIET SPADER ÖVRIGA TOTALT ÅR MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK

1970 335 41 0 0 24 400

447 1974 369 111 0 0 13 493

1146 1983 786 400 0 G 5 1211 1984 786 511 0 0 90 1387 1985 778 557 0 O 95 1430 1986 840 685 360 0 49 1934

KÄLLA ÅRSREDOVISNINGAR

TABELL D2 AB TIPSTJÄNST

OMSÄTTNING 1970-1991

STRYK 0 POÄNG 0 EXTRA MÅL LOTTO JOKER ODDSET FLAX SIFFER TOTAL AR MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK

1970 350 0 0 0 0 0 1971 484 0 0 0 0 0 1972 583 0 0 0 0 0 1973 621 0 0 0 0 0

0 1979 1057 0 0 0 0 0 1980 1063 0 304 0 0 0 101 1981 1026 0 1111 0 0 0

0 1987 1416 497 2010 515 633 0 1988 1318 507 1899 543 827 0 1989 1270 450 1693 651 887 148 1990 1328 454 1896 569 1096 194

1991 1304 704 2343 538 913 158

ALLA ÅRSREDOVISNINGAR

TABELL D3 AB TRAV OCH GALOPP OMSÄTTNING 1970-1991 FÖRTIDS- TRAV- GALOPP-

KÄLLA ÅRSREDOVISNINGAR

Bilaga 5 369

cmunuzvnnu

1992 11 10 19 Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

Spel Sverige och konjunkturen - Syftet med utredningen har varit att undersöka om hushållens utgifter för spel har följt ett fast tidsmönster och om utgifterna samvarierat med konjunkturen. Utredningen har genomförts av Brian Wicklin, Statistiska centralbyrån SCB, på uppdrag av Lotteriutredningen. Den långsiktiga utvecklingen av spelmarknaden har tidigare kartlagts i en utredning som genomfördes uppdrag av Lotteriutredningen Spel Sverige i siffror 1970-1991, SCBs rapport - 1992 05 05. Det statistiska materialet Uppgifterna har huvudsakligen hämtats från Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper och andra konjunkturindikatorer. Hushållens utgifter för spel är definierade som utgifter för spel ATG, Tipstjänst, Penninglotteriet och folkrörelsernas bingospel med kontantvinster inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten. Det är med andra 0rd hushållens nettoutgifter för spel som mäts. Redovisningen i fasta priser hänförs till 1985 års nivå.

Säsongrensade värden och indextal har beräknats efter samma metod som använts i nationalräkenskaperna och konjunkturindikatorerna.

Tillförlitliga statistiska uppgifter saknas f n för folkrörelsernas spel Riks-Bingo-Lotto som introducerades i början av 1992.

smnxnxxt IZEHIIIMBYHAN

1992 l l 10 29 Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

Utvecklingen 1980-1991 I figur 1 återges indexserie för hushållens utgifter för spel samt disponibel inkomst för åren en 1980-1991 i såväl löpande som i fasta priser. Indexserien bekräftar bilden av en mycket stark samvariation mellan spelutgifterna och hushållens samlade köpkraft mätt som disponibel inkomst.. Utvecklingen mellan åren 1986-1989 visar dock ett trendbrott spelutgifterna ökade snabbare än disponibelinkomst i såväl löpande i fasta priser trots det rådande allmänt svaga konjunktursom läget under hela 1986 och fram till mitten av 1987. fasta priser i absoluta tal kvartalsvis återges i Utvecklingen av spelutgifterna i löpande och figur Den trendmässiga utvecklingen har beräknats utifrån säsongrensade värden. Utvecklingen över tiden bekräftar i stort sett ett stabilt mönster, med undantag för en accelererande utvecklingen från mitten av 1986 till slutet av 1989.

1 figur 3 jämförs hushållens spelutgifter med konsumtionsutgifterna totalt kvartalsvis i fasta priser 1985 års priser. Kvartalsdata har säsongrensats för att åskådliggöra den trendmässiga utvecklingen. Den säsongrensade indexserien är svårtolkad beroende främst osäkerhet grund av nya spelformer som har introducerats under perioden 1980-1992 påverkar spelutgifterna och hushållens köpkraftsutveckling under olika faser i konjunkturen. förändringen i inriktningen av Sålunda tycks introduktionen Lotto ha brutit den nedåtgående trenden i spelutgifterna 1980av 1982 under period stark lågkonjunktur medan t ex introduktion av Måltipset tycks ha en av påverkat den uppåtgående trenden i spelutgifterna under 1983 trots stark lågkonjunktur.

SIAIISIISKI 1111111111111

1992 11 10 39 Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

Spelutgifterna har i stort sett ökat i takt med konsumtionen totalt under den påföljande högkonjunkturen 1983-85.

Från ungefär mitten av 1986 till mitten av 1990 har spelutgiftema ökat mycket kraftigt och betydligt snabbare än totalkonsumtionen. Det bör dock poängteras att det rådde allmän en högkonjunktur under hela denna period med kraftig värdestegring på fastigheter och aktier. t ex Introduktion av Triss 1986 och Dagens Dubbel 1987 tycks ha påverkat utvecklingen i uppåtgående riktning. Ökningstakten har dock därefter ha minskat och följt den trendmässiga utvecklingen i totalkonsumtionen.

Sammantaget kan sägas att den säsongrensade indexserien visar mycket samvariation en svag mellan spelutgifter och den allmänna konjunkturutvecklingen samtidigt introduktion som av nya spelformer har påverkat konsumenternas utlägg för spel i uppåtgående riktning. Det är dock omöjligt att avläsa från statistiken om ökningen beror att antalet spelare har stigit och därmed den totala spelinsatsen, eller om det är samma antal spelare som satsat mer än tidigare.

Spelutgifternas andel av den totala konsumtionen i löpande priser återges i figur Det framgår av utvecklingstrenden i att de svenska hushållens satsning spel netto är en mycket liten del av de totala konsumtionsutgifterna. Andelen spelutgifter den totala konsumtionen är ungefär av 1% och denna kvot har under de senast gångna 22 åren legat praktiskt taget oförändrad. Vidare och det är viktigare kan detta faktum förklara till stor del varför spelutgiftema lång sikt tycks vara okänsliga för konjunkturvariationerna.

Slutligen jämförs spelutgifternas volymutveckling värdeutveckling rensad från prisförändringar

SIMISHSKA tElIlAlHYllN

1992 ll 10 49 Wicklin Utredning Fig. 1-5 Brian Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

med industrikonjukturen i ñgur Det är svårt att spåra några direkta samband.

Avslutande kommentarer

här har bekräftar att det finns mycket svag samvariation mellan Statistiken som presenterats en

utvecklingstrenden hushållens spelutgifter och konjunkturen kort sikt. Introduktion av nya av

spelformer har påverkat efterfrågeutvecklingen i uppåtgående riktning.

Hushållens disponibela inkomst och utgifter for spel löpande LP i och fasta FP priser enligt SCBs nationalräkenskaper åren 1980-1991 Index 1980 100 400

Spelutgifter LP 300 DisponibelinkomstLP

Spelutgifter FP DisponibelinkomstFP 100

0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Utgifter för spel är definerad som netto spelinsatserdvsutgifter Förspelinkl spelskatter minus återvunna vinstmedelochvinstskatter, som levererastill staten.

Figur 2 Hushållen utgifter för spel ATG, tipstjänst, penninglotteriet och bingo med skatteuppbörd enligt SCBs nationalräkenskaperna. kvartalsdata 1980 1992. - Löpande priser i miljoner kronor 2000 Å

L

- r spel öpnn le

g

-- U fter r spellöpanie pri r sästrngre de

;J i

på; V

0 1985 âs priser i miljoner kronor 2000 -v- Utgifter spel 1985 xrs -- Utgifter f r spel1985 i rs pri r säsongrensade

1500 ä

N

N

vi

1000-

500-

0 .. .. 14. 1980 1985 1990 1992

Hushållens utgifter är definerad som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten

Figur 3 Hushållens utgifter för konsumtiontotalt och för spelATG, tipstjänst, penninglotteriet och bingo medskatteuppbörd enligt SCBs nationalräkenskaper. 1985 års priser. Säsongrensade kvartalsdata 1980-92.

Volymindex1985 100

Utgflerfö spel 130- säso1

120-

T

100- Konst. säsongrensa - 3 90-

0..|...|...|...|...|... IJIIIINI

...|...|.. 1980 1985 1990 1992

Nyaspel som introducerades Lotto 1980 Måltipset 1983 Joker 1984 Oddset1986 Triss 1986 DagensDubbel1987 Flax 1989 Spader1991 Keno1992

Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är definerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, levereras till staten. som

Figur 4 Hushållens utgifter lör spel i förhållande till deras konsumtion totalt i löpandepriser. Procentuella andel 1970-1991. 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0.5 0,4 0.3 0,2 0,1

- Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är defineradesom utgifter 17år spelinkl spelskatterminus återvunna vinstmedeloch vinstskatter, som levererastill staten

Figur 5 Jämförelse mellan spelutgifter i fasta priser enligt SCBs nationalräkenskaper och industrikonjunkturen enligt Konjunkturinstitutet. Kvartalsdata 1970-1992.

Index 1985 100. 150 Industrikonjunkturen konjunkturbarometern

120-

90-

Utgifter för spel i fastapriser 30-

..|...|...|u.|...|...|...|...lmlwlrnü.|...I...|...|...|...|...|...|...I...|. 0 0 å

Hushållens utgifter är deñnerade som utgifter för spelinkl spelskatterminus återvunna vinstmedeloch vinstskatter, som levereras till staten

n, a Bilaga 6 379 e,

QSTATSKONTORET

PM 1 6

1992-12-03 Dnr 52592-5

Statens stöd till allmännyttiga ideella organisa-

tioner

Uppdraget

Lotteriutredningen bör enligt sina direktiv Dir 199122 undersöka i vilken utsträckning folkrörelsema i högre grad än for närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter lotterier och spel. av

För att belysa föreningarnas nuvarande finansiella situation har Lotteriutredningen i en skrivelse av den 16 september 1992 hemställt biträde om av Statskontoret för en beräkning av statens stöd till föreningar och folkrörelser. Statskontoret har tidigare i en utredning rapport 19916 Statligt föreningsstöd en kartläggning redovisat ett sådant underlagsmaterial. För Lotteri- utredningens arbete behövs aktualiserade uppgifter med ny beräkning och analys.

För aktualiseringen bör enligt uppdraget följande utgångspunkter gälla

o den definition av förening överensstämmer med lotterilagstiñningens som krav på lotterianordnare i huvudsak föreningar med allmännyttig verk- samhet skall användas -

c en totalsiffra bör beräknas för budgetåren 198990, 199091 och 199192

o arbetet skall bedrivas med i huvudsak officiella källor som grund

statsliggaren, propositioner m

m

Av uppdraget framgår också att redovisningen Statskontorets arbete bör av ske senast den 15 oktober 1992 i sådan form den vid behov kan bifogas att Lotteriutredningens betänkande. Statskontoret överlämnade promemoria en

a Q m

äQlSTATSKONTORET

PM 2

1992-12-03 Dnr 52592-5

den 15 oktober. Därefter har begäran utredningen vissa kompletteav ringar gjorts.

Inriktning och avgränsning

Definitioner

Med folkrörelser sådana sammanslutningar som anges i 11 § lotterilaavses 19821011, dvs ideella föreningar har till huvudsakligt syfte att gen som främja allmännyttiga ändamål inom landet. Enligt Lotteriutredningens avgränsning bör vår analys statens bidrag till de aktiviteter som kan anses avse den egentliga allmännyttiga verksamheten i sådana organisationer. utgöra Den egentliga verksamheten omfattar ideell breddverksamhet bland egna medlemmar i enlighet med organisationens målsättning.

Samhällets bidragsgivning

Samhällets bidragsgivning innefattar bidrag från staten, kommunerna och landstingen, syftar till att användas i den egentliga verksamheten. Statssom kontorets redovisning endast det direkta statliga stödet. Stöd i form av avser beredskapsarbete, lokaler, uppdragsfinansierad verksamhet m m ingår Lönebidrag redovisas i korthet i slutet av promemorian.

Mottagareändamål

det statliga bidraget till föreningar är ett mycket stort antal Mottagarna av frivilliga organisationer. I Statskontorets rapport 19916 redovisas bidragens fördelning till olika mottagare eller ändamål enligt följande gruppering

humanitär verksamhet trossamfund försvarsanknutna organisationer idrott studieförbund ungdomsorganisationer handikapporganisationer foreningsdaghem arbetsmarknadsorganisationer obundna bidrag övriga

Av dessa är det enligt Lotteriutredningen i första hand bidragen till trossamfund, försvarsanknutna organisationer, idrottsrörelsen, ungdomsorganisationer och handikapporganisationer kan anses utgöra intäktskälsom

a a n,

g STATSKO NTORET PM 3

1992-12-03 Dnr 52592-5

lor för folkrörelsemas egentliga verksamhet. Även k obundet bidrag samt s övriga bidrag kan utgöra en sådan intäktskälla. Dessa två bidrag beanses handlas här som Q grupp, i vilken ingår mottagarorganisationer som t ex freds- och kulturorganisationer samt nykterhetsrörelsen. Ett urval av bidragsmottagare har gjorts enligt Lotteriutredningens kriterier. Därför kan inte en jämförelse med uppgiñema i Statskontorets rapport 19916 göras.

Metodik

Eftersom arbetet i huvudsak skulle bedrivas med officiella källor som grund har for samtliga tre budgetår utgått från Statsliggaren för respektive budgetår. De bidragsbelopp som redovisas avser således anvisade belopp enligt regleringsbrev utfallet. I de fall särredovisning saknas i regleringsbreven har kontakt tagits per telefon med bidragsgivarorganisationerna. När det gäller gruppen övriga organisationer har i vissa fall en prognos gjorts.

Metoden innebär en viss awikelse jämfört med den metod som Statskontoret använde i den tidigare kartläggningen 1991 6. Vid den kartläggningen sändes en enkät ut till 108 statliga myndigheter. I enkätsvaren, som inkom från samtliga, redovisades då nämligen utbetalade belopp. Skillnaden mellan anvisade belopp och utbetalade belopp torde bero både överskridanden av anslag och underutnyttjanden av anslag.

Uppgifterna om bidragen har dataregistrerats. Beräkningar har gjorts i såväl löpande som fasta priser. För omräkningen till fastpris har använts konsumentprisindex KPI omräknat till 1989 års priser.

Resultatet av undersökningen

Sammantaget under perioden 198990 199192 har statsbidragen till folk- -rörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet ökat uttryckt i såväl löpande som fasta priser.

Statsbidragens utveckling under de tre budgetåren, 198990, 199091 och 199192, for folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet framgår av sammanställningen nedan och redovisas i sin helhet i bilagan.

man 382

g STATSKO NTORET PM 4

1992-12-03 Dnr 52592-5

Tabell statsbidrag till folkrörelsemas egentliga allmännyttiga verksamhet 198990--199192 i löpande priser miljoner kronor resp procent

Kf 5011114711140 hiFövlndrlmkt 1 ;åra-snusa Fövindrlügi . 3912104191792 Auasi-tai 8990-91793091907911112 9979111111792 . -2 kampi muggen 1 nu komp Inldkomp Inkl .. . . v

org 9áaT7"1" 112'47'1"s11'"193f'7s'' 1 E7933 206.04 291127 21 29

Som framgår denna sammanställning har det skett en ökning av statsbiav dragen med i genomsnitt 21 %, men det finns variationer. Stödet till handikapporganisationema har ökat med 42% medan stödet till ungdomsorganisationer endast har ökat med 7 %, vilket i det senare fallet huvudsakligen torde bero en anslagsteknisk omföring av stödet. Det lokala stödet till ungdomsorganisationema, inklusive det lokala stödet till idrotten, har tidigare redovisats under anslaget H3 under trettonde det lokala stödet till idrotten huvudtiteln. Fr o m budgetåret 199091 har förts över till anslaget E1 under elñe huvudtiteln. Även vid vår redovisning budgetåret 198990 har tagit hänsyn till denna anslagstekniska omföring av stödet. Av anvisade 99,6 mkr till lokal ungdomsverksamhet under av anslaget H3 har därför i tabellen ovan 75,8 mkr redovisats under idrott och 23,8 mkr under ungdomsorganisationer, trots att det anvisade beloppet är ofördelat i regleringsbrevet.

Vid årsskiftet 199091 genomfördes skattereform som innebar vissa ekoen nomiska försämringar för folkrörelserna, a blev de under vissa förutsättningar momsskyldiga. En del föreningar begärde kompensation för de ekonomiska förluster de ansåg att skatteomläggningen innebar. I budgetsom 199091 100 bil 15 föreslogs ett särskilt bidrag till folkrörelser som beprop driver bam- och ungdomsverksamhet av olika slag for att kompensera deras ökade kostnader till följd skatterefonnen. Medel anvisades i regleringsav brev for budgetåret 199192 under särskilt samlingsanslag H Bidrag till folkrörelsema under trettonde huvudtiteln. Vi har därför i våra tabeller angett förändringarna under de tre åren både med och utan detta kompensationsbidrag.

Som helhet under de tre senaste budgetåren har statsbidragen for folkrörelegentliga allmännyttiga verksamhet totalt ökat med 291,27 mkr från sernas - 988,71 mkr budgetåret 198990 till 1279,98 mkr budgetåret 199192. Det är ökning med 29 % i löpande priser. Beräknat i fasta priser är det en ökning en bidraget med 7,19 %, Utan kompensationsanslaget är ökningen av bidraav

man

EäSTATSKONTORET

PM 5

1992-12-03 Dnr 52592-5

get 21 % i löpande priser. Uttryckt i fasta priser minskades bidraget med 0,03 %.

Trossamfund utanför svenska statskyrkan erhåller bidrag via Samarbetsnämnden for statsbidrag till vissa trossamfund SST, som är ett statligt organ med huvuduppgiñ att administrera bidrag till frikyrkliga organisationer. Bidragen uppgick under budgetåret 198990 till 55,5 mkr, 199091 till 57,7 mkr och 199192 till 67,7 mkr.

statsbidrag kan beviljas andra trossamfund än svenska kyrkan eller församlingar inom sådana trossamfund for

1 religiös verksamhet verksamhetsbidrag 2 lokaler till religiös verksamhet lokalbidrag 3 teologiska seminarier m m utbildningsbidrag

F örsvarsorganisationer. Det finns ett flertal frivilliga försvarsorganisationer mottar bidrag. Bidragen fördelas Överbefálhavaren, cheferna för som av resp vapenslag, Försvarets civilförvaltning, Statens räddningsverk och Arbetsmarknadsstyrelsen. Förutom de ekonomiska bidragen ställs materiel och lokaler till dessa organisationers förfogande. De ekonomiska bidragen uppgick budgetåret 198990 till 184,7 mkr, 199091 till 206,2 mkr och 199192 till 227,6 mkr, varav 0,3 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen.

Idrottsorganisationer. Bidrag till idrottsföreningar fördelas främst via Sveriges Riksidrottsforbund RF. Enligt prop 197079 träder RF i myndighets ställe för att fördela statliga medel mellan olika specialidrottsförbund.

RF sammanställer även anslagsyrkanden från ett flertal organisationer som är medlemmar i förbundet, t ex Friluftsfrämjandet, Simfrämjandet samt Sveriges sportfiske- och fiskevårdsförbund. Fördelningen av medel till dessa organisationer sker enligt direktiv i regleringsbrev. I budgetprop 198990 100 bil 13, s 77 lämnas en redogörelse över andra bidrag till idrotten än anslaget i statsbudgeten. Det statliga stödet till idrotten överstiger enligt denna källa 600 mkr per år. Förutom anslaget är då även a ersättning för lönebidragsanställda inräknad i de 600 mkr. Bidraget till idrotten har under de två foljande åren ökat till över 800 mkr enligt budgetprop 19909110O bil 13, s 98. De statliga bidrag till idrotten som omfattas av vår undersökning uppgick budgetåret l98990 till 337,3 mkr, 199091 till 411,3 mkr och 199192 till 478,1 mkr, varav 10 mkr engångsvis och 65 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skatterefomien. Målsättningen för det statliga stödet till idrotten är a att stimulera motion och breddidrott.

man,

ESTATSKONTORET

PM 6

1992-12-03 Dnr 52592-5

Ungdomsorganisationer stöds Statens ungdomsråds av staten genom SUR bidrag till centrala ungdomsorganisationer samt aktivitetsstöd till lokala nivån. SUR fördelar medlen enligt ett av statsmakterna fastställt regelverk. Bidragen skall stimulera till att rekrytera foreningslös unga dom. Till sitt förfogande har rådet även medel som kan fördelas som särskilt bidrag till organisationer inte uppfyller kraven för annat bidrag. Bidrasom till ungdomsorganisationema uppgick under budgetåret 198990 till 95,4 gen mkr, 199091 till 98,2 mkr och 199192 till 116,1 mkr, varav 14 mkr i form särskilt bidrag som kompensation för skattereformen. av

Handikapporganisationer erhåller bidrag från Socialstyrelsen enligt beslut Socialdepartementet meddelar. Bidragen riktar sig till centrala hansom dikapporganisationer och deras verksamhet. Bidragen uppgick under budgetåret 19899O till 70,6 mkr, 199091 till 79,1 mkr och 199192 till 101,4 mkr, 1,2 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för varav ca skattereformen.

Övriga bidrag Förutom de mottagargrupper som redovisat ovan finns också stor mottagarorganisationer som sorterar under grupperna en grupp övriga och obundna bidrag. Övriga bidrag är vanligtvis enskilda organisatioerhåller medel för att bedriva verksamhet med anknytning till någon ner som sektormyndighets verksamhet. De k obundna bidragen kännetecknas av s att bidragen inte är bundna till några särskilda mottagare. Bidraget ges istället till den verksamhet som skall stödjas. Bidragsmottagarna för bidragen finns inom områdena nykterhets-, kultur-, freds- och pensionärsorganisationer. a Bidragen fördelas olika fackdepartement och av myndigheter. Sammanav lagt uppgick bidragen till dessa organisationer budgetåret 198990 till 245,2 mkr, 199091 till 271,7 mkr och 199192 till 289 mkr, varav 5,7 mkr i form särskilt bidrag kompensation for skattereformen. av som

Lönebidrag utbetalas Arbetsmarknadsstyrelsen. För lönebidrag gäller av förmånligare ersättningsregler for de organisationer definierar som allman männyttiga. Vi har fått uppgiñ det totala lönebidraget till allmännyttiga en organisationer och alltså inte enbart for de mottagarorganisationer här redovisat. Vi väljer ändå att redovisa bidraget eñersom det har stor betydelse for foreningsrörelsen. Att särredovisar bidraget beror den arbetsmarknadspolitiska karaktär bidraget har. Bidragen hör närmast till typen uppdragsersättningar, men bör i första hand ses som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Budgetåret 198990 uppgick bidraget till 2088 mkr, 199091 till 2217 mkr och 199192 till 2515 mkr.

man Bilaga

gSTATsKONTORET

1 7

n T

o

m

S

z z

u . .

0 e

man Bilaga

âSTATSKONTORET

å I W ä H

i i x 2 1

M M N N v-F

E

5 man 5 Bilaga

E

STATSKONTORET 3

å i ä I ä

å

WNWÖHJNMNVÃI

1 W

i i

WWWWWWWW/u

4 3

O m

MW 5319! 591W MW

Bilaga

g STATSKO NTORET

m m m d m

m I ö ä E 8 E 5 E m m

E E E E E m u u U

o o ä

. m m m m

o

m m m m m

.m o o . m m m

m

m m m

o

m m

z e E E

o m å . O å E e o E E

E

m m o å m

2 m z m

m

o s

o

m m m å m

m .

. .

an Bilaga

QSTATSKONTORET

U U U m

3 .

å

Å m

m m

S å

N

S m ä E

F

m z

m v ä C E å

s

Q

E o

V i

a E

mn E E E

c ä

E 3 d

b s

E E E U o 2 i Q

Bilaga

g STATSKO NTORET

m m m m m G

m m m m m m m m m m 3 3 3 3 D 3 3 3 2 s m u v 3 3 3 u

m m

m m

m m m m o m v m m m m m m m m m N n m 3 m m

m m m v m m m m m m m m m m m m m m m m N m m m m

. m m e m m m o m m m m m m v . m .. n m I m

E E

z

m mm m o m m

E

o å c m å m å m E z m m E o m m u o m m m z ... m

.m E

o

m m m 2

Bilaga

g STATSKONTORET

c h

m

n

c .o

o

N

.

E E E E E

u ...a E u o. .o 1

å E .a u H .

Bilaga 7 393

Bilaga Spel på värde- och skicklighetsautomater organisationsförslag samt kostnads- och intäktsanalys

Håkan Skötte Stockholm i November 1992

Spel på värde- och skicklighetsautomater organisation samt kostnads- och intäktsanalys.

Lotteriutredningen har givit representanter för den svenska spelmarknaden tillfälle förslag på hur spel med värdeatt ge och skicklighetsautomater kan tänkas organiseras samt vilka intäkter och kostnader verksamheten kan komma att bidra med. Tre företag, Folkrörelsernas Spel och Lotteri AB - FSL AB, Knutssonbolagen AB samt Cherry Företagen AB har inkommit med underlag. De statliga spelföretagen, Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst har inte inkommit med förslag med hänvisning till den korta tid som stått till förfogande. ATG har meddelat att de inte har något intresse av denna typ av spelverksamhet.

Utredningen har lagt stor vikt vid organisationen av automatspelet och hur överskotten kan komma folkrörelserna bäst tillhanda. Detta har särskilt påtalats i de förutsättningar som givits företagen.

Denna sammanställning ger inledningsvis en bild över hur de olika företagen har tänkt sig organisationen, därefter en ekonomisk kalkyl för de olika speltyperna samt avslutningsvis några sammanfattande synpunkter.

Organisation

FöretagA

Ett aktiebolag bildas, där företag A innehar en minoritetsandel och där folkrörelserna via nybildad en stiftelse innehar majoriteten av aktierna.

Aktiekapitalet kan antingen fastställas av den tilltänkta Lotteriinspektionen eller av den folkrörelsedominerade stiftelsen.

Folkrörelsema utser tre ledamöter, de politiska instanserna en samt företag A två ledamöter.

Företagets uppgift bli att för folkrörelsernas räkning på bästa sätt utveckla automatspel i de former som Lotteriinspektionen lämnar koncession för. Utvecklingen av bolaget och utplaceringen av automater ska kontinuerligt ske med beaktande av sociala hänsyn.

Uppgiftsskyldighet till Lotteriinspektionen och insyn i företagets verksamhet från inspektionens sida i garanteras koncessionen för bedrivande automatspel. av

För att tillförsäkra sig om attraktiva och säkra automater anpassade för svenska förhållanden kan även utveckling och produktion av automater och tillbehör till verksamheten produceras i bolagets regi.

Det gemensamt ägda bolaget ska anskaffa lämpliga spelplatser för spelen, installera dessa, ombesörja löpande service och tömning, bekosta och distribuera reservdelar samt ombesörja administration och kontroll. Driften alla av gjorda investeringar ska även det ombesörjas bolaget. av

Folkrörelsernas stora förtjänst är föreslagen att man genom bolagsbildning omedelbart får säkra och betydande spelandelar att fördela. Framgången möjliggörs att genom utnyttja företag As befintliga organisation och direkta tillgång till ett större antal automater rätta modeller för av olika typer av spelplatser.

Företaget ser även att folkrörelsema erhåller optionsrätt en till ett 100% ägande på sikt i det bolaget. gemensamma

Företag A anser sig kunna ordna finansieringen av investeringar i maskinutrustning. a

Företag B

Företag B utgår från att ett folkrörelsedominerat spelföretag utformas enligt de riktlinjer skisserats i utredningens som delrapport. Företaget att följande är särskild vikt. anser av

Spelkoncessionen tilldelas spelföretaget tills vidare

Spelföretaget ska vara av övergripande administrativ karaktär där huvuduppgiften ska vara att tillvara folkrörelsemas intressen. Företaget ska inte ägna sig åt den

operativa spelverksamheten.

Driften av automatspelverksamheten bör utföras av professionella speloperatörer. Konkurrensen inom den svenska spelbranschen ska utnyttjas för att åstadkomma det mest kostnadseffektiva resultatet.

En lämplig organisationsmodell är ett trepartssamarbete där det folkrörelsedominerade spelbolaget utgör en part, speloperatören den andra och lokalinnehavaren den tredje.

Finansieringen av uppbyggnaden av den tänkta spelverksamheten kan exempelvis ske genom att något av de statliga spelbolagen äger spelautomaterna och att operatörerna leasar dem.

Lotteriinspektionen förutsätts ha insyn i hur bolaget är organiserat och tillåts agera.

Företag C

Spelverksamheten organiseras i ett av de idéburna riksorganisationerna helägt spelbolag vars uppgift är att handha de strategiska frågorna rörande spelutveckling inom denna del av spelmarknaden. Till företaget bildas tre dotterbolag vilka ansvarar för den operativa verksamheten inom de olika spelomráden som tillåts. Moderbolaget kommer att ägas av Riksidrottsförbundet, IOGT-NTO, Röda Korset samt övriga riksorganisationer. Ingen riksorganisation tillåts ha egen majoritet i bolaget.

Styrelsen för bolaget omfattar representanter för ägarsfären och en neutral ordförande. Respektive dotterbolagsstyrelse besätts på liknande sätt och tillsätts efter kompetens inom respektive operativområde.

För att minimera riskexponeringen för de ideella organisationerna tecknar bolaget avtal med automatleverantörer som bygger på att dessa för ansvarar alla investeringskostnader. Ersättningen grundas på att entreprenadföretagen erhåller ersättning i relation till intjänade pengar. Initialt kan även entreprenören erbjudas ägarandel i driftsbolaget berör investeringen. som

Kostnads- och intäktsanalys

Företagen har givits vissa förutsättningar för att kunna genomföra beräkningar på värde- och skicklighetsautomater.

Förutsättningar för värdeautomater

Tre beräkningsalternativ vardera 5 000, presenteras om 10 000 och 15 00 installationer. Antalet installationer maximeras till fem per uppställningsplats. Maximal insats per spel är 16 000 basbelopp samt maximal vinst 115 basbelopp varav högst 1300 basbelopp får utdelas i pengar.

Förutsättningar för skicklighetsautomater

Två beräkningsalternativ vardera 2 000 och presenteras om 5 000 installationer. Antalet installationer maximeras till 2 per uppställningsplats. Maximal insats spel är 16 000 per basbelopp samt maximal vinst 1300 basbelopp.

De beräkningar respektive företag gjort utgår från som en successiv utbyggnad av verksamheten under 3-5 en årsperiod. Beräkningarna tar fasta på bild vad att ge en av verksamheten för intäkter och kostnader fullt genererar utbyggt samt vilka investeringar som erfordras. Utvecklingen av spelformerna är beroende hur Lotteriinspektionens av anvisningar för spel slutligen kommer att utformas.

Spelbolagen påpekar att vinstandelen automat är per beräknad till nivå maskin antalet samma per oavsett utplacerade automater något troligen kommer att skilja - som dels med avseende på var automatema kommer att utplaceras dels hur många automater som placeras ut.

Valet beräkningssiffrorna 5 000, 10 000 och 15 000 för av värdeautomater och 2 000 till 5 000 för skicklighetsautomater grundar sig på ett minsta antal automater som är ekonomiskt intressant att organisera samt maximalt vad den svenska spelmarknaden förväntas kunna svälja.

Underlag för beräkningarna utgår från spelföretagens egna erfarenheter och inhämtade uppgifter från andra spelmarknadcr exempelvis USA, Finland och Norge. Schabloner har använts i de fall inte på annat sätt kunnat man uppskatta intäkter och kostnader. Beräkningarna utgår från företagens uppfattning den framtida svenska egen om spelmarknaden.

Företagens beräkningar har justerats med hänsyn till ändringar i utredningens slutliga förslag.

Företag A

Värdeautomater

MSEK 5 000 10 000 15 00 automater

Intäkter 1 198 800 2 397 600 3 596 400

Kostnader

ersättning till lokalinnehavaren 287 712 575 424 863 136

spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 431 568 863 136 1 294 704

Netto till folkrörelsema 479 520 959 040 1 438 560

Investeringsbehov 300 000 600 000 900 000

Not

Beräkningarna bygger på automater som tillåter högsta insats

samt ger maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

till ca 90%. Nettointäkten beräknas till cirka 666- dag.

Maskintätheten uppställningsplats 2 maskiner - 1 investeringsbehov ingår samtliga kostnader har med som automaterna att skaffa.

I ersättningen till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp av automater, faltorganisation om cirka 500 personer samt kostnader för introduktionen spelformen. av

Företag B

Värdeautomater

MSEK 5 000 10 000 15 000 automater

Intäkter 720000 1440000 2160000]

Kostnader

ersättning till lokalinnehavaren 180 000 360 00 540 000

spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 201 600 403 200 604 800

Netto till folkrörelsema 338 400 676 800 1 015 200

Investeringsbehov 250 000 500 000 750 000

Not

Beräkningarna bygger på automater tillåter högsta insats som

samt ger maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

till 90%. Nettointäkten beräknas till cirka 400- dag.

Maskintätheten uppställningsplats 2 maskiner. - I investeringsbehovet ingår samtliga kostnader har med som automaterna att skaffa.

I ersättningen till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp av automater, fältorganisation om cirka 500 samt personer kostnader för introduktionen spelformen. av

Företag C

Värdeautomater

MSEK 5 000 10 000 15 00 automater

Intäkter 288 000 576 00 864 00

Kostnader

ersättning till lokalinnehavare 25 000 50 000 75 00

spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 50 400 100 800 151 200

Netto till folkrörelserna 212 600 425 200 637 800

Investeringsbehov 210 000 420 000 630 000

Not

Beräkningarna bygger på automater tillåter högsta insats som

samt ger maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

till 60%. Nettointäkten beräknats till cirka 160- dag.

Maskintätheten uppställningsplats maskiner. - I investeringsbehovet ingår samtliga kostnader har med som automatema att skaffa.

I ersättning till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp av automater, fáltorganisation samt kostnader för introduktionen av spelformen.

Företag A

Skicklighetsautomater

MSEK 2 000 5 000 automater

Intäkter 96 000 240 000

Kostnader

ersättning till lokalinnehavaren 23 040 57 600

spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 43 800 109 500

Netto till folkrörelserna 28 800 72 900

Investeringsbehov 50 000 125 O0

Not

Beräkningen bygger på spel som tillåter högsta möjliga insats

maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

samt ger till ca 80%. Nettointäkten beräknas till cirka 133-dag.

Maskintätheten uppställningsplats 1.5 maskiner -

I investeringsbehov ingår samtliga kostnader som har med automaterna att skaffa.

I ersättningen till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp automater, fáltorganisation samt kostnader för av introduktionen av spelformen.

Företag B

Skicklighetsautomater

MSEK 2 000 5 000 automater

Entäkter 120 000 300 000]

Kostnader

ersättning till lokalinnehavaren 36 000 90 000

spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 66 O0 165 000

Netto till folkrörelserna 18 000 45 000

lnvesteringsbehov 80 000 200 000

Not

Beräkningen bygger på spel tillåter högsta möjliga insats som

samt ger maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

till 80%. Nettointäkten beräknas till cirka 166-dag.

Maskintätheten uppställningsplats 1.5 maskiner - I investeringsbehov ingår samtliga kostnader har med som automaterna att skaffa.

I ersättningen till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp av automater, fältorganisation samt kostnader för introduktionen spelformen. av

Ersättningen till folkrörelserna baseras på licensavgift en .

Företag C Skicklighetsautomater MSEK 2 000 5 000 automater

Intäkter 96 000 240 ooü

Kostnader ersättning till lokalinnehavaren 7 680 19 200 spelbolagets drift samt avskrivningsunderlag 9 120 22 800 Netto till folkrörelsema 79 200 198 00

Investeringsbehov 50 000 125 000

Not Beräkningen bygger på spel som tillåter högsta möjliga insats

samt ger maximal vinst. Återbetalningsprocenten beräknas

till 80%. Nettointäkten beräknas till cirka 133-dag. Maskintätheten uppställningsplats 1.5 maskiner - I investeringsbehov ingår samtliga kostnader som har med automaterna att skaffa. I ersättningen till spelbolagets drift ingår kostnader för inköp av automater, faltorganisation samt kostnader för introduktionen av spelformen.

Avslutande kommentarer

De tre organisationsförslagen företagen redovisat skiljer som sig åt bl a med avseende på ska driva den egentliga vem som driften av spelverksamheten. Samtliga överbyggnad i ser en form av bolag eller stiftelser för verksamheten som ansvarar och där folkrörelsema har den egentliga makten. Man det anser naturligt att Lotteriinspektionen har insyn och beviljar koncession för de spelformer ett folkrörelsedominerat som spelföretag antas få driva. Finansieringen verksamheten av skiljer de tre spelföretagen åt. Från att erbjuda tillverkare av spelautomater delägarskap i det företag bedriver själva som spelverksamheten till att låta finansieringen ske med hjälp de av statligt dominerade spelföretagen.

Även organisationen skiljer de tre företagen åt när det gäller de

framtida spelformema. Två företagen att utbyggnad av anser en av en regional organisation likt den som finns i de båda företagen är nödvändig för att få tillförlitlighet och driftssäkerhet. Det tredje företaget att i större avser utsträckning låta folkrörelsema för drift- och underhåll ansvara av spelautomaterna.

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns presenterat tre alternativa former för att organisera ett folkrörelsedominerat spelföretag. Folkrörelserna har all anledning att ta tillvara på den konkurrens som finns inom spelverksamheten i Sverige för att uppnå ett så optimalt resultat som möjligt. I den mån det finns ett allmänt intresse att styra på vilket sätt av folkrörelsema får del av den beskrivna spelverksamheten finns möjlighet att göra så i den konkurrenssituation råder på som marknaden.

Kostnads- och intäktsanalysen återspeglar företagens tänkta sätt att organisera spelverksamheten. Materialet får därför en begränsad användbarhet då det bygger på helt skilda sätt att organisera verksamheten.

Några av siffrorna är dock intressanta att jämföra. Dels utväxlingen per maskin och dag företagen beräknat till som mellan 160 och 666 kronor för värdeautomater och 133-166 kronor för skicklighetsautomater.

Ett genomsnitt företagens beräkningar skulle ge en utväxling av på

drygt 400 kronor per dag och värdeautomater och

144 kronor per dag och skicklighetsautomater. i Ser till den andel intäkterna som företagen beräknar man av kunna återföra till folkrörelserna beräknas den uppgå till mellan 40 och 74 procent för värdeautomater och mellan 15 och 82 procent för skicklighetsautomater.

Ett genomsnitt företagens beräkningar skulle ge ett tillskott av till folkrörelsema på

drygt 200 kronor per dag och värdeautomat samt

drygt 60 kronor per dag och skicklighetsautomat

Totalt motsvarar detta ett tillskott till folkrörelsema på nära l 200 miüoner kronor när verksamheten är fullt utbyggd.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

kompetens. Grundutbildningens 37. Psykiatrin ochdess patienter levnadsförhållanden, Frihet ansvar - - villkor i högskolan. U. vårdens innehålloch utveckling.S. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varförvi 38. Fristående skolor. Bidragoch elevavgifter. U.

tillåter föroreningarinneän ute M. 39. Begreppet arbetsskada. S. mer Psykisktstördas situationi kommunerna 40. Risk-och skadehantering i statlig verksamhet. Fi.

probleminventering ur socialtjänstens 4 Angående vattenskouar. M. -en perspelniv.S. 42. Kretslopp Basenför hållbar Stadsutveckling. M. - 4. Psykiatrini Norden -ett jämförande perspektiv.S. 43. Eoocycles TheBasisof Sustainable Urban - Koncession för försäkringssanunanslumingar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U.

Motiv. Del 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstext och bilagor.Del 2. Fi. 46. Livskvalitetför psykiskt långtidssjuka forskning - - 7. Kompetensutveckling en nationenstrategi.A. kring service,stödoch vård.S. - 8. Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del IL Fi. m.m.- 9. Ekonomioch rätt i kyrkan. C. 48. Effektivare statistikstyrrting Den statliga - 10. Ett bolag för rundradiosändningar. Ku. statistikens finansieringoch samordning. Fi. nytt ll. Fastighetsskatt. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstifuringen.

12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. C 13.Bundna aktier. Ju. 50.Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och

14. Mindre kadmiumi handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S 15. Ledningochledarskap i högskolan några 5 Översyn sjöpolisen.Ju. av perspektivoch möjligheter. U. 52 Ett samhälleför alla.S.

16. Kroppenefter döden.S. 53. Skatt på dieselolja.Fi. 17. Den sista undersökningen obdukrioneni ett 54.Mer för mindre nya styrformer för bam- och - psykologiskt perspektiv.S. ungdomspolitiken. C. 18. lyangsvárdi socialtjänsten ansvar och innehåll.S. 55. Råd för forskning om transporter och - 19. Långtidsutredningen 1992. Fi. kommunikationK. 20. Statens hundskola. ombildningfrån myndighettill Rådför forskning om transporter och aktiebolag.S. kommunikationBilagor. K.

21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 56.Färjoroch farleder.K. 22.EES-anpassning kreditupplysningslagen. Ju. 57. Beskattning vissa av naturaförrrtaner mm. Fi. av 23. Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. En rapport om hur miljösknlden

24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om vi ingenting gör. M. 25. Utvärderingav försöksverksamheten med 25-årig 59.Uiraruppdraget. U.

yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan U. 60.Enklare reglerför statsanställda. Fi. 26.Rätten till folkpension kvaliñkationsregleri 61. Ettreformerat åklagarväsertde. Del.A och B. Ju. internationella förhållanden.S. 62 Forskningoch utvecklingför totalförsvaret förslag - 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder. Fö.

28. Kartläggning av kasinospel enligtinternationella 63. Regionala roller en perspektivsmdie. C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg. C. - 29. Smittskyddsinstitutet ny organisation för Sveriges 65. Kartboken. C. nationella smittskyddsfunktioner. 66. Västsverige regioni utveckling.C. - 30. Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.Fi. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskatmingert. Del - 31. Lagstiftning om satellitsändningar av Fr. TV-programKu. 68. Långsiktig miljöforskning. M. 32. NyaInlandsbanan. K. 69. Meningsfullvistelse på asylfürillggrting. Ku.

33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 70. Telelag.K. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur.M. 71. Bostadsförmedling i nya former.Fi. 35.Kart-och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 72 Detkommunala medlemskapet. C.

36.Radiooch TV i ett. Ku.

Statens

offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

73. Välfärdochvalfrihet service,stödochvårdför - 105.Administrativtstödtill Försvarsmakten. Fö. psykisktstörda.S. 106.Civilbefälhavanra. F6.

74. Provaprivat ProvningochmätteknikinomSP - 107.Kulturstödvid ombyggnad.Ku.

ochSMPi europaperspektiv. N. 108.VAL, Organisation Teknik Ekonomi.Ju. 75. Ekonomiskpolitik underkriserochi krig. Fi. 109.Investeringarianendejordbmket ochandra

76. Skogspolitiken inför 2000-talet.l-luvudbetän- auenderättsliga frågor.Ju. kandeSkogspolitikeninför 2000-talet.BilagorL 110.Informationochden InformationsTeknologin nya Skogspolitikeninför 2000-talet.BilagorIl. Jo. straff-ochprocessrättsliga frågor Ju. - mm. 77. Psykisktstörda socialförsäkringenett - lll. Denframtidaskogsvárdsorganisationen. Jo.

kunskapsunderlag. S. 112.Administrationen i kanslihuset. 78. Utredningen om vissainternationella insolvens- KlaraadministrationenBilaga Fi. frågor.Ju. 113.lag företagsrekonsmrktion. om Ju. 79. Statensfastigheterochlokaler - ny organisation. 114.Malmöregionens traüksystem. Överenskommelse Fi

Kriminologisk om åtgärderitrañkensinfrastruktur.K.

so. ochkriminalpolitiskforskning.Ju. 115.Kontrolli konkurrens aweckling AB Svensk - av 81.Trafikpolisen mer än dubbeltbättre. Ju. Bilprovningsmonopolpå K. 82.Genteknik en utmaning.Ju. 116.Privatförmedlingochuthyrning - av arbetshrft.A. 83.Aktiebolagslagen EG. och Ju. l 17.Konsumenterna ochlågprisbuükerl. Enstudieav 84.Ersättningför kränkning genom brott.Ju. ändradekopvanoridagligvaruhandeln. Jo. 85.Förvaltning försvarsfastigheter. av Fö. 118.Arvodenför vårdhosprivatpraktiserande läkare.S.

86.Ett nytt betygssystem. U. 119.Svenskträdgårdsnäringnulägeochutvecklings- Åtgärder - 87. för att förberedaSverigesjordbruk och möjligheter.Jo.

livsmedelsindustri för EG förslag om vegeta- 120.Allmännaarvsfonden. S. biliesektorn,livsmedelsexporten ochdenekolo 121.Vissamervärdeskattefrágor. Fi. giskaproduktionen.Jo. 122.Socialbakgrund studiestödochövergångtill - 88.Veterinärverksamhet behov,organisationoch - högresmdier.U. finansiering.Jo. 123.Etthav av möjligheter AMU-Gruppenpåväg - mot 89.Bostadsbidragenklare rättvisare billigare.S. - - 2000-talets utbildningsmarknad. A. - 90.Biobränslenför framtiden.Jo. 124.Biståndunderomprövning. Översyn detsvenska av 91.Biobränslenför framtiden.Bilagedel.Jo. utvecklingssamarbete medMoçambique. UD.

92 Pliktleverans.U. 125. Åtgärder för att förberedaSverigesjordbrukoch 93.Svenskskoiai världen.U. livsmedelsindustri för EG förslag animrlie- - om 94.Skolaför bildning.U. sektorn.Jo. 95. Densvenskamarknadenför projektkapital 126.SwedishEnvironmentalDebt.M.

- statens nuvarandeochframtidaroll. N. 127.Boverket uppgifter ochverksamhet. Fi. - 96.Förbud mot etniskdiskrimineringi arbetslivet. 128.Kommunaluppdragsverksamhet. C. Ku. 129.Merkostnader vid sjukdomochhandikapp. 97.Spararvi för lite Hushållssparandet i samhälls- 130.Vinnaellerförsvinna folkrörelsemas - lotterieroch ekonomin.Fi. speli framtiden.C. 98.Kommunernas socialbidrag en kartläggning av normer, kostnader m.m. S. 99.Rådgivningen inomjordbruketochträdgårds-

näringen.Jo. 100.Statenocharbetsgivarorganisationema. Fi.

101.Försvarsmaktens hälso-ochsjukvård.F6. 102.Myndigheternas förvaltningskosmader

- budgetering pris- ochlöneförändringar. av Fi. 103.FHU92.A.

104.VåruppgiftefterRio svenskhandlingsplan inför 2000-talet.M.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet livskvalitet för psykisktlångtidssjuka

Översyn - forskningkring service,stöd och vård.[46] Biståndunderomprövning. av detsvenska Avgifterochhögkostnadsskydd inom äldre- och utvecklingssamarbete med Moçambique. [124] handikappomsorgen [50]

Justitiedepartementet Ett samhälleför alla.[52]

Välfärdochvalfrihet service,stödochvårdför Bundnaaktier.[13] psykiskt störda. [73] EES-anpassning kreditupplysningslagen. av [22] Översyn Psykisktstördai socialförsäkringen ett kunskapsav sjöpolisen. [51] underlag.[77] Ettreformeratåklagarväsende. Del A ochB. [61] Bostadsbidragenklare rättvisare billigare [89] Utredningen om vissainternationella insolvens- - - - Kommunernas socialbidrag en kartläggning av frågor.[78] normer, kostnader mm. [98] Kriminologiskochkriminalpolitiskforskning.[80] Arvodenför vårdhosprivatpraktiserande läkare. 18] Trafikpolisen mer än dubbeltbättre.[81] Allmännaarvsfonden.[120] Genteknik - en utmaning.[82] Merkostnader vid sjukdomochhandikapp.[129] Aktiebolagslagen EG.[83] och

Ersättningför kränkning genom brott.[84] Kommunikationsdepartementet

VAL, OrganisationTeknik Ekonomi.[108] Investeringar NyaInlandsbanan. [32] i arrendejordbruket ochandraarrernde- Rådför forskning om transporter ochkommunikation. rättsligafrågor. [109] Informationoch den Rådför forskning om transporter ochkommunikation. nya InformationsTeknologin - Bilagor.[55] straff-ochprocessrättsliga frågor m.m. [110] Färjor ochfarleder. [56] Lag om företagsnekonstruløion. [113] Telelag.[70]

Försvarsdepartementet Malmöregionens trañksystem. Överenskommelse

om åtgärderi trafikerasinfrastruktur.[114] Forskningochutvecklingför totalförsvaret förslag - Kontrolli konkurrens avveckling AB Svensk - av till åtgärder.[62] Förvaltning försvarsfastigheter. av [85] Bilprovningsmonopolpåkontrollbesiktning. 15] -

Försvarsmaktens hälso-ochsjukvård.[101] Finansdepartementet