Arbetsgivarpolitik i staten för kompetens och resultat : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

WN

w Statens offentliga utredningar

1997:48

mm

w Finansdepartementet

Arbetsgivarpolitik

i staten

För och resultat

kompetens

slutbetänkande av Kommittén angående den

arbetsgivarpolitiska delegeringen

/H

134%

Öcc 501A,

Mmin

Statens offentliga utredningar

1997 :48

Finansdepartementet

Arbetsgivarpolitik

i staten

För och resultat

kompetens

slutbetänkande Kommittén angående den

av

arbetsgivarpolitiska delegeringen

Stockholm 1997

SOU och Dskan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds Fritzes,

av svarar Offentliga Publikationer, påuppdragavRegeringskanslietsförvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för densomskall svara på remiss. - Broschyrenkanbeställas hos:

Regeringskanslietsförvaltningsavdelning

Distributionscenüalen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20556-4

Till statsrådet och chefen

för

Finansdepartementet

Genom beslut den 25 januari 1996 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen förre generaldirektören Per Borg att vara särskild utredare fr.0.m. den 16 februari 1996.

Departementschefen förordnade som sakkunniga fr.0.m. den l mars 1996 departementsråden Margareta Hammarberg och Birgitta Heijer samt rättschefen Per Virdesten. Som expert förordnades överdirektören Göran Ekström.

Till huvudsekreterare förordnades fr.0.m. den 1 april 1996 pol.mag. Britt-Marie Bystedt och till biträdande sekreterare fr.0.m. den l juni 1996 civ.ing. Mocki Hägg. Förhandlingsdirektör Iréne Nilsson- Carlsson har bidragit med underlag till de delar i betänkandet som rör lönepolitiken.

Utredningen har antagit namnet Utredningen angående den arbetsgivarpolitiska delegeringen.

Vi får härmed överlämna betänkandet SOU 1997:48.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 4 mars 1997

Per Borg

Britt-Marie Bystedt

Innehåll

Sammanfattning och slutsatser

Uppdraget 13

Kommentarer till uppdraget 14

Utredningens metoder 15

Betänkandets disposition 17

Bakgrund 19

Utvecklingen 19

2.1.1 Allmänt 19

2.1.2 Lönebildning och forhandlingsfrâgor 21

2.1.3 Förändringen SAV till AgV 22

av

2.1.4 Formella krav på myndigheter 22 2.2 Andra utredningar 23

2.2.1 Riksdagens revisorers granskning 23

2.2.2 Hinder för förändringsarbetet 24

2.2.3 Staten i omvandling 25

2.2.4 ELMA-utredningen 28

Resultatet av intervjuerna 29 3.1 Den statliga myndigheten arbetsgivare 29

som 3.2 Kompetens 31 3.3 Personalförsörjning 32 3.4 Chefsförsörjning 34 3.5 Löner 36

3.6 Decentralisering/delegering inom myndigheterna 43

3.7 Övrigt arbetsgivarpolitiskt arbete 44 3.8 Utredningens slutsatser 45

4 Innehåll

Regeringens krav på myndigheternas

arbetsgivarpolitik 49 4.1 Resultatstyming och arbetsgivarpolitik 49

4.1.1 Allmänt 49

1 Kompetensbegreppet 50

4.1.3 Finns personalpolitiska egenvärden 51 4.2 Strategisk kompetensförsörjning 52

4.2.1 Det strategiska perspektivet 52

4.2.2 Ett gemensamt synsätt på strategisk

kompetensförsörjning 53

4.2.3 Myndigheterna vet hur de skall göra 56

4.2.4 Finns behov av gemensamt statligt

personalpolitiskt program 57

Någrastrategiska kompetensfrågor 59 5.1 Inledning 59 5.2 Ledarskap och ledarskapskompetens 59 5.3 Åldersfördelning, rörlighet och alternativa karriärer 60 5.4 Starkt konkurrensutsatt kompetens 63 5.5 Jämställdhet 64 5.6 Eventuellt behov av statlig utbildningsmyndighet 65

Lönepolitiken 67 6.1 Huvudfrågoma 67 6.2 Några aspekter lönebildning 68 6.3 Analys av träffade avtal 70 6.4 Ramanslagssystemet 78 6.5 Utredningens bedömningar och förslag 83

Arbetsgivarverkets ställning 92 7.1 Allmän bedömning 92 7.2 Myndigheternas arbetsgivarroll 93 7.3 Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer 93 7.4 Rollfördelningen mellan riksdag, regering och

Arbetsgivarverket 94 7.5 Arbetsgivarverkets Iedningsform 95 7.6 Inriktningen av Arbetsgivarverkets verksamhet 97

Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken 98 8.1 Bakgrund 98 8.2 Uppföljning är ett styrinstrument 98

8.2.1 Tre avgörande moment för att nå styreffekt 99 8.3 Utredningens principiella utgångspunkter 100

Innehåll 5

8.3.1 Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling 101 8.3.2 Ett uppföljningssystem som ger regeringen

nödvändig överblick 102 8.3.3 Uppföljning både av genomförda åtgärder och

framtida ambitioner 103 8.3.4 Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas

till befintliga uppföljningsprocesser 104 8.3.5 Tydliga roller 105 8.4 Redovisning och analys 106 8.4.1 Uppföljning av myndigheternas lönepolitik 106 8.4.2 Redovisning av mål för framtida kompetens-

försörjning 108 8.4.3 Överblick över rörligheten 1 1 1 8.4.4 Hantering inom Regeringskansliet 112

Sammanfattning och slutsatser

Utredningens arbete har resulterat i bedömningen att den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna i stort sett fungerat väl identifiering av ett antal problem och frågor inom det - personalpolitiska området som regeringen måste följa noggrant i fortsättningen bedömningen att identifierade problem och frågor inte utgör skäl att ändra i nuvarande system förslag om ett uppföljningssystem, som ger regeringen möjlighet till överblick och styrning beträffande de arbetsgivarpolitiska frågorna.

Sedan mitten av 1980-talet har flera uppgifter på det personalpolitiska området och på angränsande områden delegerats från riksdag och regering till myndigheter. Samtidigt har centrala avtal slutits med de fackliga organisationerna av innebörden att löne- och andra förmånsfrågor i betydande utsträckning avgörs myndigheterna själva. Den

av genomförda decentraliseringen innebär bl.a. att myndigheterna i dag själva beslutar lönesättning för enskilda medarbetare, inre

om organisation, anställning av chefer osv. Myndigheterna har också fått större möjlighet att använda sina anslag till olika ändamål och över skilda tidsperioder.

Under nittiotalet har förutsättningarna för de centrala förhandlingarna med de fackliga organisationerna förändrats. Sålunda får myndigheterna numera resurser för löneökningar via ett ramanslagssystem, som innebär att myndigheternas anslag höjs i relation till löneökningama i den konkurrensutsatta industrin. Arbetsgivarverket sköter de centrala förhandlingarna, är inte bara myndighet

men nu en direkt under regeringen utan också intresseorganisation med

en uppgift bl.a. att företräda myndigheterna vid de centrala förhandlingarna.

Utredningens uppgift har varit att bedöma och värdera hur dessa förändringar har utfallit och föreslå hur regeringen skall kunna följa upp utvecklingen det personal- och lönepolitiska området på ett överblickbart sätt. Med stöd av befintligt underlag och egna intervjuer har utredningen bildat sig en uppfattning om hur de arbetsgivarpolitiska frågorna i dag hanteras myndigheterna och vilka problem och möjligheter de upplever med de delegerade befogenhetema. Utredningens bedömning är att:

Myndigheterna har använt sig av de delegerade befogenhetema för att utveckla och förnya verksamheten. Det är inte möjligt att precisera i vilken omfattning som detta har medfört en effektivare statlig verksamhet. Det finns indikationer på att myndigheterna inte fullt ut utnyttjat de nya befogenhetema. Det finns också myndigheter som genomfört mycket stora lönehöjningar. Dessa iakttagelser utgör emellertid inte skäl att i viktiga avseenden ändra nuvarande system, utan måste närmast ses som initialproblem. Det finns, på många myndigheter, ett antal problem inom det personal- och lönepolitiska området, som är av en sådan omfattning och karaktär, att myndigheterna måste prioritera hanteringen av dem. Om så inte sker kommer det att påverka effektiviteten inom hela den statliga sektorn. Ledarkompetensen och ledarskapet sådan avgörande fråga.

är en Den nya mål- och resultatstymingen och den delegerade arbetsgivarpolitiken gör att chefernas och befogenheter blir

ansvar annorlunda. Inte minst krävs att även chefer mellannivå måste uppträda som bra arbetsgivare. Den statliga sektorn har låg rörlighet hos anställda som är födda

1940-talet, medan rörligheten hos yngre grupper är betydande. Om inte denna utveckling bryts riskeras en förstelnad statlig sektor och betydande kompetensproblem när de som i dag är omkring femtio år gamla skall gå i pension. Behovet av rörlighet är särskilt framträdande för personal i ledande ställning. Många myndigheter upplever betydande problem att rekrytera särskilt konkurrensutsatt personal. De observerade problemen är sådana myndigheterna i allt

som väsentligt måste lösa själva med de befogenheter

de numera förfogar över.

Regeringens uppgift är att ställa krav myndigheternas arbetsgivarpolitik. Mål och resultatstyrning medför emellertid att dessa krav

Sammanfattning och slutsatser 9

måste ställas med utgångspunkt i de resultat som eftersträvas. Kraven skall inte avse enskildheter i myndigheternas arbetsgivarpolitik. Framförallt måste regeringen undvika att ge sig i kollektivavtalsfrå-

rena gor. I stället gäller det att göra helhetsbedömning avseende den

en kompetensförsörjning som skall säkerställas och det resultat

som myndigheterna skall åstadkomma. Regeringens krav bör att

vara myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat.

Utredningen diskuterar om regeringens krav på myndigheterna också skall ta sig uttryck i allmänna riktlinjer för den statliga personalpolitiken. Utredningen menar att de arbetsgivarpolitiska frågorna får en mera ändamålsenlig behandling hos myndigheterna om regeringen i stället för att formulera riktlinjer kräver att myndigheterna själva skall sätta mål för sin kompetensförsörjning. Myndigheterna kan själva bäst bedöma vilken kompetens behövs för att

som verksamheten skall åstadkomma ett viss resultat. Målen för kompetensförsörjningen skall emellertid tas fram ett sådant sätt att hela bredden av kompetensbehovet beaktas, dvs. både ledarskaps-, kärnoch stödkompetens. Vidare skall målen sättas inte enbart utifrån de kompetensbehov som dagens verksamhet genererar, utan också ta utgångspunkt i de krav som morgondagens verksamhet ställer.

Tydliga krav på myndigheterna är grunden för uppföljning. Utredningen har sett det som en av sina viktigaste uppgifter att föreslå ett uppföljningssystem som medför att regeringen bättre skall kunna följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Utredningen förordar att regeringen successivt bygger upp ett koncerngemensamt och flexibelt uppföljningssystem som ger den möjlighet att på ett överblickbart sätt följa och styra den arbetsgivarpolitiska utvecklingen. Flexibiliteten är nödvändig bl.a. för att de olika myndigheternas verksamheter är olika och problemen skiljer sig åt. Uppföljningen måste till den

anpassas aktuella situationen. Utredningen förordar att regeringen ställer allmänt hållna krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik,

men anpassar kraven på redovisning till den aktuella situationen. Regeringen skall således ställa detaljerade krav på redovisning skäl

om härtill finns. Om så inte är fallet kan kraven på redovisning

vara mycket översiktliga, ändå följa vissa grundläggande och

men gemensamma krav. Därigenom bör den eftersträvade flexibiliteten nas.

Det ligger i den koncernledningsroll regeringen utövar

som gentemot myndigheterna att uppföljningen skall möjliggöra överblick. Om kravet på överblick är mycket långtgående kan detta komma i konflikt med kravet på flexibilitet. Om regeringen

sålunda önskar en tydlig och heltäckande överblick avseende hur samtliga myndigheter

10 Sammanfattning och slutsatser

hanterar hela eller delar arbetsgivarpolitiken måste redovisningen

av göras likartad och standardiseras. Avvägningen mellan dessa krav måste regeringen löpande göra. Dock förordar utredningen att standardiserad uppföljning så snart möjligt sker beträffande myn-

som digheternas lönepolitik. Även beträffande rörlighet och ledarskap bör regeringen, med hänsyn till de problem som identifierats, snarast skaffa sig rimlig överblick. Det kan ske genom att likartade

en redovisningskrav, inte behöver särskilt detaljerade, vid

som vara något tillfälle ställs till alla eller ett representativt urval av myndigheter.

Lönepolitiken är, liksom andra arbetsgivarpolitiska medel, viktig för myndigheternas möjlighet att klara sin kompetensförsörjning och nå resultat. Lönepolitiken har emellertid sådana effekter samhällsekonomin och statsñnansema att det framstår som särskilt viktigt att regeringen får redovisning både den samlade löneutvecklingen och

av hur enskilda myndigheter utformat sin lönepolitik. Det framstår som särskilt viktigt att regeringen när lönebildningen allmänt dis-

nu, kuteras, noggrant följer hur lönerna utvecklas inom den egna sektorn. Det är viktigt att regeringen löpande förvissar sig om att den statliga sektorn inte är löneledande. Däremot anser inte utredningen att det är möjligt att använda den statliga sektorn för att påverka hela lönebildningen. En sådan ambition skulle riskera att bryta sönder den nuvarande ordningen, vunnit acceptans hos alla parter. Den har

som också utan konflikter både 1993 och 1995 lett till centrala avtal, som till rimliga kostnader givit goda förutsättningar för en verksamhetsanpassad lönebildning.

Det uppföljningssystem utredningen förordar beträffande

som löner innebär, dels att varje myndighet skall rapportera till regeringen

sin lönepolitik, dels att Arbetsgivarverket till regeringen skall om redovisa den samlade löneutvecklingen och dess fördelning på kategorier av anställda och myndigheter, jämförelser med centrala avtal I det fall att regeringen önskar genomföra en noggrann

osv.

enskilda myndigheters lönepolitik skall verket tillhandahålla analys av sakuppgifter om denna och stå till förfogande vid regeringens tolkning av redovisade uppgifter. Det är emellertid bara myndigheter-

själva kan förklara sin lönepolitik och hur den relateras till na som kompetensbehov och uppnått resultat. Arbetsgivarverket har i det avseendet expertroll.

enbart en

Utredningen anser att en samlad uppföljning bör göras av några strategiska frågor, men att uppföljningen i övrigt bör anpassas till behovet i varje särskilt fall. Utredningen lämnar förslag till frågor och problem som bör diskuteras när uppföljningar bereds inom Regeringskansliet. I några fall kan dessa frågor ställas i en muntlig dialog

Sammanfattning och slutsatser l 1

mellan myndighet och departement, exempelvis del den

som en av mål- och resultatdialog som förs mellan departements- och myndighetsledningarna. I andra fall kan krav på redovisningen fonnaliseras i exempelvis regleringsbrev. Regeringens uppföljning bör både

avse den faktiskt bedrivna arbetsgivarpolitiken och de mål för kompetensförsörjningen som myndigheterna sätter. I det senare fallet är det naturligtvis intressant att följa upp hur myndigheterna kommit fram till vissa kompetensbehov, dvs. hur de bedömer sin nuvarande kompetens inom olika områden och hur de bedömer behovet

av framtida kompetens.

En viktig princip för utredningen har varit att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skall ansluta till redan existerande uppföljning

av verksamhet och resultat inom budgetprocessen. Skälet till detta är inte bara den administrativa samordning som härigenom nås utan framförallt det förhållandet att en verksamhets resultat och den bakomliggande arbetsgivarpolitiken måste inriktas och följas

upp parallellt.

Uppföljningen måste utvecklas parallellt med att kompetensen för uppföljning i Regeringskansliet utvecklas. Den styrande effekten hos ett flexibelt uppföljningssystem bestäms i hög grad kompetensen

av hos dem som hanterar uppföljningen. Utredningen förutsätter att det kommer att finnas en central utbildnings- och stödfunktion för dessa frågor inom Regeringskansliet. Regeringen måste också för

ta ansvar hur arbetsgivarpolitiken som helhet inriktas och följs

upp.

Utredningen har slutligen fått ett antal preciserade frågor

som främst rör hur den nya organisationen för Arbetsgivarverket fungerat. Utredningens allmänna bedömning är att organisationen fungerat tillfredsställande. Med hänsyn till att den vunnit förtroende och acceptans hos alla inblandade avstår utredningen från att föreslå systemförändringar eftersom det inte finns uppenbara behov det.

av

Utredningen har sålunda diskuterat nuvarande index

för ramanslagsuppräkning och inte funnit tillräckligt starka skäl för någon förändring. Lönebildningen har i huvudsak fungerat tillfredsställande och inga uppgifter tyder på att staten blivit löneledande. Det finns ett förtroende för nuvarande system, det gäller att slå vakt Det

som om. väsentliga just nu är att regeringen koncentrerar sig på att följa

upp myndigheternas lönepolitik och avstår från att ändra i systemet tills det finns uppenbara behov av ändringar.

Det har också framgått av intervjuer och annat underlag att myndigheterna numera känner för arbetsgivarpolitiken och

ansvar anser att man kan påverka Arbetsgivarverket i rimlig grad. Verkets arbetsområde har också snävats följd myndighetskrav

som en av och önskemål kanaliserade genom den ledningsforrnen. Den är

nya

12 Sammanfattning och slutsatser

på grund konstruktionen med ett arbetsgivarkollegium med

av betydande beslutsbefogenheter något tungarbetad. Utredningen föreslår att kollegiet ges större möjligheter att delegera beslutsbefogenheter till styrelsen. I övrigt anser utredningen av skäl som nyss anförts att det främst gäller att få det nuvarande systemet att fungera ännu

nu bättre. Eventuella förändringar nuvarande organisation bör anstå

av tills erfarenhet vunnits. Större förändringar bör ske endast om

mera betydande problem identifierats.

Samverkan mellan Arbetsgivarverket och andra arbetsgivarorganisationer har fungerat tillfredsställande.

Arbetsgivarverket är både myndighet direkt under regeringen

en och intresseorganisation för myndigheterna i deras egenskap av

en arbetsgivare. Med hänsyn till risken för konflikt mellan form myndighet och innehåll intresseorganisation har konstruktionen fungerat väl. Eventuella framtida konflikter i detta avseende bör hanteras med utgångspunkt i att regeringen alltid har rätt att begära att verket skall utföra de uppgifter regeringen bestämmer. Om denna

som rätt används till att tvinga in verket i konflikt med sina medlemmar kommer verket emellertid att förlora legitimitet hos myndigheterna. Systemet kommer då inte att fungera. Därför är det viktigt att när regeringen vill använda Arbetsgivarverket i dess expertroll så bör den dialog självklart föregår sådana uppdrag särskilt ta sikte på att

som klara ut eventuella sådana konfliktrisker. En sådan dialog ger underlag för att bedöma verket eller någon annan är bäst skickad

om att utföra aktuellt uppdrag.

1 Uppdraget

Förnyelsesträvandena inom statsförvaltningen under de senaste decennierna präglas av insikten om att central detaljstyming inte längre är ändamålsenlig i ett samhälle som präglas av mångfald, rörlighet, förändring och internationalisering. Mål- och resultatstyrningen förutsätter delegerade befogenheter för att myndigheterna skall kunna axla sitt resultatansvar. Utvecklingen går i riktning mot allt större flexibilitet och variation i utformningen myndigheternas

av verksamhet. Detta gäller inte minst utformningen av arbetsgivarpolitiken. Personal- och lönepolitiken skall anpassad till de skilda

vara miljöer den verkar i och vara ett instrument för att uppnå verksamhetsmålen. Underlaget för detta synsätt finns i den personalpolitiska propositionen 1984/85:219, bet. 1985/86, AU6, rskr. 48.

I sammanhanget bör också nämnas att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildades 1994.

Denna utrednings uppdrag är att

göra en samlad bedömning av effekterna den delegering

- av av

befogenheter som skett till myndigheterna efter 1984/85 års

personalpolitiska proposition.

analysera och värdera 1994 års ombildning arbetsgivarorgani-

- av

sationen för det statliga området. Följande förhållanden har

bedömts som särskilt viktiga att belysa.

- Lönebildningen hur har den utvecklats inom systemet för

-

ramanslagsreforrnen Vilka effekter har den fått på myndighe-

tens verksamhet och på löneutvecklingen

- Hur har myndigheterna utvecklats i sin roll arbetsgivare

som

- Hur har samverkan utvecklats mellan Arbetsgivarverket AgV

och andra arbetsgivarorganisationer

- Hur har rollfördelningen utvecklats mellan riksdag, regering

och Arbetsgivarverket

- Hur har Arbetsgivarverkets unika ledningsform fungerat

Uppdraget

Hur har Arbetsgivarverkets Verksamhetsinriktning och arbets-

-

former påverkats

att lämna förslag hur den personal- och lönepolitiska utveck- - om

lingen vid de statliga myndigheterna skall kunna följas av

regeringen på ett överblickbart sätt.

1.1 Kommentarer till uppdraget

Direktiven utpekar sålunda tre områden regeringen vill att

som utredningen skall behandla.

Det finns ett uppenbart samband mellan dessa områden. Direkti-

nämner också att 1994 års omorganisation av nuvarande AgV kan ven

slutpunkten i tioårig delegeringssträvan. Det handlar med ses som en andra ord kontinuerlig utveckling skall bedömas, men där

om en som särskilt intresse knyts till just 1994 års reform. Det krävdes omsorgsfulla överväganden innan den nya organisationen slutligen fastställdes. Av bl.a. detta skäl underströk riksdagen vid sin behandling av ärendet att omorganisationen snarast borde utvärderas.

Sambandet mellan områdena blir särskilt tydligt när lönepolitiken betraktas. Lönesättningen är ett de arbetsgivarpolitiska medel som

av delegerats till myndigheterna under de senaste åren i avsikt att den skall ett instrument för förnyelse och utveckling av verksam-

vara heten. En bedömning hur myndigheterna använt den personalpoli-

av tiska delegeringen innefattar därför också en bedömning av hur de använt det lönepolitiska instrumentet. Samtidigt är lönepolitiken den viktigaste faktorn att värdera när effekterna av ombildningen av arbetsgivarorganisationen skall bedömas, eftersom dess verksamhet i hög grad just centrala förhandlingar om löner.

avser

Lönepolitiken får något olika betydelse beroende på ur vilket perspektiv den betraktas. Ur den enskilda myndighetens perspektiv är lönepolitiken ett medel för att utveckla och genomföra verksamheten. Vid de centrala förhandlingarna är lönefrågan i regel den helt avgörande komponenten. Den kan få stor samhällsekonomisk betydelse och spridningseffekter till andra avtalsområden i en helt

utsträckning än vad är fallet med andra arbetsgivarpolitisannan som ka instrument. Vid utredningens arbete läggs därför särskild vikt vid att utvärdera lönepolitiken. Med tanke dess betydelse ur ett makroekonomiskt perspektiv är det särskilt väsentligt att statsmakterna löpande följer upp hur lönerna utvecklas inom det statliga området och hur myndigheterna använder sig av detta instrument.

Ombildningen arbetsgivarorganisationen är endast ett par år

av gammal och endast två centrala avtalsrörelser har genomförts med den organisationen. Underlag för någon mera genomgripande

nya utvärdering den organisationen finns inte. Delegeringen av

av nya arbetsgivarpolitiska medel har å andra sidan pågått under mer än tio år och etablerat förhållanden som numera betraktas som självklara inslag. I direktiven sägs också att regeringens avsikt inte är att vrida utvecklingen tillbaka.

Det anförda leder utredningen till slutsatsen att vår uppgift inte är att bereda väg för genomgripande omprövningar utan att arbetet skall inriktas på att förbättra enskildheter i dagens system. Den tredje uppgiften, att ta fram ett förslag till uppföljningssystem, framstår i detta perspektiv som särskilt betydelsefull.

1.2 Utredningens metoder

De delegeringar skett från regeringen till myndigheterna framstår

som i dag som ganska självklara. Det kan också konstateras att de används

myndigheterna för att förnya och utveckla verksamheten. Den av intressanta frågan är därför inte myndigheterna använder sig av de

om möjligheter som givits utan om effektiviteten hos myndigheternas arbetsgivarpolitik ytterligare kan ökas och om dagens viktiga personalpolitiska frågor kan lösas tillfredsställande med nuvarande ansvarsfördelning. Utredningen anser därför inte att det är en meningsfull arbetsmetod att detaljerat tillbaka och tolka syftet med de statsmaktsbeslut som togs för cirka tio år sedan och försöka ange om dessa sylten nåtts. Istället formulerar utredningen, bl.a. mot bakgrund av dagens problem inom det personalpolitiska området, förslag till regeringens övergripande krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Dessa har utformats och skall följas upp på ett sådant sätt att effektiviteten hos myndigheternas arbetsgivarpolitik höjs.

Beträffande Arbetsgivarverkets ställning och den nya organisationen går utredningen igenom de frågor som direktiven anger och försöker bedöma om förväntningarna på den nya ordningen infriats. Som ovan framhållits ägnas därvid lönepolitiken särskilt intresse och en särskild analys görs av lönepolitiken utifrån de skilda perspektiv som ovan beskrivits. Statsmakterna uttalade också, under det reformarbete som ledde fram till den nya organisationen, mycket tydliga mål och förväntningar på den nya ordningen, bl.a. att den statliga sektorn inte får blir löneledande. Utvärderingen kan därmed göras mot bakgrund av dessa mål och förväntningar.

16 Uppdraget sou 1997:48

Utredningen har stor nytta av de utredningar och bedömningar som refereras i nästa kapitel. De god allmän bild de frågor ger en av som utredningen behandlar. Härutöver har utredningen genomfört intervjuer på Regeringskansliet, på myndigheter och på fackliga organisationer för att testa och söka den bild tonar fram nyansera som i det skriftliga underlaget. Intervjuerna som behandlat hela den arbetsgivarpolitiska delegeringen har gjorts på följande fem myndigheter: Riksskatteverket, Kriminalvårdsstyrelsen, Kommerskollegium, Länsstyrelsen i Södermanlands län samt Uppsala Universitet. Myndigheterna är uttagna för att representera stora myndigheter, små myndigheter, centrala myndigheter med eller utan regional nivå samt regionala myndigheter. På myndigheterna har följande befattningshavare intervjuats: GD, en avdelningschef, administrativ chef/personalchef, samtliga fackliga organisationer på myndigheten samt en vanlig arbetsgrupp. På myndigheterna med regional organisation har dessutom regionala ett par företrädare intervjuats, se bilaga. Myndighetsintervjuerna har följts upp med intervjuer med respektive myndighets budgethandläggare och i något fall även huvudman i Regeringskansliet. Intervjuerna har genomförts efter ett detaljerat frågeformulär och uppgått till cirka 3 timmar, vilket innebär att varje myndighetsområde har ägnats cirka 20 timmar. Bland de områden som diskuterades var statens roll och den enskilda myndighetens roll som arbetsgivare och staten hade ett om annat ansvar än övriga arbetsgivare. Andra frågor som diskuterades vid dessa intervjuer kompetensvar försörjning allmänt samt personalförsörjningsg chefsförsärjningsoch kompetensutvecklingsjirågor specifikt, allmänt löner, hur om jämställdhetsfrågorna och arbetsmiljofrågorna hanterades och om myndigheten hade eller haft invandrare arbetshandikappade resp. anställda. Relationerna mellan myndigheterna och Regeringskansliet behandlades också. Avslutningsvis ställdes frågan vad i den givna delegeringen som haft störst betydelse för myndigheten och helhetsbilden den av arbetsgivarpolitiska delegeringen diskuterades. För att få en fördjupad bild erfarenheterna reformerna för av av lönebildning och löneförhandlingar har kompletterande intervjuer hållits med GD/personalchef vid följande myndigheter: Luftfartsverket, Riksskatteverket och Naturvårdsverket. Därutöver har intervj uats företrädare för de tre fackliga huvudorganisationerna och Regeringskansliet. Samtalen har varit strukturerade och genomförts på mellan loch 2 timmar.

Samtalen med myndighetsledningarna behandlade erfarenheterna de genomförda reformerna av lönebildning och löneförhandlingar av ett antal infallsvinklar. Ett frågeområde gällde hur Iönepolitiken ur och verksamheten påverkats. Vidare behandlades hur samverkan i lönebildningsfrågor mellan arbetsgivarna inom den egna myndigheten och med arbetsgivare på andra myndigheter förändrats. Andra frågeställningar berörde myndigheterna i dag har de arbetsgivarom politiska verktyg behövs för att bedriva verksamheten på ett bra som sätt. Ett frågeområde behandlade myndighetsledningarnas relationer till Regeringskansliet och Arbetsgivarverket i samband med lönefrå- Sammanfattningsvis gjordes en avstämning av helhetsbilden av gor. de genomförda reformerna och om det skulle finnas några fördelar med att tillbaka till den tidigare ordningen. Samtalen med de fackliga huvudorganisationema berörde hur det fackliga arbetet förändrats till följd av reformerna. Vidare belystes hur löneförhandlingarna förändrats och om det återstår väsentliga skillnader mot lönebildningen på övriga arbetsmarknaden. Ramanslagssystemets konstruktion i stort och val av index behandlades. Vidare diskuterades refonnerna påverkat risken för arbetsmarom på det statliga området. Även med de fackliga

knadskonflikter orga-

nisationerna gjordes allmän avstämning av hur man skulle ställa en sig till en återgång till det tidigare systemet. Samtal lönebildning och löneförhandlingar har även skett med om företrädare för Finansdepartementet. För att analysera om de statliga myndigheterna har använt det delegerade arbetsgivaransvaret till att verksamhetsanpassa lönesättningen har statistiska analyser genomförts. Vidare har statistikanalyser genomförts som underlag för att bedöma om staten har uppfyllt kravet att inte bli löneledande. Underlag har också inhämtats från Arbetsgivarverket.

1.3 Betänkandets

disposition

I enlighet med vad som ovan anförts fortsätter nu betänkandet med ett kapitel om bakgrunden 2 samt ett kapitel som redogör för resultatet av de intervjuer som utredningen genomfört 3. Betänkandet fortsätter därefter med ett kapitel 4 som diskuterar vilka allmänna krav som regeringen bör ställa på myndigheternas personalpolitik. Därefter följer ett kapitel 5 där utredningen redogör för några strategiska frågor inom det personalpolitiska området som måste hanteras under de närmaste åren.

Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hur Arbetsgivarverkets roll och ställning har utvecklats. Utredningen väljer därför att i ett särskilt kapitel 6 allmän överblick över

ge en och värdering av utvecklingen av lönepolitik och rollspel mellan olika aktörer under åren 1993-96. I följande kapitel 7 besvaras de konkreta frågorna som ställts i utredningens direktiv Arbetsgivar-

om verkets ställning.

I ett avslutande kapitel 8 lämnas förslag till hur regeringen kan följa upp utvecklingen hos myndigheterna på det arbetsgivarpolitiska området.

2 Bakgrund

2.1 Utvecklingen

2.1.1 Allmänt

Den offentliga sektorns omfattning och inriktning har fortlöpande varit föremål för politisk diskussion. I mitten av 80-talet uttalades skr. 1984/852202 att kostnadsutveckling och effektivitet i den offentliga sektorn måste hållas under noggrann uppsikt. De som finansierar verksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras pengar används rationellt. Samtidigt framfördes krav på kvalitetshöjning och förnyelse. Kraven på förnyelse den offentliga

av sektorn innebar framför allt att produktion och service till medborgarna skulle förbättras samtidigt som verksamheten rationaliserades. Inslag av omprövning och omprioritering av verksamheter fanns med som givna element i fömyelsen. Många andra förändringar från 80talet och framåt har inneburit en utveckling i samma riktning, dvs. hushållning med resurserna och samtidig kvalitetshöjning.

Det nya budgetsystemet har inneburit en strävan efter minskad detaljstyming och ökad långsiktighet. Detalj styrningen

har ersatts av ökad uppmärksamhet på resultaten. Diskussionen har förts kring begrepp som resultatstyming och resultatrnått.

Regeringen har delegerat arbetsgivarpolitiken till myndigheterna och i stort sett överlåtit dem att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivar- och personalpolitiken efter egna behov. Myndigheten har ett totalt ansvar för verksamheten och alla kostnader. Det delegerade arbetsgivaransvaret har medfört att myndigheterna har ett stort eget handlingsutrymme som arbetsgivare. En mening med delegeringen är att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivarpolitiken och personalpolitiken som ett medel för att nå resultatrnålen med högre effektivitet.

Åtskilliga uppgifter har decentraliserats och delegerats till myndigheterna från regeringen

:

fördelning av medel mellan kostnadsslag till följd av ramanslag

möjlighet till anslagssparande och anslagsöverskridande - - beslut om inre organisation - anställning av chefer

beslut om lokaler. °

Parallellt med denna utveckling av regeringens styrning har en omfattande delegering skett inom det avtalsreglerade området. Fram till mitten 1980-talet innehöll avtalen mellan Arbetsgivarverket

av och de fackliga huvudorganisationema en omfattande detaljreglering av anställningsvillkor m.m. Under senare år har merparten av dessa regleringar på detaljnivå avskaffats. Så har t.ex. inom löneområdet den tidigare regleringen med lönegrader och löneklasser ersatts med individuell lönesättning för flertalet av de statsanställda. Löneökningsutrymmet regleras på ett antal nivåer genom lägstpotter. Utrymmet för lokal lönesättning har vidgats motsvarande sätt

en som på andra avtalsreglerade områden och överlämnats till förhandlingar på lokal nivå.

Förändringsprocessen på den statliga arbetsmarknaden inleddes redan år 1965, då statstjänstemännen fick förhandlings- och strejkrätt. Med 1984/85 års personalpolitiska proposition startade decentraliseringen och förenklingen av den statliga personalpolitiken. Att ge myndigheterna fullt kostnadsansvar blev därigenom en viktig fråga och frågan togs bl.a. upp i ramanslagsutredningen. Utredningen föreslog också ett index för uppräkningen av den historiska lönekostnadskomponenten i ramanslagen med följsamhet till men inte överskridande av utvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Stora strukturtörändringar genomfördes under 1980- och 90-talen bl.a. i takt med bolagisering och privatisering av viss statlig verksamhet. Utvecklingen nödvändiggjorde en fullvärdig arbetsgivarorganisation som stod fri från regering och riksdag. Arbetsgivarverket, som fick sin nuvarande organisation 1994 konstruerades med detta som utgångspunkt. Se vidare avsnitt 2.1.3.

Regeringens instrument för att följa och styra utvecklingen blev regelbunden uppföljning och utvärdering. Inledningsvis skedde detta genom fördjupade anslagsframställningar och separata utredningar och studier. Senare har tyngdpunkten förskjutits till årsredovisningar ÅRR, budgetunderlag och prop. 1995/96:220 Lag

prognoser om statsbudgeten.

Statens personalpolitik är, som nämnts tidigare, ett viktigt instrument i fömyelsen av den offentliga sektorn prop. 1984/85:2l9 ang. den statliga personalpolitiken. Den decentraliserades och kunde på så sätt anpassas till de olika statliga verksamheter och miljöer i

vilka den skulle verka. Samtidigt skulle de personalpolitiska systemen förenklas. Den statliga lönepolitiken syftade till att åstadkomma större individualisering på löneområdet. I övrigt skulle eftersträvas ökad rörlighet och möjligheter till kompetensutveckling för de anställda samt en ökad fokusering på chefsförsörjning och förstärkning av chefskompetensen. Dessutom borde jämställdhetsfrågorna uppmärksammas mer liksom möjligheterna att bereda arbetshandikappade anställning. Sjukpensioneringar borde undvikas. Myndigheterna skulle slutligen också få ökade möjligheter att inom givna ekonomiska ramar inrätta och tillsätta tjänster en ökad frihet som i sig också

innebar kostnadsansvar för lönesättningen.

2.1.2 och

Lönebildning förhandlingsfrågor

I fmansplanen 1987 prop. 1986/871100 framhöll regeringen att de grundläggande förutsättningarna för lönebildningen i den privata respektive den offentliga sektorn borde bli likartade. Det

mer underströks att löneökningar inom den statliga sektorn borde motsvaras av höjd produktivitet eller verksamhetsinskränkningar.

anslutning till budgetpropositionen för 1989 prop. 1988/89: l 00 förde riksdagen följande Systemet det utformat

resonemang: som var saknade incitament som skulle kunna bringa ner den totala kostnadsutvecklingen. Om en förändrad styrning av myndigheterna skulle åstadkommas genom minskad detaljreglering förutsatte det att statsmakterna klart angav ekonomiska ramar för hela verksamheten och inte bara ett resursslag. Därigenom borde det bli möjligt för myndigheterna att begränsa den totala kostnadsutvecklingen

genom att t.ex. utöva ökat inflytande på lönebildningen. Vidare skulle

man kunna koppla systemet till de treåriga budgetramar successivt

som höll på att genomföras.

F r.0.m. budgetåret 1993/94 anvisades myndigheterna medel genom ramanslag. Det innebär att anslaget utgör det totala utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera lokaler, lönekostnader och andra anställningsvillkor samt övriga förvaltningskostnader. Detta skapade förutsättningar för förändring lönebildningen.

av

Övergång till ett system med fleråriga ekonomiska och

ramar möjligheter till överföringar av anslagsmedel mellan budgetåren

gav myndigheterna ett betydligt större utrymme arbetsgivare.

som

Staten företräddes av tre olika arbetsgivarorganisationer på central nivå, nämligen Statens avtalsverk, sedermera Statens arbetsgivarverk, Statsföretagens förhandlingsorganisation SF O sedermera Arbetsgivaralliansen samt Arbetsgivarföreningen BOA. År 1992 tillsattes

en

utredning Arbetsgivarkommittén med uppgift att se över statens arbetsgivarfunktion.

2.1.3 Förändringen SAV till

av AgV

Arbetsgivarkommittén SOU 1992:100 konstaterade att en arbetsgivarorganisation det statliga området borde utöva sin verksamhet ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån. Organisatio-

borde vara väl förankrad i myndigheternas intressen som nen arbetsgivare och ta ett aktivt arbetsgivaransvar. Detta förslag förutsatte ett system med utgiftsramar för myndigheternas förvaltningskostnader.

Arbetsgivarverkets organisation förändrades så att likheten med andra arbetsgivarorganisationer blev tydlig. Den nya ordningen innebär att regeringen utser ett arbetsgivarkollegium, efter nominering

myndighetschefema. Kollegiet utser styrelse som i sin tur utser av generaldirektör. Regeringen har delegerat till AgV att träffa kollektivavtal för den statliga sektorn. Den konkurrensutsatta sektorns löneutveckling bildar utgångspunkt för anslagstilldelningen till myndigheterna.

Tanken är att regeringen skall styra genom uppföljning och utvärdering hur bl.a. den givna delegeringen hanteras på myndig-

av hetsnivå.

l Formella krav på myndigheter

Ett antal formella dokument kraven på verk och myndigheter

anger när det gäller verksamhetsresultat och krav på effektivitet.

Verksförordningen 1995: 1322 innehåller bestämmelser om att myndighetschefen skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att myndighetschefen skall hushålla med statens Vidare att myndighetschefen skall se till att de

resurser. anges anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt att chefen skall skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenheter.

Bestämmelser om verksamheten finns också i verkens och myndigheternas instruktioner och för olika verksamhetsområden i lag eller förordning.

Verksamhetens inriktning och omfattning och regeringens krav på resultat anges i regleringsbreven till verk och myndigheter. Varje Verksamhetsgren i myndigheten skall ha sin grund i de övergripande

målen och för varje Verksamhetsmål skall fastställas mätmetoder och resultatrnått.

Myndigheterna rapporterar sina resultat på olika sätt. Från början

det viktigaste dokumentet den fördjupade anslagsframställningen var F AF. I dag är årsredovisningen det centrala redovisnings- och inforrnationsdokumentet.

Behovet uppföljning accentueras allt mer och synen att

av uppföljning är viktig stynnetod blir allt vanligare. I den nya

en budgetprocessen knyts kraven myndigheterna till den redovisning de skall lämna. I förordningen 1996:882 om myndigheternas årsredovisning finns anvisningar för myndigheternas budgetunderlag och underlag för fördjupad prövning. Med stöd av denna förordning kan regeringen utfärda särskilda anvisningar avseende både det budgetunderlag och den årsredovisning som skall lämnas.

2.2 Andra

utredningar

2.2.1 Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer granskade år 1995 den statliga personalpolitiken Förslag till riksdagen 1995/96:RR7. Revisorerna utgick från två grundläggande perspektiv på den statliga personalpolitiken sådan den utformades i mitten 80-talet. I det första perspektivet

av arbetsgivarperspektivet ses den statliga personalpolitiken som ett

instrument för regeringen att styra förvaltningen. Det andra perspektivet- arbetstagarperspektivet utgår från personalens krav på själv-

ständighet och ansvar i arbetet samt möjlighet till inflytande, delaktighet och personlig utveckling. Den statliga personalpolitiken bör organiseras så att bägge perspektiven tillgodoses.

Revisorerna efterlyser ökad styrning från regeringens sida för

en att exempelvis öka rörligheten bland chefer på alla nivåer. Revisorerna pekar vidare på att de tidsbegränsade förordnandena fungerar dåligt. Det personalpolitiska policyarbetet i Regeringskansliet är delvis outvecklat och ledarskapet i departementen eftersatt. Styrning-

är begränsad till utnämningar och utbildningar av verkschefer. en

I rapporten konstateras också att den statliga personalen fortfarande har en låg rörlighet och flexibilitet. Vidare konstateras brister i chefemas ledarskapskompetens och brister i chefsavvecklingen. Revisorerna anger även att satsningama på kompetensutveckling inom myndigheterna varit begränsade och att effekterna av dessa är ovissa: Revisorerna menar att regeringen bör skaffa sig en överblick

över omfattningen av och inriktningen på den personal- och kompetensutveckling som förekommer hos myndigheterna och klargöra hur

, spridningen av goda exempel inom statsförvaltningen bör ske. Vad gäller kompetensutvecklingen hävdar vidare några remissinstanser att det behövs klargöras vem som skall ha ansvar för kompetensutvecklingen och hur den skall finansieras. Flera av remissinstanserna hävdar att det behövs en central funktion som både bevakar kompetensutvecklingens inriktning och samtidigt fungerar central

som en stödfunktion.

Riksdagens revisorer har konstaterat att flera av målen för den statliga personalpolitiken inte har uppnåtts och dragit

slutsatsen att en orsak till detta sannolikt är att målen varit alltför otydliga och allmänt hållna.

Enligt revisorerna bör regeringen över och tydliggöra inrikt-

se ningen av och målen för den statliga personalpolitiken samt följa

upp och utvärdera måluppfyllelsen. Preciseringar av mål och ambitionsgrader väsentliga områden inom personalpolitiken behövs,

menar revisorerna. De anser också att det i dag inte finns några tillräckligt tydligt uttryckta minimikrav myndigheters personalpolitik. Därutöver behöver rekryteringspolitiken till Regeringskansliet över och

ses personalutbytet mellan departementen och myndigheterna behöver utvecklas.

Dessa frågor bör hanteras främst i den utvidgade mål- och resultatdialogen mellan regeringen och myndigheterna,

menar revisorerna. Sammanfattningsvis de att regeringen bör ta fram

anser en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet rörande den statliga personalpolitiken.

Riksdagen har behandlat revisorernas rapport, endast

men kommenterat vad Riksdagens revisorer tidsbegränsade

säger om förordnanden och chefsavveckling. Intentionerna med dessa förordnanden bör tydliggöras och en ny modell utarbetas. Vidare bör

nya modeller för chefsavveckling utvecklas 1995/96: AU 10.

2.2.2 Hinder för

förändringsarbetet

Statens fömyelsefonder publicerade i april 1996 PDS-undersök-

en ning Problem Detection Study under rubriken Hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Det ligger i ansats och metod att det främst är kritiska synpunkter framförs. Rapporten är tänkt

som att användas som ett redskap i diskussionen vad behöver

om som förändras och planeringen av hur detta skall genomföras. Undersök-

ningen redovisar de olika perspektiven hos chefer, anställda och fackliga företrädare

Här följer några axplock: Den politiska styrningen av förvaltningen anses brista i information och dialog. Personalen tar som sitt största problem upp att sparkraven i kombination med ökad arbetsbörda lett till sämre kvalitet på det arbete man utför. Regeringskansliet kritiseras. Styrningen av myndigheterna anses som alltför detaljerad.

Fackliga företrädare och personal tar upp dåligt ledarskap som ett stort problem. Det finns för få personer med förändringsstrategisk kompetens på verksledningsnivå, menar de.

Enligt facklig uppfattning är det statsförvaltningens allra största problem att cheferna saknar tillräcklig utbildning i ledarskapsfrågor. Cheferna själva anser dock att man inte behöver någon utbildning i ledarskap. En annan stor brist är att statsförvaltningen saknar en koncemgemensam chefsförsörjning, menar de fackliga företrädarna.

De flesta myndigheter har svårt att omsätta sina jämställdhetsplaner i praktiken. Samtidigt är flertalet anställda ganska kallsinniga till frågan.

Många från olika grupper uttrycker stor över att inte

oro man kommer att kunna bibehålla en tillräckligt hög kompetens inom myndigheterna i framtiden. Nyanställningama är få och medelåldern hög. Det är också svårt att finna lämpliga lösningar för personal

som inte klarar av förändringar och för chefer som inte passar på sin post.

Den statliga lönesättningen är ett av chefemas största problem. Differentieringen är inte tillräcklig svårt med bonussystem, vilket gör det svårt att behålla och särskilt kompetenta medarbetare.

yngre Facken å sin sida pekar problemen med avundsjuka och missämja till följd av den individuella lönesättningen.

2.2.3 Staten i omvandling

Statskontoret har regeringens uppdrag att fr.o.m. år 1996 årligen göra en översiktlig och samlad redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Den första rapporten i denna serie Staten i omvandling

- 1 996: l 5 beskriver bl.a. statens betydelse för samhällsekonomin, mönstren i de organisations- och strukturförändringar genomförts

som under 1990-talet och dess konsekvenser samt konsekvenserna IT-

av utvecklingen inom staten.

Några för denna utredning intressanta fakta är:

I dag arbetar drygt 240 000 eller 6% av de anställda i

personer Sverige inom staten. Med staten avses då myndigheter, affärsverk och socialförsäkringssektom. Mellan 1980 och 1995 har de statsanställda minskat med cirka 180 000 eller cirka 40 %. Minskningen beror dels på bolagisering-

och byten huvudmannaskap, dels på avgångar i samband ar av med rationaliseringar och besparingar. Över 27 000 anställda inom staten exkl. affärsverken har sagts upp sedan 1980. Beräkningar som baserats på statliga myndigheters årsredovisning-

under de åren pekar på att produktiviteten inom staten ar senare ökar. Staten är den sektor som har flest högutbildade. Andelen anställda med minst tre års akademisk utbildning uppgår till 30 % av de anställda. Andelen anställda med någon form av akademisk utbildning utgör drygt 50 %. Motsvarande andel för den övriga arbetsmarknaden är cirka 15 respektive 25 %. Andelen som deltar i personalutbildning är betydligt högre inom staten och övriga delar av den offentliga sektorn än inom näringslivet. Medelåldern, 43 år, är högre inom staten än inom kommuner, landsting och näringsliv. Inom alla arbetsmarknadssektorer finns flest sysselsatta inom gruppen 45-49 år, men andelen är högst inom staten. Andelen personer inom åldersgruppen 30-39 år är lägst i staten. Staten har också jämfört med andra sektorer en relativt stor andel anställda inom gruppen 25-29 år.

Diagram Relativ åldersfördelning inom olika sektorer år 1995, från

Statskontorets rapport. Affärsverken ingår inte.

Procent 18.0- Landsting

p Stat 16,04 "/Z""-Ö.'._ exkl. atfärsverk

Kommun.,. \A\-.A.\E

Mo 12,0 §1,

.

. Nanngshv. , n 10,0 . i

, 8.0 6,0 L 4.0 2.0

l

V 0,0

Y .

1s- 20. 25. 30- 35- 40. 45- so. ss. so.

19 24 29 34 39 44 49 54 59 54

Diagram Relativ åldersfördelning inom staten åren 1990 och 1995, från

Statskontorets rapport. Affársverken ingår inte.

Procent 18,0 - 16,0 + ''-- 1995 14g 19905 -

.- 12.0 - 10,0

ao 4h 6.0 4,0 o . 2,0 0,0

16- 20- 25- 30- 35- 40- 45- 50- 55- 60-

19 24 29 34 39 44 49 54 59 64

Bakgrund

Något över 40 % de statsanställda är kvinnor. Andelen kvinnor

av respektive män är oförändrad mellan åren 1990 och 1995.

Andelen kvinnor respektive män varierar dock kraftigt inom olika verksamhetsområden. Störst är kvinnodominansen inom skatteförvaltningen med 70 %. Även exekutionsväsendet och rättsskipningen är

kvinnoområden. Männens områden är kommunikationer, tunga försvar och polisväsendet.

2.2.4 ELMA-utredningen

Åtgärder för att stärka resultatstymingen diskuterades i den så kallade ELMA-gruppen Ds 1995:6. Utredningen konstaterade att en resultatstyrd verksamhet kännetecknas av ett klart resultatansvar på varje nivå, vilket i sin tur förutsätter en omfattande delegering med stort handlingsutrymme på alla nivåer i beslutskedjan. Samtidigt måste det finnas efterkontroll, konstaterar att mål och resultat

en som uppnås. Återrapporteringen måste ske i resultattermer och finansiella termer.

Regeringen måste ha god överblick över verksamhetens

en effekter och att de för ändamålen avsatta medlen utnyttjas så kostnadseffektivt som möjligt.

ELMA-utredningen konstaterade, liksom andra utredningar från denna tid, att regeringen måste ägna tid aktiv ledning,

mera styrning och uppföljning av förvaltningen. Finansdepartementet bör ha en särskild samordningsfunktion för Regeringskansliet när det gäller styrformerna bl.a. avseende organisationsförändringar, arbetsgivarpolitisk bevakning och rådgivning, rekrytering samt utveckling och utbildning framför allt av chefer.

3 Resultatet

av intervjuerna

Följande avsnitt bygger på intervjuer med företrädare för regeringskansliet, myndigheters arbetsgivarföreträdare verkschefer, personalchefer och linjechefer, myndigheters arbetstagartöreträdare fackliga organisationer och medarbetare samt företrädare för centrala fackliga organisationer. Närmare beskrivning i avsnitt 1.2. ges I avsnittet om löner avses med arbetsgivarföreträdare verkschef eller personalchef och med fackliga företrädare representanter för de fackliga organisationerna på central nivå.

statliga myndigheten som

Den

arbetsgivare

"Vår myndighets roll är inte självklar. Om den skall kvar måste vara vi vara flexibla. " fackliga representanter

Staten som arbetsgivare har förändrats mycket under år, senare menar såväl arbetsgivarföreträdama personal och fackliga företrädare. som Samtliga parter följande bild: Myndigheterna präglas låg ger nu av personalomsättning och krympande anslag. Det ställs också större krav på vad myndigheterna skall åstadkomma och därmed på personalen. Mer skall göras på kortare tid. En serviceinställning och samarbete både internt på myndigheten och med andra organisationer krävs. Den allmänna uppfattningen är att denna förändring till stor del är av godo. En del personal och fackrepresentanter konstaterar dock att många inte klarar förändringar och frågar det i framtiden om kommer att finnas plats för sådana personer inom staten. Den vanligaste uppfattningen bland samtliga eftersom parter är att arbetsrätten är i stort sett densamma för statliga och andra arbetsgivare skall staten inte bättre än andra arbetsgivare, vara men noga

följa de arbetsrättsliga regler finns.

som

30 Resultatet intervjuerna av

Det är viktigt att staten har ett bra rykte som arbetsgivare, det är då lättare att få bra folk, personal ett par myndigheter. Staten menar har ett oförtjänt dåligt rykte bland ungdomar, anser de. En koncerngemensam arbetsgivarpolitik behövs, staten måste samlat för att kunna stå stark, menar arbetsgivarföreträdarna. agera De också att lönepolitik är viktig arbetsgivarmenar en gemensam en politisk fråga. Det bör finnas uppfattning om hur en gemensam mycket lönerna får stiga. Det kan dock svårt for en enskild mynvara dighet att följa den allmänna uppfattningen. Men det är viktigt att myndigheterna är solidariska mot koncernen staten, anser de. Tolkningen vad den lönepolitiken ytterligare av gemensamma innebär varierar något mellan olika individer inom gruppen arbetsgivarföreträdare. Lönepolitiska överväganden mellan olika verksamheter inom staten behövs, GD. Att vissa frågor bör vara menar en inom staten motiverar arbetsgivarföreträdarna med att gemensamma det då inte blir så mycket diskussion myndigheterna. Utan en central styrning kanske vissa myndigheter dessutom skulle ge efter och det skulle till nackdel for staten koncern, menar de. vara som Även fack och personal att vissa frågor bör vara gemensamanser inom staten. Fackrepresentanterna for ofta fram pensionsfrågor ma viktiga sådana frågor. som Det är viktigt att enbart frågor allmänt intresse inom staten av hanteras gemensamt och att avtal sluts på lokal nivå, eftersom verksamhetsanpassning behövs, är den allmänna uppfattningen från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan.

"Förut ville de jobbat länge här inte ens byta rum. I som linjechef

"Genom kompetensutveckling och delegerat kan man skapa ansvar förutsättningar för att förändringsarbete skall fungera. " fackliga representanter

Myndigheternas uppgifter och roller är inte längre självklara, menar samtliga parter. Om myndigheterna skall få vara kvar måste de vara flexibla och visa tydliga resultat samtidigt som de skall klara nedskämingskraven. Detta bakgrunden till den omstruktuanges som rering och den omfattande kompetensutveckling, som skett på flera myndigheter. De anställda måste vilja med och utveckla och vara förstå målet med verksamheten, det krävs ett annat engagemang än förr, både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Samtidigt är det menar allmän uppfattning bland alla parter att den delegerade arbetsgivaren

Resultatet av intervjuerna 31

politiken är en viktig förutsättning för att myndigheterna skall klara av de ökade kraven och nedskärningarna av anslagen.

Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. Nu kan den enskilda myndigheten gå och arbeta med alla dessa faktorer. Den allmänna uppfattningen bland både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter är att myndigheterna försöker anpassa organisation, personal och kompetens efter verksamheten. Man kan nu väga behov mot varandra. En intervjuad myndighet bestämde t.ex. att skära ner på lokaler och låta flera personer dela rum, i stället för att avveckla personal. Den ökade friheten är en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas vettigt, har både verkscheferna och fackrepresentanterna framfört.

Personalekonomisk redovisning finns för myndigheternas behov. Den kan t.ex. innehålla uppgifter om vad det kostar att tillsätta en tjänst och användas som underlag för beslut om rekrytering eller intern kompetensutveckling.

Arbetsgivarrepresentanterna och fackrepresentanterna anser att Regeringskansliet bör ha större insikter än i dag och bör visa större intresse för myndigheterna. Statsmakternas mål för arbetsgivarpolitiken är inte tydliga, menar de. Chefer vill ha feedback när fördjupade anslagsframställningar och årsredovisningar lämnas och de vill att Regeringskansliet arbetar med arbetsgivarpolitik i ett ekonomiskt perspektiv. Fackrepresentanter vill att Regeringskansliet följer upp hur verkscheferna fungerar.

Bilden som myndigheterna ger av sin roll som arbetsgivare bekräftas av representanterna för Regeringskansliet berörda myndigheters budgethandläggare och i något fall även huvudmannen. Från dem har också fått reda att arbetsgivar- och personalpolitik i dag inte följs upp i samband med den löpande ekonomiska uppföljningen av myndigheterna. Vissa frågor inom detta område kan i dagsläget behandlas i mål- och resultatdialogen mellan departementsledning och myndighetsledning, men hanteras vanligen inte av sakenheterna.

3.2 Kompetens

"Vi hinner aldrig i kapp med att få rätt kompetens. Vi prövar olika vägar. Den låga personalrörligheten är ett stort problem. bland känns det som vi sitter i ett skruvstäd. "

verkschef

Kompetensen finns i stort sett för att klara av dagens verksamhet på myndigheterna. Det är den allmänna uppfattningen bland chefer, fack

2 17-0400

32 Resultatet av intervjuerna

och medarbetare. De menar dock att det finns en eftersläpning i kompetensen.

Från främst fackligt håll och från medarbetarna påpekas ibland att kompetensen finns hos personalen, men eftersom man är så få är det ibland svårt att göra ett bra arbete. Vissa handläggare menar att de i dag får göra assistentuppgifter. Därför kan det vara svårt att hinna med de kvalificerade uppgifterna.

För att klara morgondagens frågor behövs kompetensutveckling och nyrekrytering, menar de intervjuade från samtliga grupper. Myndigheterna har tappat spetskompetens trots att en allmän kompetensutveckling har skett, menar de. Det finns också en allmän oro bland alla parter för om de statliga myndigheterna på sikt kan rekrytera och behålla tillräckligt kvalificerad personal inom marknadsutsatta områden med de löner staten kan erbjuda.

För att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs ökad kompetens på regional och lokal nivå, är en allmän uppfattning bland alla parter.

För att vidmakthålla och förbättra kompetensen genomför myndigheterna en rad olika åtgärder. De arbetar med bl.a. kompetensutveckling med inriktning på nya regler och arbetsmetoder, med arbetsrotation och med delegerat ansvar. Myndigheter försöker också konkurrera om kvalificerad personal med en attraktiv organisation och ett attraktivt arbetsinnehåll. Vissa myndigheter anlitar tillfälliga projektanställda experter och konsulter samtidigt har

som man en mindre andel fast anställda. Samverkan med andra organisationer så man får del av deras kompetens, förekommer också.

3.3 Personalförsörjning

"Personalförsöijningen på lång sikt är viktig för både myndighet och koncernen staten: Vad gör vi när alla pensioneras "

verkschef

På fiera myndigheter har ansvaret för personalfrågor flyttats till regional/lokal nivå, medan personalavdelningen fungerar som intemkonsult. Rekrytering sköts vanligen av avdelningen/regionen eller motsvarande, med personalavdelningen som stöd. Vid avvecklingar däremot har den centrala personalavdelningen vanligen

en starkare ställning.

De intervjuade verks- och personalchefema exempel på att

gav verk och myndigheter genomför kompetensväxling. Det är inte alltid möjligt att enbart kompetensutveckla den personalen och

egna

Resultatet intervjuerna 33

av

nyanställa utan de ekonomiska förutsättningarna tvingar även fram awecklingar av personal. Personal som arbetat med enklare administrativa och tekniska uppgifter avvecklas i första hand. Det är svårt att lyckas med att genomföra en kompetensväxling i samförstånd med anställda, fackliga organisationer och chefer.

Personalavveckling är alltid svår och ger upphov till oro i hela organisationen, menar alla parter. Arbetsgivarforeträdare for ett par myndigheter säger att de gör allt for att slippa säga upp personal. I så hög grad som möjligt vill man använda den befintliga personalen. Att rekrytera personal ses som en sista utväg. I första hand analyseras om intern personal kan lösa de aktuella uppgifterna, kanske efter kompetensutveckling, i andra hand övervägs projektanställning eller konsultinsats och i tredje hand rekrytering.

Myndigheternas ökade handlingsfrihet gör också kan ha

att man en mindre andel fast anställda och använda sig av projektanställda och konsulter för att få sådan kompetens som inte behövs kontinuerligt.

"Om några år är myndigheten slut, då borta

är resurspersonerna och det finns ingen ny generation. "

fackrepresentanter

Myndigheterna har en mycket ojämn åldersfordelning. Majoriteten av de anställda började arbeta på myndigheten i slutet av 1960-talet eller i början 1970-talet. De då relativt nyutexaminerade. Även

av var nu nyanställs en del yngre personer, som dock har relativt stor rörlighet. Personer i 60-årsâldern har många gånger slutat med hjälp av pensionsersättning. Personal i 30- och 40 årsåldern är relativt sällsynt. Medelåldern de undersökta myndigheterna är mellan 43 och 49 år.

Åldersfördelningen uppfattas av alla parter som ett stort problem, eftersom det blir för lite nytänkande med den född på

stora gruppen 40-talet, som har varit länge på samma myndighet.

Både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter att åldersfor-

anser delningen och den låga rörligheten även medför ett kontinuitetsproblem. Det finns for få medarbetare i mellangenerationen kan

som ta över när de äldre medarbetarna pensioneras.

Eftersom personalrörligheten är låg är arbetsgivaren på vissa håll uttalat positiv till att personer arbetar tillfälligt på andra arbetsplatser, t.ex. departement och andra myndigheter. Organiserad utbytestjänstgöring är dock sällsynt.

Rörligheten har förstås blivit mindre av den allmänt dåliga arbetsmarknaden, men for vissa grupper finns bra marknad. Det

en

34 Resultatet intervjuerna

av

gäller exempelvis för miljö- och IT-områdena samt för skattereviso-

Där är å andra sidan rörligheten oña väl stor. rer.

Bedömningsgrundema vid nyanställningar har förändrats. Krav utbildning har ökat. De personliga egenskaperna är viktigare, samarbetsförmåga värdesätts Detta är allmän uppfatt-

m.m. mer. en ning bland alla intervjuade.

Analyser vilka verksamheter och kompetenser som kommer att

av behövas de närmaste åren sker mer eller mindre systematiskt.

"Förr blev kvar hela sitt liv intresserad verksam-

man om man var av heten. Dagens ungdomar är inte så intresserade av fast anställning. "

personalchef

"Jag försöker göra så att det blir lärorikt och intressant och utmanande för ungdomarna. Det är viktigt att följa upp dem. "

regional chef

Ungdomarna vill snabbt börja med arbetsuppgifter som de anser intressanta, de vill ha kul, få utmaningar, ha bra kamratskap och bra chefer. Är inte dessa kriterier uppfyllda eller uppfylls de lika bra på någon annan arbetsplats, som dessutom erbjuder högre lön, slutar de och prövar något nytt, är en allmän uppfattning bland alla parter.

3.4 Chefsförsörjning

"Chejfsfrågan i staten är en nyckelfråga för effektivitet. "

verkschef

"Vi har alldeles för många chefer är experter. År omstruktu-

som av rering har ställt nya krav. "

personalchef

Följande bild myndigheternas chefsförsörjning ger både

av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter: Nu behövs andra chefer än tidigare. Kraven på verksamheten och på personalen är större. Chefen måste kunna motivera och entusiasmera, men också ha ekonomisk överblick och leda arbetet. Det är ett nytt samverkansttyck. Chefen måste kunna ge medarbetarna en klar bild av verksamheten för att de skall bli tillräckligt motiverade. Chef är i sig ett särskilt jobb. Det sker en kompetensförskjuming från sakkompetens till ledaregenskaper, åtminstone i teorin.

av

Cheferna på de undersökta myndigheterna är ofta män. De är i regel internt rekryterade och har ofta kommit fram sin sakkomg.a. petens. Sakkompetensen spelar en dominerande roll vid tillsättningar av chefer på samtliga nivåer. Den har för stor betydelse, är allmän en uppfattning bland intervjuade ur olika kategorier. Personalen och fack för fram följande: Flera chefer har för dåliga ledaregenskaper. De är duktiga på sitt sakområde istället för att vara effektiva när det gäller att planera och organisera, kunna verksamhetsplanering och ekonomi samt ha förståelse för människor. Myndigheterna går allt oftare ut externt vid chefsrekryteringar. Allt fler kvinnor blir chefer, framförallt lägre chefer, på de undersökta myndigheterna. Expertkarriärer lämpliga för duktiga experter som inte bör/vill bli chefer finns i för liten omfattning, menar flera av de intervjuade från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Den sämst betalde chefen har oña bättre betalt än den högst betalde handläggaren. Fler experttjänster som status- och lönemässigt är lika mycket värda chefstjänster som efterlyses av intervjuad personal. Det är vanligt med tidsbegränsade chefsförordnanden, i tre eller fem år. Samtidigt finns inte system för uppföljning, utvärdering och avveckling av chefer. Chefer lämnar sällan sina chefsförordnanden. De har svårt att hitta alternativ. De flesta förordnanden förlängs regelmässigt. Myndigheterna har inte fått cirkulation på cheferna som man tänkt sig. Denna uppfattning är vanlig bland samtliga parter. Flera chefer har blivit över vid omorganisationer. Annars avsätts sällan chefer. När en chef avsätts går han ofta kvar i organisationen, ibland på en konstruerad tjänst. Där sprider han i organisatiooro nen. Det är en vanlig uppfattning bland chefer, fack och personal att detta är ett stort problem. En lösning på detta problem kan vara glidande pension, fackrepresentant. menar en En arbetsgrupp på myndighet följande: Arbetsgivaren en menar bör vara tydligare med krav och förväntningar på cheferna. De bör följas. Att vara chef borde var ett tidsbegränsat uppdrag med tydliga krav på vad skall åstadkommas och under vilken tidsperiod, på som motsvarande sätt som ett projektledaruppdrag. Uppdraget borde sedan utvärderas. Kontrakten, är standardiserade, borde över. som nu ses Statsmaktema bör till att få chefer är kapabla sköta se som att verken. Man följer inte upp i dag hur verkschefema fungerar, menar en del fackliga representanter. Vissa myndigheter har chefsutvecklingsprogram, andra har inte. Cheferna deltar mycket sällan i externa icke-statliga managementprogram.

36 Resultatet intervjuerna

av

,

Myndigheterna funderar inte alltid på vilka som skall ha utbildning och på vilken nivå. Ibland får chefer och handläggare samma utbildning t.ex. aktuella regelförändringar. Detta kan ge fel

om signaler och göra att cheferna frestas att handlägga, påpekades av personalchefer/personalhandläggare.

Vissa personalchefer och verkschefer har berättat att de försöker tillmäta ledaregenskaper allt större betydelse vid tillsättningen av chefer. De vidareutvecklar också sitt rekryteringsarbete genom att göra bättre kravanalyser och ta hjälp av professionella rekryterare eller själva förstärka sin rekryteringskompetens. Ett mer utvecklat rekryteringsarbete kan även bidra till att fler externa chefer tillsätts, vilket kan vitaliserande för organisationen, menar de.

vara

Arbetsgivarföreträdare har föreslagit följande åtgärder för att öka chefsrörligheten: flexiblare pensionsålder för före detta chefer i sextioårsåldern och en chefspool, som administreras av Finansdepartementet eller Statsrådsberedningen. En av de intervjuade personalcheferna ansåg att chefernas kontaktnät ett medvetet och systematiskt sätt bör utökas externa managementkurser m.m., i syfte

genom att bl.a. öka rörligheten.

3.5 Löner

Arbetsgivarföreträdarnas syn

Lönepolitik och verksamhet

Införandet av ramanslagssystemet medförde ett ökat omvandlingstryck i verk och myndigheter. Tidigare justerades myndigheternas förvaltningsanslag automatiskt upp motsvarande kostnaderna för de centrala avtalen. Nu finns inte längre denna möjlighet. Myndighetsledningarna måste själva ta ansvar för att verksamheten klaras inom budgeten, vilket tvingar fram effektiviseringar och omprioriteringar.

När ramanslagssystemet infördes började Arbetsgivarverket att på ett mer systematiskt sätt kostnadsberäkna avtalsyrkanden. Tidigare hade Regeringskansliet svårt att få fram heltäckande kostnadsberäkningar från Arbetsgivarverket. För myndigheterna var avtalskostnaderna av mindre intresse eftersom budgetkompensation automatiskt medgavs för centralt avtalade lönekostnadsökningar. Sammantaget anses reformema ha inneburit ett ökat kostnadsmedvetande i statsförvaltningen.

Resultatet intervjuerna 37

av

De lönepolitiska program som utvecklats av Arbetsgivarverket och myndigheterna fungerar bra. Löneinstrumentet används i enlighet med de lönepolitiska programmen. Sambandet mellan arbetsinsats och lön är starkare än tidigare. Skillnader i löneökningstakt för marknadsutsatta respektive inte marknadsutsatta grupper bedöms ha ökat något. Fortfarande förekommer uppfattningen att de statsanställda på lägre nivå har högre löner än motsvarande grupper på den privata sektorn medan det motsatta gäller i de högre inkomstskikten.

Arbetsgivarföreträdarnas agerande

Myndighetsledningarna är nöjda med de avtal som Arbetsgivarverket har träffat de senaste två avtalsrörelserna. Man anser också att avtalen varit väl förankrade hos myndighetsledningarna.

Det senaste avtalet har i efterhand visat sig hamna på en hög nivå i förhållande till de behov som finns av löneökningar för att klara personalförsörjningen. När avtalet träffades var det dock en enig uppfattning att nivån var acceptabel ijämförelse med övriga avtal arbetsmarknaden. Löneutrymmet för 1996 var för första gången i sin helhet avsatt för individuell fördelning.

Det är angeläget att de statliga arbetsgivarna visar har

att man förmåga att göra prioriteringar inom sektorn. Ledamöterna i styrelsen måste ha förmågan att ta initiativ till och att besluta satsningar

om som innebär omfördelning av medel mellan myndigheterna

genom ramanslagssystemet. De omfördelningar som hittills gjorts har varit resultat av krav från de fackliga organisationerna. I 1993 års avtalsrörelse ställde SACO-S krav på satsning på sina medlems-

en grupper i kultursektom. I 1995 års avtalsrörelse gjordes priorite-

en ring av bl.a. Tullverket och Kriminalvården.

Samverkan mellan myndigheterna har blivit bättre. dock

Det vore önskvärt med en ännu större öppenhet arbetsgivare emellan vilka

om prioriteringar och särskilda satsningar planerar i de lokala

som man löneförhandlingarna.

Löneutfallet visar stora skillnader mellan myndigheterna. Reformerna syftade till att det skulle medges skillnader i löneökningstakt mellan myndigheterna. Det skulle ha varit bättre de myndigheter

om som ansåg sig ha behov att göra större lönejusteringar initierat

av en diskussion i Arbetsgivarverkets styrelse i god tid före avtalsrörelsen eftersom det då hade varit möjligt att göra riktade satsningar i de centrala avtalen.

Samverkan mellan myndigheterna är viktig för att stärka arbetsgivarna i förhandlingarna med de fackliga organisationerna. Oförklarad

38 Resultatet intervjuerna

av

löneglidning riskerar att splittra arbetsgivarna. En iakttagelse är att sedan reformema infördes har de ökade kontakterna mellan myndigheterna gjort att man inte längre "köper" medarbetare av varandra att bjuda över i löner. Detta har varit positivt för de

genom enskilda myndigheternas lönestrukturer.

Arbetsgivarverket företräder en blandad skara arbetsgivare när det gäller storlek, finansiering, Verksamhetsinriktning, etc. Det finns därmed inte någon uttalad branschsamhörighet mellan medlemmarna. I konkreta avtalsfrågor tycks detta inte vara något större problem eftersom de centrala avtalen i stor utsträckning lämnar ,öppet för varje myndighet att själv utforma sina avtalslösningar.

Erfarenheterna visar att det är de myndigheter som har hårdast ansträngda finanser har satt taket för hur stora kostnadsökningar

som

Arbetsgivarverket kan acceptera i de centrala avtalen. Övriga som arbetsgivare har i de lokala förhandlingarna fått bedöma behovet av extra löneåtgärder och i vilken mån det enskilda verket eller myndigheten har de nödvändiga ekonomiska förutsättningarna för att medge kostnadsökningar utöver avtalet.

När det gäller de myndighetsvisa förhandlingarna är erfarenheter-

beroende hur den verksamheten är organiserad. I myndigna av egna heter med några hundra anställda har myndighetschefen kännedom

samtliga anställda och kan aktivt medverka i förberedelserna inför om förhandlingarna.

I affarsverk finns möjlighet till ekonomisk styrning och uppföljning som möjliggör delegering av förhandlingsrätten samtidigt som kostnadskontrollen ligger kvar centralt.

De stora myndigheterna, som oña har regional organisation, måste utveckla andra former för att behålla kostnadskontrollen i samband med delegeringen av förhandlingsrätten.

En synpunkt som framhållits är vikten av att myndighetschefen backar upp sin personalchef. Myndighetschefen är alltid ytterst ansvarig inför regeringen och det går inte att delegera det ansvaret. Det är viktigt att det finns en tydlig gemensam arbetsgivarpolitik på myndigheten.

Förutsättningar för framgång

En bedömning är att genom förändringen av Statens arbetsgivarverk till Arbetsgivarverket och införandet av ramanslagssystemet har myndigheterna fått de nödvändiga verktygen för att bära upp arbetsgivarrollen, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fullt ut.

Resultatet intervjuerna 39

av

Det nya systemet har inneburit möjligheter att göra riktade satsningar till rimliga kostnader. En generell bild är vidare att det lokala arbetsgivarpolitiska arbetet utvecklas successivt. En stor uppgift är och har varit att de berörda cheferna skall enas om och agera i enlighet med en gemensam arbetsgivarpolitisk strategi för att myndighetens helhetsresultat skall bli så bra som möjligt. En bedömning år att cheferna på mellannivå har utvecklats som arbetsgivare. Ofta har det varit möjligt att skapa enighet om behovet av en generell återhållsamhet med löneökningar och enas om vissa riktade satsningar.

Myndighetschefer har erfarenheter av en intern dragkamp mellan avdelningscheferna om att lönerna skall höjas så mycket som möjligt

den egna avdelningen. Denna dragkamp försvagar ofta arbetsgivarnas förhandlingsposition i förhållande till de fackliga organisationerna. Numera förekommer dock att mellancheferna ikläder sig arbetsgivarrollen fullt ut.

Det finns enskilda chefer som inte agerat i enlighet med den gemensamma policyn utan höjt lönerna utöver vad bedömts

som rimligt koncernnivå. Detta skadar arbetsgivarna i förhandlingarna med de fackliga organisationerna. En fråga det behövs

är om sanktionsmedel mot chefer som inte följer den gemensamma policyn.

Det finns en stor efterfrågan på lönestatistiska hjälpmedel. Det stöd som man i dag får från Arbetsgivarverket är inte tillräckligt för de lokala löneförhandlingarna. En brist är att det inte finns statistik som visar löneutvecklingen på den privata sektorn arbetsgivarna

som där står bakom. Härigenom har de fackliga organisationerna ett försteg med sin medlemslönestatistik.

Det förekommer att statliga arbetsgivare utvecklar system för att göra jämförelser av lönerna för vissa grupper mellan olika sektorer. Detta har visat sig vara ett bra hjälpmedel både vid prioriteringar mellan grupper och vid den interna resursfördelningen.

En fråga som togs i samtalen är möjligheten att hitta lönesys-

upp tem som främjar en utveckling av produktiviteten i staten. Ett problem är att det inom många områden saknas tillräckligt bra resultatmått. Ett annat problem är att produktivitetsförbättringar i vissa verksamheter kan leda till ökade intäkter inlevereras till

som staten eller angelägna förbättringar kvaliteten i verksamheten utan

av att det finns någon koppling till myndighetsanslagen. Genomförda produktivitetsförbättringar kan i dessa fall inte belönas i form

av högre lön eller bonus. På detta problem ser man inte någon lösning anvisad i ramanslagsreformen.

40 Resultatet intervjuerna

av

Relationen till Regeringskansliet

Ett problem vid utvärderingen av ramanslagssystemet är att systemet endast verkat tillsammans med kraftiga besparingskrav. Myndigheter-

att anslagsuppräkningama är svåra att härleda, till följd av na anser avdrag för besparingar, produktivitetsavdrag etc. Det finns därmed en viss misstro mot systemet som sådant. Många arbetsgivare tycks ha otillräcklig kunskap om systemet.

Ingen av de intervjuade har någon erfarenhet av att lönebildningsfrågor behandlats i mål- och resultatdialogen med fackdepartementets ledning. Det tycks saknas intresse hos fackdepartementen när det gäller hur myndigheterna hanterar sin arbetsgivarroll. Det förhållande att fackdepartementen inte bör engagera sig i kollektivavtalsfrågor kan ha fått till följd att man inte diskuterar arbetsgivarfrågor över huvudtaget. En annan bild är att fackdepartementen inte får tillräckligt expertstöd när det gäller att utvärdera hur myndighetscheferna som arbetsgivare har åstadkommit bättre verksamhetsresultat och ökad effektivitet.

Företrädare för Finansdepartementet har vidare framfört att orsaken till att dessa frågor inte har tagits upp i mål- och resultatdialogen är att AgV inte tillhandahåller en lönestatistik på myndighetsnivå. Därmed finns ingen kvalitetssäkrad och gemensam information om löneutvecklingen inför myndighetsdialogen. Man anser således att det i dag finns tillräcklig information för att följa om statlig sektor har blivit löneledande. Däremot finns inte information om vilka effekter den har fått på myndigheternas verksamhet.

En erfarenhet är att samtidigt som den ekonomiska detaljstyrningen har minskat har regeringens styrning av Verksamhetsinriktning och myndighetens policy i diverse sakfrågor ökat. Detta har att göra med anslutningen till EU, eftersom övriga medlemsländer förutsätter att Sverige företräder en gemensam linje i EU vare sig det är någon från Regeringskansliet eller någon myndighetsrepresentant som företräder Sverige.

Den bild av lönefrågor som myndigheternas arbetsgivarföreträdare har gett har stämts av med Regeringskansliets PBS-chefer cheferna på planerings- och budgetsekretariaten och motsvarande funktioner på ett möte för PBS/Adm cheferna. Där framkom inget talade

som emot den bild som utredningen fått genom intervjuerna.

Resultatet intervjuerna 41

av

Relationen till Arbetsgivarverket

En allmän bild är att ombildningen av Statens arbetsgivarverk till Arbetsgivarverket har inneburit fått en arbetsgivarorgani-

att man sation som arbetar myndigheternas och verkens uppdrag. Arbetsgivarverkets delegationer har spelat en viktig roll för inflytande och förankring.

Arbetsgivarverket har de senaste avtalsrörelsema lyckats fånga upp myndigheternas uppfattningar. Detta har resulterat i bättre avtal och större delaktighet än tidigare.

En synpunkt som framförts är att det i samband med ombildningen till Arbetsgivarverket ägnades omotiverat stor uppmärksamhet Arbetsgivarverkets inre organisation. Istället borde man ha fokuserat på att reformen faktiskt kom till stånd.

De fackliga företrädarnas syn

Löneförhandlingarna

De fackliga organisationerna uppfattar att verksamhetsintresset blivit mycket mer styrande efter refonnema. Arbetsgivarverkets ledning har utgått från verksamhetsintresset i förändringsarbetet.

Arbetsgivarverket uppfattas i dag agera självständigt i förhållande till regeringen i förhandlingsarbetet. Den interna beslutsgången i Arbetsgivarverket har blivit lik den i de fackliga organisatio-

mer nema. En demokratisk förankringsprocess leder till längre beslutsvägar.

Tidigare delades avtalsrörelsema i två delar, enligt de fackliga

upp företrädarna. Först förhandlades löneutrymmet med finansministem, sedan förhandlades fördelningen av pengarna med myndighetscheferna. Nu sker de centrala förhandlingarna enbart med Arbetsgivarverket. De fackliga organisationerna att det är bra att kommit

anser man ifrån den tidigare ordningen och att rollfördelningen mellan

regeringen och Arbetsgivarverket blivit tydligare.

1980-talet präglades av centrala satsningar på marknadskänsliga grupper. Numera hittar parterna lokala förhandlingslösningar

som svarar bättre mot verksamheternas krav. Detta är också positivt.

De fackliga organisationerna att de avtal träffats i den

anser som nya miljön är bra. Parterna har kunnat komma fram till bra avtal utan konflikter.

42 Resultatet intervjuerna

av

Det är bra att reformerna utgår från att den privata sektorn skall

löneledande i bemärkelsen att gå fore och sätta riktmärke för vara nivåerna i avtalen. Det inte bra på 1980-talet när staten gick fore

var i förhandlingarna.

l intervjuerna har framkommit att de fackliga organisationerna stött svårigheter lokalt när önskat diskutera den lokala

man personalpolitiken och lönepolitiken tillsammans med den långsiktiga utvecklingen på myndigheten. En facklig bild är att myndighetschefen har långsiktig strategi for myndigheten att den sällan for-

en men medlas till personalchefen leder förhandlingarna med de fackliga

som organisationerna. Erfarenheten är att personalcheferna allt för ofta inte klarar att diskutera strategiskt och långsiktigt.

av

Ramanslagssystemet

En allmän bedömning är att ramanslagssystemet fungerat bra hittills

att utvärderingen kommer for tidigt. Det saknas en tydlig ägare men till ramanslagssystemet tar för att vårda systemet.

som ansvar

Ett problem har enligt de fackliga organisationerna varit att regeringens och riksdagens budskap till myndigheterna har varit otydliga. Det är inte klart vilken verksamhet som politikerna väntar sig att få ut for anslagsmedlen. Det finns exempel på kraftiga svängningar i de ekonomiska förutsättningarna som påverkat förtroendet mellan parterna. Bättre samband mellan budget och förhandlingar efterlyses.

De fackliga organisationerna anser att det finns brister i de lokala arbetsgivarnas kunskaper om hur ramanslagssystemet fungerar.

Valet index spelade stor roll för de fackliga organisationerna

av en när systemet infördes. Kopplingen till den konkurrensutsatta sektorn är viktig. Förtroendet för systemet bland de fackliga organisationerna kan snabbt urholkas om man byter index.

Konflikter

Tidigare konflikter mellan parterna har i stor utsträckning gällt följsamheten till löneutvecklingen på den privata sektorn. De fackliga organisationerna har hävdat att de statliga lönerna halkat efter lönerna på den privata sektorn och krävt kompensation och olika former av foljsamhetsklausuler.

Resultatet intervjuerna 43

av

Genom att frågan om anslagsuppräkningarna förts bort från partssystemet minskar konfliktrisken. Det har blivit tydligt att högre löneökningar måste finansieras besparingar och då främst

genom personalminskningar. En annan faktor som minskat konfliktrisken är att de centrala avtalen inte längre är avgörande för medlemmarnas totala löneutveckling genom att det finns en reell lokal förhandlingsrätt. De lokala förhandlingarna förs under fredsplikt.

Det framhålls från de fackliga organisationerna att systemet tillämpats under en kort tid som varit relativt lugn. Det går inte att med säkerhet förutsäga hur systemet kommer att fungera under påfrestningar. Det är viktigt att staten inte förändrar grundbultama i ramanslagssystemet, menar de fackliga företrädarna.

3.6 inom

Decentralisering/delegering myndigheterna

På myndigheterna med regional och lokal organisation har den operativa verksamheten i princip flyttat ut till regional och lokal nivå. På andra stora myndigheter har den flyttat ut till avdelningar och enheter eller motsvarande för universitet/högskolor fakulteter och institutioner.

Angående decentralisering/delegering inom myndigheterna de

senaste fem till tio åren har vi fått dessa exempel på de största förändringarna:

- Delegering av lönesättning. Lokala löneförhandlingar. - Ekonomiskt på regional och lokal nivå.

ansvar - Tjänstetillsättningar på regional och lokal nivå. - Förhandlingsverksamhet. Det rör lokal myndighet eller

som en en

region förhandlas på den nivå som berörs. - Arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringsarbetet. Detta bedrivs på

nu

regional och lokal nivå. - Delegering från ledning till anställda. På myndighet har 120

en

av 160-170 anställda ansvar för budget.

Utredningen har vid intervjuerna funnit bl.a. följande problem vid decentralisering/delegering inom myndigheterna. Den regionala arbetsgivarñinktionen är ibland Regionchefema kan ha

svag. t.ex. svårt att hålla emot vid löneförhandlingar. Det finns dessutom risk

en för lönekonkurrens mellan regionerna.

44 Resultatet intervjuerna

av

Det har också från olika parter framförts exempel på oklara roller och oklar arbetsfördelning mellan central, regional och lokal nivå.

Det har framhållits vid flera intervjuer med både arbetsgivar- och arbetstagarföreträdare att för att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs ökad kompetens regional och lokal nivå.

3.7 Övrigt arbetsgivarpolitiskt arbete

Jämställdhet

Den allmänna uppfattningen bland alla parter på myndigheterna är att det sker utveckling mot större jämställdhet. Arbetsgivarna har

en strävat efter jämn könsfördelning. De har vidtagit olika åtgärder

en för att få fler kvinnor handläggare och chefer, t.ex. valt kvinnan

som

och likvärdiga eller ordnat chefskurser for om en man en kvinna anses kvinnor. Under de senaste åren har också allt fler kvinnor blivit handläggare och chefer. Nu har jämn könsfördelning bland

man en handläggare och lägre chefer, medan de högre cheferna fortfarande oftast är män. Myndigheterna har i stort sett lika lön för lika arbete, är den bild som alla parter ger.

En vanlig uppfattning bland både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter är att jämställdhet inte diskuteras så ofta nu. Att jobbet finns kvar det är det viktiga, säger flera medarbetare. Samtidigt talar både

arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter om särbehandling av kvinnor, kvardröjande brödraskap och liknande.

Invandrare

Myndigheterna verkar inte arbeta aktivt för att få invandrare anställda.

Arbetshandikappade

Det finns allt mindre utrymme på myndigheterna för fysiskt, psykiskt eller socialt handikappade personer när myndigheterna får mindre lönebidrag för dem och arbetet ställer större krav på alla anställda.

Resultatet intervjuerna 45

av

Arbetsmiljö

Allmänna nedskärningskrav och större krav på resultat gör att många känner sig stressade. Förändringar både arbetets innehåll och

av organisation samt personalawecklingar innebär påfrestningar på alla anställda. Detta är en vanlig uppfattning bland samtliga parter.

Det är relativt vanligt att Previa eller någon liknande organisation

gör personalpejlingar/temperaturrnätningar. Resultaten följs upp olika

ambitiöst på olika myndigheter. En vanlig uppfattning är att den fysiska miljön återigen blir viktigare. Arbetsgivarsidan anför

som förklaring omflyttningar och förtätningar och att allt fler sitter allt längre tid vid datorer, medan arbetstagarsidan för fram att det är lättare för cheferna att hantera den fysiska arbetsmiljön än den psykosociala och att det är en viktig anledning till fokuseringen.

3.8 slutsatser

Utredningens

Den allmänna bild, de intervjuade bekräftar den

som personerna ger, bild som även andra utredningar kommit till. Därtill kommer att den bild som myndighetsföreträdarna är enhetlig oavsett myndighet-

ger stillhörighet och grupptillhörighet och den bekräftas representanter

av för Regeringskansliet.

Statskontorets refererade rapport Staten i omvandling är framförallt en faktasammanställning förhållandena i staten, där

om åldersfördelningen inom staten, den omfattande personalawecklingen under senare år m.m. behandlas. Dessa fakta överensstämmer med den bild vi fått vid våra intervjuer.

Den refererade undersökningen Statens förnyelsefonder är

av fokuserad på problem, medan vi även sett på hur problem löses i dag och hur problem kan lösas framdeles. Den problembild fram-

som kommer i undersökningen stämmer dock i huvudsak överens med den bild vi fått. Problem med chefer utan tillräckliga ledaregenskaper,

oro över att man inte kommer att kunna bibehålla tillräckligt hög

en kompetens i framtiden, upplevd otydlighet från Regeringskansliet m.m., känner vi igen från intervjuerna.

Utredningen drar slutsatsen att myndigheterna använder arbetsgivar/personalpolitiken som ett instrument i förnyelsen myndighe-

av ternas verksamhet. Utredningen dock att hel del återstår att

anser en göra inom området. Det finns flera problem faller inom det

som arbetsgivarpolitiska området, bl.a. den bristande arbetsgivarkompetensen på regional och lokal nivå, den ojämna åldersfördelningen, den

46 Resultatet intervjuerna av

bristande rörligheten och chefer inte har rätt kompetens. Vi återsom kommer i kapitel 5 till dessa problem. Utredningen att delegeringen arbetsgivarpolitiken till anser av myndigheterna gör att flera problemen lättare löses nu än vad som av skulle fallet arbetsgivarpolitiken skulle centraliserad. Vi vara om vara har fått exempel att myndigheter löst sina specifika problem på sätt anpassats efter den enskilda myndighetens verksamhet. som En allmän reflektion, inte minst när det gäller den nya lönebildningen, är att både arbetsgivare och fackliga företrädare, behöver växa i de rollerna och klara ut vad som behöver göras och på nya vilken nivå. Det kan därför finnas skäl att fortlöpande utvärdera

systemet. Delegeringen ansvaret för lönebildningen har gett incitament av främjar effektivisering och har ökat kostnadsmedvetenheten som en i myndigheterna. Samverkan mellan myndigheterna i arbetsgivarfråhar intensifierats, den behöver förbättras ytterligare. gor men Det ombildade Arbetsgivarverket och införandet ramanslagsav system har gett myndigheterna nödvändiga verktyg, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fullt ut. De fackliga organisationeratt Arbetsgivarverket självständigt i förhållande till na anser agerar regeringen och att förhandlingarna förs med utgångspunkt i verksamhetsintresset. Införandet ramanslagssystemet har skapat goda förhandlingsav förutsättningar, vilket minskat konfliktriskerna på den statliga arbetsmarknaden. Även enskilda myndigheter vidtar bra arbetsgivarpolitiska om åtgärder tror vi att tydligare kravbild och en aktiv uppföljning av en arbetsgivarpolitiken från regeringen skulle intensifiera och också underlätta myndigheternas hantering dessa frågor. Vissa av de av problem utredningen identifierat t.ex. ledarskap och rörlighet som är dessutom så strategisk betydelse för statsförvaltningen att det är av uppenbart att regeringen bör förvissa sig om att de hanteras, vilket bl.a. också Riksdagens revisorer påpekat. Som refererades i kapitel 2 har Riksdagens revisorer påpekat problem med bristande personalrörlighet och bristande flexibilitet på myndigheterna, chefstillsättningar där sakkompetensen fått för stor betydelse i relation till ledaregenskaper, bristande tydlighet och uppföljning från Regeringskansliet m.m. Vi har identifierat liknande problem. Analysen skiljer sig dock mellan Riksdagens revisorer och denna utredning. Riksdagens revisorer kritiserar Regeringskansliets bristande uppföljningskompetens och menar, som har tolkat det, att den arbetsgivarpolitiska delegeringen inte kan fungera när Regeringskansliet inte förmår utöva sin roll i samspelet med myndig-

Resultatet av intervjuerna 47

heterna. Vår utredning har främst värderat utvecklingen ur ett myndighetsperspektiv och sett att myndigheterna på många sätt kunnat använda det delegerade arbetsgivaransvaret för att utveckla verksamheten, trots att de måhända regeringens mål och styrning

ser

otydlig. När det gäller åtgärderna är vi helt överens med Rikssom dagens revisorer att uppföljningen måste utvecklas, men det

om förslag vi vi processinriktat och mer tänkt som

som ger anser vara mer ett kontinuerligt stöd till myndigheterna än revisorernas forslag, som enligt vår tolkning innebär ett personalpolitiskt program for den statliga sektorn, statliga modeller för tidsbegränsade

gemensamma chefsförordnanden m.m.

Utredningen kommer att i följande kapitel behandla regeringens krav på myndigheterna och några de strategiska arbetsgivarpolitis-

av ka frågor flera myndigheter arbetar med och som är viktiga för

som hela statsförvaltningen.

4 krav

Regeringens på myndigheternas arbetsgivarpolitik

4.1 Resultatstyrning och

arbetsgivarpolitik

4.1.1 Allmänt

Som framgått av det föregående har regeringen sedan ett par decenni-

i ökande utsträckning betonat betydelsen av mål- och resultatstyrer ning. Man kan mot bakgrund av detta fråga sig om det alls finns något skäl för regeringen att intressera sig för hur myndigheterna bedriver sin arbetsgivarpolitik. Är det inte enbart resultatet är intressant

som Ett sådant synsätt förutsätter att regeringen enbart skulle uppträda

beställare av ett resultat. Det är emellertid endast en av som regeringens roller. Den har också rollen som ägare av statlig verksamhet, dvs. den har ett allmänt ansvar för vad som där sker och hur det utförs. Den rollen innefattar också att ange de grundläggande förutsättningarna för hur verksamheten skall bedrivas. En naturlig del

denna ägarroll är att formulera de grundläggande kraven på av arbetsgivarpolitiken, skapa förutsättningar för att de kan tillgodoses och följa upp att myndigheterna verkligen lever upp till dessa krav.

Det anförda leder till slutsatsen att regeringen inte bara kan utan också skall ta ett allmänt ansvar för arbetsgivarpolitiken. Mål och resultatstyrningen medför emellertid att regeringens krav på myndigheterna måste ställas från något andra utgångspunkter än vad som var fallet för något decennium sedan.

Utvecklingen mot resultatstyrning kan beskrivas med följande ñgun

Från UR till VAD

H

Regeringen har förskjutit sitt intresse från hur verksamhet skall

en bedrivas till vad som skall åstadkommas, dvs. mot effekter och resultatet. Frågor om personal och arbetsgivarpolitik måste då också betraktas i det perspektivet och kan inte isolerade från det resultat

ses som den aktuella personalen skall åstadkomma. Det är med ett sådant synsätt inte särskilt intressant för regeringen att konstatera

att en myndighet tillämpar ett föredömligt rekryteringsförfarande eller uppvisar en låg sjukfrånvaro om den samtidigt åstadkommer fel resultat till alltför hög kostnad.

4.1 Kompetensbegreppet

Regeringens krav på myndigheterna skall därför inte ta sikte på hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att göra en helhetsbedömning. Den centrala frågan blir då myndighe-

om terna har personal med rätt kompetens för att åstadkomma efterfrågat resultat. Frågor om inriktningen kompetensförsörjningen är i allra

av högsta grad centrala ett verksledningsperspektiv. Arbetsgivarpoliti-

ur ken blir medlet för att säkerställa nödvändig kompetensförsörjning.

Det kan vara skäl att något kommentera begreppet kompetensförsörjning. Ibland används begreppet som mer eller mindre synonymt med den individuella utbildningsnivån och löpande utbildningsinsatser mot individer. Utbildning av enskilda medarbetare är dock endast

begränsad del av den kompetensutveckling vi här diskuterar. en Tillgängliga uppgifter tyder i och för sig på att staten är den sektor som har störst andel högutbildade. Inom den statliga sektorn deltar vidare relativt hög andel av de anställda i någon form av vidareut-

en bildning. Sådana uppgifter dock inte på frågan om det finns

ger svar rätt kompetens inom den statliga sektorn och hos dess myndigheter. Kompetensbegreppet omfattar inte bara kunskap utan också förmåga och innefattar hela organisationen. Det räcker inte med att varje enskild anställd inom myndighet besitter önskvärd kunskap och

en har erforderlig förmåga. Först när de kan verka tillsammans och åstadkomma resultat kan man tala om en kompetent organisation. En felaktig åldersstruktur på grund bristande rörlighet eller förstelnat

av ledarskap är då exempel på problem skall lösas inom ramen för

som organisationens kompetensförsörjning. Mot bakgrund av det anförda kan regeringens grundläggande krav på myndigheterna formuleras sålunda:

Myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns ;är att åstadkomma efterfrågat resultat.

4.1.3 Finns personalpolitiska egenvärden

Om regeringen formulerar sitt grundläggande krav på detta sätt uppstår naturligen frågan om alla arbetsgivarpolitiska åtgärder skall sättas i detta resultat- och kompetensperspektiv eller om det finns några personalpolitiska egenvärden. Myndigheter kan mycket väl anse sig kunna klara sin kompetensförsörjning med en sned könsfördelning och utan att anställa några medarbetare med utländsk härkomst. Är detta acceptabelt för statsmakterna, i andra

som sammanhang ställer krav på jämnare könsfördelning i arbetslivet och uttrycker önskemål om att arbetsgivare skall anstränga sig för att anställa fler medborgare med utländsk härkomst

statsmakterna har självfallet ambitionen att den sektor som direkt kontrolleras genom politiska beslut skall leva till de krav

upp som statsmaktema ställer på alla samhällssektorer. Det finns å andra sidan inga övervägande motiv till att dessa krav skulle vara särskilt långtgående just inom den statliga sektorn. Det handlar om krav som ställs för att utveckla hela samhället i önskvärd riktning. Den statliga

sektorn skall leva till sådana krav och får inte vara sämre än

upp andra sektorer i det avseendet.

Det bör emellertid påpekas att det ofta ligger i en arbetsgivares intresse att leva upp till krav av här slaget. En jämnare fördelning av personal med olika kön och ursprung bidrar oftast till effektiviteten

att kulturen på arbetsplatsen utvecklas positivt, frågor blir mer genom allsidigt belysta osv. Om dessa allmänna krav, ställs på alla

som samhällssektorer, har en positiv inverkan på kompetensen skall de naturligtvis vägas som del av organisationens kompetensförsörjning. Kravet på jämställdhet kan vara en viktig kompetensfråga hos myndigheterna. I så fall skall naturligtvis regeringen inte bara ställa krav på att gällande lagstiftning följs utan också att jämställdheten drivs sâ långt att rätt kompetens finns. De krav som generellt ställts genom lagar och förordningar följs upp av särskilda tillsynsmyndigheter såsom Jämställdhetsombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen.

Myndigheten kan således ha två skäl för att föra en viss personalpolitik. Det ena skälet är behovet av att åstadkomma resultat. Det andra skälet är att gällande lagar kräver ett visst beteende.

I fortsättningen behandlar utredningen de personal- och arbetsgivarpolitiska krav som härleds ur kompetens och resultatkrav.

4.2 Strategisk kompetensförsörjning

4.2.1 Det strategiska

perspektivet

I föregående avsnitt framhölls att regeringens krav på myndigheterna inte skall ta sikte på hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att identifiera de strategiska kompetensfrågorna.

Kompetensförsörjning ur ett operativt perspektiv handlar om hur kompetensen inom en myndighet löpande skall anpassas till behoven, personal måste lära sig att använda nya PC-program, att tillämpa ny lagstiftning m.m. Nya medarbetare måste anställas för att andra har slutat osv. De arbetsgivarpolitiska medlen används för sådan löpande kompetensförsörjning.

Kompetensförsörjning ur ett strategiskt perspektiv tar sikte att sätta mål för hur kompetensen skall utvecklas i ett längre och samlat perspektiv och vilka vägar skall användas för att nå dessa mål.

som Det framtida kornpetensbehovet måste härledas ur verksamhetens krav. Vilka resultat skall verksamheten åstadkomma i framtiden och vilken kompetens krävs Sådana krav måste sedan jämföras med den

befintliga kompetensen. Först därefter kan strategiska mål för kompetensutvecklingen sättas.

I enlighet med det synsätt som präglar mål- och resultatstymingen måste regeringen förutsätta att myndigheterna hanterar de operativa kompetensfrågoma. Eventuella brister i det avseendet får bli frågor för revision och liknande granskningar. Regeringen bör koncentrera sitt intresse på hur myndigheterna hanterar de strategiska kompetensfrågorna.

De strategiska målen är och kommer olika för olika

att vara myndigheter. Och varje myndighet bör själv formulera dessa mål. Regeringen bör emellertid kräva att alla myndigheter har samma grundläggande synsätt när det gäller att sätta målen. Ett sådan

gemensam metodik skall säkerställa att alla väsentliga aspekter på strategisk kompetensförsörjning beaktas. En, i sina huvuddrag, gemensam metodik lägger också grunden för en likartad redovisning, vilket underlättar regeringens uppföljning och överblick. Utredningen går nu över till att ange ett förslag till ett gemensamt synsätt beträffande hur mål skall sättas för kompetenstörsörjningen. I slutet be-

av tänkandet återkommer vi till frågan hur regeringen skall kräva att myndigheterna redovisar sina överväganden och resultatet dem.

av

4.2.2 Ett gemensamt synsätt

på strategisk kompetensförsörjning

Det finns tre viktiga aspekter strategisk kompetensförsörjning

som behöver beaktas när en gemensam metodik skall bestämmas.

Den första är att kompetensförsörjning måste utgå från verksamhetens behov. Skälet till att de strategiska målen för kompetensförsörjningen kommer att bli olika för olika myndigheter är att verksamheten vid myndigheterna är olika. Det är normalt endast myndigheterna själva som utifrån efterfrågat verksamhetsresultat kan bestämma vilken kompetens som behövs. Regeringens krav bör att

vara myndigheterna verkligen genomför en sådan analys och formulerar sitt kompetensbehov utifrån verksamhetens krav.

Den andra aspekten som måste beaktas är att hela bredden i kompetensbehovet måste tas med. Det räcker inte med att inrikta sig på några speciella kompetensområden utan regeringen bör kräva att varje myndighet överblickar hela sitt kompetensbehov.

Den tredje aspekten är att kompetensförsörjning måste i ett

ses dynamiskt perspektiv. Det är inte bara dagens kompetensbehov

som skall tillgodoses utan också de behov aktualiseras morgonda-

som av

förhållanden och de krav som i framtiden kommer att ställas gens verksamheten.

Med de nämnda utgångspunktema föreslår utredningen att strategiska mål för kompetensförsörjning sätts genom följande process.

Utgångspunkten är den planering verksamheten som alla

av myndigheter redan i dag genomför. Regeringens krav i det avseendet tar sig uttryck i bl.a. anvisningar för budgetunderlag och årsredovisning. Regeringens krav myndigheterna att analysera kompetensförsörjning kan därför ett tilläggskrav till den verksamhetsanalys

ses som

regeringen redan i dag kräver. Alla överväganden om kompesom tensbehov måste således utgå från uppfattning om vilken verksam-

en het som skall bedrivas.

För att säkerställa bredden i kompetensbehovet bör kompetensen och kompetensbehovet vid varje myndighet brytas ned i följande kategorier:

- Ledningskompetens ° Kärnkompetens - Stödkompetens

Morgondagens behov skall analyseras med utgångspunkt i den befintliga kompetensen och verksamhetens framtida krav. Därefter skall behovet av åtgärder anges och mål för kompetensförsörjningen skall formuleras.

I sammandrag kan illustreras med följande figur:

processen

Kompetens/Behov Dags- Morgonu Behov av

läget dagens åtgärder

behov Ledmngskompetens Må för

kompetens K am- försörj--. /fackkompetens

ningen

Stödkompetens

Den närmare innebörden härav är följande:

Ledningskompetens

Med ledningskompetens avses myndighetens förmåga att leda den egna verksamheten olika nivåer. En bedömning av den kompetensen måste utgå från karaktären på den verksamhet som skall ledas och forändringsbehovet. Krav på olika ledarroller inom myndigheten måste definieras och ställas mot det befintliga ledarskapet. Behov av åtgärder anges.

Kärnkompetens

Med kärnkompetens menas den kompetens som är avgörande for att förverkliga myndighetens verksamhetsidé. Inom exempelvis Riksskatteverket torde kompetens om skattelagstiftningen och dess tillämpning vara ett exempel på kärnkompetens. Inom Kommerskollegium är kompetens inom utrikeshandelsområdet avgörande för att genomföra kollegiets huvuduppgift osv.

Varje myndighet måste definiera sin kärnkompetens. Därefter kan den önskvärda kärnkompetensen for dagens och morgondagens verksamhet anges och ställas mot den befintliga. Slutligen kan jämförelser göras mellan befintlig och önskvärd kompetens och utifrån en sådan analys kan behovet av kompetensutveckling identifieras. En sådan analys kommer också frågan om vilken kompetens som kan upphandlas eller tillgodoses med andra lösningar. Vilken kompetens måste exempelvis skatteförvaltningen ha om skattelagstiftningen i form av anställda medarbetare och i vilken utsträckning kan sådan upphandlas marknaden Om kompetens skall upphandlas på marknaden blir frågan vilken egen upphandlingskompetens som krävs.

stödkompetens

Med stödkompetens avses den kompetens som inte är unik för en viss myndighet men utgör ett stöd for kärnkompetensen och ofta är en nödvändig förutsättning för att den skall kunna verka. Det handlar om exempelvis ekonomi-, IT- och personalkompetens. Varje myndighet bör analysera sitt behov på kort och lång sikt och ställa den mot befintlig kompetens. Vad gäller stödkompetens måste också diskuteras om kompetensbehovet kan tillgodoses med egna anställda eller kan upphandlas. Det torde numera vara normalt att stödkompetens i

viss omfattning upphandlas av myndigheterna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området aktualiserat sådana upphandlingar.

De strategiska målen

Utifrån analyser och bedömningar enligt ovan skall behov av åtgärder identifieras och strategiska mål formuleras för kompetensförsörjningen. De kan vara att ledarkompetensen skall utvecklas i viss angiven riktning, att viss stödkompetens skall upphandlas i viss omfattning, att försörjning med viss spetskompetens skall prioriteras. Samtidigt som man formulerar ett mål bör övervägas hur målet skall kunna följas upp. Uppföljningsbara mål är således ett viktigt krav.

Regeringens krav på myndigheterna är således inte bara att arbetsgivarpolitiken skall utformas så att den säkerställer kompetensförsörjningen. Det finns också ett krav på att det skall finnas ett mål för denna kompetensförsörjning. Utifrån det anförda skulle regeringens krav på myndigheterna kunna formuleras på följande sätt:

Med utgångspunkt i verksamhetens behov skall myndigheterna formulera strategiska mål för sin kompetensförsörjning. Hela bredden av både dagens och morgondagens kompetensbehov skall beaktas.

4.2.3 Myndigheterna vet hur de skall göra

Det är utredningens uppfattning att myndigheterna normalt är medvetna om hur personalpolitiska frågor skall hanteras och vilka instrument som finns för att klara kompetensförsörjningen. De flesta har numera personalpolitiska program med krav på utvecklingssamtal med varje medarbetare, anställnings- och introduktionsrutiner, flertalet har avvecklat personal osv. Myndigheternas problem är inte brist på kunskap om hur man gör utan svårigheten är att ge de strategiska kompetensfrågorna tillräcklig prioritet.

Utredningen har noga övervägt om regeringen skall ställa ytterligare krav på myndigheterna. De är redan hårt belastade av olika krav samtidigt som de ibland upplever att de krav de försöker leva upp till och redovisa inte önskvärd behandling och återkopppling.

ges Strategiska mål kräver den högsta ledningens fulla uppmärksamhet. Regeringen och omvärlden ställer i dag mycket stora krav på myndigheterna och deras ledningar. Verksamhet måste ständigt anpassas till sjunkande medelsramar, intemationaliseringen

m.m. Sådana frågor är viktiga och ibland också akuta vilket medför att de

kräver högsta ledningens löpande uppmärksamhet. Utredningens förslag innebär att myndighetsledningen också måste prioritera arbetet med att formulera strategiska mål för kompetensutvecklingen och

se till att de nås.

Om regeringen kräver högre prioritet i sådana arbetsgivarpolitiska frågor kommer det kort sikt att medföra att andra frågor prioriteras lägre av myndighetsledningarna. Utredningen vill också understryka att om regeringen ställer sådana krav som utredningen förordar på myndigheterna så måste åtgärder vidtas inom Regeringskansliet för att rätt kunna behandla det här slaget av redovisningar. Utredningen återkommer till den frågan i det avslutande kapitlet.

4.2.4 Finns behov gemensamt statligt

av

personalpolitiskt program

Utredningen har övervägt om det för hela den statliga sektorn bör formuleras en gemensam personalpolitik det slag myndigheter

av som och företag brukar göra. Sådana brukar i allmänna termer föreskriva att myndigheten/företaget ser människorna i företaget sin främsta

som resurs, eftersträvar motiverade medarbetare, skall ha ett effektivt rekryteringsförfarande osv. Utredningen avstår från att lämna något sådant förslag av följande skäl: Sådana tenderar att bli

program allmänt hållna och ha begränsad styrande effekt.

Ett sådant program för hela den statliga sektorn skulle naturligtvis bli allmänt

än mer hållet. Inom företag och myndigheter

får dock sådana program en styrande effekt genom själva varmed de tas fram. Det är

processen genom dialogen inom en organisation, som normalt slutar med beslut av den högsta ledningen, som programmet påverkar verksamheten. Det finns inget naturligt sätt att bedriva inom hela

en process statsförvaltningen, där själva påverkar beteendet inom

processen myndigheterna. Utredningen avstår därför från att formulera förslag till ett sådant program och är övertygad att kraven på varje

om myndighet att gå igenom sin strategiska kompetensförsörjning och redovisa denna till regeringen har större påverkan på sektorn

en personalpolitik än allmänt hållna riktlinjer från regeringen.

Utredningens överväganden i dessa avseenden har skett med utgångspunkt i uppfattningen att frågor personalpolitik och

om kompetensförsörjning är helt avgörande för den statliga sektorns effektivitet. Det är först när kunskap, förmåga och för

engagemang uppgifterna finns hos personalen den fullt ut kan leva till

som upp medborgarnas krav på effektivitet och service.

5 Några strategiska

kompetensfrågor

5.1 Inledning

Utredningen har under sitt arbete funnit viktiga kompetensfrågor som regeringen bör ägna särskild uppmärksamhet. Vi några tar upp som utmärks av att:

- de finns hos många myndigheter

- de medför betydande förlust effektivitet inom den statliga av sektorn om de inte hanteras på rätt sätt.

De är därmed goda exempel på att regeringen aktivt måste följa utvecklingen inom personalområdet.

5.2 Ledarskap och ledarskapskompetens

En allmän erfarenhet är att ledarskap är avgörande faktor for en framgång och effektivitet i alla organisationer. Även inom den statliga sektorn är chefsfrågan nyckelfråga for effektivitet och bra en resultat.

Mål- och resultatstyrning kräver ledarprofil än regelstyren annan ning. Utöver kraven på sakkunskap måste chefen kunna stödja medarbetarna i deras utveckling och också kunna eller aweckla varna personer som inte uppfyller de krav myndigheten ställer. Medarsom betarna behöver klar bild verksamheten for bli tillräckligt en av att motiverade. Chefen måste tydlig med det. Chefen måste våga vara fatta obekväma beslut och klara konflikter. av En expanderande offentlig sektor krävde viss ledare. en typ av Dagens ledare står infor uppgiften att effektivisera och ibland avveckla verksamhet. Utveckling och avveckling löper ofta parallellt. Både arbetets innehåll och organisation ändras.

Det har också framkommit vid utredningens intervjuer hos myndigheterna att det ibland är svårt att få mellancheferna fullt att ut

för arbetsgivarpolitiken. Det händer att de prioriterar rollen ta ansvar

att företräda sina medarbetare mot den högsta ledningen av bekostnad rollen att företräda denna mot de anställda. Dessa

av problem blir särskilt tydliga på de stora myndigheterna, ofta med regionaliserad organisation, där det samtidigt är nödvändigt att delegera arbetsgivarfrågor inklusive lönesättningen.

Dagens chefer myndigheterna är ofta män i övre medelåldern,

stor del av sitt yrkesverksamma liv varit på myndigheten. De som en har gjort karriär när den offentliga sektorn expanderat och myndigheterna kunde utveckla och anställa personal utan att samtidigt skära

ny bort personal och aweckla. Chefema är ofta bra på sakuppgifter, men uppfyller inte alltid de här beskrivna nya kraven på ledarkompetens.

Normalt förhåller det sig så att längre ner i organisationen en chef befinner sig, desto viktigare är sakkompetensen. Men fortfarande spelar sakkompetensen en dominerande roll vid chefstillsättningar på alla nivåer under verkscheferna.

Kompetensförsörjning avseende ledarskap är i princip inte väsensskild från kompetensförsörjning. Det handlar om att

annan rekrytera rätt chefer, vilket bl.a. innebär att rätt specificera kraven, se till att de utvecklas och förmår spela sin roll i organisationen och vid behov avveckla dem.

Chefsförsörjning är en utpräglat strategisk fråga och måste ges tillräcklig prioritet av myndighetsledningama. Regeringens krav på strategisk kompetensförsörjning kan främja en sådan prioritering.

Härutöver vill utredningen understryka regeringens ansvar för chefsförsörjningen på högsta nivå. De utnämningar som regeringen gör är inte bara den viktigaste chefsförsörjningsfrågan utan har också symbolbetydelse. Om regeringen fattar beslut efter grundliga förberedelser med tydlig kravspecifikation och brett sökförfarande så blir det naturligtvis en förebild för myndigheterna. Om regeringen bedriver en aktiv och krävande chefsutveckling av generaldirektörerna så tjänar naturligtvis även detta som föredöme.

5.3 och

Åldersfördelning, rörlighet

alternativa karriärer

Myndigheterna har en sned åldersfördelning. En typisk statsanställd är född på 1940-talet och började arbeta på myndigheten för cirka 25 år sedan, när den offentliga sektorn expanderade. Flera av dessa gjorde karriär och sitter nu som chefer på myndigheterna. En del av dessa chefer och medarbetare har inte helt rätt kompetens.

Samtidigt tas unga nyutexaminerade in, många gånger personer som rör på sig så fort de lärts Det finns svacka i 30 40 upp. en gruppen år. Personer över 60 år har många gånger gått med pensionsersättning i samband med omstruktureringar på myndigheterna. Av utredningens intervjuer har framgått att flertalet chefer är medvetna om problemen med ålderspuckeln och den låga personalrörligheten. Utredningen dock att myndigheterna borde arbeta anser än mer aktivt med att lösa dem. Frågan varför det är väsentligt med rörlighet måste naturligtvis också ställas. Är det inte lika väsentligt med kontinuitet Finns det inte en risk att ökad rörlighet kommer att ske bekostnad denna av Fördelen med rörlighet är att den skapar förutsättningar för flexibilitet inför krav. Med rörlighet då att personal övergår nya avses till nya uppgifter inom samma myndighet eller slutar och tar anställning hos en annan arbetsgivare, vilket möjlighet till nyanställningger ar. Ledningen för en enhet med stor rörlighet har då möjlighet att anpassa kompetensen till förändrade uppgifter och förhållanden. nya I en expanderande verksamhet finns med detta synsätt automatiskt en stor rörlighet. Detta har varit förhållandet inom den offentliga sektorn under de senaste decennierna. En alltför hög rörlighet kan förorsaka brist på kontinuitet och medföra höga kostnader. Då den statliga sektorn anställer exempelvis unga akademiker som efter ett par år går över till privat verksamhet uppstår sådana effekter. Det gäller för myndighetsledningarna att ha rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse. Den nuvarande åldersstrukturen inom den statliga sektorn riskerar emellertid att leda till både brist på flexibilitet och kontinuitet. Gruppen är född på 1940-talet kan ha svårt som att anpassa sig till förhållanden. Om flertalet dem sitter kvar på nya av samma befattningar tills de pensioneras leder det till bristande flexibilitet samtidigt det faktiskt på sikt uppstår kontinuisom ett tetsproblem. Vid pensionsavgången kommer nämligen i stor utsträckning en generation som naturligen skulle ta över att saknas. Den effekten kommer att förstärkas den statliga sektorn fortsätter om att krympa. Den här tecknade problembilden olika ut för olika myndigheter ser och existerar inte alls på några. När varje myndighet utarbetar sina strategiska mål för kompetensförsörjningen på det tidigare sätt som beskrivits kommer dessa frågor att uppmärksammas. Rörlighetsproblemen måste emellertid myndigheterna lösa själva med de instrument de redan har. Vad kan då myndigheterna för göra att åstadkomma detta Frågor rörlighet handlar mycket om om attityder. Attityden till rörlighet är i dag att rörlighet innebär som

Några

någon form finare uppgifter är eftersträvansvärd, medan annan

av rörlighet undviks. Den attityden behöver ändras. Statligt anställda måste inse måste byta arbetsuppgifter och även position utan

att man

detta upplevs befordran. Man kan inte heller vänta tills att som en arbetsgivaren tar initiativ till byte arbetsuppgifter. Arbetsgivaren

av kan på olika sätt skapa förutsättningar för rörlighet. Den enskilde måste emellertid själv ta stort ansvar för sin egen rörlighet.

Behovet ökad rörlighet är särskilt stort för chefer. Det är sällan

av möjligt för chef att drivande och kreativ på en utsatt chefspo-

en vara sition längre än begränsad tid. Man brukar tala om perioder på

en mellan fem och tio år. Därefter krävs normalt att någon annan tar över ledningen. Principen sådan växling brukar sällan ifrågasättas.

om Däremot blir den praktiska tillämpningen ofta en annan. En framgångsrik chef brukar sällan lämna sin befattning efter den nämnda tidsperioden han inte själv vill. Över huvud taget är attityden den

om

förflyttning kräver ett särskilt motiv, t.ex. i form av en bättre att en position, medan det sällan krävs något motiv för att avstå från förflyttningen. Med sådana attityder kommer det bli svårt med ökad

rörlighet.

Många myndigheter har försökt att komma förbi dessa attitydfrå-

att införa tidsbegränsade chefsförordnanden. En erfarenhet gor genom är att sådana chefsförordnanden tvingar fram en prövning när förordnandetiden närmar sig slutet. Men dessa formella förhållanden har knappast förändrat det grundläggande synsättet att en intagen befattning behåller tills något bättre erbjuds. Utredningen anser

man

regeringen inte bör ställa formella krav på tidsbegränsade föratt ordnanden hos myndigheterna. Däremot bör regeringen kräva att rörligheten är tillräcklig för att myndigheten skall ha rätt kompetens.

De alternativa karriärer finns i dag är av olika slag. En väg

som

valts flera myndigheter är att införa något slags expertkarriärer som av för att kunna belöna och ge status duktiga medarbetare utan att göra dem till chefer. Ett annat alternativ kan att erbjuda chefer som

vara fullgjort sin chefsperiod helt andra uppgifter. Det är emellertid sällan framgångsrikt att låta före detta chef ägna sig deluppgifter inom

en det område där han eller hon tidigare varit chef.

Regeringen kan bidra till rätt attityd att bedriva sin

genom utnämningspolitik så att rörligheten är tillräckligt hög hos de chefer

regeringen har direkt för, dvs. i princip myndighetschefersom ansvar

Tillgängliga uppgifter tyder på att rörligheten är högre hos na. generaldirektörer än på chefsnivån därunder. Regeringen försöker ofta skapa alternativa karriärer för avgångna generaldirektörer. Före detta generaldirektörer används för särskilda utredningar och andra specialuppdrag. Utredningen har inte gjort någon egen utvärdering av

hur detta fungerar. Vi vill emellertid understryka vikten av att detta högsta nivå fungerar väl så att den rörligheten blir ett föredöme för myndigheterna. I regeringens ansvar för den högsta chefsnivån ingår även att departementsledningarna i sina dialoger med myndighetscheferna framhåller deras ansvar för ökad rörlighet bland de underlydande cheferna. Som ett led i rekrytering myndighetschefer kan regeringav en också ha anledning att hålla sig informerad om kvalifikationerna hos befattningshavarna på nivån under myndighetschefen och därmed främja en viss rörlighet hos den kategorin. Riksdagen har efter förslag från Riksdagens revisorer efterlyst att regeringen tydliggör intentionerna med tidsbegränsade förordnanden och utarbetar en ny modell för dessa för att öka rörligheten bland chefer. Utredningen anser dock att mot bakgrund de delegeringar av som gjorts bör rörligheten bland chefer liksom bland övriga personalkategorier klaras av myndigheterna själva med de medel de har till sitt förfogande. Regeringen skall ställa krav på att myndigheterna löser denna kompetensfråga, men inte föreskriva vilka medel tidsbegrän- sade förordnanden eller annat de skall använda. som

5.4 Starkt konkurrensutsatt

kompetens

En modern och effektiv offentlig sektor kräver inom vissa områden samma kompetens som konkurrensutsatt verksamhet. De flesta myndigheter upplever därför i någon omfattning behov kompetens av som också är starkt efterfrågad konkurrensutsatta företag. Inte av minst har IT-området under senare år framstått ett sådant som kompetensfält. Men det handlar också exempelvis ekonomikomom petens inom skatteförvaltningen,juridisk kompetens inom rättsväsendet, teknisk kompetens inom försvaret osv. Myndigheterna kan ha svårt att behålla sådan kompetens. Dessa människor attraheras av löneläge och andra eftertraktade förhållanden inom konkurrensutsatt verksamhet. Myndigheternas primära problem brukar inte att rekrytera vara detta slag av kompetens från universitet och högskolor. Problemen brukar uppstå efter ett år när den anställde fått viss praktisk par erfarenhet av fackområdet och i ökande grad blir attraktiv för konkurrensutsatt verksamhet, kan erbjuda exempelvis god lön, som utlandstjänst och vidare karriärmöjligheter. Samtidigt som utredningen framhåller detta ett strategiskt som problem som kräver regeringens särskilda uppmärksamhet, vill utredningen också för att överdriva problemet. Det är trots allt varna

3 17-0400

ett mycket begränsat antal av den statliga sektorns anställda som privata företag är beredda att erbjuda avsevärt bättre anställningsförhållanden. Dessutom finns exempel på att människor återvänder till statlig tjänst efter några år inom privat verksamhet. Den fria lönesättningen har medverkat till detta.

Det är emellertid en grannlaga uppgift för myndigheterna att hejda

hotande dränering av sådan nyckelkompetens utan att skapa en obalanser till andra personalkategorier. Inledningsvis måste naturligtvis varje myndighet noggrant överväga vilka krav som skall ställas dess medarbetare. Det kan nämligen bli mycket dyrt att behålla överkvalificerad kompetens.

Detta är frågor som myndigheterna själva måste hantera. De måste

Arbetsgivarverket se till att det blir centrala avtal som genom underlättar hanteringen av dessa frågor och inom myndigheterna använda alla möjligheter för att behålla nödvändig kompetens. Förutom lön kan myndigheten använda andra arbetsgivarpolitiska instrument som kompetensutveckling genom utbildning och cirkulationstjänst, delegering av ekonomiskt och annat ansvar till de anställda m.m.

Detta är viktiga strategiska frågor för flertalet myndigheter och regeringen bör följa upp deras hantering så att både kompetensförsörjningen klaras och onödiga spridningseffekter beträffande löner undviks. I den senare frågan återkommer utredningen när bl.a. uppföljning av lönepolitiken skall diskuteras.

5.5 Jämställdhet

En jämnare könsfördelning kan bidra till effektiviteten genom att kulturen på arbetsplatsen utvecklas positivt, frågor blir mer allsidigt belysta osv. Det är naturligtvis svårt att bedöma vilken kompetensoch effektivitetshöjning som skulle åstadkommas med en jämnare könsfördelning. Bara det faktum att en sådan effekt skulle uppstå och det förhållandet att jämställdhet mellan könen politiskt priorite-

är en rad fråga gör att utredningen anser att denna fråga också måste betraktas som en kompetensfråga som förtjänar regeringens särskilda uppmärksamhet.

Att arbeta med jämställdhet fråga för myndigheterna medan

är en regeringen måste kunna följa upp utvecklingen inom för det

ramen uppföljningssystem som återkommer till i det avslutande kapitlet.

5.6 Eventuellt behov av

statlig utbildningsmyndighet

Utredningen skall enligt direktiven bl.a. undersöka hur nedläggningen av Statens institut for personalutveckling SIPU har påverkat myndigheternas arbete med kompetensutveckling.

SIPU arbetade dels med kompetensfrågor, dels med utvecklingsfrågor inom förvaltningen.

Verksamheten finansierades genom anslag, intäkter på utbildningsverksamheten och särskilda bidrag för riktade utvecklingsinsatser. I början av 90-talet minskade antalet beställningar från regeringen på utvecklingsinsatser i SIPU:s regi. Samtidigt diskuterades stabsmyndigheternas roll och inriktning.

I budgetpropositionen 1992 prop. 1991/92:100, bil. 8 föreslogs nedläggningen av SIPU med motiveringen att tjänster som kan köpas på den öppna marknaden inte bör tillhandahållas genom ett statligt organ. Riksdagen beslöt i enlighet härmed och SIPU awecklades

som myndighet under 1993. Verksamheten fortsatte dock i privatiserad form. Statliga myndigheter är i dag ofta kunder i nya SIPU. Uppdragen gäller såväl kompetens- som organisationsutveckling.

Även andra konsultföretag samt fackmyndigheter

engageras av myndigheterna. Upphandling sker i enlighet med utarbetade regler.

Utredningen anser det naturligt att myndigheterna själva efter en behovsinventering anordnar eller av lämplig utbildningsanordnare upphandlar de utvecklings- och utbildningsinsatser som behövs. Utredningen anser att det är naturligt att olika myndigheter väljer olika lösningar. I de intervjuer och diskussioner vi har haft ute på olika myndigheter har knappast heller mött någon saknad efter SIPU i den gamla myndighetsformen.

6 Lönepolitiken

Arbetsgivarpolitiken innehåller många olika beståndsdelar. Det är kombinationen av de olika delarna som ger resultat inom myndigheterna. Det finns därför ofta anledning att varna för en alltför ensidig fokusering på just löner. Som utredningen inledningsvis framhöll så framstår emellertid lönepolitiken som särskilt betydelsefull ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Skälet för regeringens intresse för dessa frågor har därför varit ekonomiska. Varje procents löneökning för de statligt anställda får stor effekt på statsfinansema ca 600 milj. kr per år. Likaså kan löneökningar inom ett område få prejudicerande effekter inom andra avtalsområden och får därmed stor effekt på hela samhällsekonomin. Regeringen har därför ett särskilt för

ansvar att den egna sektorn inte driver upp löneökningstakten på ett inte önskvärt sätt. Av dessa skäl måste regeringen uppmärksamma myndigheternas lönepolitik på ett helt annat sätt än vad som krävs beträffande andra arbetsgivarpolitiska medel.

Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hur Arbetsgivarverkets roll och ställning har utvecklats. Utredningen väljer därför att först ge en allmän överblick över och värdering

av utvecklingen av lönepolitik och samverkan mellan olika aktörer under åren 1993-96. I nästa kapitel besvaras de konkreta frågorna

som ställts i utredningens direktiv om Arbetsgivarverkets ställning.

6.1 Huvudfrågorna

En utgångspunkt för reformema av den statliga arbetsgivarfunktionen och införandet av ramanslagssystemet att uppnå klarare gräns-

var dragning mellan regeringen/riksdagen och myndigheterna.

En annan utgångspunkt var att statliga arbetsgivare i större utsträckning skulle använda lönebildningen som ett instrument för att förbättra effektiviteten i myndigheterna.

En förutsättning för att regeringen skulle delegera arbetsgivaransvaret att det inte skulle inverka negativt på lönebildningen på

var övriga arbetsmarknaden. Detta uttrycks oña som att staten inte bör vara löneledande.

De huvudfrågor utredningen har att bedöma är således följande:

klarare gränsdragning åstadkommits mellan regeringen och - Har en

myndigheterna i förhandlingsfrågor Har arbetsgivarpolitiken medverkat till att de statliga verksam-

-

heterna blivit effektivare

Har staten blivit löneledande -

6.2 Några på lönebildning

aspekter

Lönebildning är ett mångfasetterat begrepp. Här följer några aspekter

kan läggas i begreppet lönebildning. Decentraliseringen av som arbetsgivaransvaret innebär att verksledningama vid myndigheterna har att beakta alla dessa aspekter på lönebildningen antingen i rollen

medlemmar i Arbetsgivarverket eller som arbetsgivaransvariga som i den egna verksamheten.

Den samhällsekonomiska aspekten

Lönebildningen kan betraktas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och ses som en funktion för att söka fram till den lönenivå som skapar balans mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden. Lönebildningens uppgiñ är i den här bemärkelsen att verka för att löneökningarna begränsas till en sådan nivå att arbetslöshet begränsas och inflationen hålls en konkurrenskraftigt låg nivå.

Lönebildningen fördelar resultatet av tillväxten i ekonomin mellan ersättning till kapitalägarna, konsolidering av eget kapital och löner. Lönebildningen syftar också till att åstadkomma en ändamålsenlig och legitim fördelning av lönemedlen inom arbetstagarkollektivet mellan grupper och individer.

Kompetensförsörjning

En annan aspekt på lönebildningen är som tidigare framhållits att främja personal- och kompetensförsörjningen. Här är utgångspunkten

den enskilda arbetsgivarens behov att rekrytera, utveckla och

av behålla personal med rätt kompetens för att uppnå verksamhetsmålen till en konkurrenskraftig kostnad. Därmed kan lönebildningen i sig bidra till ökad effektivitet på arbetsplatserna.

Samsyn mellan parterna på arbetsplatsen

Genom att lönebildningen är en process som förutsätter överen-

en skommelse mellan arbetsgivare och fackliga organisationer påverkas kulturen på arbetsplatsen. Utgångspunkten vid löneförhandlingarna är att parterna har olika intressen att företräda. En framgångsrik lönebildning förutsätter dock att parterna har förståelse för varandras uppdrag och med utgångspunkt i detta kan träffa överenskommelser som främjar en positiv utveckling verksamheten i linje med båda

av parters långsiktiga intressen. Det gäller att söka bedriva lönepolitiken så att kompetensförsörjningen klaras och att fördelningen

av löneökningama har legitimitet på arbetsplatsen.

Löneförhandlingarna bör bedrivas på ett sådant sätt att konflikter undviks. Utformning förhandlingsordningar, konfliktregler och

av medling påverkar benägenheten att tillgripa konfliktåtgärder.

Inte bara lön

Relationerna mellan arbetsmarknadens parter rör vid sidan

om lönefrågor även andra intressefrågor. De allmänna anställningsvillkoren har en stor betydelse för verken och myndigheternas förutsättningar att bedriva verksamheten på ett rationellt sätt och att skapa goda arbetsförhållanden för de anställda. Sedan reformerna

genomfördes har verk och myndigheter ändringar i de centrala

genom avtalen givits väsentligt ökade möjligheter de allmänna

att anpassa anställningsvillkoren till den lokala verksamhetens behov och de anställdas önskemål. Särskilt kan framhållas avreglering skett

att en av arbetstidsbestämmelserna, vilket förutsättningar för

ger en effektivare användning arbetstiden. Andra avtalsfrågor

av av stor ekonomisk betydelse är pensioner och anställningstrygghetsfrågor. I den principöverenskommelse tecknades på det statliga området

som i augusti 1996 behandlades ökade möjligheter till visstidsanställningar kombinerat med ändringar i trygghetsavtalet.

I övrigt finns frågor rör samverkan mellan reglerat

som parterna i centrala avtal. Huvudavtalen på det statliga området reglerar partsförhållanden, förhandlingsordningar och ordningsregler vid

arbetsmarknadskonflikter. Huvudavtalen utgör en hörnsten i den statliga förhandlingsrätten. Huvudavtalen är konstruerade med utgångspunkt i att minimera risken för arbetsmarknadskonflikter. Bl.a. finns inskrivet i avtalen med TCO-OF och SACO-S att parterna inte får tillgripa konfliktåtgärder utan att försök gjorts att lösa motsättningarna med hjälp av medling.

6.3 Analys av träffade avtal

Delegeringen av arbetsgivaransvaret genomfördes successivt

Budgetåret 1993/94 infördes ramanslagssystemet. Detta var en förutsättning för ombildningen av Statens arbetsgivarverk SAV.

Ombildningen av SAV inträffade formellt den 1juli 1994. Redan dessförinnan hade viktiga förberedelser gjorts för att möjliggöra för SAV att bli medlemsstyrd arbetsgivarorganisation. Styrelsens roll

en i förhandlingsarbetet hade stärkts. Rådgivande delegationer till styrelsen med ett 80-tal myndighetsföreträdare hade införts. Arbetsmetoder internt i verket hade förändrats för att verket skulle fungera som ett kansli till en intresseorganisation.

Mot bakgrund av att dessa förändringar genomfördes före den 1 juli 1993 har utredningen valt att betrakta avtalsrörelsen 1993-95 som den första avtalsrörelsen med ordningen.

den nya

Ändrade arbetsformer i 1993 års avtalsrörelse

En viktig förändring i arbetssättet inför 1993 års avtalsrörelse var att större tonvikt lades vid förberedelserna av förhandlingarna genom diskussioner med myndigheterna. Genom ramanslagssystemet skulle myndigheterna i fortsättningen själva få bära kostnaderna för de centrala avtalen varför myndigheterna till skillnad från tidigare var intresserade av att bevaka att de centrala avtalskostnadema hamnade på en låg nivå.

För att skapa forum för diskussioner och förankring infördes rådgivande delegationer till styrelsen. Vidare var styrelsen

mer engagerad i förhandlingsarbetet än tidigare. Under avtalsrörelsens mer intensiva skede deltog styrelsens ordförande dagligen i de interna överläggningama.

Informationen till myndigheterna förbättrades. För första gången presenterade Arbetsgivarverket sin policy inför avtalsrörelsen för myndigheterna innan förhandlingarna med de fackliga organisationer-

na inleddes. Genom ramanslagssystemet ställde myndigheterna krav

att hållas informerade innan avtal träffades.

En annan nyhet inför 1993 års avtalsrörelse var att Arbetsgivarverket tog initiativ till samverkan med övriga stora arbetsgivarorganisationer. Samverkan gick till så att SAV, Verkstadsindustriema, Almega samt Kommun- och Landstingsförbunden inför avtalsrörelsen offentligt meddelade sina gemensamma utgångspunkter, bl.a. att de lönedrivande komponenterna ÅKB/INU skulle avvecklas den kommande avtalsrörelsen. ÅKB uttyds ålders- kvalifikations- och befordringstillägg. INU uttyds icke nivåhöjande utrymme. Tack vare sammanhållningen på arbetsgivarsidan lyckades avvecklingen av ÅKB/INU. Åren närmast före awecklingen kostnadsgenomslaget

var av INU cirka 1 procentenhet per år på det statliga avtalsområdet.

Löneavtalet 1993-95

1993 års avtalsrörelse komplicerades av den ekonomiska krisen. Under hösten 1992 hade den dåvarande regeringen och socialdemokraterna överenskommit om omfattande besparingar i de s.k. krispaketen. Vissa delar i överenskommelserna förutsatte att parterna på det statliga avtalsområdet avtalade ändringar i kollektivavtalen. Detta

om motsatte sig de fackliga organisationerna.

Löneavtalet RALS Ramavtal om löner m.m. för statstjänstemän m.fl. 1993-95 förhandlades fram under medling. Avtalet kom att i kostnadsdelen ligga i nivå med avtalet verkstadsindustrins område. Ett nytt moment som infördes i avtalet på förslag medlarna

av benämndes löneöversyn. Detta innebar en möjlighet för de lokala parterna att förhandla om behovet extra löneökningar utöver den

av centralt fastställda potten om det var befogat för att uppnå en önskad lönestruktur.

Genom införandet av löneöversyn ökade risken för löneglidning på det statliga området. Detta får dock ställas mot att löneutrymmet i det centrala avtalet hamnade på en låg nivå.

I samband med RALS 1993-95 lyckades arbetsgivarna åstadkomma de ändringar i avtalen som var föranledda krispaketsuppgörel-

av sema. Däremot löstes inte de frågor som arbetsgivarna aktualiserat för att underlätta en fortsatt effektivisering av den statliga verksamheten. Först i 1995 års avtalsrörelse kunde t.ex. en avreglering och delegering av arbetstidsfrågoma genomföras.

Löneavtalet 1995-98

Avtalsrörelsen 1995 präglades av att arbetsgivarna önskade lösa alla de frågor som inte blev lösta under medlingsförhandlingama 1993. Framförallt önskade arbetsgivarna genomföra delegering av de

en allmänna anställningsvillkoren så att villkoren kunde anpassas efter vad som var lämpligt på varje verk och myndighet. En anpassning av de allmänna anställningsvillkoren sågs som en viktig faktor för att åstadkomma effektiviseringar för att klara verksamheten inom ansträngda budgetramar och att bära kostnaderna för ofrånkomliga löneökningar.

Avtalet träffades vid årsskiftet 1996 men gällde retroaktivt fr.o.m. den l juli 1995. Löneökningama enligt avtalet fördelades på tre tillfällen. Det första tillfället var en generell retroaktiv höjning från den 1juli 1995 då lönerna skulle öka med 1,8 %. Inklusive effekten av en krontalssatsning för låg- och mellanavlönade blev kostnaden 2,0 %. Den 1 januari 1996 avsattes ett utrymme på 4 % helt för individuell fördelning. Den tredje revisionstidpunkten inföll den 1 januari 1997. Löneökningsutrymmet var då 3,3 % av lönesumman, dock lägst 500 kr per heltidsarbetande. Varje individ garanteras 300 kr.

Löneutfall

Utredningen har fått del av viss lönestatistik från Arbetsgivarverket som visar löneutfallet under mätperioden september 1993 till september 1996. Utredningens analyser begränsas till vissa övergripande iakttagelser eftersom Arbetsgivarverket inte lämnat ut uppgifter

om löneutvecklingen för enskilda myndigheter.

Under mätperioden 1993-1996 infaller samtliga löneökningar enligt RALS 1993-1995 och delar av löneökningarna enligt RALS 1995-1998.

Totalt för mätperioden motsvarar de centrala avtalen löneökningar som inklusive den statistiska kedjeeffekten uppgår till cirka 9,4 %. Med den statistiska kedjeeffekten avses att förändringen år l påverkar basen för procentberäkningen år 2.

I lönestatistiska redovisningar är det brukligt att skilja mellan löneökningstakten för kollektivet och löneökningstakten för identiska individer. När man mäter löneutvecklingen för kollektivet påverkas resultatet av personalstrukturella förändringar såsom t.ex. ändrad ålderssammansättning och förändrad kompetens. Vid mätning

av

löneutvecklingen för identiska individer begränsas populationen till dem som fanns anställda både vid mätperiodens början och slut.

Den kollektiva löneutvecklingen är ett mått på den genomsnittliga lönekostnadsutvecklingen. Löneutvecklingen för identiska individer är ett mått på löneökningama för de enskilda arbetstagarna. Vid jämförelse av löneutfall och centralt avtalade löneökningar är det ofta lämpligt att använda löneutvecklingen för identiska individer. Se diagram Löneutvecklingen i staten 1993-1996.

I lönestatistiken uppmäts löneökningen för kollektivet sammanvägt för kvinnor och män till 14,5 % och för identiska individer till 15,6 %. Löneökningama för identiska individer är därmed mätt under en treårsperiod cirka 6 procentenheter högre än de centrala avtalen. Därav bör enligt Arbetsgivarverket cirka 0,5 procentenheter per år motsvaras av ökningar i samband med individuella befordringar. Tidigare översteg normalt de statistiskt uppmätta löneökningama de centralt avtalade löneökningama med cirka 1 procentenhet per år, exkl. automatiska höjningar av tariffer och INU, att jämföra med 1,5 procent per år under perioden 1993-1996.

Diagram 3: Löneutvecklingen i staten 1993-1996

EMIn

I Kvinnor

Kollektivt identiskaindivider

Avgörande för att bedöma om det i praktiken har blivit

en effektivare lönesättning de totala lönekostnadema fastställs

är om som centralt och lokalt har blivit högre med den ordningen och

nya om

den ökade individuella lönesättningen använts för att klara kompetensforsörjningen och ge incitament till en effektivare verksamhet.

Fördelning av löneökningar

I Arbetsgivarverkets lönestatistik används ett klassificeringssystem

förkortas TNS och beskrivs som en nyckel för statistikanalys. som TNS är ett system för att klassificera de statliga arbetena efter arbetsinnehåll funktion och svårighetsnivå. Systemet har utvecklats gemensamt av parterna på det statliga avtalsomrâdet. I 1995 års version TNS finns 81 olika funktioner vilka i sin tur indelas i upp

av till fem svårighetsnivåer; från den enklaste dvs. nivå 7 till den svåraste dvs. nivå Se diagram Löneutvecklingen 1993-1996 i TNS-nivåer.

Utfallet visar att löneutvecklingen varit snabbare för personer med mer kvalificerade arbetsuppgifter än för personer med enklare arbetsuppgifter. Kvinnor på mellannivå och på hög nivå har haft snabbare löneutveckling än vad som gäller för män med arbete på motsvarande svårighetsnivå. Se diagram Löneutvecklingen 1993- 1996 i sektorer.

Löneökningarna varierar mellan sektorer i staten. De sektorer som uppmätt högst löneutveckling är affärsverken, uppdragsfinansierad verksamhet och rättssektom. Exempel på sektorer med förhållandevis långsam löneutveckling är ekonomi samt miljö, teknik och jordbruk.

De högsta löneökningama har således främst uppmätts inom sektorer som är utsatta for marknadskonkurrens, finansierade av avgifter och således inte är beroende av ramanslag. Ett undantag gäller dock rättssektom. Se diagram Myndigheter i löneökningsintervall 1993-1996.

Det är skillnader i löneökningstakten mellan myndigheterna. Av de cirka 150 myndigheter med fler än femtio anställda har knappt 100 myndigheter höjt lönerna i storleksordningen 12 till 16 procent. Detta motsvarar en lokalt beslutad löneökning på mellan 1-2 procent per år varav en del beror på befordringar inom myndigheten. Mycket höga löneökningar, dvs. över 18 procent, redovisas för 9 myndigheter. 24 myndigheter har haft lägre löneökningar än 12 procent. Utredningen har inte underlag för att bedöma om det är rimligt med så höga löneökningar på vissa myndigheter. Det finns dock anledning för regeringen att skaffa sig information och noga hålla ögonen på utvecklingen vid dessa myndigheter.

Diagram 4: Löneutvecklingen 1993-1996 TNS-nivåeri 25 CIMän I Kvinnor 20 r

nivá7 nivå6 nivå5 nivå4 nivå3 Diagram Löneutvecklingen 1993-1996 i sektorer 18

Uppdrags-; u. Kultur Nbetsiv,EkonomiM50,skrik ut myndigheter högskolor, , kansIieLmm omsorg jordbruk

Diagram 6: Myndigheter i Iöneökningsintervall 1993-1996 Myndigheter med minst 50 anställda

2I

l l l

I I

12- 14- 16- 18- 20-

13.9 15,9 17,9 19,9

Jämförelser med övriga arbetsmarknaden

Den s.k. Edin-gruppen har, efter förfrågan av statsministern vid överläggningarna med arbetsmarknadens parter den 28 maj 1996, utvärderat 1995 års avtalsrörelse. Edingruppen består av elva ekonomer anställda vid arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer. En rapport med titeln I otakt med sysselsättningen publicerades den 20 februari 1997.

I rapporten redovisas lönekostnadsutvecklingen under åren 1995- 1997. Av redovisningen framgår att löneutvecklingen i staten och den kommunala sektorn är lägre än på arbetsmarknaden iövrigt. Edingruppens arbete bekräftar således att staten inte har blivit löneledande.

Lönekostnadsutvecklingen under åren 1995-1997

Genomsnittsförändringar, uttryckta som årlig procentuell förändring avrundade till hela eller halva procenttal:

Kalenderårsvis 1994-1997 Jan 1995-

inkl. den allmänna löneskatten från jan 1995 5 4 1/2

I en lönebildningsstudie som genomförts av ekonomer vid Arbetsgivarverket i samarbete med forskare vid Göteborgs Universitet dras slutsatsen att det inte finns något tyder på att statlig lönebildning

som påverkar privat lönebildning, varken på kort eller lång sikt. Däremot styrs en statlig löneförändring till stor del privat löneförändring.

av en Studien baseras på data för tiden 1961 till 1995. Efter särskild

en kontroll konstateras att slutsatserna är giltiga för perioden 1991 till

1995. Studien visar således att staten inte har blivit löneledande efter det att reformema genomfördes.

Utredningen har jämfört Iöneutvecklingen för samtliga statsanställda med utvecklingen för privattjänstemännen inom SAF-området. Jämförelsen görs för tre skilda perioder. Den första perioden avgränsas till åren 1985 till 1990 som beskriver tiden före reformema. Den sista perioden avser åren efter reformema som fastställs till 1993 till 1996. Perioden däremellan dvs. 1990 till 1992 tillämpades ett särskilt stabiliseringsavtal på stora delar av arbetsmarknaden.

Löneökning i staten jämfört med den privata sektorn

Kalenderårsdata, kedjade

Källa: Underlag från Arbetsgivarverket

Tabellen visar att under åren då den gamla ordningen tillämpades var löneökningarna högre i staten än i den privata sektorn. Under perioden för stabiliseringsavtalet ökade lönerna snabbare i den privata sektorn än i staten. Perioden efter genomförandet av reformema visar att löneutvecklingen i staten varit med den privata sektorn.

De statistiska data som ligger till grund för tabellen beskriver nivåökningar för kollektiven. Strukturella förändringar inom respektive sektor kan således ha betydelse för resultatet. Resultaten från tabellen kan således inte hårdras.

Observera att siffrorna i tabellen inte är jämförbara med tidigare diagram då tabellen bygger på kalenderårsdata och diagrammen redovisar uppgifter för september respektive år.

6.4 Ramanslagssystemet

Grundläggande krav

Ramanslagsutredningen utgick från tre grundläggande krav på ramanslagssystemet.

Det första kravet anger att det ankommer på riksdag och regering att besluta om utgifterna över statsbudgeten för olika ändamål. Införan-

det ramanslag har till mål att renodla rollfördelningen mellan

av statsmakterna och parterna så att riksdag och regering kontrollerar utgifterna över statsbudgeten oavsett vilka avtal som träffas mellan parterna på det statliga avtalsområdet.

Det andra kravet att det ankommer på parterna att svara för

anger lönebildningen. Ambitionen bör även fortsättningsvis vara att formerna för lönebildningen på det statliga området i största möjliga utsträckning bör likna lönebildningen på övriga arbetsmarknaden.

Det tredje kravet att medelstilldelningen bör anpassas till

anger lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Förutsättningar för förhandlingar mellan parterna

Både arbetsgivare och fackliga organisationer anser att ramanslagssystemet ger goda förutsättningar för förhandlingar mellan parterna. Numera kan de fackliga organisationerna föra förhandlingarna direkt med Arbetsgivarverket på sätt som med andra arbetsgivaror-

samma ganisationer. Med den tidigare ordningen försökte de fackliga organisationerna påverka regeringen beträffande anslagsutrymmet.

Ramanslagssystemet gör att de fackliga organisationerna måste ta ställning internt till hur att säryrkanden förmåner till

man anser om

medlemmar skall finansieras. Antingen kan den fackliga en grupp av organisationen yrka att kostnaden for t.ex. sänkt pensionsålder för en viss yrkesgrupp skall finansieras genom omfördelningar inom ramanslagssystemet eller inom den berörda myndighetens anslagsram.

Samlat personalförsörjningsansvar

Ramanslagssystemet konstruerades så att det skulle stimulera arbetsgivarna att agera samfällt för att ta ansvar för personal- och kompetensförsörjningen inom den statliga sektorn. Systemet möjliggör för arbetsgivarna Arbetsgivarverket teckna centrala

att genom avtalsuppgörelser med riktade satsningar som syftar till att underlätta personalförsörjningen på de mest utsatta myndigheterna.

Tidigare fick regeringen ofta propåer från enskilda myndigheter och fackliga organisationer om att göra särskilda satsningar för att t.ex. stoppa personalavgångar eller förbättra rekryteringsmöjligheterna på en specifik arbetsplats. Ansvarsfördelningen mellan parterna och statsmakterna blev därigenom otydlig.

Åtgärda obalanser i lönenivåer

Under de två avtalsrörelser som genomförts med ramanslagssystemet har arbetsgivarna inte funnit att personalforsörjningsproblemen på någon enskild myndighet varit av den storleksordningen att det varit befogat att göra särskilda riktade satsningar. De fackliga organisationerna har dock yrkat på riktade satsningar. I 1993 års avtalsrörelse som avgjordes genom medling fick de fackliga organisationerna gehör hos medlarna för en riktad satsning till kultursektom.

I 1995 års avtalsrörelse ställde de fackliga organisationerna som villkor for att underteckna ett centralt avtal med fredsplikt att det gjordes riktade satsningar på ett antal myndigheter. Syftet att lösa

var upp motsättningar mellan de lokala parterna så att det lokala partsarbetet skulle kunna fungera under avtalsperioden. Arbetsgivarna accepterade detta som en del i en helhetsuppgörelse.

Jämförelseindex löne- eller prisindex

-

l direktiven till ramanslagsutredningen sades att den konkurrensutsatta sektorn bör löneledande på arbetsmarknaden. Vidare angavs

vara i direktiven att den statliga lönebildningen bör anpassas till utvecklingen den övriga arbetsmarknaden så att konkurrenskraftiga anställningsvillkor kan erbjudas utan att lönebildningen inom övriga arbetsmarknadssektorer störs.

Ramanslagsutredningen tolkade detta så att det index som valdes för att räkna Iönefaktom i ramanslagssystemet skulle avspegla

upp löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Det senaste året har lönebildningsfrågorna åter fått ny aktualitet. En uppgift är att hitta former för lönebildningen så att inflationen kan bibehållas på en låg nivå. I denna diskussion reses frågan om det finns anledning att i stället för ett löneindex välja att koppla anslagsuppräkningen till prisstabiliseringsmålet.

Det har hävdats att bakgrunden till införandet av den flytande växelkursen har förändrat inflationsbekämpningspolitiken och att den konkurrensutsatta sektorns löneledande roll inte längre framstår som lika självklar som den gör i ett läge med fast växelkurs. Penningspolitiken styrs nu utifrån ett explicit uttalat inflationsmål som fastställts till 2 procent. Det innebär att de årliga nominella löneökningskostnaderna inom hela ekonomin får tillåtas överstiga 2 procent plus det utrymme som kan skapas av ökad produktivitet och eventuella förändringar i terms of trade.

Det kan vidare hävdas att om de nominella löneökningarna blir högre än så hotas inflationsmålet. Riksbanken har i ett sådant läge i uppgift att via penningpolitiken strama den aggregerade efterfrågan i ekonomin för att så sätt motverka det uppkomna inflationstrycket. En sådan åtstramning får i första hand en effekt på sysselsättningen och därmed indirekt även på löneökningarna inom den privata sektorn. Den genomsnittliga löneökningstakten inom den privata sektorn kommer därför, på lång sikt, att anpassas till en nivå som är förenlig med inflationsmålet.

Inom den offentliga sektorn finns ingen direkt koppling mellan stram penningpolitik och minskad sysselsättning. Löneutvecklingen inom den offentliga sektorn kan därför inte, på motsvarande sätt som inom den privata sektorn, styras med hjälp av penningpolitiken. Det är endast indirekt via anpassningen inom den privata sektorn som penningpolitiken kan komma att få en effekt på den likaledes nödvändiga anpassningen inom den offentliga sektorn. Slutsatsen

av denna analys blir då att en direkt koppling mellan lönekostnadskompensationen och inflationsmålet skulle kunna bidra till ökat förtroende

för prisstabiliseringsmålet och därmed även till att skapa goda förutsättningar för stabilitet och tillväxt.

Utredningen menar dock att frågan om ramanslagsindex måste bedömas även från andra utgångspunkter än de nyss anförda och återkommer till frågan i det följande.

Också det valda löneindexet diskuteras. Kopplingen till löneutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn har ifrågasatts. Frågeställningen är om ett index som avspeglar löneutvecklingen en större del av den privata sektorn bättre skulle avspegla löneutvecklingen inom de delar av arbetsmarknaden där de statliga arbetsgivarna konkurrerar om arbetskraft. En annan fördel skulle kunna vara att eftersom löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn har större årliga variationer än vad som gäller för den privata sektorn i sin helhet skulle en övergång till ett bredare index därmed ge en stabilare anslagsuppräkning.

Statistikfångstmöjligheter

Ramanslagsutredningen bedömde att det angeläget att den

var statistik som skulle ligga till grund för anslagsuppräkningen skulle hämtas från någon statistikkälla som uppfattas som neutral i förhållande till parterna på den statliga sektorn. Valet föll därför på SCB. En restriktion för valet av löneindex är därmed den statistik SCB

som förmedlar.

Budgetarbetet ställer krav på kvalitet i statistiken och att rimligt aktuella uppgifter ligger till grund för anslagsuppräkningen. Blir det för stora eftersläpningar kan anslagsuppräkningarna skapa instabilitet på arbetsmarknaden. Den nuvarande tvååriga eftersläpningen riskerar att skapa spänningar mellan avtalsområdena. I tider med sjunkande inflation kan eftersläpningen innebära att myndigheterna ges så stor anslagsuppräkning att staten riskerar att bli löneledande.

En del av eftersläpningen beror på den tid det tar att producera statistiken medan en del beror på den tid som förflyter från det att regeringen låst siffrorna i statsbudgeten till dess att budgeten skall börja tillämpas.

Produktivitetsavdrag och besparingar

I samband med fastställandet anlagsuppräkningen görs avdrag för

av de produktivitetsökningskrav regeringen ställer på myndigheter-

som na. Därigenom ges incitament till att genomföra löpande rationalise-

ring statlig verksamhet. Det är också ett sätt att skapa likartade

av förutsättningar på den privata sektorn där utrymmet för löneök-

som ningar skapas genom bl.a. produktivitetsförbättringar.

Nivån på produktivitetsavdraget är kopplat till produktivitetsutvecklingen inom privat tjänstesektor.

6.5 bedömningar och

Utredningens förslag

Utredningen vill understryka att kort tid förflutit sedan reformerna genomfördes. Utredningens analys grundar sig på ett begränsat antal intervjuer med myndighetsforeträdare, fackliga organisationer och tjänstemän i Regeringskansliet. Några definitiva slutsatser om i vilken grad syftena med reformerna har uppnåtts är svåra att dra. Det underlag utredningen analyserat tyder dock på att en klarare

som gränsdragning mellan regeringen och myndigheterna har åstadkommits, att lönepolitiken i myndigheterna har börjat utvecklas på ett sådant sätt att de statliga verksamheterna bör kunna bli effektivare samt att staten inte blivit löneledande arbetsmarknaden. Utredningen vill redovisa följande iakttagelser som grundar sig på analyser av intervjuer avsnitt 3.5 och lönestatistik.

Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer har förbättrats

Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer påverkades tidigare av att det inte alltid stod klart för alla inblandade om Statens arbetsgivarverk skulle agera utifrån ett strikt arbetsgivarintresse eller

om allmänpolitiska överväganden skulle komma att göras.

Att skapa organisatoriska förutsättningar för samverkan mellan arbetsgivarorganisationema har en positiv effekt för lönebildningen. Ett konkret exempel där arbetsgivarna lyckades genom samverkan var avvecklingen de lönedrivande komponenterna ÅKB respektive

av INU.

Utredningen konstaterar att Arbetsgivarverket nått framgångar med att samverka med övriga arbetsgivarorganisationer.

Lönesättningen har blivit mer verksamhetsanpassad

Genom reformema har myndighetscheferna fått verktygen för att genomföra en verksamhetsanpassad lönepolitik.

Myndigheterna anser att de centrala avtalen 1993-1995 och 1995- 1998 har utformats så att de har fått förutsättningar att genomföra önskade prioriteringar vid lönerevisionema. Kompetensförsörjningen har varit möjlig att klara och enskilda medarbetare som utfört goda arbetsresultat har kunnat premieras.

Delegeringen av arbetsgivaransvaret och införandet av ramanslagssystemet har givit förutsättningar för en mer lokalt verksamhetsanpassad lönesättning än som tidigare var möjligt. Av intervjuerna framgår att arbetsgivarna att de lönemedel läggs ut

anser som utöver det centrala avtalet i större utsträckning kan användas för att klara personal- och kompetensförsörjningsbehoven. Att en större del av löneökningarna fastställs lokalt är således i huvudsak positivt från verksamhetssynpunkt.

Det finns ingen säker metod att bedöma hur stora löneökningarna 1993-1996 hade blivit om den tidigare ordningen hade tillämpats. Utredningen bedömer dock med stöd av intervjuerna och statistiken att lönebildningen fungerar effektivare än tidigare och att bl.a.

nu följande talar för att kostnaderna inte har blivit högre med den

nya modellen.

Med den tidigare ordningen fanns inga incitament att teckna låga centrala avtal eftersom myndigheternas anslagskompensation fastställdes med hänsyn till kostnaderna i de centrala kollektivavtalen. Det gjorde att myndigheternas personalförsörjning beroende

var av att man tog hänsyn till löneglidningen på den privata sektorn redan

när de centrala avtalen tecknades. Tekniken för detta var antingen att man bedömde vilken löneglidning som skulle komma att inträffa på den privata sektorn eller att man införde följsamhetsklausuler. Båda modellerna visade sig vara lönedrivande och skapade stelheter i lönebildningen som motverkade en god personalförsörjning i staten och störde lönebildningen på den privata sektorn. Detta var en förklaring till uppkomsten av den s.k. dubbla obalansen, dvs. att lönerna i staten var relativt högre än i den privata sektorn för lågavlönade och relativt lägre för högavlönade. Lönestatistiken visar att löneökningama lagts ut så att den dubbla obalansen motverkas.

Metoden att lägga i stort sett hela lönebildningen i de centrala avtalen gjorde att det blev ganska små avvikelser i löneutvecklingen mellan anslagsmyndighetema oberoende av kompetensförsörjningssituationen. De riktade satsningar som avtalades om mellan de centrala parterna blev många gånger trubbiga och orsakade kompensationskrav som i sig var lönedrivande. För att åstadkomma riktade satsningar till någon eller några myndigheter förutsattes att förhandlingar skulle föras i en öppen avtalsrörelse vilket innebär att det fanns ett latent konflikthot om SAV inte blev överens med de fackliga organisationerna. Den nya ordningen innebär att de enskilda myndigheterna har fått instrumenten för att klara kompetensförsörjningen i förhandlingar som förs under fredsplikt. Det är därför i enlighet med syftet med refonnema att löneutfallet eñer de lokala förhandlingarna varierar mellan myndigheterna.

Utredningen har noterat att Arbetsgivarverkets statistiksammanställningar visar att ett mindre antal myndigheter genomfört mycket stora lönehöjningar. Mot bakgrund av att utredningen inte fått information om vilka myndigheter det gäller har någon analys inte kunnat göras av om höjningarna är befogade verksamhetssynpunkt.

ur

Det har i utredningens kontakter med Regeringskansliet framkommit att det finns kritik mot enskilda myndighetsledningar för bristande kompetens i arbetsgivarfrågor och otillräckligt ansvarstagande. Det kan ibland upplevas att Regeringskansliet saknar sanktionsmedel mot arbetsgivare som inte tar sitt ansvar. Det finns dock enligt utredningen många instrument för regeringen att ge tydliga signaler när arbetsgivarpolitiken inte sköts på ett tillfredsställande sätt. Utvidgad dialog med myndighetsledningarna kan också höja intresset för de arbetsgivarpolitiska frågorna. Enligt utredningen handlar det ytterst

om regeringens fortsatta förtroende för verkschef inte tar sitt

en som arbetsgivaransvar. Utredningen att eftersom det endast rör sig

menar om ett mindre antal myndigheter där problemen är betydande är det i sig inte någon orsak att ompröva systemet. Förhållandena understryker emellertid vikten av att regeringen följer hur myndigheterna

upp

agerar som arbetsgivare. Utredningen återkommer med förslag till uppföljning senare.

Mindre konfliktrisker

Många arbetsmarknadskonflikter på det statliga området har gällt följ samheten till den privata sektorn. Utredningen konstaterar att

kopplingen i anslagsuppräkningen till löneutvecklingen på den genom privata sektorn har konfliktorsak avvärjts. Parterna har efter

en reforrnema inriktat förhandlingarna mot att hitta bra lösningar för den statliga sektorn med de ekonomiska förutsättningar som gäller med ramanslagssystemet.

Vidare innebär ramanslagssystemet att det blivit meningsfullt att teckna avtal om lägsmtrymmen på det statliga området. Därmed är inte det totala utrymmet avgjort när det centrala avtalet träffas. Risken för konflikter är mindre om det finns ytterligare pengar att förhandla om i de lokala förhandlingarna under fredsplikt.

Delegering är nödvändig för verksamhetsanpassning av lönesättningen

I verksamheter där det är relativt lätt att genomföra ekonomisk resultatuppföljning för att mäta verksamhetsresultat som t.ex. i affärsverk har delegeringen av arbetsgivaransvaret kunnat gå långt. Framgångar med intern delegering av arbetsgivaransvaret i myndigheterna kan nås då myndighetschefen ställer krav på utövarna av arbetsgivaransvaret och systematiskt följer upp resultatet.

Utredningen har erfarit att det i stora myndigheter med decentraliserad organisation, t.ex. regional organisation, förekommer att chefer under verkschefen inte helt och fullt inordnar sig i koncernen. Det finns exempel på att chefer har sett till avdelningens kortsiktiga intressen och höjt lönerna mer än vad är lämpligt ett koncern-

som ur perspektiv. Problemen är dock inte större än vad som kunde förväntas under en inkörningsperiod. Det är ett långsiktigt arbete att skapa en arbetsgivarkultur bland cheferna. Utredningen konstaterar att myndighetscheferna anser att man är inne i en positiv utveckling och att mellancheferna blir allt skickligare att bära arbetsgivaransvaret.

Samverkan mellan myndigheter har förbättrats

Samverkan mellan arbetsgivare på olika myndigheter har förbättrats i lönefrågor. Arbetsgivarverkets delegationer har fungerat bra. Det är i dag naturligare än tidigare att kontakta en annan myndighet i arbetsgivarpolitiska frågor och diskutera hur kan underlätta för

man varandra.

Arbetsgivarverket arbetar på myndigheternas uppdrag

Myndighetscheferna att Arbetsgivarverket arbetar på myndighe-

anser

uppdrag. Förankring och information hanfungerat mycket ternas bra. Den senaste avtalsrörelsen har visat sig bli väl dyr men uppgörel-

förankrad hos myndigheterna när den träffades. Bra systemsen var lösningar har uppnåtts när det gäller löner, arbetstid, m.m.

Utredningen konstaterar det något paradoxala att trots att myndighetscheferna i intervjuerna att det skulle varit möjligt att klara

anger personalförsörjningen med ett lägre centralt löneavtal har det inte inneburit att löneglidningen varit lägre än tidigare år. Det är särskilt förvånande med tanke att det har funnits full frihet att fördela 1996 års avtalade löneökningar individuellt. Detta bör vara en fråga för myndigheterna att diskutera i Arbetsgivarverket inför kommande avtalsrörelser och ytterligare ett förhållande som understryker vikten

regeringens uppföljning. av

Svårt öka intresset för arbetsgivarfrågor bland myndighetscheferna

Myndighetschefer som sitter i Arbetsgivarverkets styrelse har ett försteg framför andra myndighetschefer när det gäller information och kontakter. Sannolikt skulle lönebildningen fungera ännu bättre om fler myndighetschefer deltog aktivt i arbetsgivarpolitisk

mer en samverkan. Utredningen konstaterar att det inte är självklart för alla myndighetschefer att prioritera arbetsgivarfrågorna ytterligare eftersom är nöjd med det arbete som Arbetsgivarverkets styrelse

man och ledning genomfört de senaste avtalsrörelsema. Arbetsgivarverkets styrelse bör känna för att stimulera intresset för arbetsgivarfrå-

ansvar

även hos de myndighetschefer som inte sitter i styrelsen. gor

Regeringskansliet kan utveckla sitt stöd i arbetsgivarfrågor

Regeringskansliet kan stötta myndighetsledningarna i deras arbetsgivarroll genom att bli tydligare med vilka krav ställer på verksamman hetsresultat. Tydliga krav från regeringen underlättar för myndighetsledningarna att få förståelse och acceptans för förändringar. Det är angeläget med en löpande återkoppling till myndigheten hur den av politiska ledningen uppfattar resultatuppfyllelsen.

Ramanslagssystemet bör följas fortlöpande

Ramanslagssystemet är en förutsättning för delegeringen arbetsgiav varansvaret. Utan att frikoppla anslagsuppräkningen från kostnadsökningarna i den statliga sektorn skulle det inte varit möjligt att delegera rätten att teckna avtal till myndigheterna och Arbetsgivarverket. Vidare är ramanslagssystemet förutsättning för att de fackliga en organisationerna skall acceptera Arbetsgivarverket central som

förhandlingsmotpart.

Valet av index i ramanslagssystemet för de fackliga ger ramarna organisationemas förhandlingsrätt i den meningen kräver att om man högre lönelyft så blir konsekvensen sikt ökad arbetslöshet. En förändring av indexet kan parterna uppfattas reell av som en positionsförskjutning i relationerna mellan parterna. En övergång till att koppla anslagsuppräkningen till prisstabiliseringsmålet skulle ändra grundvalarna för den statliga lönebildningen. Det skulle vara ett avsteg från 1985 års personalpolitiska proposition då man markerade att verksamhetsintresset skall utgångspunkten vara för den statliga personalpolitiken. Utredningen har funnit att starka skäl talar för att anslagsuppräkningen fortfarande skall kopplad vara till ett index som beskriver löneutvecklingen på övriga arbetsmarknaden. Den statliga sektorn har inte blivit löneledande efter det att ramanslagssystemet infördes. Inflationstakten drivs således inte upp av löneutvecklingen inom den statliga sektorn. Orsaken till att lönebildningen är inflationsdrivande bör sökas utanför den statliga sektorn. Tidigare försök att använda den statliga sektorn för att styra lönebildningen på övriga arbetsmarknaden misslyckades och fick närmast motsatt effekt. Den privata sektorn utifrån vad agerar som är lönsammast för företagen. Den statliga lönebildningen kan störa lönebildningen på den privata sektorn inte den på men styra ett samhällsekonomiskt önskvärt sätt.

Före ramanslagssystemet tvingades de statliga arbetsgivarna centralt avtala att höja lönerna i takt med löneutvecklingen på

om den privata sektorn för att undvika att viktig personal lämnade den statliga sektorn. Erfarenheterna visar att det var nödlösningar som inte fungerade väl. Kompensationen lämnades i stor utsträckning generellt vilket skapade stela lönerelationer. De riktade satsningar som gjordes har inte varit tillräckligt verksamhetsanpassade för att lösa myndigheternas personalförsörjningsproblem. Den nuvarande ordningen har medfört förutsättningar för en bättre verksamhetsanpassning av lönesättningen.

Med den tidigare ordningen riktade de fackliga organisationerna och myndigheterna gemensamma kompensationskrav mot regeringen. Myndighetsledningama tog inte sitt arbetsgivaransvar i önskad utsträckning.

Kraftiga engångssatsningar till vissa statliga grupper utlöste kedjeeffekter med ökade lönekrav på den privata sektorn som i sin tur medförde ett minskat ansvarstagande på arbetsmarknaden i sin helhet. De privata arbetsgivarna valde att inte för löneinflationen

ta ansvar med hänvisning till löneökningar på den statliga sektorn.

Det har också diskuterats om man bör gå över till ett index som beskriver löneutvecklingen inom en bredare del av arbetsmarknaden. Utredningen finner att det framförts goda argument för ett bredare index. Bl.a. att ett bredare index sannolikt skulle fluktuera mindre mellan åren. Utredningen menar att en breddning av beräkningsunderlaget för indexet bl.a. måste föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna.

Kopplingen av anslagsuppräkningen till löneutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn och valet av statistikfångst var en förutsättning för att de fackliga organisationerna inte skulle ha invändningar mot övergången till ramanslagssystemet. Därmed ansåg de fackliga organisationerna sig försäkrade om att det skulle finnas ekonomiska förutsättningar för att i förhandlingar med Arbetsgivarverket och på myndighetsnivå träffa avtal om löneökningar som är jämförbara med löneutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn.

Många av de arbetsmarknadskonflikter som inträffade före införandet av ramanslagssystemet berodde på att de fackliga organisationerna var beredda att gå ut i strejk för att genomdriva följsamhet till den konkurrensutsatta sektorn. Sådana konflikter

har inte ägt rum sedan ramanslagssystemet infördes.

Skulle kopplingen till löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn släppas finns risk för att de fackliga organisationerna kommer att försöka påverka anslagsuppräkningen direktkon-

genom takter med regeringen. Ett huvudsyfte med refonnema på arbetsgiva-

rområdet, nämligen att renodla regeringens och de statliga arbetsgivarnas roller, skulle då inte längre vara uppfyllt.

Det kan hävdas att ett index som också avspeglar övrig privat sektor bättre skulle tillgodose syftet att skapa konkurrenskrañiga anställningsvillkor i staten utan att lönebildningen på övriga arbetsmarknaden störs. Utredningen menar att på några års sikt torde valet av index ha marginell betydelse för anslagsuppräkningen. För att förtroendet för ramanslagssystemet inte skall rubbas förutsätts att en förändring av indexet kan genomföras ett sätt som accepteras av de berörda parterna på den statliga arbetsmarknaden. Annars är risken uppenbar att rollfördelningen mellan Arbetsgivarverket och regeringen återigen blir otydlig genom att de fackliga organisationerna kommer att försöka påverka uppräkningen av anslagen.

Utredningen menar att de utredda reformema har tillämpats under så begränsad tid att man bör vara restriktiv med att göra justeringar som inte alla berörda parter sluter upp bakom. Utredningen har inte funnit att de påtalade bristerna med indexuppräkningen den

är av omfattningen att det motiverar en förändring av ramanslagssystemet.

Slutsatser

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att delegeringen

av arbetsgivaransvaret i huvudsak fungerar väl. Det finns inkörningsproblem som måste uppmärksammas fortlöpande. De är dock inte av den arten eller omfattningen att det talar för en återgång till den gamla ordningen.

En klarare gränsdragning har åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna. Staten har inte blivit löneledande. Lönepolitiken har använts för att förbättra kompetensförsörjningen och för att premiera medarbetare som åstadkommit goda arbetsresultat. Utredningen kan inte mera precist bedöma i vilken omfattning som myndigheterna utnyttjat den nya ordningen för att effektivisera verksamheten. Det förefaller emellertid som utvecklingen går i rätt riktning.

Fortfarande återstår en del utvecklingsarbete. Alla inblandade aktörer behöver utveckla sina roller. Myndigheterna behöver utveckla sin arbetsgivarkompetens både internt i myndigheterna och för att stärka samverkan mellan myndigheterna.

Av Arbetsgivarverkets statistiksammanställningar framgår stora skillnader i löneutfallet mellan myndigheterna. Det har inte varit möjligt att utvärdera om löneskillnaderna mellan enskilda myndigheter har varit befogade. En sådan utvärdering förutsätter samlad

en bedömning av om regeringen är nöjd med det verksamhetsresultat

som presteras för de avsatta anslagsmedlen. Här fordras att fackdepartementen genomför en löpande utvärdering i samband med mål- och resultatdialogen. Vetskapen på myndigheterna om att sådan utvärdering kommer att ske är sannolikt i sig återhållande på löneutvecklingen.

Arbetsgivama har i huvudsak visat sig ha tillräcklig mognad för att systemet skall fungera. De risker som påtalades för att ramanslagssystemet skulle leda till centralisering och motverka verksamhetsanpassade avtal har inte bekräftats. Utredningen anser därför att ramanslagssystemet bör tillämpas även fortsättningsvis. Det finns dock anledning för regeringen att fortsätta att följa ramanslagssystemet och att på sikt söka sådana lösningar på de uppmärksammade problemen som inte skadar förtroendet för systemet.

Utredningen bedömer att myndigheterna blir tydligare arbetsgivare om produktivitetsavdrag görs i samband med anslagsuppräkningen. För att lönebildningen skall fungera på ett likartat sätt i staten som på den privata sektorn bör produktivitetskravet sättas så högt att en fortsatt rationalisering av statlig verksamhet stimuleras men inte högre än att statliga myndigheter kan rekrytera, utveckla och behålla kompetent arbetskrañ.

I de fall regeringen ser behov av neddragningar utöver produktivitetsavdraget menar utredningen att en tydlighet beträffande krav på verksamhetsresultat trots besparingar stöttar myndighetsledningarna i deras arbetsgivarroll.

7 Arbetsgivarverkets ställning

7.1 Allmän

bedömning

Konstruktionen med Arbetsgivarverket, som är både myndighet och intresseorganisation är unik. Den syftade till att placera ansvaret för löne- och anställningsförhållanden så nära verksamheten som möjligt och ligger i linje med den omfattande delegering av de arbetsgivarpolitiska medlen som skett sedan mitten av 1980-talet. En följd av denna ambition blev att regeringen inte skulle befatta sig med avtalsrörelsema. Regeringens närhet och engagemang har mycket ofta skapat oklarhet om vem som egentligen var ansvarig för förhandlingarna och deras resultat.

Ramanslagssystemet var det verktyg som skulle möjliggöra att löne- och anställningsvillkor skulle ligga nära verksamheten och att samtidigt långtgående löneökningar skulle undvikas. Genom att myndigheter och även fackliga organisationer exakt vet vilken ekonomisk kompensation som kommer att utgå skapas förutsättningar för återhållsamhet. Löneökningar utöver dessa ramar måste nämligen mötas med rationaliseringar och/eller neddragningar av verksamheten.

Utredningen har i direktiven fått några preciserade frågor kring hur denna konstruktion fungerat. Ett område som särskilt tagits upp rör lönebildningen. Utredningen anser sig ha besvarat den frågan i föregående avsnitt. Vidare ställer direktiven frågor om myndigheternas arbetsgivarroll, samverkan med andra arbetsgivarorganisationer, rollfördelningen mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket samt verkets ledningsform och organisation. Utredningen vill emellertid, innan vi redovisar våra bedömningar av dessa frågor, uttrycka ett par förhållanden som måste beaktas vid dessa bedömningar.

Denna konstruktion har fullt ut endast fungerat sedan år 1994. Sedan dess har blott genomgripande central avtalsrörelse

en genomförts. Det gör att iakttagelser avseende såväl positiva som negativa förhållanden måste ges reservationen att tiden varit för kort för att tillåta mera bestämda slutsatser. Som tidigare sagts är utredningens

uppfattning att endast uppenbara fel och problem bör leda till mera betydande förändringar. Utredningen har framför allt sin

sett som uppgift att redovisa områden där fortsatt uppmärksamhet krävs beträffande hur konstruktionen fungerar.

Det andra förhållandet rör svårigheterna att bestämma

om förändrat beteende i olika avseenden är avhängigt Arbetsgivarverkets nya roll eller beror på andra omständigheter. Utredningen kommer i det följande att visa ett antal förhållanden som skulle kunna knytas till Arbetsgivarverket nya roll, kan inte med säkerhet dessa

men ange om förhållanden även skulle uppstått utan förändring Arbetsgivarver-

av kets roll och ställning. Det förtjänar påpekas att utvecklingen mot ett mera självständigt arbetsgivarverk inleddes i början 1990-talet och

av kulminerade med den nya formella ställningen år 1994.

7.2 Myndigheternas arbetsgivarroll

För att nå syftet med att knyta förändringar av löne- och anställningsförhållanden närmare verksamheten krävs att myndigheterna i ökande utsträckning tar sitt ansvar för arbetsgivarpolitiken och använder dess instrument för att säkerställa sin kompetensförsörjning. Utredningens uppfattning är att så har skett. Genom Arbetsgivarverkets arbete inom olika sektorer har ett brett engagemang vunnits i den meningen att flertalet myndigheter är engagerade i förberedelser för och uppföljning av de centrala förhandlingarna. Det bör påpekas att detta bredare förberedelsearbete inom Arbetsgivarverket hade inletts före år 1994.

Även det således är otvetydigt att myndigheterna

om är mera engagerade i sin organisations arbete och därmed i högre grad upplever sig ha rollen arbetsgivare följer därmed inte självklart,

som som utredningen tidigare påpekat, att denna roll har trängt ned på djupet hos alla chefer inom myndigheterna.

7.3 Samverkan med andra

arbetsgivarorganisationer

Det anses vara en fördel arbetsgivarorganisationer företräder

om som olika sektorer samverkar och undviker att spelas ut mot varandra. I kapitel 6 har utredningen lämnat exempel på framgångsrik sådan samverkan som skett efter det att den ordningen infördes.

nya

Det tidigare oklart verkligen representerade staten

var vem som

arbetsgivare; regeringen eller SAV. De samtal utredningen haft som med företrädare för andra arbetsgivarorganisationer indikerar att Arbetsgivarverket betraktas en arbetsgivarorganisation

numera som med samma status som andra. Man kan rentav få intrycket att Arbetsgivarverket betraktas som en i förhållande till kollegorna framgångsrik arbetsgivarorganisation.

Intrycket att verket fungerar bra i sin nya roll förmedlas även av företrädare för fackliga organisationer. Det har emellertid också understrukits att den ordningen gällt under en kort tid och att den

nya avtalsrörelse genomförts under den tiden inte varit särskilt

som komplicerad.

7.4 Rollfördelningen mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket

Det vore inte ägnat att förvåna om det hade uppstått vissa friktioner mellan regering och en myndighet som lyder direkt under regeringen och samtidigt skall vara en intresseorganisation. Utredningen har

som också funnit vissa obesvarade frågor hur rollspelet mera i detalj

om skall gestaltas. Det rör sig dock om mindre problem.

När den nya organisationen beslutades gjordes helt klart från statsmakterna att det nya Arbetsgivarverket också skulle ha en stabsroll gentemot regeringen. Särskilda medel har hela tiden funnits avsatta för detta. Samtidigt kan naturligtvis regeringen vilja ha in uppgifter eller få förhandlingar genomförda som Arbetsgivarverket och dess styrelse upplever onödiga eller rentav skadliga för

som enskilda myndigheter. Frågan uppstår då om intresseorganisationen Arbetsgivarverket skall utföra uppgifter som ogillas av medlemmar.

Utredningen anser sig inte kunna formulera ett entydigt svar på den frågan men vill anvisa följande process för att komma fram till ett förfarande som leder till att regeringen får utfört de uppgifter den anser behöver göras utan att skada Arbetsgivarverkets trovärdighet i medlemmarnas ögon.

En första utgångspunkt måste vara att en underställd myndighet inte rimligen kan neka regeringen att få utfört de uppgifter den vill ha utförda. Det kan således inte vara Arbetsgivarverkets uppgift att överpröva regeringens vilja. Inte heller kan Arbetsgivarverket neka att utföra en uppgift som regeringen uppdrar verket att genomföra.

En annan lika viktig utgångspunkt är emellertid att regeringen måste använda sin formella rätt till att ge uppdrag till Arbetsgivarverket med viss försiktighet. Om den nämligen ger uppdrag som urholkar Arbetsgivarverkets förtroende bland sina medlemmar så kommer systemet inte på sikt att fungera.

Dessa båda utgångspunkter leder fram till slutsatsen att det måste ske samråd mellan företrädare för Regeringskansliet och Arbetsgivarverket innan uppdrag av detta slag ges. Detta samråd skall då inte

regeringen behöver få vissa uppgifter utförda utan hur de på avse om bästa sätt kan utföras. Arbetsgivarverket har då möjlighet att hänvisa till de eventuella förtroendeproblem som kan uppstå om verket tvingas utföra vissa uppgiñer. Vid en sådan dialog måste emellertid också vägas de alternativa vägarna att få uppgifter utförda. Regeringen kan i det avseendet tänkas välja vägen att tillsätta en särskild utredning eller uppdra Riksrevisionsverket RRV eller annan organisation att utföra den aktuella uppgiñen. Om det handlar om en uppgift som Arbetsgivarverket besitter särskild kunskap om borde det ligga i medlemmarnas intresse att den utförs av deras egen organisation.

Genom den här typen av samrådsprocesser och överväganden tror utredningen att friktioner i fortsättningen kan undvikas mellan Regeringskansliet och Arbetsgivarverket.

I övrigt gäller naturligtvis att det det här området, liksom på alla andra, måste finnas förtrolig underhandsinfonnation i båda riktningarna mellan Regeringskansli och myndighet.

7.5 Arbetsgivarverkets ledningsform

Utredningen kan konstatera att ledningsformen i huvudsak har fungerat tillfredsställande. De myndigheter som utredningen varit i kontakt med upplever sig i rimlig delaktiga i Arbets-

grad som givarverkets ledning.

Utredningen vill något utförligare kommentera arbetsgivarkollegiets roll och ställning. Det av regeringen efter val utsedda kollegiet med 120 medlemmar, varav minst 80 måste närvarande för

vara beslutsförhet, är Arbetsgivarverkets högsta beslutande Det

organ. inrättades för att tydligt markera att Arbetsgivarverket styrdes

av myndigheterna men att regeringen ytterst har möjlighet att överpröva myndigheternas beslut. Det förutsattes att medlemmarna i kollegiet skulle vara generaldirektörer eller motsvarande med uttalat

personer ansvar för myndigheternas lönekostnader.

4 17-0400

I Arbetsgivarverkets instruktion SFS 1994:272 §6 sägs att föreskrifterna i verksförordningen om myndigheternas chef och styrelsen i stället skall avse styrelsen respektive arbetsgivarkollegiet. Det är naturligtvis något tungt och omständligt med en styrelse med 120 ledamöter. Praktiska problem har också uppstått när regler och tidsförhållanden som är avsedda för vanliga styrelser skall tillämpas för denna stora och sällan sammanträdande församling.

Enligt utredningen bör därför Arbetsgivarverkets instruktion ändras på så sätt att arbetsgivarkollegiet självt får avgöra i vilken omfattning verksförordningens föreskrifter om styrelsen skall avse kollegiet.

Utredningen har således funnit vissa praktiska problem med den nuvarande ledningsformen, men anser inte dessa vara av en sådan omfattning att den grundläggande konstruktionen skall ändras.

Det är naturligtvis viktigt för trovärdigheten hos den nya organisationen att mötena med kollegiet blir välbesökta. Beslutsförhet måste självfallet råda. Vissa problem i det avseendet kan iakttas. Särskilda åtgärder har flera gånger fått sättas för att säkerställa att minst 80 ledamöter är närvarande. Det finns två vägar att öka närvaron. Den ena är att utse även suppleanter. Den andra vägen är att göra kollegiesammanträdena mer attraktiva.

Regeringen utnämner ledamöter för ett år i taget. Ledamöterna är ofta verkschefer eller motsvarande. Det händer naturligtvis att flera av dem får andra engagemang som anses ha högre prioritet än att

vara en bland 120 på arbetsgivarkollegiet. Om å andra sidan alltför många prioriterar andra engagemang så urholkas på sikt hela konstruktionen med ett självständigt Arbetsgivarverk med ett kollegium högsta

som beslutande organ. Det är också ett rimligt krav att myndigheternas representanter i kollegiet är verkschefer eller i verksledande

personer ställning. Utredningen har övervägt möjligheten att också utse suppleanter. Risken med en sådan ordning är emellertid att nivån på myndigheternas representation trappas ned. Kollegiet bör inte bli ett forum för personalpolitiska specialister utan för företrädare för myndigheternas högsta ledning. Utredningen anser därför att andra åtgärder måste vidtas i syfte att höja närvarofrekvensen. Det har visat sig att de frågor som numera behandlas för beslut är väl förberedda och att det tenderar att bli rent formella möten. Det finns många sätt att göra kollegiemötena attraktivare och samtidigt öka myndigheternas inflytande över Arbetsgivarverkets verksamhet. Styrelsen kan exempelvis använda kollegiemöten till principiella frågor

att ta upp för diskussion för att eventuellt senare återkomma med förslag till formella kollegiebeslut. Det är styrelsens att planera kollegiets

ansvar möten så att det blir ett livaktigt högsta beslutsorgan för verket. Det

är medlemmarnas skyldighet att nominera ledamöter i kollegiet som infinner sig på sammanträdena och där medverkar till väl genomarbetade beslut avseende verkets styrning.

7.6 av

Inriktningen Arbetsgivarverkets

verksamhet

När Arbetsgivarverket i sin form konstituerades år 1994 skedde

nya

ganska snabb insnävning av verksamheten. Myndigheterna en önskade koncentration kring forhandlingsverksamhet och förberedel-

for sådan. Mer perifera verksamheter i relation härtill såsom ser utbildningsverksamhet lades ned eller begränsades starkt. Vidare diskuteras också vad är gemensamma forhandlingsfrågor som

som skall regleras avtal med de fackliga organisationerna. Det

genom finns ingen anledning för utredningen att värdera dessa beslut och den valda inriktningen i sina enskildheter. Det viktiga är att konstatera att Arbetsgivarverket i sin nya form fungerat i den meningen att medvetna beslut har fattats med utgångspunkt i vad som är det gemensamma intresset för myndigheterna som arbetsgivare. Det är viktigt att denna diskussion även framdeles förs inom verkets kollegium och ledning och att inriktningen anpassas till skiftande förutsättningar.

..

8 av

Regeringens uppföljning arbets givarpolitiken

8.1 Bakgrund

Ansvaret för utformningen och tillämpningen av arbetsgivarpolitiken vilar numera på myndigheterna. Regeringens uppgift är att följa

upp om myndigheterna har använt arbetsgivarpolitiken som ett verktyg för att uppnå riksdagens och regeringens mål för verksamheten och om arbetsgivarpolitiken står i samklang med den allmänna inriktning

som gäller för den ekonomiska politiken. Statsmaktema har vid beslut om reformeringen av den statliga arbetsgivarpolitiken förutsatt att regeringen skall stärka sin uppföljning av hur de delegerade befogenheterna används. Riksdagens revisorer har också i sin tidigare refererade rapport särskilt framhållit betydelsen härav.

Redan i dag sker viss uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik i samband med den resultatuppföljning regeringen

som genomför. Utredningens bedömning är dock att de arbetsgivarpolitiska frågorna har en undanskymd plats i denna uppföljning.

När utredningen inledningsvis diskuterade utredningsuppdraget var slutsaten att uppdraget att ta fram ett förslag till uppföljningssystem var utredningens viktigaste.

8.2 är ett

Uppföljning styrinstrument

Det har alltmer vunnit burskap att uppföljning viktig styrmetod.

är en Den styrande effekten nås genom att uppföljningen utformas så att den blir både förebyggande och korrigerande. Vetskapen att

om uppföljning sker stimulerar myndigheterna att prioritera arbetsgivarpolitiken och agera tydligare som arbetsgivare. Uppföljningen blir därmed förebyggande.

Uppföljningen blir korrigerande genom att den grunden för

ger förbättringar. Det kan handla att genomföra smärre förändringar

om i verksamheten, men det kan också fråga att genomföra

vara om

genomgripande systemförändringar, att ändra förutsättningarna för verksamheten.

En betydande styreffekt nås vidare genom att ansvar för uppnått resultat utkrävs. Framgångsrika prestationer kan belönas och reaktion lämnas på mindre framgångsrika prestationer.

8.2.1 Tre avgörande moment för att nå styreffekt

För att uppföljningen skall få den ovan nämnda styrande effekten måste tre förutsättningar vara uppfyllda. Detta kan med ett mera processorienterat synsätt uttryckas så att en framgångsrik uppföljningsprocess förutsätter tre fungerande delprocesser; en process som utmynnar i krav på resultat, en annan som leder fram till krav på redovisning och en tredje som tar sikte behandling redovisning-

av en, inklusive återrapportering.

Regeringen måste således ange vilka krav som skall uppfyllas. Vid regeringens uppföljning av de arbetsgivarpolitiska frågorna är det viktigt att regeringen anger vilka resultat som skall nås med arbetsgivarpolitiken och vilka restriktioner som gäller. Som utredningen tidigare diskuterat handlar dessa krav om kompetensförsörjning, en lönepolitik som inte blir för kostsam och får spridningseffekter

osv.

En annan avgörande förutsättning för framgångsrik uppföljning är att regeringen preciserar hur redovisningen skall ske. Denna precisering skall ske i anslutning till att resultatkraven anges. De som skall följas upp skall tidigt veta hur uppföljningen kommer att ske och vilken redovisning som skall lämnas. Det är bl.a. en förutsättning för att nå en förebyggande effekt.

Den redovisning som lämnas måste slutligen ges en ändamålsenlig behandling. Den skall tas emot, analyseras, bedömas och kommuniceras på lämpligt sätt för att det skall vara möjligt att nå förebyggande och korrigerande effekter.

Först när samtliga delprocesser utförs ett ändamålsenligt sätt uppnås en styreffekt med uppföljningsprocessen. Detta kan illustreras med följande bild.

Styreffekten nås genom att uppföljning : J är förebyggande I möjliggör korrigeringar avseenderesultat eller förutsättninga I möjliggör reaktioner på resultat

Kräver uppföljn. process med följ delprocesse

KRAV PÅ RESULTAT- X X

REDOVISNING KRAV

De tre momenten/delprocessema utgör en helhet. Det är produkten av dem som avgör om uppföljningen blir framgångsrik. Om resultatkraven är otydliga hjälper det inte om regeringen begär omfattande redovisningar. På samma sätt får det föga effekt att precisera resultatkrav, men därefter inte begära in redovisning som visar hur de uppnåtts. Ibland kan myndigheterna uppleva att regeringen begär omfattande redovisning av olika förhållanden, men därefter inte ger någon återkoppling till dem som lämnat redovisningen. Redovisning utan återkoppling medför mycket liten styreffekt.

Vad som hittills anförts är allmänna krav på uppföljning. Utredningen övergår nu till att diskutera några principiella utgångspunkter för uppföljning av arbetsgivarpolitiken.

8.3 Utredningens principiella

utgångspunkter

Ett uppföljningssystem skall stödja regeringen i dess uppgift

att vara koncemledning för den statliga verksamheten. Det ska då ansluta till de uppföljningssystem som redan finns. Det skall möjliggöra överblick beträffande de arbetsgivarpolitiska förhållandena inom hela den statliga sektorn och ge möjlighet att påverka väsentliga förhållan-

den inom sektorn. Ett uppföljningssystem skall rimligt enkelt att

vara tillämpa och inte kräva större resursinsatser av myndigheterna än vad som är nödvändigt, vilket kräver flexibilitet. Utifrån dessa allmänna krav går utredningen nu igenom några principiella utgångspunkter för uppföljningssystemet.

8.3.1 Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling

En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att det nu inte är lämpligt att lämna förslag till ett färdigt uppföljningssystem utan utredningen vill lämna förslag till hur man kan påbörja utvecklingen. Det är viktigt att uppföljningen successivt utvecklas och hela tiden anpassas till skiftande förhållanden. Kompetensen för att hantera dessa frågor inom Regeringskansliet måste utvecklas parallellt med att uppföljningsprocessen utvecklas.

Flexibilitet är en väsentlig utgångspunkt när uppföljningssystemet utvecklas. Myndigheternas verksamhet är olika, problemen kommer att ändras över tiden. Detta tillsammans med ambitionen att uppföljningen ska ge eftersträvad effekt med minsta möjliga resursinsats kräver flexibilitet. Utredningen anser att en sådan främst kan nås genom att samma krav arbetsgivarpolitiken i princip gäller för alla myndigheter, medan kraven på redovisning anpassas till den aktuella situationen.

Regeringens krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik skall därför formuleras så allmänt att de gäller för alla myndigheter. Utredningen har tidigare konstaterat att myndigheterna skall bedriva sin arbetsgivarpolitik så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat samt att myndigheterna med utgångspunkt i verksamhetens behov skall formulera mål för sin kompetensförsörjning. Ett grundläggande krav på lönepolitiken är att den statliga sektorn inte får bli löneledande. Härur kan härledas ett krav på effektivitet i både löne- och annan arbetsgivarpolitik. Den skall med andra ord utformas så att den blir ett verktyg för att klara verksamhet och kompetensförsörjning till en rimlig kostnad.

Regeringens krav på alla myndigheter kan således uttryckas så att de skall bedriva effektiv arbetsgivarpolitik och sätta mål för

en kompetensförsörjningen. Det är svårt att tänka sig någon statlig myndighet för vilken detta krav inte skulle gälla.

När regeringen upplever behov av precis styrning kan det syftet nås genom att kraven på arbetsgivarpolitiken och kompetensförsörjningen preciseras ytterligare och görs detaljerade. En bättre väg

mer

är dock oftast att ställa detaljerade krav på hur redovisning skall ske. Om regeringen sålunda upplever oro för personalrörligheten hos en eller flera myndigheter så kan man naturligtvis direkt kräva att viss

en rörlighet skall uppnås. Risken är emellertid att man då ställer alltför låga eller alltför höga krav, särskilt om man beaktar att myndigheterna är olika. Preciseringen av dessa krav blir m.a.0. svår. Det är därför oftast en bättre metod att kräva relativt utförlig redovisning

en av vilken rörlighet som myndigheterna i fråga eftersträvar och hur de nått sina egna mål. Den styrande effekten blir sannolikt bättre och myndigheterna tar själva ett större för vilken rörlighet

ansvar som egentligen behövs. Signalen att regeringen känner oro för rörligheten bör inte missuppfattas om redovisningskravet kommuniceras rätt sätt.

Omfattningen av begärd redovisning och frekvensen med vilken redovisning skall göras bör anpassas efter behovet. Den redovisning regeringen begär skall analyseras och kommuniceras med aktuell myndighet på ett kompetent sätt.

Ett flexibelt uppföljningssystem bör således kunna nås med allmänt hållna krav på arbetsgivarpolitiken, gäller för alla

som myndigheter, verksamhets- och situationsanpassade krav på redovisning och en kvalificerad behandling lämnad redovisning i

av Regeringskansliet.

8.3.2 Ett

uppföljningssystem som ger regeringen nödvändig överblick

Enligt direktiven skall utredningen lämna förslag hur regeringen

om skall kunna följa den personal- och lönepolitiska utvecklingen på ett överblickbart sätt. Enbart det förhållandet att regeringen medvetet börjar att följa upp de personalpolitiska frågorna kommer att skapa bättre överblick. Den allra högsta ambitionen är fullständig och kontinuerlig överblick över hela det personalpolitiska området inom hela statsförvaltningen. Det kräver att alla myndigheter frekvent rapporterar alla viktiga förhållanden på ett sätt möjliggör

som jämförelser mellan olika myndigheter och myndigheter.

grupper av En sådan ambition skulle komma i konflikt med kravet på ett flexibelt, resurssnålt uppföljningssystem. För att undvika alltför omfattande redovisningar måste regeringen därför ha någon uppfattning

om problem och förhållanden där kraven på överblick är särskilt stor.

Därefter bör redovisningskraven ställas så att de mest angelägna problemen belyses och eftersträvad överblick nås.

De strategiska kompetensproblem som utredningen identifierat och redovisat i kapitel 5 är av den karaktären att regeringen bör skaffa sig överblick över hur de upplevs och hanteras på myndigheterna inom hela statsförvaltningen. Vidare har utredningen tidigare redogjort för hur viktigt det är att lönepolitiken följs ett

upp överblickbart sätt. Även mellan dessa olika problemområden måste inledningsvis prioritering ske. Utredningen att regeringen inled-

anser ningsvis bör skaffa sig tydlig överblick enligt följande prioriteringsordning:

- I första hand lönepolitiken, eftersom den har särskild betydelse

ur

samhällsekonomisk synpunkt. - I andra hand rörligheten, eftersom bristen på rörlighet hos vissa

personalgrupper just nu är ett växande problem hos många

myndigheter. ° I tredje hand ledarskapet, eñersom ledarkompetens är avgörande

för framgångsrik verksamhets- och kompetensutveckling. - I fjärde hand andra viktiga kompetensproblem

.

Utredningen kommer i det följande att föreslå hur uppföljningen

av lönepolitiken skall ske för att säkerställa nödvändig överblick. Vidare kommer att visas hur främst rörligheten kan följas så att regering-

upp en får erforderlig överblick.

8.3.3 Uppföljning både genomförda

av åtgärder

och framtida ambitioner

Termen uppföljning förknippas normalt med värdering aktiviteter

av i förfluten tid. Uppföljning kan emellertid också ta sikte på framtida aktiviteter.

Om regeringen begär redovisning myndigheternas mål för den

av strategiska kompetensförsörjningen och hur de att nå dessa, blir

avser det en redovisning dagsläget och framtida ambitioner. Skulle

av redovisningen avse detaljerade framtida förhållanden skulle det

vara liktydigt med att begära detaljplanering. Det är exempelvis inte

en rimligt att begära redovisning hur myndigheterna kommer att

av prioritera vissa personalgruppers löner för att säkerställa viss kompetensförsörjning. Däremot kan det vara fullt rimligt att kräva sådan redovisning avseende förfluten tid.

Det är således både möjligt och önskvärt att låta uppföljningen avse både faktiskt vidtagna åtgärder i förfluten tid och framtida

ambitioner. I det senare fallet blir styreffekten främst den att myndigheterna i högre grad prioriterar arbetsgivarpolitiken och tänker igenom vad de vill uppnå med den.

8.3.4 Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas till befintliga uppföljningsprocesser

Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken får inte bli en isolerad aktivitet

från annan uppföljning. Utredningen har därför inriktat som separeras sina förslag till uppföljning personal- och arbetsgivarpolitiken så

av att den kan sättas som en naturlig del av budgetprocessen. Denna har nyligen reformerats och är under utveckling. Den författningsregleras bl.a. i förordningen 1996:882 om myndigheternas årsredovisning Redovisningen arbetsgivarpolitiken bör anknytas till de

m.m. av krav på redovisning av verksamheten som ställs inom budgetproces- . sen.

Med hänvisning till vad tidigare anförts om regeringens krav

som på myndigheternas arbetsgivarpolitik kan ett allmänt redovisningskrav på dem formuleras sålunda:

Myndigheterna skall redovisa och kommentera hur de använt arbetsgivarpolitiken för att klara sin kompetensförsörjning samt vilka mål som gäller för denna jramdeles.

Den valda formuleringen anknyter till 10§ i förordningen om myndigheternas årsredovisning m.m., som handlar om hur myndigheternas skall redovisa resultaten av sin verksamhet.

De centrala dokumenten för uppföljning inom budgetprocessen är regleringsbreven och myndigheternas årsredovisningar. I regleringsbreven anges både vilka verksamhetsresultat som skall nås samt hur de skall redovisas. Kraven på redovisning är i vissa fall samma för alla myndigheter enligt vad som följer förordningen om myndighe-

av ternas årsredovisning och dess tillämpningsföreskrifter. I andra fall ställer regeringen särskilda redovisningskrav på myndigheterna. Redovisningen sker därefter normalt i myndigheternas årsredovisningar. Ytterligare krav på myndigheternas redovisning av arbetsgivarpolitiken, utöver det allmänna redovisningskrav som nyss formulerats, skall därför ställas i regleringsbreven. Utgångspunkten för sådana särskilda redovisningskrav skall, på samma sätt som gäller för annan redovisning, vara förhållanden och problem som bedöms som särskilt viktiga att följa upp.

Det underlag som kommer fram inom ramen för budgetprocessen skall kunna användas även i annan uppföljning, exempelvis i den kompletterade uppföljning som sker genom departementsledningarnas mål- och resultatdialoger med myndighetsledningarna. Riktlinjerna för dessa dialoger finns i statssekreterarskrivelser. Den senaste som utredningen tagit del av är daterad 1996-12-09. Det finns vissa uppföljningsavsnitt inom det arbetsgivarpolitiska området som är så känsliga att de måhända endast lämpar sig för den muntliga dialogen mellan departementet och myndighetsledningen.

8.3.5 roller

Tydliga

Uppföljningsprocessen bör genomföras inom ramen för den rollfördelning som tidigare diskuterats. Regeringen överlämnar genomförandet av verksamhet och arbetsgivarpolitik till myndigheterna,

men ställer krav både på resultat och redovisning. Myndigheterna tar ansvar för att genomföra verksamhet och arbetsgivarpolitik och redovisa både uppnått resultat och hur arbetsgivarpolitiken använts.

Arbetsgivarverkets olika roller diskuterades i föregående kapitel. I samband med uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skall Arbetsgivarverket kunna utföra rollen som regeringens expertorgan, när det gäller uppföljning av lönepolitiken. Den rollen frågor

reser om verkets ställning som både intresseorganisation för myndigheterna och stödmyndighet till regeringen.

l expertrollen ligger att verket skall tillgodose Regeringskansliets behov av sakkunskap avseende lönestatistik,jämförelser mellan olika myndigheter, tolkning av vissa uppgifter Däremot

osv. anser utredningen inte att verket kan sätta sig till doms över sina medlemmar avseende exempelvis skäligheten av en viss lönepolitik. Sådana värderingar måste göras mot bakgrund av verksamhetens krav och i dialog mellan aktuell myndighet och Regeringskansliet. Utredningen anser att Arbetsgivarverket i sådana sammanhang inte får tvingas utanför sin expertroll. Då kommer dess förtroende hos medlemmarna att urholkas och hela systemet riskerar att erodera.

8.4 och

Redovisning, analys återkoppling

I det föregående beskrevs de tre delprocessema som konstituerar en god uppföljning, dvs. krav på resultat, krav på redovisning och behandling av redovisning. Av dessa har resultatkraven och de allmänna kraven på redovisning av arbetsgivarpolitiken nyss behandlats. Det kan finnas skäl att något diskutera hur mera detaljerade redovisningskrav kan utformas samt hur analysen av inlämnad redovisning och återkopplingen till myndigheterna kan ske.

Som utredningen tidigare framhöll finns några områden där kraven på överblickbarhet skall sättas särskilt högt inledningsvis. Det gäller i första hand lönepolitiken. Utredningen börjar därför med att ange hur redovisning skall utformas och behandlas för att nå tillfredsställande överblick beträffande lönepolitiken. Därefter övergår utredningen till att diskutera hur myndigheternas framtida kompetensbehov kan redovisas. Slutligen antyds hur överblickbar uppföljning kan göras beträffande rörlighet.

8.4.1 Uppföljning av myndigheternas lönepolitik

Ett av de grundläggande kraven på lönepolitiken är att den statliga sektorn inte f°ar bli löneledande. Det gäller att tidigt upptäcka eventuella sådana tendenser och tidigt lokalisera "överanvändning av lönepolitiken som arbetsgivarpolitiskt instrument. Det handlar emellertid också om att identifiera de fall då lönepolitiken inte använts tillräckligt med kompetensförlust och sämre resultat som följd. Regeringen måste få veta utfallet av den samlade lönepolitiken. Då räcker det inte med att addera vad varje myndighet rapporterar. I stället bör det åligga Arbetsgivarverket att redovisa lönepolitiken och dess samlade utfall.

Arbetsgivarverket skall för det första löpande hålla regeringen infonnerad om den verksamhet som verket bedriver och som kan vara av intresse för regeringen. Det gäller särskilt förhandlingsverksamheten. Det skall självfallet ske på ett sådant sätt att rollerna mellan regering och verk inte suddas ut. Underhandsinfonnation om den egna verksamheten är för övrigt något som varje verk och myndighet delger regeringen.

Arbetsgivarverket skall vidare till regeringen rapportera det samlade utfallet av lönepolitiken. Det sker i praktiken redan i dag

som följd av den statistikinsamling som verket utför. I det fortsatta uppföljningsarbetet kan regeringen precisera sina krav på statistik

från Arbetsgivarverket. Utredningen har också noterat att verket kontinuerligt förbättrar denna statistik. Verket samarbetar också med andra arbetsgivarorganisationer för att diskutera och bedöma löneutvecklingen inom olika sektorer.

Lönestatistiken måste vara heltäckande i den meningen att regeringen måste kunna se den enskilda myndigheten som del av helheten och samtidigt se helheten nedbruten till varje enskild myndighet. För en enskild myndighet skall man sålunda kunna se hur stor del av löneutvecklingen den står för, i jämförelse med en viss kategori av myndigheter, hur mycket av dess löneutveckling som är en direkt följd av centrala avtal och jämföra det med andra myndigheter osv.

Genom att regeringen har möjlighet att få en sådan rapportering från Arbetsgivarverket anser utredningen att förutsättningar finns för en tillfredsställande uppföljning av lönepolitiken. En del av de uppgifter om enskilda myndigheter som lämnas och vissa sammanställningar kan visa sig vara underlag för kommande förhandlingar och bör behandlas med sekretess. Det finns emellertid regler för detta varför utredningen inte ser det som ett hinder för att verket skall kunna lämna information till Regeringskansliet.

Det kommer inte att vara möjligt att regelbundet följa upp varje myndighet noggrant. Även här måste prioritering ske. Det handlar

en

inte enbart om att ta statistiska uppgifter utan att analysera

om dessa och annan information och dra rätt slutsatser i dialog med

en berörd myndighet.

Grundläggande för uppföljning av den faktiskt bedrivna löne- och arbetsgivarpolitiken är analys av själva verksamhetens resultatet avseende omfattning, kvalitet, effektivitetsutveckling etc. Det går inte att meningsfullt bedöma lönepolitiken inte har uppfattning

om man en om vilket resultat som verksamheten presterat. Det går inte heller att enbart bedöma lönepolitiken, utan bedömningen måste innefatta hela arbetsgivarpolitiken och hur den samlat har utformats för att klara resultat och kompetensförsörjning.

Det leder på frågor av typen:

- Hur har arbetsgivarpolitiken använts för att rekrytera, utveckla och

behålla rätt kompetens - Används arbetsgivarpolitiken för att stimulera till bättre arbetsin-

satser - Känner personalen till regeringens mål för verksamheten - Tar chefer på mellannivå sitt arbetsgivaransvar bl.a. i lönesätt-

ningen

Om kostnaderna bedöms för höga i förhållande till verksarnhetsresultatet finns det anledning att gå djupare och diskutera om personalkostnadema kan kontrolleras bättre i fortsättningen. Exempel på frågor att diskutera är följande:

Hur har de totala lönekostnaderna förändrats i olika avseenden -

Vilka jämförelser med löneutvecklingen hos andra myndigheter -

eller inom andra sektorer kan meningsfullt göras Har löneökningar fördelats så att personalförsörjningen underlät-

-

tats Har lönesättningen använts för att stimulera goda arbetsresultat

-

Används arbetstiden så kostnadseffektivt som möjligt -

Finns andra möjligheter att effektivisera med hjälp av arbetsgivar- -

politiken

En del frågorna kanske inte förs längre än till en diskussion mellan

av myndighets- och departementsledning och utmynnar inte i formella krav på redovisning.

8.4.2 Redovisning mål för framtida

av

kompetensförsörjning

Vid de överväganden som skall göras beträffande redovisning av hur myndigheterna att säkerställa framtida kompetensförsörjning

avser och vilka mål för denna gäller är bl.a. följande förhållanden

som intressanta att beakta. I kapitel 6 illustrerades kravbilden med en matris med uppdelning i lednings-, kärn- och stödkompetens samt redovisning dagsläget och morgondagens behov, som utmynnade

av i behov åtgärder. Ur redovisningssynpunkt kan denna matris

av tecknas på följande sätt.

Kompetens Dagsläget Morgondagens Åtgärder

behov

Ledningskompetens - allmän karakteristik

antal och ålder - - rörlighet - marknadsutsatthet - könsfördelning

Kärnkompetens - kompetensområden - upphandling av likartad kompetens ° antal, ålder ° rörlighet - marknadsutsatthet - könsfördelning

Stödkompetens - kompetensområden - upphandling av stödkompetens - antal, ålder - rörlighet - marknadsutsatthet

Det måste understrykas att det är en systematik för redovisning och analys som matrisen illustrerar, inte en tabell som skall fyllas i med siffror. Redovisning om framtida kompetensbehov handlar primärt om problem, möjligheter, bedömningar och vilja att vidta åtgärder. Det är svårt att kvantiñera kompetens. En anställd kan exempelvis representera mer än ett kompetensområde. Däremot kan rörlighet, könsfördelning och liknande naturligtvis kvantiñeras.

Utredningen går nu igenom de faktorer i ovanstående matris, som kan vara av intresse att ta med när kraven på myndigheternas redovisning av framtida kompetensbehov skall preciseras. Det är viktigt att kraven på redovisning inte görs omfattande än det

mer finns skäl till.

Ledningskompetens

Denna kompetens representeras av personer i ledande ställning. Inte bara chefer utan även projektledare och liknande kan ingå. Myndigheten avgör lämpligen vilka kategorier som skall innefattas. Dagsläget och morgondagens behov bedöms och redovisas enligt följande:

- ledningsfilosofi - allmänna krav på chefer - kriterier vid Chefsrekrytering - chefsutveckling.

Antal och åldersfördelning kan redovisas i syfte att ange en lämplig åldersfördelning som kan underlätta kontinuitet i verksamheten. Könsfördelning i dag och framtida ambitioner anges för att redovisa jämställdhetsaspekter.

I analysen av förväntat behov av chefer kan ingå en redovisning av förväntad övertalighet.

Rörlighet redovisas i syfte att nå den rörlighet som behövs för att få balans mellan erfarenhet och nytänkande. Detta är särskilt viktigt för ledningskompetensen.

Rörligheten kan delas på olika chefskategorier och kan

upp redovisas på följande sätt:

- genomsnittlig tjänstetid per chefsbefattning

förekomsten av tidsbegränsade förordnanden och tillämpningen -

av dem - antal internt, respektive externt rekryterade.

Kärnkompetens

Olika kompetensområden, som kan betecknas som kärnområden, anges i syfte att säkerställa kompetenser som behövs i verksamheten i dag och i framtiden. Status och profil hos dessa kämkompetenser kan anges och framtida ambitioner indikeras. Det kan anges om någon del av kompetensbehovet kan tillgodoses genom upphandling.

1den mån kärnkompetensen kan avgränsas till vissa personer, kan en beskrivning av följande förhållanden göras uppdelat kärnkom-

per petens.

.

Antal-, ålders- och könsfördelning i dag och eftersträvad framtida fördelning indikeras i syfte att underlätta kontinuitet i verksamheten, förnyelse, bättre jämställdhet osv.

Rörligheten kan redovisas som personalomsättning inom olika ålderskategorier.

I analysen av förväntat behov av personer med kärnkompetens ingår redovisning av förväntad övertalighet.

en

Marknadsutsatthet redovisas enligt myndighetens definition.

Stödkompetens

Olika stödkompetensområden, deras status och profil, anges i syfte att säkerställa kompetenser behövs i verksamheten i dag och i

som framtiden.

Möjlighet att upphandla Stödkompetens i syfte att säkerställa den mest effektiva kompetensförsörjningen i dag och i framtiden redovisas. Det är oña praktisk fråga stödkompetens skall upp-

en om handlas eller tillhandahållas med anställd personal, gäller t.ex. ITpersonal.

I den mån stödkompetensen kan avgränsas till vissa personer, görs

uppdelning stödkompetens: Antal- ålders- och könsfördelen per

, ning i syfte att nå en viss fördelning redovisas. Behovet av rörlighet anges.

I analysen förväntat behov personer med stödkompetens kan

av av ingå en redovisning av förväntad övertalighet.

Marknadsutsatthet redovisas enligt myndighetens definition.

8.4.3 Överblick över rörligheten

Ovanstående är en provkarta på frågor och ansatser till analys, som kan nyttjas när regeringen ställer redovisningskrav på myndigheterna. Utredningen hävdade tidigare att det var viktigt att regeringen skaffade en överblick över bl.a. rörlighet. Om regeringen vill få en sådan överblick bör den ställa de nyss exemplifierade frågorna om rörlighet till alla eller ett representativt urval av myndigheterna vid åtminstone ett tillfälle. Det bör då vara möjligt att få en samlad bild för hela statsförvaltningen av:

- rörligheten inom de olika kompetenskategorierna vid ett givet redovisningstillfälle exempelvis avseende genomsnittlig tid i viss befattning eller graden av extern rekrytering - de behov av framtida rörlighet myndigheterna upplever som - vad myndigheterna avser att göra för att nå önskvärd rörlighet.

Om regeringen önskar få en överblick över vissa förhållanden så handlar det med andra 0rd om att ställa samma krav på redovisning till tillräckligt många myndigheter och därefter ställa de samman skilda redovisningarna till en helhetsbild.

8.4.4 Hantering inom Regeringskansliet

Vår föreslagna uppföljning bygger främst på kvalificerad dialog en mellan regeringen och myndigheterna om bl.a. strategiska kompetensfrågor, löne- och annan arbetsgivarpolitik. Det är ett uppföljningssystem, som inledningsvis ges viss inriktning hela tiden måste men som utvecklas medan den tillämpas i praktiken. För att framgångsrikt införa och utveckla ett sådant system måste erforderlig kompetens finnas i Regeringskansliet. Det kravet understryks också det förhållandet att systemet av innebär stor öppenhet med bl.a. löneuppgiñer. Om sådana uppgifter från olika myndigheter används på ett felaktigt sätt kan den nya uppföljningen faktiskt leda till sämre verksamhetsresultat. Det måste sålunda göras en tillräckligt kvalificerad analys sambandet mellan av verksamhetens kompetensbehov och lönesättningen. Annars är risken betydande att den genomsnittliga lönehöjningen eller den följer som av centrala avtal framstår som norm. Detta i sin tur kan leda till att det framstår generellt fel att höja löner över sådan Ett som en norm. sådant bedömningskriterium leder till större försiktighet hos verkschefer. Man väljer att bli överdrivet försiktig med lönehöjningar för att inte göra fel och kan därigenom gå miste viktig kompetens, om vilket ger sämre resultat. Det är inte utredningens sak att lämna förslag hur arbetet inom om Regeringskansliet skall bedrivas, vi vill ändå framhålla att det men bör finnas en central utbildnings- och stödfunktion i Regeringskansliet som kan stimulera fackdepartementens förberedelser uppföljav ningen. Det bör dessutom finnas någon ansvarig för utbildning och stöd inför uppföljningen på varje departement. Vidare måste någon bereda de gemensamma frågoma. Det kan exempelvis gälla vilka områden som kräver särskild överblick och vilka redovisningskrav som skall ställas på alla myndigheter för att få sådan. en

1997:48 Regeringens uppföljning... 113

SOU

arbetsgivarpolitiska frågorna kan vidare system med De ses som aktörer involverade och regler bestämmer hur de tillåts flera som incitament stimulerar till visst beteende. Ett sådant agera samt som behöver kontinuerligt utvecklas och förbättras. Utredningen system har försökt systemgenomgâng och föreslagit vissa förbätgöra en den nuvarande ordningen. Löpande förbättringar av tringar av bör initieras och bedömas Regeringskansliet. Det bör systemet av därför inom Regeringskansliet finnas någon systemägare som kontinuerligt följer systemets funktionsduglighet och tar initiativ till förbättringar. Det kan handla behovet samlad förbättring av om av uppföljningen, villkor för ramanslagsberäkningar osv. Sådana nya förändringar kan aktualiseras från många håll. Det är emellertid väsentligt beslut förändringar bereds utifrån ett systemperspekatt om tiv. En systemägare skall bevaka helheten och i rimlig grad kunna

påverka vilka förändringar som görs.

114 Källor

Källor

Muntliga källor

Anne Wibble, Riksdagen

Stefan Strömberg, Justitiedepartementet Anette Andersson, Justitiedepartementet

Jörgen Holmqvist, Finansdepartementet Ingemar Hansson, Finansdepartementet Else-Sofi Ericsson, Finansdepartementet Frank Walterson, Finansdepartementet

Carin Lindborg, Utbildningsdepartementet

Lennart Ståhle, Utbildningsdepartementet

Ann Lundgren, Näringsdepartementet, Eva Thorsell, Inrikesdepartementet

Bertel Österdahl, Kriminalvårdsstyrelsen Tina Ehsleben, Kriminalvårdsstyrelsen Stig Fjärstedt, Kriminalvårdsstyrelsen

Christer Fredin, Kriminalvårdsstyrelsen

Ingemar Hjalmarsson, Kriminalvårdsstyrelsen

Bo Johansson, Kriminalvårdsstyrelsen Nils-Göran Nilsson, Kriminalvårdsstyrelsen Britta Stenman, Kriminalvårdsstyrelsen Boy Svedberg, Kriminalvårdsstyrelsen Rune Wallin, Kriminalvårdsstyrelsen

Leif Boman, Kriminalvården, regionkontoret i Örebro

Ingemar Skogö, Luftfartsverket

Peter Kleen, Kommerskollegium

Hélêne Charpentier, Kommerskollegium

Källor 115

Jan Hellstadius, Kommerskollegium Marianne Jönsson, Kommerskollegium Gabriella Larsson, Kommerskollegium Hans Maskåll, Kommerskollegium Kajsa Olofsgård, Kommerskollegium Anita du Pau, Kommerskollegium Ingrid Scheele, Kommerskollegium

von Gunnar Åkerblom, Kommerskollegium

Anitra Steen, Riksskatteverket Per Björhammar, Riksskatteverket Gertrud Bågstam, Riksskatteverket Bengt Eriksson, Riksskatteverket Göran Gräslund, Riksskatteverket Peter Högberg, Riksskatteverket Christina Josefsson, Riksskatteverket Halvar Myr, Riksskatteverket Lars-Olov Nilsson, Riksskatteverket Eva-Britt Nordhall, Skatteforvaltningen, Skaraborgs län

Ulf Göransson, Arbetsgivarverket vid tiden for intervjun Christer Carlsson, Arbetsgivarverket Anders Emlund, Arbetsgivarverket Nils-Henrik Schager, Arbetsgivarverket

Janne Carlsson, Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm

Johnny Andersson, Uppsala universitet Rose-Marie Finn, Uppsala universitet Anders Grundström, Uppsala universitet Outi Lundén, Uppsala universitet Jan Stålhammar, Uppsala universitet Bo Sundqvist, Uppsala universitet

Stefan Lindeberg, länsstyrelsen i Södermanlands län Karin Bergkvist, länsstyrelsen i Södermanlands län Yvonne Carlsson, länsstyrelsen i Södermanlands län Inger Carnelius, länsstyrelsen i Södermanlands län Jard Gidlund, länsstyrelsen i Södermanlands län Anne-Marie Hallberg, länsstyrelsen i Södermanlands län Göran Klingberg, länsstyrelsen i Södermanlands län Ingrid Laving-Antonsson, länsstyrelsen i Södermanlands län Lars Pettersson, länsstyrelsen i Södermanlands län

116 Källor

Margareta Ringborg-Skagerström, länsstyrelsen i Södermanlands län

Lars Eric Ericsson, Gävleborgs län

Rolf Annerberg, Statens naturvårdsverk Ronny Fem, Statens naturvårdsverk Annette Måhlstedt, Statens naturvårdsverk

Anders Hagman, Landstingsförbundet Agneta Olin, Landstingsförbundet

Kjell Eriksson, SACO-S

Sven-Olof Arbestål, SEKO

Jack Elfving, TCO-OF Christer Spjut, TCO-OF Peter Steiner, TCO-OF Arne Söderberg, TCO-OF Johan Tengblad, TCO-OF

Heinrich Blauert, Sveriges Verkstadsindustrier

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsutskottet, Betänkande 1985/86:AU 6 den statliga om personalpolitiken Arbetsmarknadsutskottet, Betänkande 1992/93 :AU lO Statliga arbetsgivarfrågor Institutet för framtidsstudier, 70-talisternas värderingar, delredovisning nr 1996 Konstitutionsutskottet, 1993/4:KU 19 En ombildning arbetsgivarav organisationen for det statliga området Konstitutionsutskottet, Betänkande 1986/87:KU 29 ledningen om av den statliga förvaltningen Konstitutionsutskottet, Betänkande 1994/95: KU 2 Reformera riksdagsarbetet Konstitutionsutskottet, Betänkande 1994/95: KU 3 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området Proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken Proposition 1986/87:99 ledning den statliga förvaltningen om av

Källor 117

Proposition 1987/88:150, bilaga 1 Reviderad ñnansplan 1988 kom-

pletteringspropositionen

Proposition 1991/92:100, bilaga 8 Proposition 1992/93: 100, bilaga 8 Proposition 1993/94:77 En ombildning arbetsgivarorganisationen av för det statliga området Regeringens skrivelse 1984/851202 den offentliga sektorns förom nyelse Riksdagens revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken, 1995/96: RR7 Riksdagens revisorers förslag angående insatser för att främja jämställdheten i arbetslivet, l995/96:RR8. Riksdagens revisorers förstudie 1995/96:15, Myndigheternas lönekostnader. Riksdagsskrivelse 1993/94:264 SFS 1994:272 ändrad senast 1994:1936, Förordning med instruktion för Arbetsgivarverket SOU 1992:100 Staten och arbetsgivarorganisationema samt sammanställning av remissvar SOU 1992:102 Myndigheternas förvaltningskostnader budgetering pris- och löneförändringar samt remissvar av Statens förnyelsefond 1996, Hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter Statistiska centralbyrån, Pâ tal kvinnor och män, Lathund om om jämställdhet, 1996 Statskontoret 1996:15, Staten i omvandling

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan stegfor steg.U. 32.Följdlagstiñningtill M. . lnkomstskattelag,dell-lII. Fi. 33. Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s . Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättrad M. 34.Övervakningavmiljön.M. . Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödfor 35. Nykursitrafikpolitiken bilagor.+ K. . arbetshandikappade.A. 36.Bekämpande penningtvätt.Fi.av

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.K. 37. Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U.

Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändring 38.Myndighetellermarknad.

sexförvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningensolikaverksamhetsforrner.Fi.

Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39.IntegritetOffentlighet Informationsteknik.Ju.

Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- 40. Ungaocharbete.ln.

hetsanpassningav statsförvaltningens 41.Statenochtrossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag . - Skatter,miljö ochsysselsättning.Fi. Lagomtrossamfund . - IT-probleminför Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku. . slutsatserfrånenhearinganordnadav 42.Statenoch trossamfunden

IT-kommissionenden18december. Begravningsverksamheten.Ku.

IT-kommissionensrapportl/97.K. 43.Statenochtrossamfunden

Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen . IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku. . Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Statenochtrossamfunden

ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenochtrossamfunden mSkatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku.

. +Bilagor.Fi. Statenoch trossamfunden

. Granskning granskning.av Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.Ku. . Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenochtrossamfunden

o Bättreinformationomkonsumentpriser.In. Denkyrkliga egendomen.Ku. . I Konkurrenslagen1993-1996.N. Arbetsgivarpolitiki staten.

. Växa lärande.Förslagtilli läroplanför bamoch Förkompetensochresultat.Fi. . unga

Aktiebolagetskapital.Ju. . Digitaldemokr@ti. seminariumEtt omTeknik, .

demokratiochdelaktighetden8november1996

anordnat Folkomröstningsutredningen,av IT-

kommissionenochKommunikationsforsknings-

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K.

Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte.

. - 25.Svenskmat- påEU-fat.Jo.

ä EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- .

försörjningen.Jo.

Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi.

. I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och . vårtoffentligaetos.Fi.

Bampomografifrågan. .

Innehavskriminaliseringm.m.Ju.

Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför

.

svenskstatsförvaltning.Fi.

Kristallkulan trettonrösteromframtiden.

. - IT-kommissionensrapport K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet Fastighetsdataregister.3 Dennyagymnasieskolan stegför steg.1

- Aktiebolagetskapital.22 Växailärande.Förslagtill läroplanfor barnoch Bampomograñfrågan. unga6-16år.21 Innehavskrirninaliseringm.m.29 Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Integritet Offentlighet Informationsteknik.39

Jordbruksdepartementet Socialdepartementet

Svenskmat-på EU-fat.25 Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8 EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- Välfärdi verkligheten-Pengarräckerinte.24 försörjningen.26

Kom munikationsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Länsstyrelsemasroll itrafik- ochfordonsfrågor.6 Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför lT-probleminför ZOOO-skiñet.Referatochslutsatserfrån arbetshandikappade.5 enhearinganordnad IT-kommissionendenav

december.IT-kommissionens 1/97.12 Kultu rdepartementet 18 rapport Digitaldemokr@ti.EttseminariumomTeknik, ITi kulturenstjänst.14 demokratiochdelaktighetden8november1996 Statenoch trossamfunden anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- Rättsligreglering kommissionenochKommunikationsforsknings- Grundlag

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.23 Lagomtrossamfund

- Kristallkulan trettonrösteromframtiden. LagomSvenskakyrkan.41

- - IT-kommissionensrapp0rt3/97.31 Statenochtrossamfunden Ny kursi trañkpolitiken bilagor.35+ Begravningsverksamheten.42

Statenoch trossamfunden Finansdepartementet kulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch

Den Inkomstskatte1ag,delI-I1I.2 dekyrkligaarkiven.43 Byråkratini backspegeln.Femtioåravförändringpåsex Statenoch trossamfunden förvaltningsområden.7 Svenskakyrkanspersonal.44 Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- Statenochtrossamfunden hetsanpassning statsforvaltningensav struktur. 9 Stöd,skatterochfinansiering.45 Ansvaretför valutapolitiken.10 Statenoch trossamfunden Skatter,miljöochsysselsättning.l 1 Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46 Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Statenochtrossamfunden ochproblematik.15 Denkyrkligaegendomen.47 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. +Bilagor.17 Närings- och handelsdepartementet Granskning granskning.av RegionpolitikforhelaSverige.13 Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.18 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Konkurrenslagen1993-1996.20 1demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och vårtoffentligaetos.28 Inrikesdepartementet Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför Bättreinformation konsumentpriser.19

om svenskstatsförvaltning.30 Ungaocharbete.40 Att läraövergränser.EnstudieavOECD:sförvaltningspolitiskasamarbete.33 Miljödepartementet Bekämpande penningtvätt.av 36

Förbättradmiljöinforrnation.4 Myndighetellermarknad. Följdlagstiftningtillmiljöbalken.32 Statsförvaltningensolikaverksamhetsformer.38 Övervakning miljön. 34

av Arbetsgivarpolitiki staten. Förkompetensochresultat.48