Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående de statliga företagen
Näringsutskottets betänkande nr 16 år 1972
NU 1972:16
Nr 16
Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående de statliga företagen.
Ärendet
I detta betänkande behandlas ett antal motioner med förslag till utredning och andra åtgärder avseende de statliga företagen. Förslagen gäller följande ämnen:
utformning av nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet och utveckling,
översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet,
granskning av regeringens relationer till förenade fabriksverken under åren 1968-1971,
vidgad representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag,
mera systematisk försöksverksamhet med olika modeller för representation för de anställda i statliga aktiebolags styrelser,
försäljning av aktier i statliga företag, bl. a. LKAB.
Motionsyrkandena
De motioner som behandlas är följande:
1972:579 av herr Hermansson m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen skall hos regeringen begära nya riktlinjer för arbetet inom statsföretagssektorn baserade på i hemställan angivna principer (vilka återges nedan, s.
3),
1972:584 av herr Turesson (m), vari hemställs att riksdagen skall besluta att tillsätta en parlamentarisk kommission med uppgift att granska regeringens mellanhavanden med förenade fabriksverken och regeringens ansvar för dess verksamhet 1968-1971,
1972:1340 av herr Magnusson i Borås m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen skall
1. besluta att av Statsföretag AB:s till 478,5 miljoner kronor uppgående innehav av aktier i LKAB [aktier ] till ett nominellt belopp av 228 miljoner kronor skall erbjudas allmänheten i valör på 100 kronor per aktie till en marknadsmässig emissionskurs, varvid särskilt tillses att anställda i LKAB skall beredas tillfälle förvärva aktier, att köpare av lägre antal aktier skall äga förtur vid överteckning och att en bred spridning av aktieköpen bland allmänheten vinnes,
2. besluta att under budgetåret 1972/73 utbudet av aktier bestämmes till nominellt 50 miljoner kronor, samt
1 Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 16
Nu 1972:16
3. bemyndiga Kungl. Maj:t att vidta de förberedelser som emissionen erfordrar, varvid särskilt bör beaktas vad i motionen anförts i fråga om valordning för bolaget,
1972:1341 av herr Magnusson i Borås m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen skall besluta att hos Kungl. Majit anhålla om en parlamentarisk utredning rörande lämpliga former för försäljning av aktier i de i vinstsyfte drivna statliga företagen, varvid särskilt beaktas att sådana former för aktieförsäljning ordnas som dels särskilt beaktar möjligheterna att bereda de anställda i respektive statliga företag tillfälle att förvärva aktier, dels garanterar en bred spridning av aktierna bland allmänheten och som kan vara ägnade att främja det långsiktiga sparandet,
1972:1350 av herr Olsson i Kil m. fl. (fp), vari hemställs att riksdagen skall hos Kungl. Majit begära åtgärder för att stimulera en mera systematisk försöksverksamhet med olika modeller för representation för de anställda i företagens styrelser, däribland modellen med lika styrelserepresentation för de anställda och staten såsom kapitalägaren,
1972:1352 av herrar Pettersson i Kvänum (c) och Larsson i Staffanstorp (c), vari hemställs att riksdagen skall hos Kungl. Majit anhålla om utredning och förslag syftande till en utvidgning av systemet med representation från riksdagen vid de statliga bolagens stämmor i enlighet med vad som anförts i motionen,
1972:1359 av herr Sjönell m. fl. (c), vari hemställs att riksdagen skall hos Kungl. Majit hemställa om en skyndsam översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet enligt vad som anförts i motionen.
Frågan om nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet och utveckling
Motionen 1972:579
Kritiken mot och diskussionen kring de statliga företagen har under de senaste åren ökat betydligt i omfång och skärpa, säger motionärerna. En linje i kritiken har syftat till att utnyttja de allmänna borgerliga fördomarna mot icke-privatägd företagsamhet och sålunda skapa ett sken av politisk motsättning till regeringspolitiken; när det kommit till realiteter har detta inte hindrat en positiv hållning till många former av statlig företagsamhet. En annan linje, som utvecklats från ett funktionellt perspektiv, har vänt sig mot ekonomiska och administrativa missgrepp inom den statliga företagssektorn. En tredje linje har utvecklats från medvetet radikala och socialistiska synpunkter; dess företrädare hävdar att statsföretagandet i nuvarande form är ett stödelement i ett samhälle som utvecklats till avancerad monopolkapitalism. 1 anslutning härtill anförs att statsföretagsamheten efter att tidigare i rätt hög grad ha
Nu 1972:16
präglats av ett socialt synsätt nu har fått ett förstärkt samband med storkapitalismen. De sociala delarna av statssektorn. såsom kommunikationsväsendet och gruvorna, har anpassat sin utveckling efter den storkapitalistiska koncentrationen. Samtidigt har statsföretagsamheten vidgats till nya avsnitt där ett intimt samarbete med storkapitalet etablerats; som exempel nämns partnerföretag av typen Uddcomb samt de hel- och halvstatliga kreditinstituten. Den kan därför, menar motionärerna, inte diskuteras i termerna socialism-kapitalism. Statsföretagsamheten har allt tydligare kommit att spegla statens borgerliga karaktär. Detta framträder i partnerföretagen, i de affärsdrivande verken, i statsföretagsamhetens lokaliseringspolitiska mönster och i dess politik gentemot de anställda. I detta sammanhang berörs självkostnadsprincipens tillämpning inom de statliga verken och de personalpolitiska principer som tagit sig uttryck i de s. k. 31 teserna inom LKAB. Trots att statsföretagen inte kan ses som ett element av socialism utgör de, säger motionärerna, en speciellt intressant sektor för de lönarbetandes fackliga och politiska kamp. Från socialistisk utgångspunkt krävs helt nya principer för statsföretagsamhetens uppbyggnad, inriktning och inre struktur. De principer som enligt hemställan i motionen bör ligga till grund för nya riktlinjer för arbetet och utvecklingen inom statsföretagssektorn är följande:
1. Statsföretagsamheten skall eftersträva organisatorisk och ekonomisk självständighet gentemot det privata storkapitalet. Partnerföretag och liknande samverkansformer med mäktiga privatintressen skall avvecklas liksom medlemskap i privata arbetsgivarorganisationer.
2. Statsföretagen skall göras till ledande element i en politik som syftar till att häva den nuvarande regionala obalansen.
3. Statsföretagen skall erhålla det ekonomiska och legala stöd som gör det möjligt för dem att driva en trafikpolitik i folkets intresse.
4. Forskning och produktutveckling inom statsföretagssektorn skall sikta på att bekämpa den kommersiellt betingade varuförfalskningen och utveckla sådan socialt väsentlig produktion som den privata sektorn medvetet försummat.
5. Statsföretagssektorn skall snarast genomföra en radikal reform av sin inre administrativa struktur, innebärande majoritetsställning för de anställda i alla styrande organ, ett brytande med hierarkiska ledarprinciper och ett utvecklande av en demokratisk anda och arbetsstil.
Riksdagsbehandling av frågan om mål för Statsföretag AB
I samband med sitt beslut 1969 om bildandet av ett statligt förvaltningsbolag angav statsmakterna mål för förvaltningsbolaget och den dithörande företagsgruppen (prop. 1969:121, SU 1969:168). Som överordnat mål uppställdes att förvaltningsbolaget skall ”under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion”. Såväl i propositionen som i
Nu 1972: 16
statsutskottets utlåtande däröver betonades att målen och villkoren för de statliga företagens verksamhet inte fick innebära sådana inskränkningar i deras rörelsefrihet att de placerades i underläge i förhållande till privata företag. Vissa kompletterande målformuleringar gjordes emellertid. De statliga företagen skall ha ett särskilt ansvar att ta hänsyn till samhällsintresset vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ. De skall vidare sträva efter att åstadkomma allt större arbetstillfredsställelse för de anställda. I en reservation till utskottsutlåtandet hävdade företrädare för centerpartiet och folkpartiet att den angivna målformuleringen inte var tillräckligt preciserad. Statliga företag borde ha särskilt ansvar när det gällde att uppfylla de krav som samhälle och anställda ställer på näringslivet; bland sådant som inte fick åsidosättas för expansionens skull nämndes produktkvaliteten, den yttre miljön och de anställdas arbetsförhållanden.
I Statsföretag AB:s årsredovisning 1970 refererades vad statsmakterna uttalat om statsföretagsgruppens mål. Näringsutskottet behandlade tillsammans med denna årsredovisning en motion vari föreslogs att riksdagen skulle begära en deklaration av regeringen beträffande målen för den statliga verksamheten i företagsform (NU 1971:44). Utskottet erinrade om den år 1969 angivna målformuleringen och framhöll att det övergripande målet för Statsföretag AB kompletterades med olika delmål för koncernen i dess helhet och för särskilda dotterbolag. Vidare anförde utskottet att Statsföretags sätt att söka förverkliga de uppställda målen är föremål för en kontinuerlig insyn och kontroll. Reservanter från centerpartiet, folkpartiet och moderata samlingspartiet ville att riksdagen skulle uttala att en precisering av målen för Statsföretag var nödvändig. Utskottet — vars ställningstagande godkändes av riksdagen — var dock enigt om att riksdagen inte borde påkalla någon sådan principdeklaration som motionärerna önskade.
Frågan om översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet
Motionen 1972:1359
Motionärerna framhåller inledningsvis att deras syfte är att rikta uppmärksamheten på vissa bl. a. organisatoriska frågor rörande den statliga affärsverksamheten, icke att diskutera dennas berättigande eller framgång. Utgångspunkten anges vara att bästa betingelser måste skapas för att verksamheten skall kunna bedrivas på effektivaste sätt. 1 motionen erinras därefter om olika former av statlig affärsverksamhet - främst affärsdrivande verk och aktiebolag men också viss verksamhet som utövas av en del ämbetsverk med huvudsakligen myndighetsfunktioner. En redogörelse lämnas för olika utredningar rörande de statliga företagsformerna och för de granskningsåtgärder avseende förenade fabriksverken som under år 1971 vidtagits av riksrevisionsverket och av justitiekanslern. Motionärerna betonar att utredningarna genomgående ansett affärsverksformen mindre ändamålsenlig för statlig affärsverksamhet och att vid
Nu 1972:16
remissbehandling från olika håll uttalats sympatier för att en ny, för statlig affärsverksamhet speciellt anpassad företagsform skulle närmare övervägas. Sammanfattningsvis anförs att de resultat som utredningarna avsatt varit mycket begränsade i förhållande till det reformbehov som på skilda håll ansetts föreligga samt att vad som under det senaste året förekommit beträffande Statsföretag AB och förenade fabriksverken belyser svårigheterna att nå ändamålsenliga företagsformer och den osäkerhet som kännetecknar nuvarande ordning. En omprövning av gällande ordning för den statliga affärsverksamheten bör enligt motionärerna inte begränsas till att avse enskildheter i fråga om affärsverken utan bli allmän och förutsättningslös. Motionärerna anser att den begärda översynen bör verkställas av en parlamentarisk utredning och att den inte behöver bli mycket tidskrävande. Ett program för utredningsarbetet anges. Enligt detta bör frågan om en ny, för statlig affärsdrift speciellt anpassad företagsform tas upp. Klara och ändamålsenliga regler bör utformas för varje särskild företagsform och särskild vikt fästas vid att skapa klara ansvarsförhållanden. Utredningen skall också gå in på konkreta frågor rörande den statliga affärssektorns organisation.
Vissa utredningar angående statliga företag.
Ett flertal utredningar har under senare år — såsom framgår av redogörelse i motionen 1972:1359 — ägnats åt frågor angående de statliga företagen. Av 1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna föreslogs ombildning till aktiebolag av statens reproduktionsanstalt (SOU 1956:59) och statens vattenfallsverk (SOU 1957:26); det förstnämnda förslaget genomfördes år 1962. 1 sitt slutbetänkande (SOU 1960:32) väckte denna utredning ett antal förslag rörande bl. a. affärsverkens styrelseform och ekonomiska befogenheter; vissa av dessa förslag godtogs av statsmakterna 1962 (prop. 1962:1 bilaga 2, SU 1962:14). Frågor rörande företagsform för olika affärsverk har vidare behandlats av bl. a. postutredningen (SOU 1962:52), statens skogsföretagsutredning (SOU 1964:7) och luftfartsutredningen (SOU 1966:34). Vattenfallsverket överlämnade år 1967 till Kungl. Maj:t en utredning ”Från verk till bolag” med förslag att verket skulle ombildas till aktiebolag. Frågan om riktlinjer för affärsverkens pris- och taxepolitik fick, efter att ha berörts av bl. a. flera av de nyss nämnda utredningarna, en samlad behandling av affärsverksutredningen i betänkandet (SOU 1968:45 och 46) Affärsverken: Ekonomi, konkurrens och effektivitet. Detta betänkande är efter remissbehandling alltjämt föremål för Kungl. Maj:ts prövning. På grundval av de förslag som företagsdelegationen framlagt 1968 bildades Statsföretag AB såsom förvaltningsbolag för ett stort antal statsägda aktiebolag fr. o. m. år 1970 och affärsverksdelegationen som kontaktorgan mellan Statsföretag AB med dotterbolag och affärsverken med dotterbolag.
NU 1972:16
6 Riksdagsbehandling av frågan om ombildning av vissa affärsverk till aktiebolag
I motioner vid 1970 års riksdag hemställdes om en utredning med syfte att föreslå ombildning till aktiebolag av i första hand förenade fabriksverken (FFV) och domänverket. Statsutskottet (SU 1970:163) hänvisade till ett uttalande i ämnet av affärsverksutredningen (SOU 1968:45) och anförde att det inte behövde råda någon tvekan om att frågan om lämpligaste driftform för bl. a. FFV skulle noga penetreras vid fortsatta överväganden inom Kungl. Maj:ts kansli. Motionen avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen.
En motion med hemställan att FFV skulle ombildas till aktiebolag väcktes 1971. Näringsutskottet (NU 1971:48) kunde nu hänvisa till uttalanden av riksrevisionsverket och av FFV:s styrelse angående önskvärdheten av en ändring eller modifiering av FFV:s företagsform och meddela att ett förslag i ämnet enligt uppgift skulle komma att underställas Kungl. Maj:t i en nära framtid. Utskottet fann inte anledning till ett uttalande från riksdagens sida utan avstyrkte motionen, som också avslogs av riksdagen.
Riksrevisionsverkets granskning av internkontroll vid förenade fabriksverken Riksrevisionsverket
(RRV) genomförde under år 1970 en förvaltningsrevisionen analys av förenade fabriksverken (FFV), vilken redovisades i en rapport den 8 januari 1971. 1 anslutning härtill företogs en granskning av FFV:s interna kontroll och redovisningssystem, vars resultat framlades i en rapport den 30 augusti 1971, ”Granskning av internkontroll vid förenade fabriksverken”. Avsikten med denna del av revisionen var främst att granska FFV:s förvaltning i ärenden rörande förvärv av aktiebolag m. m. och därvid kontrollera att FFV följt gällande regler och icke överskridit sina befogenheter. Den genomförda granskningen har enligt RRV visat att avsteg från gällande regler och instruktioner förekommit i ett flertal avseenden under den aktuella tidsperioden, 1968-1971. En sammanfattning av RRV:s anmärkningar återfinns i justitiekanslerns beslut den 7 december 1971 i anledning av anmälningar från chefen för industridepartementet mot FFV angående överskridande av befogenhet m. m. (se bilaga till detta betänkande, s. 22). Utöver vad som upptagits i denna sammanfattning kan antecknas att flertalet av de företagsförvärv, som FFV genomfört utan tillstånd av Kungl. Maj:t och riksdagen, i efterhand - såsom anges i RRV :s rapport - har redovisats i propositioner till riksdagen.
I yttrande till justitiekanslern den 29 oktober 1971 tillbakavisade FFV de anmärkningar som gjorts av RRV. FFV ansåg sig ha i tillräcklig utsträckning och på tillfredsställande sätt inhämtat statsmakternas samtycke till de dispositioner som vidtagits. Förvärv av eller engagemang i aktiebolag hade enligt FFV inte i något fall skett utan att Kungl. Maj:t
NU 1972:16
underrättats i förväg och samtycke imhämtats under hand. Härvidlag hänvisade FFV särskilt till de kontakter som från FFV:s sida förekommit med numera generaldirektören Sven-Göran Olhede i dennes egenskap av först statssekreterare i försvarsdepartementet, därefter statssekreterare i industridepartementet och slutligen tillika ordförande i styrelsen för Statsföretag AB och i affärsverksdelegationen. Vissa av Olhede lämnade besked bestyrktes genom avskrifter av brev och promemorior.
I en riksdagsdebatt den 15 december 1971 om de statliga företagens verksamhet lämnade herr Olhede (prot. 1971:149 s. 143) vissa klarläggande uppgifter om sina underhandskontakter med FFV. Bl. a. upplystes att de åtgärder från FFV:s sida som främst aktualiserat frågan om gränserna för FFV:s befogenheter inte hade föregåtts av sådana kontakter.
Justitiekanslerns behandling av anmälningar mot förenade fabriksverken angående överskridande av befogenhet m. m.
Chefen för industridepartementet gjorde år 1971 hos justitiekanslern (JK) två anmälningar mot förenade fabriksverken (FFV). I skrivelse den 9 mars 1971 anmäldes att FFV utan vederbörliga bemyndiganden lämnat vissa lån och ingått viss borgensförbindelse; dessa förhållanden bragtes till JK:s kännedom för de åtgärder som en närmare undersökning i saken kunde föranleda. Med skrivelse den 31 augusti 1971 överlämnades vidare riksrevisionsverkets ovan refererade rapport över granskning av internkontroll vid FFV för de åtgärder som rapporten kunde föranleda. 1 beslut den 7 december 1971 riktade JK kritik mot FFV, som enligt JK på närmare angivet sätt klart överskridit sina befogenheter och i olika hänseenden handlat i strid mot gällande bestämmelser. I vad gällde ansvarsfrågan ansåg sig JK kunna i behandlade delar låta bero vid gjorda uttalanden; härvidlag hänvisades bl. a. till ”att verksledningens handlingssätt uppenbarligen förestavats av en stark strävan att uppfylla statsmakternas intentioner”. JK:s beslut, som innehåller en sammanfattande redogörelse för vad som förekommit, återges som bilaga till detta betänkande.
Frågan om granskning av regeringens relationer till förenade fabriksverken under åren 1968—1971
Motionen 1972:584
I motionen redogörs för den ovan refererade kritik som riksrevisionsverket (RRV) och justitiekanslern (JK) riktat mot förenade fabriksverken (FFV). Sammanfattningsvis kan konstateras, säger motionären, att FFV har handlat i strid mot gällande bestämmelser, att kontakter har förekommit mellan vederbörande departement och FFV beträffande en rad av de åtgärder som föranlett kritik mot FFV, att regeringen, eller åtminstone vederbörande departement, var informerad om dessa åtgärder samt att vederbörande departement under hand gav sitt samtycke till de
NU 1972:16
åtgärder som FFV vidtog. Det ankommer inte på RRV att granska Kungl. Maj :ts agerande i förhållande till FFV, framhåller motionären — regeringens verksamhet granskas av konstitutionsutskottet och riksdagen. Den begärda parlamentariska kommissionen skulle skapa underlag för en bedömning av i vilken mån ett politiskt ansvar kan utkrävas.
Riksdagsbehandling av vissa angränsande frågor år 1971
Herr Dahlén (fp) riktade den 14 oktober 1971 en interpellation (1971:136) till chefen för industridepartementet, vari frågades om denne var villig att tillsätta en parlamentarisk undersökningskommission med uppgift att klarlägga vissa påtalade förhållanden inom den statliga företagsverksamheten. Efter att ha nämnt justitiekanslerns då pågående granskning rörande FFV anförde interpellanten att en närmare utredning borde verkställas om vissa grundläggande förhållanden inom Statsföretag AB och dess föregångare och om förhållandena inom vissa enskilda statsföretag som haft påtagliga svårigheter under senare tid. Härvid borde klarläggas vilken roll Statsföretag och dess föregångare haft i samband med dessa svårigheter. I sitt svar den 15 december 1971 (prot. 1971:149 s. 109) uttalade industriministern att det inte fanns någon anledning att i sammanhanget koppla ihop FFV och Statsföretag, vilka arbetade under helt olika verksamhetsformer. Med hänsyn till förefintliga möjligheter till insyn i och kontroll av affärsverken och till RRV:s och JK:s undersökningar sade sig statsrådet icke finna skäl att tillsätta en parlamentarisk kommission för att klarlägga förhållandena inom verket. I fråga om Statsföretag hänvisades till de insynsmöjligheter som riksdagen har bl. a. i samband med utskottsbehandlingen av Statsföretags årsredovisning och genom representationen för riksdagen vid Statsföretags bolagsstämmor. Vidare erinrades om att frågan om ökad insyn i såväl stats-som privatägda företag var under behandling på grundval av samarbetsutredningens förslag (SOU 1970:41). Icke heller beträffande Statsföretag var statsrådet beredd att tillsätta en parlamentarisk kommission.
Interpellanten genmälde att FFV och Statsföretag haft en rad affärer ihop, vilket exemplifierades med redogörelser i fråga om SMT Machine Company AB, Nyckelhus AB och Linson Instrument AB. Han berörde vidare kontakterna mellan FFV och statssekreteraren Olhede och tog i samband därmed upp frågan om vederbörande statsråds kännedom om och ansvar för de berörda förhållandena. Industriministern hänvisade med anledning härav till konstitutionsutskottets granskning av regeringens verksamhet.
I anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse till riksdagen med överlämnande av Statsföretags årsredovisning för år 1970 hemställde herr Turesson (m) i en motion utan särskild motivering att riksdagen skulle hos Kungl. Maj:t anhålla om en parlamentarisk utredning ”rörande förhållandena beträffande vissa av under Statsföretag AB lydande företag, vilka närmare behandlats vid riksrevisionsverkets granskning av förenade fabriks -
NU 1972:16
verken”. Näringsutskottet (NU 1971:44) redogjorde för förhållanden avseende AB Avimat, SMT Machine Company AB och Nyckelhus AB, vilka enligt utskottets förmodan främst åsyftades av motionären. Utskottet erinrade om RRV:s och JK:s granskningsåtgärder och anförde att det låg helt utanför det aktuella ärendet angående Statsföretag att gå in på frågan om ytterligare initiativ till följd av FFV:s åtgärder samt att Statsföretags medverkan i de sammanhang som motionären kunde avse inte gav anledning till utredning i de former som motionären föreslagit. Utskottet avstyrkte alltså motionen, som avslogs av riksdagen.
Frågan om vidgad representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag
Motionen 1972:1352
Motionärerna uttalar att den möjlighet som öppnats för 18 representanter för riksdagen att deltaga i bolagsstämma i Statsföretag AB är av stort värde för den medborgerliga insynen i den statliga företagsamheten. Systemet bör enligt motionärernas mening utsträckas i första hand till bolag som inte tillhör Statsföretag och inte heller är fiskala bolag där riksdagsledamöter deltar i revisionen. Som exempel på företag som hemställan avser nämns Sveriges kreditbank, Sveriges investeringsbank AB, Svenska penninglotteriet AB och AB Tipstjänst.
Tidigare riksdagsbehandling av frågan
Motioner med samma syfte som motionen 1972:1352 har tidigare väckts vid 1970 och 1971 års riksdagar. Bankoutskottet tillstyrkte 1970 (BaU 1970:12) en utredning rörande en utvidgning av systemet med representation för riksdagen vid de statliga företagens bolagsstämmor. Riksdagen följde emellertid en reservation vari yrkades avslag på motionsyrkandet. Reservanterna hänvisade till de väsentligt ökade möjligheter till insyn som riksdagen fått bl. a. genom de reformer som beslutats i samband med inrättandet av Statsföretag AB och fann det omotiverat att i förhandenvarande läge aktualisera frågan om ytterligare åtgärder i samma syfte. År 1971 avstyrktes motsvarande yrkande av näringsutskottet (NU 1971:46), som framhöll att systemet med representation för riksdagen vid statliga företags bolagsstämmor just börjat prövas inom Statsföretag och att dess verkningar alltså ännu knappast kunde bedömas. Centerpartiets, folkpartiets och moderata samlingspartiets företrädare i utskottet reserverade sig; riksdagens ledamöter borde enligt dem få generell rätt att efter anmälan deltaga i de statliga företagens bolagsstämmor. Riksdagen följde denna gång utskottet.
1* Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 16
NU 1972:16
10 Frågan om systematisk försöksverksamhet med olika modeller för representation för de anställda i statliga aktiebolags styrelser
Försöksverksamhet med företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen
Delegationen (Fi 1969:64) för försöksverksamhet med företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen (ordförande: sekreterare Olle Gunnarsson), vilken är sammansatt av företrädare för Kungl. Maj:ts kansli och de statliga aktiebolagen samt för de anställdas organisationer, handhar frågor rörande försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokrati i de angivna bolagen. Delegationen skall främst ta initiativ till sådana försöksoch utvecklingsprojekt som kan ge vägledning för en fördjupad företagsdemokrati inom det svenska näringslivet i dess helhet. Företagsdemokratin bör i princip innebära medverkan av de anställda på alla beslutsnivåer inom företaget.
Företagsdemokratidelegationen och Statsföretag AB har bildat en kontaktgrupp. Förstudier och förberedelsearbete har slutförts för försöksverksamhet inom Svenska tobaksaktiebolaget, Västsveriges allmänna restaurangaktiebolag och Uddevallavarvet AB.
Styrelserepresentation för anställda inom Stat sföretagsgruppen
Statsföretag AB framlade i november 1971 en promemoria rörande Statsföretagsgruppens inriktning inom det företagsdemokratiska området. Enligt de angivna riktlinjerna, inom ramen för vilka företagsledning och anställda i gruppens olika bolag skall utveckla företagsdemokratiska program, skall i företagens styrelser ingå personer som bedöms ha goda förutsättningar att företräda de anställdas synpunkter och intressen. Dessa personer skall utses med personalorganisationernas hjälp enligt en form för samråd varom överenskommes med dessa. I styrelserna för 13 företag inom Statsföretagsgruppen finns för närvarande sammanlagt 21 personalrepresentanter.
Motionen 1972:1350
Riktlinjerna för företagsdemokrati inom Statsföretagsgruppen ger, säger motionärerna, förutsättningar för att pröva olika modeller för de anställdas inflytande över de övergripande frågorna i ett företag. Medbestämmande i styrelsen är härvid viktigt. Motionärerna erinrar om att i motionen 1971:1086 föreslogs att också den modell skulle prövas enligt vilken de anställda och kapitalägaren vardera tillsätter hälften av platserna i företagsstyrelsen. Med kritik av näringsutskottets yttrande över den nämnda motionen anför motionärerna att, eftersom ingen systematisk prövning av olika modeller för styrelserepresentation för de anställda i statliga företag aviserats, riksdagen bör begära att en sådan kommer till stånd. Modellen med hälftenrepresentation för de anställda betecknas som särskilt intressant med hänsyn till att den garanterar
NU 1972: 16
medbestämmanderätt för de anställda. Uddevallavarvet, vars anställda 1971 begärt att få en med kapitalägarnas likaberättigad ställning i styrelsen, lämpar sig enligt motionärerna särskilt väl för prövning av modellen i fråga.
Tidigare riksdagsbehandling av frågan
I anledning av den ovan åberopade motionen 1971:1086 hänvisade näringsutskottet (NU 1971:46) till pågående försöksverksamhet med företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen och till Statsföretag AB:s riktlinjer på området. Utskottet framhöll att styrelserepresentation för de anställda fanns inom ett flertal statliga bolag utanför Statsföretagskoncernen, bl. a. Sveriges kreditbank. Utskottet sade sig finna det mycket värdefullt att parterna i samförstånd bedrev en mångsidig försöksverksamhet på företagsdemokratins område och att denna fick utvecklas fritt i den takt som överenskoms. Riksdagen borde enligt utskottets mening inte då ge närmare direktiv för försöksverksamheten; på denna grund avstyrktes motionen, som också avslogs av riksdagen.
Frågan om försäljning av aktier i statliga företag
Motionen 1972:1341
En grundläggande förutsättning för att den enskilde individen skall äga trygghet är, hävdar motionärerna, att det finns goda möjligheter till ett direkt personligt ägande. Ett allt större enskilt ägande, som är väl fördelat, anser de också krävas som en motvikt till det kollektiva ägandet. Att medborgarna får tillfälle att personligen äga aktier i statliga företag anges vara ett önskvärt led i strävandena att förbättra medborgarnas sparandemöjligheter och inflytande. En icke obetydlig minoritet av aktierna i de av Statsföretag AB ägda företagen borde utbjudas till försäljning till allmänheten och de vid dessa företag anställda. De senare skulle härigenom få insyn i företagen och en ytterligare möjlighet att utöva inflytande på företagens skötsel. Som ett särskilt skäl för aktieförsäljning nämns att ett stort antal av de statliga företagen arbetar i uttalat vinstsyfte parallellt med privata företag.
Motionen 1972:1340
Under hänvisning till de motiv som anges i motionen 1972:1341 yrkas här på en omedelbar åtgärd. Motionärerna anser det angeläget att åtminstone i någon utsträckning söka återknyta banden mellan LKAB och ett större antal människor. En breddning av LKAB:s ägarbas skulle, anför de, vara till gagn såväl för företaget självt och de anställda som för strävandena att sprida ägandet och stimulera sparandet. För att kursen på aktierna inte skall tryckas ned förordas att försäljningen sker över ett antal år. Vidare föreslås att en spridning av aktierna på många händer
NU 1972: 16
skall främjas genom begränsning av inköpsrätten till 40 aktier per person samt att inflytande skall tillförsäkras minoriteten av aktieägare vid tillsättningen av styrelse och revisorer.
Tidigare riksdagsbehandling av frågan
Motioner om försäljning till allmänheten av en viss andel av aktierna i LKAB har väckts årligen alltsedan 1956, första gången i anledning av den proposition vari föreslogs att staten skulle inlösa huvudparten av de aktier i LKAB som dittills ägdes av Trafikaktiebolaget Grängesberg—Oxelösund. Motionerna har genomgående avstyrkts, av statsutskottet åren 1956-1970 utan närmare motivering (SU 1956:155, 1957:112, 1958 B:95, 1959:66, 1960:34, 1961:35, 1962:36, 1963:53, 1964:39, 1965:35, 1966:109, 1967:95, 1968:45, 1969:39, 1970:38), av näringsutskottet år 1971 med nedan refererad motivering (NU 1971:46). Reservationer till förmån för tillstyrkande av hemställan i motionerna avgavs åren 1956-1968 av högerpartiets (moderata samlingspartiets) representanter i statsutskottet, åren 1960-1963 med instämmande av folkpartiets representanter. De senare förordade 1957 och 1958 tillsammans med centerpartiets representanter att uppslaget skulle undersökas närmare. Riksdagen avslog motionerna i samtliga fall.
Alltsedan 1959 har riksdagen också årligen fått ta ställning till och därvid avslagit motioner med förslag om utredning rörande försäljning till allmänheten av aktier i statliga aktiebolag mera generellt. Motionerna avstyrktes åren 1959—1970 av statsutskottet utan närmare motivering(SU 1959:66, 1960:34, 1961:35, 1962:36, 1963:53, 1964:39, 1965:34, 1966:108, 1967:94, 1968:46, 1969:39, 1970:39), år 1971 av näringsutskottet (NU 1971:46). Näringsutskottet — vars yttrande också gällde frågan om försäljning av aktier i LKAB — anförde att utvecklingen inom den statliga företagssektorn under de senaste åren hade skapat ändrade förutsättningar för bedömning av motionärernas förslag - de flesta av de berörda företagen var nu dotterbolag till Statsföretag AB. Särskilda åtgärder hade, framhöll utskottet, vidtagits för att bereda riksdagen, allmänheten och de anställda insyn i dessa företag; det fanns därför ingen anledning att tillgripa aktieförsäljning för att, som det sades i motionerna, ”återknyta banden mellan [LKAB] och ett större antal människor” och möjliggöra att ”en större del av landets medborgare följer [de statliga företagens] utveckling, övervakar deras skötsel och värderar deras resultat”. I vad gällde det av motionärerna angivna syftet att skapa underlag för ett ökat aktiesparande uttalade utskottet att enligt dess mening ett vidare perspektiv var önskvärt Äär man skulle ta ställning till aktiesparandets inriktning och omfattning. — Till förmån för utredning rörande försäljning av aktier i statliga aktiebolag reserverade sig åren 1959—1970 folkpartiets företrädare vid samtliga tillfällen, centerpartiets varje år utom 1966 och högerpartiets (moderata samlingspartiets) varje år fr. o. m. 1960.
Från dessa tre partiers sida angavs år 1970 en särskild motivering för
NU 1972:16
yrkandet att de aktuella motionerna skulle avslås. Motionärernas förslag låg i linje med de tankegångar som utvecklats i vissa motioner om delägarsparande m. m., anfördes det, och borde prövas på det sätt som angavs i en reservation till näringsutskottets betänkande 1971:38 i anledning av dessa motioner, dvs. genom en utredning angående andel för de anställda i långsiktigt företagssparande.
Utskottet
De mest vittsyftande av de förslag som behandlas i detta betänkande framförs i motionen 1972:579. Motionärerna önskar nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet och fortsatta utveckling och anger fem principer på vilka de vill att dessa riktlinjer skall baseras. En klar boskillnad bör, anser de, göras mellan de statliga företagen och den privata sektorn inom näringslivet. De statliga företagen bör utnyttjas som ett huvudinstrument för en politik som syftar till att häva den regionala obalansen. En trafikpolitik i folkets intresse bör möjliggöras genom ekonomiskt och legalt stöd till statliga företag. Forskning och utvecklingsarbete inom den statliga företagssektorn bör inriktas på att utveckla en socialt väsentlig produktion. Den inre administrativa strukturen inom den statliga företagssektorn bör radikalt förändras i demokratisk anda.
De riktlinjer som nu gäller för de statliga företagens verksamhet och utveckling har fastställts av statsmakterna vid skilda tidpunkter och under skilda omständigheter, främst i samband med beslut om inrättande eller omorganisation av företag och om särskilda investeringar. I synnerhet bör erinras om de mål som angavs när en stor del av de statliga företagen för ett par år sedan sammanfördes till en koncern under Statsföretag AB. Riktlinjerna är inte givna en gång för alla. En kontinuerlig omprövning av dem är nödvändig och kommer också till stånd. Förslag till nya riktlinjer för affärsverkens pris- och taxepolitik lades fram av affärsverksutredningen 1968; ett slutligt ställningstagande till detta förslag återstår ännu. De år 1969 fastställda målen för Statsföretag AB:s verksamhet är enligt vad utskottet erfarit föremål för överväganden inom industridepartementet; hur målen skall anges ses härvid i sammanhang med den allmänna näringspolitiska planeringen. För vissa företags del föranleder speciella förhållanden en omprövning av gällande riktlinjer. Motionärernas yrkande kan sägas gå ut på att riksdagen skall meddela direktiv för de överväganden som här nämnts genom att ställa sig bakom de principer som anges i motionen.
Den första principen riktar udden mot samverkan mellan staten och privata intressen i gemensamt ägda företag. I vissa sådana företag har staten blott en mindre del av aktiekapitalet men i andra hälften eller mer, stundom i det närmaste 100%. För den samverkan som förekommer i dessa företag har i vart och ett av fallen förebragts särskilda skäl, som i regel också prövats av riksdagen. Att inleda en samverkan av detta slag kan vara ett sätt för staten att mobilisera privatägda resurser för ändamål
NU 1972:16
som den önskar främja och att tillförsäkra sig inflytande på områden där icke-statliga intressen har en stark ställning. I vissa fall kan ett sådant samgående framstå som nödvändigt för att landets samlade resurser på ett område skall kunna tillvaratas på ett effektivt sätt. Vad gäller statliga företags medlemskap i privata arbetsgivarorganisationer, något som enligt motionen icke bör få förekomma, kan noteras att beslut föreligger om att alla av staten helägda företag skall ingå i Statsföretagens förhandlingsorganisation (SFO). Överflyttningen till denna organisation sker successivt i den takt som praktiska och administrativa förutsättningar medger.
Vad beträffar regionalpolitiska insatser av de statliga företagen vill utskottet erinra dels om att vid målangivelsen för Statsföretag AB uttalats att de statliga företagen bör ha ett särskilt ansvar att ta hänsyn till samhällsintresset vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ, dels om att statliga företag numera har samma möjligheter som privata företag att erhålla lokaliseringsstöd. Framhållas bör också att ett av bolagen i Statsföretagsgruppen — Svenska industrietablerings AB, Svetab — har till uppgift att söka skapa arbetstillfällen i områden med sysselsättningsproblem.
En av motionärernas principer gäller trafikpolitiken. Detta ämne anser sig näringsutskottet inte böra gå in på; det behandlas av trafikutskottet, till vilket i år bl. a. har hänvisats en motion, 1972:197, där samma partigrupp utförligare framlägger trafikpolitiska önskemål. Motionärernas krav i fråga om de statliga företagens produktionsinriktning är enligt utskottets mening uppfyllt i så måtto att dessa företags verksamhet genomgående går ut på en ”socialt väsentlig” produktion och service. För att komma till rätta med avarter inom produktion och marknadsföring har samhället numera en rad olika instrument till sitt förfogande. Vad slutligen beträffar kravet på en administrativ reform med inriktning på företagsdemokrati vill utskottet hänvisa dels till pågående försöksverksamhet med företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen, dels till de riktlinjer rörande företagsdemokrati som styrelsen för Statsföretag AB framlade hösten 1971.
Sammanfattningsvis anser utskottet att motionärernas önskemål i skälig utsträckning är tillgodosedda genom redan gällande riktlinjer och genom pågående reformarbete. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandet att riksdagen skall begära nya riktlinjer för arbetet och utvecklingen inom statsföretagssektorn.
En skyndsam översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet påyrkas i motionen 1972:1359. Motionärerna redogör för de utredningar om de statliga företagsformerna som företagits alltsedan 1950-talet samt för riksrevisionsverkets och justitiekanslerns granskning av förenade fabriksverken år 1971. En förutsättningslös prövning av frågan om lämpligaste företagsform för olika slags statlig affärsverksamhet begärs. Särskild vikt bör fästas vid att skapa klara ansvarsförhållanden, säger motionärerna, som härvid betonar att deras syfte är att söka få till stånd förbättrade
NU 1972:16
organisatoriska och formella betingelser för framtiden, inte att dra upp missgrepp och felbedömningar i det förgångna.
Med tanke på det utrymme som motionärerna ägnar förenade fabriksverken (FFV) och den granskning av dess verksamhet som redovisades år 1971 vill utskottet först notera att chefen för industridepartementet, enligt vad som meddelas i propositionen 1972:85, avseratt med stöd av erhållet bemyndigande inom kort tillsätta en utredning som skall närmare pröva FFV.s framtida inriktning. Denna utredning skall även, mot bakgrunden av de gjorda anmärkningarna mot vissa av FFV:s åtgärder, pröva förenligheten med FFV:s framtida verksamhetsinriktning av engagemang i de bolag sorn FFV under de senaste åren skaffat sig intressen L Utredningen avses vidare skola pröva vad som är den lämpligaste företagsformen för verksamheten. Om verksformen alltjämt anses lämplig, skall utredningen överväga i vilken mån verkets befogenheter kan behöva ändras.
Den sålunda aviserade utredningen tycks, såvitt gäller FFV, få bl. a. den uppgift som motionärerna skisserar. Deras önskemål avser emellertid en översyn av organisation och regler för den statliga företagssektorn i dess helhet. Hit hör dels de övriga affärsverken, dels de statliga aktiebolagen i och utanför Statsföretagskoncernen. För affärsverkens del har förslag med avsevärd räckvidd framlagts av affärsverksutredningen i dess betänkande år 1968. Dessa förslag övervägs fortfarande inom Kungl. Maj:ts kansli. Vad beträffar Statsföretag AB har utskottet inhämtat att överväganden pågår inom industridepartementet om angivandet av målen för bolagets verksamhet sett i sammanhang med den allmänna näringspolitiska planeringen och om hur Kungl. Maj:t rent praktiskt skall utöva statens ägarfunktion.
Att i dagens läge påkalla en ny generell utredning rörande de statliga företagsformerna är enligt utskottets mening inte motiverat. Affärsverksutredningen har lämnat underlag för en omprövning av grundläggande regler för affärsverken. Inte mer än drygt två år har gått sedan Statsföretag AB och affärsverksdelegationen bildades enligt förslag av en då nyss avslutad utredning. Den ordning enligt vilken ordförandeskap i styrelsen för Statsföretag AB och i affärsverksdelegationen förenades med innehav av en särskild statssekreterartjänst i industridepartementet har numera upphört. Underlag för andra partiella förändringar kan erhållas genom den pågående eller förestående utredningsverksamhet sorn nyss nämnts. En omfattande organisatorisk utredning enligt motionärernas förslag torde snarare vara ägnad att fördröja reformer som kan vara önskvärda. Utskottet avstyrker därför motionen 1972:1359.
Riksrevisionsverkets och justitiekanslerns i motionen 1972:1359 åberopade granskning av hur vissa ärenden inom FFV handlagts ligger till grund för motionen 1972:584. I en sammanfattning av den kritik som riktats mot FFV tar motionären särskilt upp vad som framkommit rörande kontakter mellan FFV och vederbörande departement. Vad som begärs är en granskning av regeringens relationer
NU 1972:16
till FFV under åren 1968—1971. Regeringen — eller åtminstone vederbörande departement — var, uttalar motionären, informerad om en rad av de sedermera kritiserade åtgärderna, och vederbörande departement gav under hand sitt samtycke till dessa. En ytterligare granskning av ”vad som förevarit i fråga om FFV” erfordras enligt motionären för att en bedömning skall kunna göras av ”regeringens mellanhavanden med FFV” och av i vilken mån ett politiskt ansvar kan utkrävas av regeringen.
Regeringens verksamhet granskas, som motionären framhåller, av konstitutionsutskottet. Huruvida särskilda utredningsåtgärder erfordras för att bereda underlag för denna granskning ankommer det givetvis på konstitutionsutskottet självt att avgöra. Näringsutskottet har behandlat motionen från de synpunkter som näringsutskottet i sammanhanget har att företräda och sålunda övervägt om den föreslagna åtgärden kan anses behövlig för att skapa ytterligare klarhet dels om vad som förevarit i fråga om FFV, dels om FFV:s och över huvud taget affärsverkens ställning och befogenheter. Planerna på en offentlig utredning om FFV:s framtida verksamhetsinriktning m. m. har noterats ovan. Denna utredning får, såsom där antytts, anledning bl. a. att närmare studera de anmärkningar som gjorts mot vissa av FFV:s åtgärder. Näringsutskottet har för sin del inte funnit anledning att förorda tillsättandet av en sådan parlamentarisk kommission som motionären föreslår. Utskottet avstyrker alltså motionen 1972:584.
En vidgad representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag påyrkas i motionen 1972:1352. Den ordning som gäller för Statsföretag AB — med särskilt utsedda företrädare för riksdagen som har rätt att närvara och ställa frågor vid bolagsstämmorna — bör enligt motionärernas mening införas också vid vissa statliga aktiebolag som inte tillhör Statsföretagskoncernen.
I sitt yttrande för några månader sedan över en motion med samma syfte framhöll utskottet att man ännu knappast kunde bedöma verkningarna av det system som just börjat prövas inom Statsföretag AB och att det i detta läge inte vore motiverat att aktualisera frågan om en mera omfattande riksdagsrepresentation. Det sagda gäller fortfarande, varför utskottet anstyrker motionen 1972:1352.
I motionen 1972:1350 begärs en mera systematisk försöksverksamhet med olika modeller för representation för de anställda i statliga aktiebolags styrelser. Särskilt anser motionärerna att modellen med hälftenrepresentation för de anställda bör prövas.
Motionärerna utgår från de riktlinjer för verksamhet på det företagsdemokratiska området som hösten 197 1 antogs av styrelsen för Statsföretag AB. Företagsledningens och de anställdas samverkan inom arbetsorganisationen skall enligt dessa riktlinjer innefatta att de anställda blir
NU 1972:16
företrädda i bolagsstyrelserna, något sorn genomförts inom vissa statliga företag. Försöksverksamhet i syfte att åstadkomma en fördjupad företagsdemokrati äger på olika håll inom den statliga företagssektorn rum på föranstaltande av en för ändamålet tillsatt delegation, där de anställdas organisationer är företrädda. Utskottet finner det värdefullt att försöksverksamheten, som lämnar rum för prövning av bl. a. olika modeller för medverkan från de anställdas sida i bolagsstyrelserna, kan utvecklas fritt i samförstånd mellan parterna. Då utskottet således inte vill föreslå att riksdagen skall reglera försöksverksamheten genom närmare direktiv avstyrker utskottet motionen 1972:1350.
De övriga här aktuella motionsyrkandena gäller försäljning till allmänheten av aktier i statliga företag. Liksom varje år sedan slutet av 1950-talet har också i år föreslagits dels en omedelbar försäljning av en minoritetspost aktier i LKAB, dels en utredning rörande former för försäljning av aktier i andra statliga bolag.
Senaste gången riksdagen tog ställning till motioner av denna innebörd var i december 1971; motionerna hade då enhälligt avstyrkts av näringsutskottet, och de avslogs av riksdagen utan att något yrkande i annan riktning förekom. I sitt yttrande i ämnet 1971 tog utskottet avstånd från de motiv för försäljning av aktier i statliga företag som motionärerna anfört. I motionerna 1972:1341 och 1972:1340 upprepas samma argument utan att något försök görs att bemöta utskottets invändningar mot dessa. Utskottet hänvisar till sitt tidigare ställningstagande och avstyrker sålunda de båda motionerna.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen avslår motionen 1972:579 om nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet,
2. att riksdagen avslår motionen 1972:1359 om översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet,
3. att riksdagen avslår motionen 1972:584 angående granskning av regeringens relationer till förenade fabriksverken under åren 1968-1971,
4. att riksdagen avslår motionen 1972:1352 om vidgad representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag,
5. att riksdagen avslår motionen 1972:1350 angående viss försöksverksamhet med representation för de anställda i statliga aktiebolags styrelser,
6. att riksdagen avslår
a) motionen 1972:1341 om försäljning av aktier i statliga företag,
b) motionen 1972:1340 om försäljning av aktier i LKAB.
Stockholm den 6 april 1972 På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
NU 1972:16
18 Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Bengtsson i Landskrona (s), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c), Rydén (fp) och fru Hansson (s).
Reservationer
1. vid utskottets hemställan under 1 (riktlinjer för de statliga företagens verksamhet) av herr Svensson i Malmö (vpk), som anser
dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 13 med ”De riktlinjer som” och slutar på s. 14 med ”utvecklingen inom statsföretagssektorn” bort utbytas mot ett avsnitt av följande lydelse:
”Motionärernas kritik mot nuvarande förhållanden inom den statliga företagssektorn är - till skillnad från huvudparten av den kritik som brukar komma till uttryck på detta område — baserad på en radikal, socialistisk inställning. En huvudsynpunkt i motionen är att statsföretagsamhetens allmänna karaktär har förändrats under senare år. De socialt präglade motiv som tidigare var vägledande när staten övertog företag eller grundade nya har skjutits i bakgrunden. Statsföretagsamheten har anpassats efter de privata storföretagens värderingar och utvecklingstendenser och blivit en beståndsdel i det kapitalistiska systemet. Att beteckna de statliga företagen som ett socialistiskt element i samhället är alltmera missvisande.
En grundläggande, långsiktig strävan måste givetvis vara att bryta ned den kapitalistiska samhällsstrukturen och fullt ut genomföra en socialistisk ekonomi. Begränsade reformer av statsföretagsamheten inom det nuvarande systemets ram kan i det perspektivet te sig oväsentliga. I ett mera kortsiktigt handlingsprogram som syftar till att näringslivets utveckling så långt möjligt skall styras av folkmajoritetens intressen är emellertid åtgärder inom den statliga företagssektorn ett betydelsefullt inslag. Genom framsteg på denna sektor kan de lönarbetande få en förbättrad position i sin fackliga och politiska kamp mot privatkapitalismen.
Från den utgångspunkt som här angivits måste helt nya principer krävas för statsföretagsamhetens uppbyggnad, inriktning och inre struktur. Innebörden i dessa principer kan såsom i motionen sammanfattas i fem punkter.
Samverkan mellan staten och privatkapitalistiska intressen i form av partnerföretag måste upphöra. Statens roll inom dessa företag blir i regel främst att svara för risktagandet, medan i övrigt storfinansens värderingar blir dominerande. De statliga företagen måste drivas utifrån en företagspolitik som grundas på andra normer än ett ensidigt lönsamhetstänkande. Självklart är att statliga företags medlemskap i privata arbetsgivarorganisationer måste avvecklas omedelbart.
De statliga företagen fungerar för närvarande liksom näringslivet i övrigt som ett instrument för koncentration och avfolkning. I stället bör de utnyttjas som grundval för en ny regionalpolitik som syftar till att
NU 1972:16
häva den regionala obalansen.
De statliga trafikföretagen måste bedriva en politik i folkets intresse. Härvidlag kan hänvisas till de detaljerade önskemålen i motionen 1972:197, vilken behandlas av trafikutskottet.
I fråga om produktionsinriktning och produktionsmetoder måste de statliga företagen gå nya vägar. Hänsyn till konsumenternas hälsa och ekonomi och till kraven på miljövård och sparsamhet med knappa naturresurser måste här bli bestämmande. Initiativ bör tas till sådan socialt väsentlig produktion som den privata sektorn försummat.
Slutligen måste de statliga företagens inre administrativa struktur radikalt förändras. De nuvarande auktoritära ledarprinciperna, vilkas tillämpning LKAB har illustrerat på ett flagrant sätt, måste ersättas av en demokratisk anda. Den statliga företagssektorn bör gå i spetsen i fråga om att bereda de anställda ett verkligt inflytande.” dels att utskottet under 1 bort hemställa
”1. att riksdagen med bifall till motionen 1972:579 hos Kungl. Maj:t anhåller att nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet utformas, baserade på de principer som utskottet angivit,”
2. vid utskottets hemställan under 2 (organisation och regler för statlig affärsverksamhet) av herrar Börjesson i Glömminge (c), Andersson i Örebro (fp), Sjönell (c), Gustafsson i Säffle (c) och Rydén (fp), som anser
dels att det avsnitt på s. 15 i utskottets yttrande som börjar med ”Med tanke på” och slutar med ”motionen 1972:1359” bort utbytas mot ett avsnitt av följande lydelse:
”Motionärernas syfte bör enligt utskottets mening vinna allmän anslutning. Det framstår som angeläget att klara regler och en effektiv organisation skapas för den statliga affärsverksamheten. Det kan inte godtagas att brister i dessa avseenden får lägga hinder i vägen för att bästa möjliga resultat uppnås i denna verksamhet. Motionärerna har enligt utskottets mening på ett övertygande sätt visat att den översyn som de påkallar är önskvärd. Utskottet noterar att uttalanden i samma riktning gjorts av både den nuvarande och den förutvarande industriministern i kommunikéer förra året angående förenade fabriksverken.
Om inriktningen av och uppgifterna för den utredning som sålunda tillstyrks vill utskottet i nära anslutning till motionen anföra följande.
Utredningen bör till en början klarlägga nuvarande ordning och därvid särskilt belysa skillnaderna mellan affärsdrift i bolagsform, i affärsverksform och i vanlig myndighetsform. På grundval härav bör den förutsättningslöst pröva frågan om lämpligaste företagsform för den affärsverksamhet som nu förekommer i skilda former och då också ta upp frågan om en ny, för statlig affärsdrift speciellt avpassad företagsform. Syftet bör vara att garantera å ena sidan att verksamheten kan handhas effektivt, å andra sidan att gehör vinns för de speciella intressen som
NU 1972:16
knyter an till sådan verksamhet i statlig regi. Utskottet vill erinra om de ofta diskuterade frågorna om revisionen och om riksdagens insyn. Mot ett överförande av affärsverk till bolagsform — och därmed till förmån för en ny företagsform — talar svårigheterna att tillgodose bl. a. riksdagens och revisionsorganens behöriga intressen.
Efter dessa överväganden bör utredningen utforma klara och ändamålsenliga regler för varje särskild företagsform. Affärsverksutredningens förslag bör slutbehandlas liksom förslagen rörande förenade fabriksverken och statens vattenfallsverk. Utredningen bör bl. a. överväga om aktiebolagslagen är i alla delar ändamålsenlig för statsägda bolag och om
någon speciell reglering bör gälla för bolag som har ställningen av
(
dotterbolag till affärsverk. Utskottet erinrar om att riksrevisionsverket gjort en framställning till regeringen om rätt att granska bolag av sistnämnda typ. Utredningen bör vidare beakta de särskilda problem som kan aktualiseras vid affärsverksamhet genom en 'vanlig’, inte i teknisk mening affärsdrivande myndighet.
Vikten av att klara ansvarsförhållanden skapas har belysts genom vad som framkommit beträffande Statsföretag AB och förenade fabriksverken.
Utredningen bör också gå in på konkreta frågor rörande den statliga affärssektorns organisation. Den bör se till att samtliga enheter inom denna sektor får en ändamålsenlig placering.” dels att utskottet under 2 bort hemställa
”2. att riksdagen med bifall till motionen 1972:1359 hos Kungl. Maj:t anhåller om en skyndsam översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet i enlighet med vad utskottet angivit,”
3. vid utskottets hemställan under 4 (representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag) av herrar Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Andersson i Örebro (fp), Sjönell (c), Hovhammar (m), Gustafsson i Säffle (c) och Rydén (fp), som anser
dels att det stycke på s. 16 i utskottets yttrande som börjar med ”1 sitt yttrande” och slutar med ”motionen 1972:1352” bort utbytas mot ett stycke av följande lydelse:
”Starka skäl talar enligt utskottets mening för att motionärernas önskemål bör tillgodoses. Det är angeläget att riksdagen på angivet sätt får kontakt också med de betydelsefulla enheter inom den statliga företagssektorn som inte tillhör Statsföretag AB. Riksdagens och därmed allmänhetens insyn i de statliga företagen skulle på så sätt öka väsentligt. Några nackdelar till följd av förslagets genomförande är inte att befara.” dels att utskottet under 4 bort hemställa
”4. att riksdagen med bifall till motionen 1972:1352 hos Kungl. Maj:t anhåller om utredning och förslag syftande till en utvidgning av systemet med representation för riksdagen vid bolagsstämmor i statliga aktiebolag i enlighet med vad utskottet anfört,”
NU 1972:16
4. vid utskottets hemställan under 6 (försäljning av aktier i statliga företag) av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m), som anser
dels att det stycke på s. 17 i utskottets yttrande som börjar med ”Senaste gången riksdagen” och slutar med ”de båda motionerna” bort utbytas mot ett avsnitt av följande lydelse:
”En försäljning av aktier i statliga företag skulle, såsom framhålls i motionen 1972:1341, öka medborgarnas möjligheter till personligt ägande och öppna nya vägar för inflytande i de berörda företagen, inte minst för dessas egna anställda. En utredning rörande lämpliga former för en sådan aktiespridning ter sig därför angelägen. I avvaktan på att utredningens resultat föreligger bör som ett första steg en post aktier i LKAB försäljas på det sätt som föreslås i motionen 1972:1340. En dylik åtgärd skulle innebära ett återknytande av de band mellan LKAB och en större allmänhet som upplöstes i slutet av 1950-talet och ge värdefulla erfarenheter till grund för en vidgad aktieförsäljning.
Av Statsföretag AB:s totala innehav av aktier i LKAB bör, som motionärerna anger, aktier till ett nominellt belopp av 228 milj. kr. erbjudas allmänheten. Detta bör ske successivt; för budgetåret 1972/73 bör utbudet av aktier bestämmas till nominellt 50 milj. kr. Aktierna bör ha en valör av 100 kr. men försäljas till en marknadsmässig emissionskurs. Vid försäljningen bör särskilt tillses att anställda i LKAB bereds tillfälle att förvärva aktier, att köpare av lägre antal aktier får förtur vid överteckning och att en bred spridning av aktieköpen bland allmänheten uppnås. Riksdagens beslut i enlighet med vad här sagts bör anses innefatta ett bemyndigande för Kungl. Maj :t att vidta de åtgärder som erfordras för emissionen.
Utskottet tillstyrker sålunda i alla delar vad som föreslås i motionerna 1972:1341 och 1972:1340.”
dels att utskottet under 6 bort hemställa ”6. att riksdagen
a) med bifall till motionen 1972:1341 hos Kungl. Maj:t anhåller om en parlamentarisk utredning angående försäljning av aktier i statliga företag i enlighet med vad utskottet anfört,
b) med bifall till motionen 1972:1340 beslutar att aktier i LKAB till ett nominellt belopp av 228 milj. kr. skall utbjudas till allmänheten i enlighet med vad utskottet anfört.”
NU 1972:16
22 Bilaga
JUSTITIEKANSLERN 7.12.1971 AD 82/71
Beslut i anledning av anmälningar från chefen för industridepartementet mot förenade fabriksverken angående överskridande av befogenhet m. m.
I skrivelse till JK 9.3.1971 har chefen för industridepartementet anfört, att förenade fabriksverken (FFV) utan vederbörliga bemyndiganden använt drygt 18 miljoner kronor till utlåning och ingått viss borgensförbindelse. Lånen hade lämnats till sex olika bolag, främst SMT Machine Company AB och Ka-Fa Kyl AB. Borgensförbindelsen hade ingåtts tillsammans med Husqvarna Vapenfabrik AB och Kockums Mekaniska Verkstads AB för kommanditbolaget United Stirling (Sweden) AB & Co och hade avsett sistnämnda bolags åtaganden gentemot N. V. Philips Gloeilampenfabrieken, Eindhoven. Departementschefen ville bringa nämnda förhållanden till JK:s kännedom för de åtgärder som en närmare undersökning i saken kunde föranleda.
FFV har avgivit infordrat yttrande i ärendet 13.5. 1971.
Chefen för industridepartementet har med skrivelse 31.8.1971 överlämnat en 30.8.1971 dagtecknad rapport av riksrevisionsverket (RRV), avseende granskning av internkontroll vid FFV åren 1968-1971, för de åtgärder som rapporten kunde föranleda.
RRV har i rapporten konstaterat att FFV i ett flertal avseenden avvikit från gällande regler och instruktioner. Anmärkningarna, vilka bl. a. innefattar FFV:s i departementsskrivelsen 9.3.1971 påtalade åtgärder, kan i huvudsak sammanfattas i nedanstående punkter.
1. FFV hade utan tillstånd av Kungl. Majit och riksdagen bildat eller förvärvat vissa bolag. Detta gällde
a) inköp av Köpings Mekaniska Verkstad AB, Thorns Mekaniska Verkstad AB, Aldellverken AB (sedermera uppgångna i SMT Machine Company AB) och av Kreditaktiebolaget G. M. Flink & Co,
b) bildande av Trivab Konfektions AB,
c) bildande tillsammans med andra intressenter av Swedish Industrial Development Corp., Inc. (SID) och Swedevelop Hospital Equipment AB,
d) bildande tillsammans med andra intressenter av Innovations AB Projection, United Stirling (Sweden) AB och Food Control AB samt kommanditbolagen Innovation AB Projection KB, KB United Stirling (Sweden) AB & Co och KB Food Control AB & Co.
2. I samband med förvärv eller bildande av nämnda bolag hade FFV utan medgivanden av statsmakterna erlagt köpelikvider och insatser m. m. FFV hade vidare, utan att anslag därtill beviljats av riksdagen, lämnat lån till bl. a. SMT och Ka-Fa Kyl och företagit stödköp från sistnämnda bolag. FFV hade slutligen, utan tillstånd av Kungl. Maj:t och riksdagen, inom ramen för det s. k. Stirling-projektet lämnat borgensförbindelser till N. V. Philips’ Gloeilampenfabrieken, Husqvarna Vapenfabrik AB och Sveriges Investeringsbank AB.
3. Bestämmelsen i 17 § i FFV:s instruktion om att styrelsen skall avgöra frågor av större ekonomisk betydelse hade, att döma av styrelseprotokoll, i viss utsträckning inte iakttagits.
FFV har 29.10 1971 avgivit infordrat yttrande över RRV:s rapport. Verket har härvid särskilt behandlat vissa frågor som upptagits i en remissen bifogad, inom JK:s kansli upprättad promemoria.
NU 1972:16
23 I en till JK 4.11.1971 inkommen skrivelse har f. d. generaldirektören Gunnar Svärd, bruksdisponenten Carl Sebardt och generaldirektören Sten Wåhlin — som varit ledamöter av FFV:s styrelse under den tid som RRV:s granskning avser men inte längre tillhör styrelsen — förklarat att de inte funnit anledning till erinran mot de av dem kända faktiska uppgifter som lämnats i FFV.s yttrande 29.10.1971. De anslöt sig till de av FFV anförda synpunkterna beträffande det sakligt berättigade i de beslut i vilka de deltagit.
Svärd, generaldirektören och chefen för FFV Eric Malmberg och generaldirektören Sven-Göran Olhede, den sistnämnde i egenskap av förutvarande statssekreterare i försvars- och industridepartementen, har personligen inför JK framlagt sina synpunkter i anledning av departementsskrivelsen och RRV:s rapport.
FFV är ett statligt affärsverk. Till skillnad mot statliga bolag är affärsverken inte självständiga juridiska personer. Affärsverken äger således inte tillgångarna i verksamheten utan förvaltar dessa åt staten. De är närmast att betrakta såsom Kungl. Majrts representanter, vart och ett inom sitt område. En annan betydelsefull skillnad i förhållande till vad som gäller för statliga bolag är att den av affärsverken bedrivna verksamheten är förenad med ämbetsansvar. Liksom de statliga ämbetsverken är affärsverken vidare underkastade de statliga förvaltningsrättsliga föreskrifterna, medan statliga bolag har att följa aktiebolagslagen i sin verksamhet. De förvaltningsrättsliga föreskrifterna innebär bl. a. att verk och myndigheter inte medgivits full handlingsfrihet i ekonomiska frågor, i vilka beslutanderätten i stället förbehållits riksdagen och/eller Kungl. Maj:t. Affärsverken har dock större befogenheter än andra verk. Som exempel kan nämnas att, medan de senare efter prövning av Kungl. Majit och riksdagen beviljas anslag för att täcka utgifterna, affärsverken i allmänhet har rätt att självständigt använda sina löpande inkomster till täckande av driftsutgifter. En ytterligare skillnad gentemot statliga bolag är att beslut, som ligger inom affärsverkens befogenheter, besvärsvägen kan föras upp till Kungl. Majrts prövning av någon som beröres av beslutet. Slutligen må påpekas, att affärsverken är underkastade offentlig insyn i högre grad än statliga bolag.
Enligt 2 § gällande instruktion för FFV (SFS 1965:840) är verkets uppgift att bedriva tillverkning, försäljning och underhåll av krigsmateriel, tillverkning och försäljning av civila verkstadsprodukter samt tvätteriröreise. FFV bedriver också försäljning av s. k. överskottsprodukter. I 4 § stadgas, att verket uppbär och redovisar sina inkomster samt bestrider sina utgifter därmed och med medel som i övrigt står till dess förfogande. Överskottet skall jämlikt 8 § inlevereras till statsverket. I 17 § föreskrives, att frågor av större ekonomisk betydelse avgöres av styrelsen, varefter i 18 § regler ges om styrelsens beslutförhet.
Mot bakgrunden av det anförda upptager jag nu till behandling de mot FFV i departementsskrivelsen och RRV:s granskningsrapport riktade anmärkningarna.
FFV har vitsordat, att verket handlat på sätt RRV påtalat, men har bestritt att verket därigenom i något hänseende förfarit felaktigt.
Bildande och förvärv av aktiebolag
RRV har påtalat att FFV överträtt sina befogenheter genom att utan medgivande av Kungl. Majit och riksdag bilda och förvärva aktiebolag. I detta avseende får jag anföra följande.
NU 1972: 16
24 Något i lagstiftningen direkt uttalat förbud för verk och myndigheter att utan Kungl. Maj:ts och riksdagens medgivande bilda eller förvärva bolag finns inte. Emellertid innebär bolagsbildning och bolagsförvärv investering av medel, vilket kräver av riksdagen för ändamålet anvisade anslag (jfr §§ 64-65 RF). Det är vidare uppenbart att ett affärsverk såsom endast förvaltare av statens egendom icke bör kunna förvärva egendom för statens räkning utan medgivande från statens sida. Ett viktigt ytterligare skäl mot sådan befogenhet är att ett affärsverk icke bör kunna undandraga sig ämbetsansvaret genom att på eget bevåg övergå till bolagsform för verksamhet som ankommer på verket. Med hänsyn till de inledningsvis angivna skillnader som föreligger mellan å ena sidan verk och myndigheter samt å andra sidan statliga bolag bör det ankomma på statsmakterna att besluta om formen för statlig verksamhet. Affärsverksutredningen har också uttalat, att affärsverken enligt nuvarande regler måste underställa regering och riksdag fråga om bildande av aktiebolag (SOU 1968:45 s. 188). Även statsmakterna synes intaga denna ståndpunkt (prop. 1968:103 s. 46).
Uppfattningen i fråga synes också i princip delas av FFV. Verket har emellertid hänvisat till att Kungl. Maj:t och riksdagen i efterhand godkänt att verket bildat och förvärvat bolag. Härigenom skulle verket ha befriats från ansvar på samma sätt som när bolagsstämma beviljar bolagsstyrelse ansvarsfrihet. En sådan parallell är dock inte möjlig att draga i den mån därmed avses att verkets straffrättsliga ansvar skulle bortfalla. Gärningens straffbarhet kan givetvis inte upphävas genom ett godkännande i efterhand. Det bör understrykas, att främsta anledningen till godkännande i efterhand kan vara att den anslagsbeviljande riksdagen försatts i ett tvångsläge och nödgas bereda täckning för en redan verkställd statsutgift. Ett handlande i enlighet med FFV:s resonemang skulle kunna leda till att riksdagen berövades sin konstitutionella prövningsrätt.
FFV har till sitt försvar också åberopat att här ifrågavarande dispositioner skett i fullt samförstånd med vederbörande departement och att Kungl. Majrts samtycke på detta sätt regelmässigt inhämtats i förväg. FFV synes mena, att verket haft full handlingsfrihet så snart dylikt samtycke erhållits, även om riksdagens medverkan författningsenligt skulle ha erfordrats utöver det genom departementet erhållna samtycket från Kungl. Maj:t. Att svara gentemot riksdagen är nämligen, enligt verket, en Kungl. Maj:ts angelägenhet som inte kommer verket vid.
Uppgiften att förhandlingsgodkännande från vederbörande departement skulle ha lämnats beträffande verkets ifrågavarande dispositioner har icke vunnit stöd av utredningen. Några handlingar rörande vad som förekommit vid de kontakter som otvivelaktigt ägt rum mellan FFV och olika departement synes inte ha upprättats. Även om samtycke under hand lämnats i förväg av någon departementstjänsteman, då närmast statssekreteraren, är det emellertid av flera skäl uppenbart att ett sådant besked inte kan ersätta ett beslut av Kungl. Maj:t och än mindre ett avgörande av riksdagen. Helt oberoende av underhandsbeskedet vilar ansvaret för ärendets fortsatta handläggning hos verket enbart på dess ledning.
I ansvarsfrågan har FFV uttalat att konstitutionellt ansvar allmänt anses inte kunna utkrävas av Kungl. Maj:t för kompetensöverskridande sedan riksdagen lämnat sitt godkännande av Kungl. Maj:ts åtgärder. Enligt verkets mening skulle det ”knappast vara en godtagbar ordning, om Kungl. Maj:t skulle gå fri gentemot riksdagen men FFV inte gentemot Kungl. Maj:t för samma sak”. Detta resonemang är ohållbart. Kungl. Maj:ts ansvar gentemot riksdagen är av enbart politisk natur medan däremot verkets ansvar är ett straffrättsligt ämbetsansvar för den
NU 1972:16
beslutsfattande och för sitt bortfall beroende av gällande preskriptionsregler.
I intet av de avtal om bolagsförvärv eller om samgående med andra företag som FFV ingått synes ha intagits förbehåll om Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande. Hade sådant förbehåll gjorts i avtalen, torde någon invändning knappast ha kunnat riktas mot FFV i nu förevarande avseende. RRV har direkt påtalat att förbehåll saknas beträffande förvärven av Flink-bolaget samt de tre SMT-bolagen. Jag finner denna brist särskilt anmärkningsvärd beträffande avtalen om förvärv av SMT-bolagen, då Kungl. Maj:t bemyndigat FFV att träffa sådana avtal under den uttryckliga förutsättningen av dylika förbehåll. FFV har förklarat, att denna brist berott på förbiseende, men har samtidigt uttalat att förhållandet ”saknar varje reell betydelse”, enär verket underställt statsmakterna avtalen för godkännande. Detta uttalande kan inte godtagas. Genom avsaknaden av förbehåll har staten omedelbart blivit definitivt bunden av avtalen och riksdagen har berövats sin prövningsrätt.
Utbetalning av insatser i bolag, köplikvider vid bolagsförvärv och lån samt tecknande av borgensförbindelser
Av RRV:s granskningspromemoria framgår, att FFV i stor utsträckning erlagt likvider för bolagsförvärv och insatser vid bolagsbildning utan att medel anvisats för ändamålet. Stundom har utbetalningarna uppgått till avsevärda belopp. Sålunda har verket utgivit drygt 10 miljoner kronor för förvärven av SMT-bolagen och ett ungefär lika stort belopp för köpet av Flink-bolaget. Även de utlämnade lånen har gällt betydande belopp. Sålunda har till SMT utlånats drygt 12 miljoner kronor och till Ka-Fa Kyl 0,9 miljoner kronor. Såsom utlåning har RRV även betraktat ett belopp av 0,3 miljoner som FFV utgivit för ”stödköp” av kylskåp från sistnämnda bolag.
Till stöd för sina nu ifrågavarande åtgärder har FFV anfört i huvudsak följande. Sedan verket informerat Kungl. Maj:t (vederbörande departement) och erhållit samtycke till sina tilltänkta åtgärder, har åtminstone en väsentlig del av ansvaret för den fortsatta handläggningen övergått på Kungl. Maj:t. Verket har med fog kunnat räkna med att Kungl. Maj:ts intresse efter sådan information skulle bevakas av de befattningshavare inom vederbörande departement som är ansvariga för ärendets formella aspekter. Om Kungl. Maj:t inte med formella bekräftelser eller andra handläggningsåtgärder ”föijer upp” lämnade underhandsbesked, måste detta enligt verket rimligen tolkas så att Kungl. Maj:t inte funnit ytterligare formalia nödvändiga. Vidare anser FFV, att statsmakternas godkännande av ett visst beslut kan inrymma vissa därmed förbundna, inte uttryckligen nämnda befogenheter för verket. Av statsmakternas beslut, att ett verk skall utöva statens ”ägaransvar” i fråga om ett företag, skulle sålunda följa befogenhet för verket att utan särskilt medgivande företaga transaktioner som normalt är förenade med ägaransvaret. FFV åsyftar här närmast utbetalning av lån och tecknande av borgen. Enligt FFV måste det för ett moderföretag, antingen detta är ett affärsverk eller ett bolag, vara uteslutet att sätta ett dotterföretag i trångmål eller acceptera ett sådant, därför att riksdagens beslut om lån, borgensåtagande etc. måste avvaktas. Detta principresonemang avser enligt FFV normala transaktioner för att hålla rörelsen löpande enligt statsmakternas uttalade intentioner. Slutligen åberopar FFV, att av statsmakternas godkännande av att ett affärsverk engagerar sig i en viss bransch måste följa en befogenhet för verket att agera på det sätt som är normalt inom
NU 1972:16
branschen.
Vad först gäller förvärv och bildande av bolag innefattar detta som jag tidigare anfört investering, vilket förutsätter av riksdagen anvisade investeringsanslag. Till bestridande av kostnaderna för dessa transaktioner har FFV synbarligen anlitat dels s. k. diversemedel (SMT-bolagen) och dels medel som anvisats till civila produkter (Trivab, SID, Swedevelop, Food, Stirling och Projection). Vad angår diversemedlen är verkets befogenheter att göra utbetalningar begränsade till driftskostnader, vartill uppenbarligen inte kan räknas utgifter av förevarande slag. Medlen till civila produkter har uppenbarligen inte varit avsedda för bolagsinvesteringar.
Utlämnande av lån kräver otvivelaktigt likaledes av statsmakterna särskilt anvisade medel. Med lån bör i enlighet med RRV:s uppfattning likställas de stödköp som FFV företagit från Ka-Fa Kyl. Även lånen och stödköpen synes ha finansierats med anlitande av nyss angivna medel utan att dessa varit för ändamålet avsedda.
Beträffande tecknande av borgen torde av § 76 RF klart framgå att riksdagens medgivande fordras för att den verkställande makten skall äga göra för staten bindande utfästelser av denna art. Att detta är rådande uppfattning framgår av prop. 1963:1, Bil 8 s. 399. I vart fall lärer ett verk inte äga teckna borgen utan vare sig Kungl. Maj:ts eller riksdagens bemyndigande.
Det bör även anmärkas, att beträffande nu nämnda utbetalningar och borgensåtaganden något samråd i förväg inte ägt rum med vederbörande departement.
Det av FFV enligt ovan förda resonemanget är orealistiskt redan därigenom att det helt undanskymmer det faktum att samma grundregler i fråga om befogenheter gentemot Kungl. Maj:t och riksdagen gäller för affärsverken som för andra statliga förvaltningsorgan och att dessa regler måste följas, om ej annat uttryckligen medgivits i vederbörlig ordning. Och affärsverken har i förevarande avseenden inte tillerkänts några befogenheter utöver vad som gäller andra förvaltningsorgan. Sådana befogenheter kan i varje fall inte ha uppstått för FFV genom ifrågavarande förhandskontakter, även om därvid någon form av samtycke skulle ha lämnats till förvärv eller bildande av bolag. Vad gäller av verket utlämnade lån bör i detta sammanhang påpekas, att dessa ej alltid lämnats till dotterföretag. Slutligen vill jag framhålla, att ett godkännande i efterhand från statsmakternas sida i och för sig naturligen endast kan gälla transaktioner som redan företagits och varom statsmakterna erhållit fullständig kännedom. Däremot kan godkännandet inte utan uttryckligt uttalande omfatta även framtida åtgärder som fordrar beslut av riksdagen och/eller Kungl. Maj:t.
Jag finner sålunda att FFV klart överskridit sina befogenheter genom att utan erforderliga bemyndiganden av statsmakterna verkställa ifrågavarande utbetalningar och teckna de borgensförbindelser sorn påtalats. Den omständigheten att statsmakterna i viss utsträckning kan sägas ha godkänt transaktionerna i efterhand ändrar inte bedömningen. Dock anser jag inte, att verket bör särskilt lastas för övertagande av ett Volvos lån på 5 miljoner kronor till Köpings Mekaniska Verkstad som ingått i den förut omnämnda utlåningen av 12 miljoner kronor till SMT. Denna transaktion bör kunna ses som ett led i köpet av bolaget på samma sätt som om staten såsom dellikvid vid ett fastighetsköp inlöser en fastigheten åvilande inteckningsskuld.
NU 1972:16
27 Styrelsens beslutsfattande och dokumentationen därav
RRV har påtalat, att FFV:s styrelse förbigåtts i väsentliga frågor. Härvid har RRV med utgångspunkt från befintliga styrelseprotokoll ansett sig kunna konstatera att styrelsen i flera fall inte beretts tillfälle att besluta i frågor av större ekonomisk betydelse. I en del av dessa fall hade styrelsen i efterhand fått kännedom om fattade beslut. FFV hade således enligt RRV underlåtit att tillämpa bestämmelsen i 17 § i sin instruktion därom att frågor av större ekonomisk betydelse skall avgöras av styrelsen.
FFV har i denna fråga anfört följande. Såsom en ofrånkomlig följd av det bristfälliga sekretesskydd som affärsverken åtnjöt åtminstone före 1971 års tillägg av 34 a § i sekretesslagen kunde styrelseprotokollen inte ge en fullständig bild av styrelsens verksamhet. Redan på grund därav hade protokollen blivit en otillräcklig källa för sådana bedömningar som RRV åsyftat. Informationen till och samrådet med styrelsen hade vid sidan av vad som redovisats i protokollen skett i tre huvudformer, nämligen: a) genom att samtal och samråd hållits vid personliga sammanträffanden eller per telefon, b) genom att olika styrelseledamöter åtagit sig att svara för speciella uppgifter, c) genom att styrelsesammanträdena som regel inletts med en punkt kallad ”särskilda frågor”, då styrelsen kunnat överlägga utan närvaro av tjänstemän och utan att lämnade uppgifter eller diskussioner protokollförts.
Svärd har upplyst, att det under c) angivna förfarandet varit det vanligaste. I den mån protokoll inte förts, kunde emellertid inte i efterhand konstateras vilka styrelseledamöter som deltagit i de olika besluten.
RRV:s ifrågavarande anmärkning berör två frågor, nämligen dels beslutsfattande och dels protokollföring.
I 18 § sista stycket FFV:s instruktion stadgas att, om styrelseärende är så brådskande att styrelsen icke hinner sammanträda, ärendet får avgöras genom meddelanden mellan minst tre ledamöter, bland dem ordföranden eller vice ordföranden och generaldirektören eller tekniske direktören. Kan ärendet icke lämpligen avgöras på detta sätt, får generaldirektören besluta ensam i närvaro av vederbörande föredragande. Beslut, som fattas enligt andra stycket, skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
Beträffande protokollföring m. m. ges för verk och myndigheter generella föreskrifter i allmänna verkstadgan. I 11 § stadgas sålunda, att i fråga om varje beslut av myndighet skall hos denna finnas handling varav framgår vem som fattat beslutet, vem som i övrigt närvarit vid den slutliga handläggningen av ärendet och vem som varit föredragande samt beslutets dag och innehåll. Protokoll föres när skiljaktig mening förekommit eller protokoll behöves av annan orsak.
Av bestämmelserna i verksstadgan framgår att protokollföring som regel inte är erforderlig. Däremot är obligatoriskt att upprätta handling, upptagande den eller de beslutande samt beslutets datum och innehåll. Beslutets innehåll bör härvid enligt min mening kunna anges på ett så kortfattat sätt eller eljest i sådana ordalag att det är tillräckligt identifierande utan att sekretesskrävande ämnen röjes. Det är givetvis av största betydelse att skyldigheten fullgöres för att man med säkerhet skall kunna veta vilka personer som är ansvariga för beslutet. Även ledamöter i styrelser för verk och myndigheter är nämligen underkastade ämbetsansvar. Konsekvenserna av att förpliktelsen inte uppfylles framträder i förevarande ärende, där det möter stora svårigheter att konstatera vilka som deltagit i de påtalade besluten och därigenom blivit ansvariga för dessa. Svärd har visserligen förklarat, att han anser sig ensam ansvarig, men detta uttalande kan från utredningssynpunkt inte godtagas. Jag
NU 1972:16 28
finner den i ärendet konstaterade bristen i förevarande avseende betänklig. — Vad sedan gäller frågan huruvida besluten fattats i vederbörlig ordning, framgår av bestämmelserna i 18 § andra stycket FFV:s instruktion att tämligen stor frihet råder beträffande formerna för fattande av beslut som ankommer på styrelsen. Det förutsättes sålunda att sådant beslut i särskilt brådskande fall kan fattas av generaldirektören ensam, som därvid har att efteråt anmäla beslutet på nästa styrelsesammanträde. Det är vidare i viss mån en tolkningsfråga var gränsen går för vad som kan kallas frågor av större ekonomisk betydelse, särskilt när det, såsom här, är fråga om ett verk som driver ren affärsrörelse. Jag saknar därför anledning antaga annat än att ettvart av de påtalade besluten fattats i vederbörlig ordning.
Av det anförda framgår att FFV i olika hänseenden handlat klart i strid mot gällande bestämmelser.
Bedömning av ansvarsfrågan
När det gäller att bedöma frågan om ansvar för vad som förekommit måste beaktas, att FFV:s verksamhet under den tid som nu är i fråga berört ett flertal områden inom näringslivet och inneburit mycket omfattande ekonomiska engagemang. Såvitt utredningen ger vid handen har staten genom verkets påtalade handlande inte orsakats ekonomisk förlust i vidare mån än som kunnat uppkomma även i sådan affärsverksamhet som verket ägt att bedriva utan särskilt tillstånd.
Av intresse i detta sammanhang är vidare bakgrunden till FFV:s nuvarande verksamhet samt de omständigheter och förutsättningar varunder verket haft att bedriva verksamheten. I dessa hänseenden må följande anföras.
Verkets primära uppgift är att vara leverantör till det svenska försvaret. Detta innebär, att verket måste vidmakthålla en kapacitet som i fredstid inte helt kan utnyttjas för enbart militära behov. Överkapaciteten måste såvitt möjligt utnyttjas för civila beställningar. Då möjligheterna till avsättning av militära produkter minskat såväl på den inhemska som på den utländska marknaden, har verket omorganiserats 1965 och verksamheten omstrukturerats. I enlighet med statsmakternas intentioner har verksamheten alltmer inriktats på civila produkter. På statsmakternas direkta anmaning härverket också haft att beakta sysselsättningspolitiska synpunkter.
Under omställningen har verket arbetat under stark press. I konkurrensen med privata företag har affärsverksformen i flera avseenden känts som en belastning. Den har inte erbjudit tillräcklig handlingsfrihet och den har hindrat snabba beslut. Vidare har den för affärsverken gällande offentlighetsprincipen varit till nackdel för verksamheten. Det bör i sammanhanget uppmärksammas, att FFV torde intaga en särställning i förhållande till övriga affärsverk genom att dess verksamhet är inriktad på tillverkning och försäljning på samma villkor som gäller för enskilda företag och genom att verket tillämpar affärsmässiga principer, särskilt i fråga om prissättning på sina produkter.
I detta läge har verket sökt anpassa sitt handlande efter vad som är brukligt vid bolagsdrift för att kunna bättre konkurrera med enskilda företag. Detta har emellertid inneburit avsteg från gällande förvaltningsrättsliga regler. Om dessa avsteg varit medvetna och ansetts nödvändiga har det ålegat verksledningen att i vederbörlig ordning för Kungl. Maj:t framlägga sina synpunkter på svårigheterna att följa gällande regler för att på så sätt ge statsmakterna anledning att överväga ändringar eller
NU 1972:16
dispenser. Verket har sålunda kunnat hemställa om generella bemyndiganden att inom vissa gränser teckna borgen och bilda eller förvärva bolag i likhet med vgd som gäller för vattenfallsverket respektive domänverket ävensom att vidtaga de dispositioner som varit förknippade därmed.
Med hänsyn till vad som förekommit i saken är det anledning antaga att, om verksledningen gjort framställningar om generella bemyndiganden att vidtaga åtgärder av den art varom är fråga, sådana bemyndiganden i stort sett också skulle ha lämnats. Detta antagande vinner stöd av att riksdagen, synbarligen utan invändningar i sak, godtagit de verkets åtgärder som i efterhand anmälts för riksdagen.
Mot den här tecknade bakgrunden inställer sig naturligen frågan varför verksledningen inte begärt dessa bemyndiganden. Svaret är uppenbarligen, att man inte varit medveten om att avsteg skett från gällande förvaltningsrättsliga regler, något som bestyrkes av verkets yttranden i ärendet. Förklaringen till detta förhållande synes vara att förvaltningsrättslig sakkunskap inte varit representerad i verkets styrelse och inte heller eljest varit att tillgå inom verket.
De fel som verket begått är således av huvudsakligen formell natur. Häri ligger emellertid inte att felen kan anses vara av allenast ringa betydelse. Det är tvärtom från statsrättsliga synpunkter av stor vikt att statsmakterna inte berövas möjlighet att utöva de befogenheter som grundlagsenlig! tillkommer dem.
Vid övervägande av vad sålunda anförts finner jag väl att vad verket låtit komma sig till last är av allvarlig beskaffenhet. Med hänsyn särskilt till vad ovan anförts om de ekonomiska konsekvenserna av verkets åtgärder och med beaktande även av att verksledningens handlingssätt uppenbarligen förestavats av en stark strävan att uppfylla statsmakternas intentioner, anser jag mig dock i nu behandlade delar kunna låta bero vid gjorda uttalanden. Jag vill emellertid framhålla som utomordentligt betydelsefullt att riksdagens konstitutionella befogenheter framdeles inte, på sätt som skett, utsättes för risken att lida intrång.
Den kritik RRV i övrigt riktat mot FFV isin granskningspromemoria föranleder intet yttrande från min sida.
BENGT LÄNNERGREN
Thore Wisén