Domstolens dom (femte avdelningen) den 17 december 1998

I mål C-153/97, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Tribunal Supremo (Spanien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet (referent), samt domarna J C. Momnho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward och M. Wathelet, generaladvokat: A. La Pergola, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,, meddelar

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Grajera Rodríguez, genom advokaterna Roque Méndez Robleda och Benjamín Mayo Martínez, Orense, Spaniens regering, genom Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom Diego Canga Fano och Anna Lo Monaco rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren Peter-Hillenkamp och Isabel Martínez del Peral, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 16 juli 1998 av: Grajera Rodríguez, Spaniens regering, rådet och kommissionen,

och efter att den 15 oktober 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Rättegångskostnader

1. Tribunal Supremo har genom beslut av den 17 mars 1997, som inkom till domstolens kansli den 23 april samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget stallt två frågor om giltigheten av bilaga VI D.4 till rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet nar anställda egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L 230, s. 6; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13), i dess lydelse enligt bilaga I, avdelning VIII, till akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna och om anpassning av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23) och i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, s. 7; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 130) samt om tolkningen av nämnda forordning.

2. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan å ena sidan Grajera Rodríguez och a andra sidan Instituto Nacional de la Seguridad Social (nedan kallat INSS) och Tesorería General de la Seguridad Social rörande beräkningen av Grajera Rodríguez ålderspension.

3. I artikel 46 i förordningen fastställs regler om beviljande av de förmåner som föreskrivs i kapitlet om ålders- och efterlevandepension. Artikel 46.2 innehåller följande regel:

4. Artikel 47 i förordningen innehåller tilläggsbestämmelser för beräkning av förmåner. I artikel 47.1 föreskrivs särskilda bestämmelser för beräkning av det teoretiska belopp som avses i artikel 46.2 a, däribland följande bestämmelse:

5. Avslutningsvis förekommer i bilaga VI till förordningen, vilken i enlighet med artikel 89 i förordningen innehåller särskilda föreskrifter för tillämpning av vissa medlemsstatere lagstiftning, under rubriken D. SPANIEN en punkt 4 som innehåller följande två stycken.

6. Det framgår av de handlingar som den nationella domstolen har överlämnat att enligt den spanska lagstiftningen varierar ålderspension och invalidpension for anställda inte beroende på antal avgiftsperioder eller på hur länge de berörda har yrkesarbetat, utan de är en följd av de genomsnittliga avgifter som motsvarar den lön som uppburits under ett visst antal år före pensioneringen eller innan invaliditeten uppstod. Närmare bestämt skall, enligt artikel 3 i lag 26/85 av den 31 juli 1985 som var i kraft under den period som är aktuell i målet vid den nationella domstolen och vars lydelse i huvudsak återgivits i artiklarna 140 och 162 i den nya lydelsen av Ley General de Seguridad Social, som godkänts genom kunglig förordning nr 1/1994 av den 20 juni 1994, beräkningsgrunden för pension vara den koefficient som erhålls då den berördes avgifter under de 96 månader som omedelbart föregår den månad som försäkringsfallet inträffade divideras med 112 (ansökan om pension eller förklaring om kronisk invaliditet). Enligt denna bestämmelse skall avgifterna under de 24 månader som föregår försäkringsfallet beräknas till sitt nominella värde, medan övriga avgifter uppräknas enligt utvecklingen av konsumentprisindex. Om därtill en försäkrad inte har varit skyldig att erlägga avgifter under hela eller en del av den aktuella beräkningsperioden, skall han for dessa perioder tillgodoräknas de minimibelopp som tillämpas på arbetstagare som ar äldre än 18 år. Under alla omständigheter får avgiftsunderlaget inte vara lögre an det minimum som föreskrivs i gällande lagstiftning och heller inte överskrida maximum.

7. Grajera Rodríguez, en spansk arbetstagare, utövade avlönat arbete dels i Spanien, mellan år 1953 och år 1961 och mellan år 1967 och 1969, dels i Tyskland, mellan ar 1961 och 1967 och mellan år 1969 och år 1993.

8. År 1993 beviljade INSS Grajera Rodríguez en månatlig pension om 5141 PTA, beräknad på grundval av de avgifter han erlagt i Spanien före år 1969 och med uppräkning i enlighet med bestämmelserna i bilaga VI D.4 till förordningen. Grajera Rodríguez invände mot pensionsbeloppets storlek och gjorde gällande att den referensperiod som skulle ligga till grund för beräkningen var den mellan år 1985 och år 1992, det vill säga de åtta år som föregick pensioneringen.

9. Juzgado de lo Social nr 30 i Madrid biföll i dom av den 24 januari 1995 Grajera Rodríguez talan och förpliktade INSS att till Grajera Rodríguez utbetala en pension beräknad i enlighet med de avgiftstak som var tillämpliga på arbetare i Spanien under denna sista tidsperiod, eller att med beaktande av vissa tillägg utbetala en månatlig pension om 18517 PTA till honom.

10. Efter överklagande av INSS undanröjde Tribunal Superior de Justicia de Madrid den 9 april 1996 domen och fastslog att sökandens ålderspension skulle beräknas på grundval av avgifter som erlagts under de åtta år som föregick år 1969 vilket var det sista år som sökanden erlagt avgifter till det spanska socialförsäkringssystemet med de uppräkningar som skulle göras från och med denna tidpunkt och fram till hans pensionering.

11. Målet fördes genom kassationstalan vidare till Tribunal Supremo som ställer sig tveksam till giltigheten av det beräkningssystem som följer av bilaga VI D.4 till förordningen i förhållande till artiklarna 48 och 51 i EG-fördraget. Tribunal Supremo vidgår att EG-domstolen redan uttalat sig om en liknande fråga i domen av den 12 september 1996 i mål C-251/94, Lafuente Nieto (REG 1996 s. I-4187) men anser ändå att det kvarstår tveksamheter och har beslutat underställa EG-domstolen följande frågor:

12. Genom dessa två frågor, som bör undersökas tillsammans, önskar den nationella domstolen få veta om det beräkningssystem som framgår av bilaga VI D.4 till förordningen (nedan kallad den omtvistade förordningen) skall anses strida mot artiklarna 48 och 51 i fördraget, och om beräkningsgrunden för den spanska pensionen skall vara den tidsperiod som den migrerande arbetstagaren teoretiskt skulle ha erlagt avgifter om han hade stannat i Spanien under den period som omedelbart föregick försäkringsfallet.

13. Det framgår av beslutet om hänskjutande att den nationella domstolen förefaller anse att endast en justering av det för avgifterna gällande grundbeloppet ar förenlig med gemenskapsföreskrifterna, medan uppräkningen av pensionsbeloppet såsom föreskrivs i den omtvistade bilagan inte är det. Enligt den nationella domstolen vore det lämpligt att, i syfte att undvika att den migrerande arbetare som inte har erlagt avgifter i Spanien under den i nationell rätt föreskrivna referensperioden försätts i ett sämre eller bättre läge än annars, som beräkningsgrund använda genomsnittet under den relevanta period som föregått försaknngsfallet, det vill säga genomsnittet av den lägsta och högsta avgiften i den avgiftskategori som gällde för den yrkeskategori som arbetstagaren tillhört under de senaste atta aren.

14. Grajera Rodríguez har gjort gällande att det beräkningssystem som föreskrivs i den omtvistade bilagan strider mot artiklarna 48 och 51 i fördraget, särskilt for att det är praktiskt taget omöjligt att genomföra när det saknas uppgifter om de avgitter som den försäkrade faktiskt erlagt och för att det är uppenbart diskriminerande i förhållande till migrerande arbetstagare. Käranden anser att vid fastställandet av beräkningsgrunden skall de belopp som arbetstagaren verkligen erlagt under den period om åtta år som omedelbart föregick försäkringsfallet beaktas (aven om detta skett i en annan medlemsstat), med undantag för de begränsningar som uppställs i spansk lagstiftning. Käranden anser i andra hand att beräkningsgrunden tor den spanska pensionen skall fastställas utifrån de avgifter som den migrerande arbetstagaren hade erlagt om han hade stannat i Spanien under den period som beaktas före försäkringsfallet, såsom allmänt föreskrivs i spansk lagstiftning.

15. Den spanska regeringen har däremot hänvisat till bland annat domen i det ovannämnda målet Lafuente Nieto och gjort gällande att den omtvistade bilagan syftar just till att säkerställa att artikel 47.1 g är förenlig med fördragets syften. Den anser att den föreskrivna beräkningsmetoden överensstämmer med de allmänna principerna for det sociala trygghetssystemet i Spanien och har framhållit att det sker en dubbel tillämpning; dels beaktas avgifterna, dels beaktas den pension som följer därav, for att säkerställa en riktig uppräkning av avgifter som erlagts lång tid tillbaka.

16. Råd et och kommissionen har också anfört att de principer som domstolen fastställde i det ovannämnda målet Lafuente Nieto skall vara vägledande. Enligt dessa principer innebär de omtvistade bestämmelserna att förmånens teoretiska belopp vilket beräknas utifrån de avgifter som den försäkrade verkligen erlagt i enlighet med spansk lagstiftning, vederbörligen uppräknas som om den berörde hade fortsatt att vara verksam under samma omständigheter i Spanien. Enligt rådet och kommissionen skall sådana tolkningsproblem i nationell rätt som dem som uppkommit i forevarande fall lösas med stöd av dessa principer. Rådet och kommissionen utesluter inte att det kan bli nödvändigt att beakta den konvention om social trygghet som Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien ingick den 4 december 1973 och som trädde i kraft den 1 november 1977 (nedan kallad konventionen), om det skulle visa sig vara mer förmånligt för den berörde om denna tillämpades i stället för förordningen.

17. Det skall även anmärkas att artikel 47 i förordningen, vars tillämpningsföreskrifter ror Spaniens vidkommande återfinns i den omtvistade bilagan, utgör en kompletterande regel for den beräkning av förmånens teoretiska belopp som avses i artikel 46.2 a i forordningen. Denna regel skall följaktligen tolkas mot bakgrund av den sistnämnda bestämmelsen och — som domstolen uttalade i sin dom av den 9 august, 1994 i mål C-406/93, Reichling (REG 1994, s. I-4061) - mot bakgrund av den målsättning som fastslagits genom artikel 51 i fördraget, där det bland annat anges att migrerande arbetstagare inte skall drabbas av en försämring av de sociala trygghetsförmånerna därför att de har utövat sin rätt till fri rörlighet.

18. I motsats till vad käranden påstått innebär dock inte skyldigheten att inte missgynna migrerande arbetstagare som utövat sin rätt till fri rörlighet att den ifrågavarande bestämmelsen med nödvändighet är oförenlig med syftet med artikel 51, på grund av att den inte gör det möjligt att, vid beräkningen av de genomsnittliga avgifterna, beakta summan av'de avgifter som har erlagts i en annan medlemsstat. Denna skyldighet innebär enbart att nämnda beräkningsgrund skall vara densamma för den migrerande arbetstagaren som om han inte hade utnyttjat sin ratt till fri rörlighet (dom av den 9 oktober 1997 i de förenade målen C-31/96—C-33/96, Naranjo Arjona m. fl., REG 1997, s. I-5501, punkt 21).

19. Om det, i en sådan situation som den som är aktuell i detta mål, enligt bestämmelserna i artikel 47.1 g i förordningen endast skall tas hänsyn till det samlade beloppet av avgifter som erlagts enligt den aktuella lagstiftningen, skall detta belopp tillämpas och uppräknas så att beloppet motsvarar vad de berörda verkligen skulle ha erlagt om de hade fortsatt att vara verksamma under samma omständigheter i den ifrågavarande medlemsstaten (domen i det ovannämnda målet Lafuente Nieto, punkterna 39 och 40).

20. Domstolen har redan fastslagit - såväl i det ovannämnda målet Lafuente Nieto (punkterna 41 och 42 i domen) som i det ovannämnda målet Naranjo Arjona m. tl. (punkterna 23 och 24 i domen) — att de bestämmelser som genom förordning nr 1248/92 infördes i bilaga VI D.4 till förordning nr 1408/71, är förenliga med denna tolkning. Dessa bestämmelser innehåller endast en precisering av hur forordningen skall tillämpas genom att föreskriva att de genomsnittliga avgifterna uteslutande skall fastställas på grundval av de försäkringsperioder som fullgjorts i enlighet med den aktuella lagstiftningen, utan att därmed ändra innehållet i artikel 47.1 g, och syftet med bestämmelserna är enbart att säkerställa att denna regel är förenlig med principerna i artikel 51 i fördraget.

21. Med hänsyn till dessa omständigheter saknas skäl att, vad beträffar de gemenskapsrättsliga principerna, göra skillnad mellan tillämpningen av avgifterna och uppräkningen av pensionsbeloppet. I båda fallen är syftet detsamma, vilket bor göra det möjligt att, utifrån de avgifter som den försäkrade erlagt innan han reste utomlands och de genomsnittliga verkliga avgifterna med beaktande av utvecklingen avseende levnadskostnader och motsvarande ökning av förmånernas storlek, slutligen bestämma ett pensionsbelopp som motsvarar det som den migrerande arbetstagaren hade erhållit om han hade fortsatt att vara verksam under samma omständigheter i den ifrågavarande medlemsstaten.

22. Som generaladvokaten framhåller i punkt 18 i sitt förslag till avgörande, påverkas reglernas giltighet inte av den omständigheten att det kan vara praktiskt svårt att tillämpa reglerna i den omtvistade bilagan på grund av att det exempelvis saknas objektiva tillförlitliga uppgifter om erlagda avgifter som ligger långt tillbaka i tiden. Reglerna föreskriver faktiskt varken ett särskilt tillvägagångssätt för fastställandet av de erlagda avgifterna eller den motsvarande pensionen. De syftar endast till att uppnå det syfte som anges i föregående punkt och samtidigt iaktta skyldigheten i artikel 47.1 g i forordningen att beakta endast de försäkringsperioder som fullgjorts i enlighet med aktuell lagstiftning.

23. En beräkningsmetod som den som den nationella domstolen förespråkar gör det inte möjligt att iaktta denna skyldighet, eftersom den som referensperiod använder en period under vilken den migrerande arbetstagaren inte faktiskt har deltagit i finansieringen av det nationella sociala trygghetssystemet och som för övrigt redan har beaktats i lagstiftningen i den andra medlemsstat där han har arbetat.

24. Den omtvistade bilagan innebär sålunda endast att beräkningen utifrån avgifter skall grundas enbart på sådana avgifter som erlagts i enlighet med spansk lagstiftning och att formånens teoretiska belopp skall uppräknas och ökas i vederbörlig ordning som om den berörde hade fortsatt att vara verksam under samma omständigheter i Spanien. För det fall det uppkommer tvist om tillvägagångssättet för fastställande av de första avgifter som skall beaktas och sättet att tillämpa dessa avgifter samt om uppräkning av det pensionsbelopp som följer därav, ankommer det på den nationella domstol som har att avgöra tvisten att i enlighet med nationell ratt bedöma vilket tillvägagångssätt som är det lämpligaste för att uppnå detta resultat.

25. Det skall avslutningsvis påpekas, vilket rådet gjorde vid förhandlingen, att den omtvistade bilagan har varit föremål för en anpassning genom rådets förordning (EG) nr 1223/98 av den 4 juni 1998 (EGT L 168, s. 1), vilken innebär att satsen och till och med året närmast föregående det då försäkringsfallet inträffar för pensioner av samma slag under b tagits bort. Som generaladvokaten anför i punkt 21 i sitt förslag till avgörande framgår det av åttonde övervägandet till nämnda forordning, som uttryckligen hänvisar till domen i det ovannämnda målet Lafuente Nieto, att anpassningen syftar till att i samtliga fall möjliggöra en fullständig tillämpning av förmånens teoretiska belopp.

26. Av denna enda anpassning skall emellertid inte slutsatsen dras att begränsningen av den tillämpliga tidsperioden som förekommer i föregående version av den omtvistade bilagan, vilken för övrigt har ifrågasatts på denna punkt såväl av den nationella domstolen som av parterna, är ogiltig med avseende på det syfte som återges i punkt 21 i denna dom. Även om rådet anser det överensstämma bättre med domstolens praxis att utelämna den aktuella uppgiften, har denna ändå endast begränsad räckvidd, eftersom den enligt ett tämligen utbrett förenklat förfaringssätt begränsar sig till att beakta tidsperioder i hela år räknat och att följaktligen begränsa tillämpningen till det sista år som föregår försäkringsfallet. Under alla omständigheter skall ett sådant val, med hänsyn till dess ringa inflytande på det pensionsbelopp som kan erhållas, anses omfattas av rådets normala utrymme for skönsmässig bedömning vid uppställandet av regler för samordning av de olika medlemsstaternas system för social trygghet.

27. Mot denna bakgrund bör de omtvistade bestämmelserna i förordningen, så som rådet och kommissionen gjort gällande, inte hindra en eventuell tillämpning av den i punkt 16 i denna dom nämnda konventionen, eftersom den berörde kan åberopa konventionen om den skulle visa sig vara mer förmånlig för honom.

28. Det skall i detta hänseende erinras om att domstolen i dom av den 7 februari 1991 i mål C-227/89, Rönfeldt (REG 1991, s. I-323; svensk specialutgåva, volym 11) fastställde att artiklarna 48 och 51 i fördraget utgör hinder för att arbetstagare som utövat sin rätt till fri rörlighet förlorar sociala trygghetsförmåner till följd av att konventioner som gäller mellan två eller flera medlemsstater och som inkorporerats i deras nationella rätt inte är tillämpliga efter ikraftträdandet av forordning nr 1408/71.1 dom av den 9 november 1995 i mål C-475/93, Thévenon (REG 1995, s. I-3813) förtydligade domstolen att denna princip emellertid inte skall vara tillämplig på arbetstagare som har utövat sin rätt till fri rörlighet först efter det att nämnda förordning trädde i kraft.

29. I målet vid den nationella domstolen är det ostridigt att käranden redan utövade avlönat arbete i Tyskland innan förordningen den 1 januari 1986 trädde i kraft i Spanien. Förordningens bestämmelser ersatte med vissa undantag bestämmelserna i konventionen. Det skall inte anses att det faktum att förordningens bestämmelser ersätter konventionens i förekommande fall kan beröva den enskilde hans förmåner enligt konventionen.

30. Som domstolen uttalade i punkt 28 i domen i det ovannämnda målet Naranjo Arjona m. fl. har tillämpningen av avgifterna i enlighet med bestämmelserna i förordningen så som de tolkats av domstolen, samma syfte som konventionen och bor normalt göra det möjligt att uppnå dessa. Det är emellertid inte uteslutet att tillämpningen av bestämmelserna i konventionen, som gör det möjligt att beakta hur höga avgifter arbetstagaren erlagt i slutet av sin yrkesverksamma tid i Tyskland, alltmedan de hänvisar till de avgifter som gäller i Spanien för den berörda yrkeskategorin, leder till ett mer fördelaktigt resultat för den berörde än vad som följer av de omtvistade bestämmelserna.

31. Det ankommer således på den nationella domstolen att kontrollera huruvida tillämpningen av konventionen är mer eller mindre fördelaktig för den berörde än om forordningen tillämpas. Om det är mer fördelaktigt skall, i enlighet med den princip som framgår av den ovannämnda domen i målet Rönfeldt, konventionens regler tillämpas som undantag. Om så inte är fallet, skall förordningens regler tillampas, med den innebörd som de har enligt domstolens tolkning.

32. Den nationella domstolens frågor skall därmed besvaras så, att det vid prövningen av tolkningsfrågorna inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av den omtvistade bilagan.

33. De kostnader som har förorsakats den spanska regeringen, rådet och kommissionen vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersattningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) — angående de frågor som genom beslut av den 17 mars 1997 har ställts av Tribunal Supremo — följande dom:

1 Rättegångsspråk: spanska.