Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Detta mål avser ett överklagande från bolaget Odette Nicos Petrides Co. Inc. (nedan kallat Petrides) av förstainstansrättens dom av den 17 december 1997, genom vilken den skadeståndstalan som Petrides väckt avseende vissa aspekter hos förvaltningen av den gemensamma organisationen för råtobak som anförtrotts kommissionen ogillades.
Faktiska omständigheter
2. Nedan sammanfattas redogörelsen i den överklagade domen för de faktiska omständigheterna i den utsträckning som den är av intresse för överklagandet.
3. Sökanden är ett grekiskt bolag vars huvudsakliga verksamhet består i bearbetning och handel med tobak i Grekland och utlandet. Under den ifrågavarande perioden hade den en fabrik för bearbetning av tobak och en annan anläggning för lagring. I mån av behov hyrde den även olika mindre anläggningar och kontor. Den samarbetade med ombud och andra agenter i Grekland och i utlandet.
4. Den ifrågavarande perioden avser tiden från april 1990 till slutet av år 1991. Under denna period anordnade kommissionen tre anbudsförfaranden avseende tobak som innehades av det grekiska interventionsorganet och ett fjärde avseende tobak som innehades av tre av medlemsstaternas interventionsorgan, däri inbegripet det grekiska interventionsorganet. Den 15 oktober 1991 ökade kommissionen den säkerhet som varje anbudsgivare skulle ställa hos det ifrågavarande interventionsorganet.
5. Det första omtvistade anbudsförfarandet anordnades genom kommissionens förordning (EEG) nr 899/90 av den 5 april 1990 om en anbudsinfordran avseende försäljning av baltobak som innehas av interventionsorganet i Grekland och omfattade fyra partier råtobak i balar från skördeåren 1986 och 1987 av olika sorter, till en totalvikt om 5271428 kg. Det första partiet utgjordes av 1805903 kg tobak. Det innehöll de olika sorterna Mavra, Kaba Koulak (klassisk) och Elassona, Kaba Koulak (icke klassisk), Katerini, Burley EL och Basmas. Det andra partiet bestod av 1519836 kg tobak och innehöll samma sorter, med undantag för Basmas. Det tredje partiet bestod av 1519991 kg och innehöll samma sorter som det andra partiet. Det fjärde partiet bestod av 425698 kg tobak och innehöll endast Mavra och Basmas. Sökanden inlämnade ett anbud avseende det första och det andra partiet (till ett belopp om 76,11 DR respektive 63,11 DR per kg). Kommissionen beslutade emellertid den 14 juni 1990 att inte tilldela anbudsgivarna något kontrakt, med anledning av att de priser som hade uppgivits kunde komma att påverka marknaden på ett negativt sätt.
6. Det andra omtvistade anbudsförfarandet anordnades genom kommissionens förordning (EEG) nr 1560/90 av den 8 juni 1990 om en anbudsinfordran avseende försäljning av baltobak som innehas av interventionsorganet i Grekland. Den avsåg återigen samma fyra partier råtobak i balar. Sökanden inlämnade ett anbud avseende det första och det fjärde partiet (till ett belopp om 91,11 DR respektive 101,11 DR per kg). Kommissionen accepterade en annan anbudsgivares anbud avseende det andra partiet den 7 augusti 1990 (till ett belopp om 102 DR per kg), men förkastade samtliga anbud avseende det första, det tredje och det fjärde partiet, under åberopande av att marknaden kunde komma att påverkas på ett negativt sätt.
7. Det tredje anbudsförfarandet i fråga anordnades för de tre återstående partierna genom kommissionens förordning (EEG) nr 2610/90 av den 10 september 1990 om en anbudsinfordran avseende försäljning av baltobak som innehas av interventionsorganet i Grekland. Sökanden inlämnade ett anbud avseende de tre partierna (till ett belopp om 152,26 DR, 132,26 DR respektive 121,26 DR per kg). Kommissionen beslutade den 16 november 1990 återigen att inte anta anbudsgivarnas anbud, med anledning av att marknaden kunde komma att utvecklas på ett onormalt sätt till följd av de priser som hade uppgivits.
8. Det fjärde anbudsförfarandet anordnades genom kommissionens förordning (EEG) nr 2436/91 av den 7 augusti 1991 om en anbudsinfordran avseende försäljning av baltobak som innehas av interventionsorganen i Grekland, Italien och Tyskland. Den sammanlagda vikten om 105486276 kg var uppdelad på elva partier fördelade i fyra grupper. Varje grupp av partier kunde bjudas ut till försäljning först när kontrakt hade tilldelats för föregående grupp av partier. Då det eftersträvade målet var att erhålla anbud för samtliga tobakssorter, måste försäljningen börja med de minst efterfrågade sorterna på marknaden. Varje parti innehöll tobak av en viss sort, som innehades av de olika interventionsorganen i de ifrågavarande medlemsstaterna. Sökanden var intresserad av några av dessa partier. Sökandens anbud, som avsåg en mindre kvantitet än den som fastställts för ifrågavarande partier, förkastades såsom icke överensstämmande med anbudsinfordran.
9. Efter att sökanden den 13 september 1991 hade skrivit till den ledamot av kommissionen som ansvarade för jordbruksfrågor för att få ett uppskov med verkställigheten av förordning nr 2436/91, utan att erhålla ett enligt sökandens uppfattning tillfredsställande svar, väckte sökanden talan vid domstolen om ogiltigförklaring av dels denna förordning, dels kommissionens meddelande om anbudsinfordran nr 91/C/213/04 som offentliggjordes med tillämpning av samma förordning (mål C-232/91). Sökanden inlämnade även en ansökan om interimistiska åtgärder i form av uppskov med den omtvistade förordningen (mål C-232/91 R). Då sökanden inte var personligen berörd av de omtvistade rättsakterna förklarade domstolen genom beslut av den 14 november 1991 i de förenade målen Petridi och Kapnemporon Makedonias mot kommissionen, att dess talan inte kunde tas upp till sakprövning. Även sökandens ansökan om interimistiska åtgärder avslogs genom beslut av den 10 januari 1992.
10. De tre sista partierna delades i det fjärde anbudsförfarandet upp i tio partier genom kommissionens förordning (EEG) nr 162/92 av den 24 januari 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 2436/91, med anledning av att en uppdelning beroende på vilket år tobaken hade skördats gjorde att man kunde förvänta sig ett bättre värde.
Tillämpliga bestämmelser
11. Den 21 april 1970 antog rådet förordning (EEG) nr 727/70 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak. Bland de huvudsakliga mekanismerna i denna gemensamma organisation av marknaden finns en skyldighet för medlemsstaternas interventionsorgan att till interventionspriset köpa bladtobak som har skördats inom gemenskapen öch som inte har sålts inom det sedvanliga handelsutbytet. Avsättningen av tobak som har inköpts på detta sätt skall ske utan att det uppkommer marknadsstörningar och med iakttagande av lika rätt till tillgång till varor samt likabehandling av inköpare (artikel 7.2 andra stycket).
12. I artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 327/71 av den 15 februari 1971 om allmänna bestämmelser för kontrakt avseende den första bearbetningen och iordningställandet, om lagringskontrakt samt om avsättning av tobak som innehas av interventionsorganen föreskrivs att avsättningen skall ske i enlighet med de prisvillkor som fastställs i varje enskilt fall med hänsyn till bland annat marknadens utveckling och behov.
13. I artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3389/73 av den 13 december 1973 om förfarandet och villkoren för försäljning av tobak som innehas av interventionsorgan, vilken har ändrats vid ett flertal tillfällen, föreskrivs:
14. I artikel 6.1 föreskrivs följande vad avser förfarandet vid anbudsinfordran:
15. Ursprungligen hade artikel 5.1 följande lydelse:
Förfarandet vid förstainstansrätten
16. Genom ansökan som inlämnades till förstainstansrättens kansli den 24 juli 1995 väckte Petrides en skadeståndstalan mot kommissionen med stöd av artikel 215 andra stycket i EG-fördraget.
17. Genom dom av den 17 december 1997 förklarade förstainstansrätten att talan var preskriberad i den del den avsåg det första anbudsförfarandet och ogillade den såvitt den avsåg de andra tre samt förpliktade sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Grunderna för överklagandet
18. Klaganden har åberopat följande grunder till stöd för sitt överklagande:
A — Den första grunden: Bristande motivering vad avser frågan om syftet att motverka marknadsstörningar har iakttagits avseende det andra och det tredje anbudsförfarandet
19. Genom denna grund förefaller klaganden klandra att det inte i den överklagande domen förklaras på vilket sätt kommissionens agerande vad avser det andra och det tredje anbudsförfarandet var ägnat att uppnå syftet att motverka marknadsstörningar. Petrides har gjort gällande att denna förklaring är viktig för att analysera om proportionalitetsprincipen har iakttagits vid dessa anbudsförfaranden.
20. Kommissionen anser att denna grund endast är ett rent påstående och har därför ställt sig tveksam till om den kan tas upp till sakprövning.
21. Det bör påpekas att det vid förstainstansrätten ålåg sökanden att hävda att svaranden hade handlat rättsstridigt, vilket är en förutsättning för att ansvar skall uppkomma för gemenskapen. Vid en skadeståndstalan kan ett rättsstridigt agerande hos en institution varken présumeras eller utredas ex officio. Förstainstansrättens uppgift är att bedöma riktigheten i sådana argument.
B — Den andra grunden: Felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna vad avser det andra anbudsförfarandet med hänsyn till proportionalitetsprincipen
22. Denna grund förefaller bestå av två delar. Petrides har för det första hävdat att förstainstansrätten har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att anse att kommissionens beslut av den 7 augusti 1990 avseende det andra anbudsförfarandet var lämpligt för att nå syftet att motverka marknadsstörningar. Denna rättsakt innebar enligt klaganden två motsägelsefulla åtgärder: å ena sidan tilldelades ett kontrakt avseende det andra partiet, å andra sidan förkastades anbuden avseende det fjärde partiet. Denna senare åtgärd stred dessutom enligt Petrides mot villkoren i meddelandet om anbudsinfordran och mot artikel 1.2 i förordning nr 3389/73, enligt vilken kontrakt skall tilldelas den som har lämnat det bästa anbudet (se ovan punkt 13).
23. Vad beträffar den första delgrunden har kommissionen påpekat att argumenten till stöd för denna är nya och att grunden följaktligen skall avvisas. Jag anser för min del att även om det är riktigt att de konkreta argumenten är nya är grunden i sig det inte. Av de skäl som jag skall redogöra för nedan framgår emellertid att överklagandet inte kan vinna bifall på denna grund.
24. Vad avser den andra delgrunden är det uppenbart att förstainstansrätten, när den hänvisade till de bättre anbud som kommissionen erhöll i samband med det tredje anbudsförfarandet, efter att ha förkastat anbuden som inlämnades vid det andra anbudsförfarandet, inte försökte visa att kommissionens beslut var ägnat att tillgodose syftet att motverka marknadsstörningar, utan, mer blygsamt, att förkasta Petrides påstående att underlåtenheten att iaktta denna målsättning var en följd av kommissionens okunnighet om priserna. Den som förkastar ett anbud och sedan erhåller ett mer fördelaktigt anbud verkar inte vara okunnig om marknadspriserna.
C — Den tredje grunden: Bevisningen som frambringades till stöd för påståendet om åsidosättande av likabehandlingsprincipien vid det andra anbudsförfarandet har missuppfattats
25. Klagandebolaget har avseende denna grund anfört att förstainstansrätten, när den förkastade argumentet att likabehandlingsprincipen hade överträtts i samband med det andra anbudsförfarandet, missuppfattade såväl informationen i protokollet över diskussionerna med Förvaltningskommittén för tobak som den i revisionsrättens särskilda rapport om att Petrides anbud var det klart högsta. Det framgick klart av nämnda protokoll att klagandens anbud avseende det fjärde partiet, vilket förkastades, uppgick till 75 procent av tobakens värde, medan en konkurrents anbud avseende det andra partiet, vilket accepterades, endast motsvarade 23 procent av varans verkliga värde. Revisionsrätten kom fram till ett liknande resultat i sin rapport (punkt 4.53—4.55).
26. Enligt kommissionen avser denna grund förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna och bör således inte tas upp till sakprövning.
27. Missuppfattningen som klaganden har åberopat avseende dessa dokument består uppenbarligen inte ens i ett påstående om att förstainstansrätten helt eller delvis har förnekat deras bevisvärde, utan i att den inte har dragit de slutsatser av bevisningen som klaganden framhöll. Klaganden har alltså ordagrant återgett en av de grunder som den anförde vid förstainstansrätten och har därvid grundat sig på samma omständigheter som de utifrån vilka denna domstol förkastade grunden. Detta yrkande är detsamma som en begäran att domstolen skall göra en ny bedömning av ett argument som redan framställts vid förstainstansrätten, något som inte omfattas av domstolens behörighet enligt artikel 49 i dess stadga.
D — Den fjärde grunden: Överträdelse av artiklarna 1 och 6 i förordning nr 3389/73 och artikel 7.2 i förordning nr 727/70
28. Enligt klaganden har artiklarna 1 och 6 i förordning nr 3389/73 och artikel 7.2 i förordning nr 727/70 överträtts i den överklagade domen, i vilken kommissionen i punkterna 58 och 66 tillerkänns ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid förvaltningen av den gemensamma organisationen för råtobak. Om detta omfattande utrymme för skönsmässig bedömning skall medges gemenskapens institutioner när de gör val av ekonomisk karaktär, bör de enligt Petrides mening inte åtnjuta samma privilegium vid rena förvaltningsbeslut i en viss jordbrukssektor, såsom de omtvistade besluten. Klaganden har vidare anfört att även om kommissionen, i förordning nr 3389/73, tillerkänns en befogenhet att inte tilldela något kontrakt och att i förekommande fall fastställa ett lägsta pris för ett visst parti, åläggs kommissionen i denna samtidigt en skyldighet att tillämpa detta lägsta pris på de följande partierna som är föremål för anbudsförfarande.
29. Det måste för det första sägas att tilldelningen som kommissionen genomför vid förvaltningen av den gemensamma organisationen för råtobak är beroende av bedömningen av en komplicerad ekonomisk situation. Som kommissionen har hävdat är frågan huruvida det finns en risk för marknadsstörningar naturligtvis av komplicerad karaktär och aldrig en enkel och rutinmässig förvaltningsåtgärd. Detta har förstainstansrätten förklarat i sin dom av den 7 april 1992 avseende kommissionens förvaltning av marknaden för vin. I förordning (EEG) nr 3877/88, som i vissa avseenden reglerar den gemensamma organisationen i denna sektor, föreskrivs ett förfarande med anbudsinfordran motsvarande det ifrågavarande samt ges kommissionen befogenheter liknande de nu omtvistade. Samtidigt åläggs kommissionen i förordning nr 3877/88 en skyldighet att i varje förfarande vid anbudsinfordran tillse att olika målsättningar iakttas, bland annat att undvika marknadsstörningar. Vid bedömning av lagligheten av kommissionens beslut att vid anbudsförfarande lämna inkomna anbud utan avseende på grund av risk för marknadsstörningar förklarade förstainstansrätten just att i förordning nr 3877/88 ges kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av komplicerade ekonomiska situationer.
30. Vad gäller den hävdade överträdelsen av artiklarna 1 och 6 i förordning nr 3389/73 är klagandens argument nya och skall därför avvisas. Att tillåta en part att först vid domstolen åberopa en grund som den inte åberopade vid förstainstansrätten är detsamma som att tillåta en part att vid domstolen — som har begränsad behörighet i överklagandeärenden — föra en mera omfattande talan än den som parten förde vid förstainstansrätten. I ett överklagande har domstolen således endast behörighet att granska förstainstansrättens rättsliga bedömning vid prövningen av de grunder som anfördes vid denna.
31. Den säregna tolkningen av bestämmelserna i förordning nr 3389/73 som Petrides har föreslagit följer för övrigt inte riktigt av dess ordalydelse, utan leder till uppenbart orimliga resultat. Det är inte rimligt att det lägsta försäljningspris som kommissionen fastställt för ett visst parti med nödvändighet skall gälla för alla övriga utbjudna partier inom ramen för samma anbudsförfarande när kvaliteten och andra egenskaper hos varan kan variera mycket, vilket inträffar i praktiken och som särskilt var fallet vid det tredje anbudsförfarandet.
E — Den femte grunden: Åsidosättande av principen om kontradiktoriskt förfarande och principen om jämlikhet i medel
32. Genom denna grund har Petrides beskyllt förstainstansrätten för att, när den förkastade dess argument att det fjärde anbudsförfarandet och ökningen av storleken på säkerheten var rättsstridiga, ha stött sig uteslutande på de dokument som kommissionen åberopade i sitt svar på de skriftliga frågorna. Med hänsyn till det stadium på vilket nämnda dokument framlades och deras komplicerade innehåll har enligt klaganden principen om kontradiktoriskt förfarande och principen om jämlikhet i medel inte respekterats, eftersom klaganden inte gavs möjlighet att kontrollera sanningsenligheten i informationen som lades fram på detta sätt. Dessutom registrerades kommissionens svar som inkommet till förstainstansrätten en dag efter sista dagen för inkommande med svar.
33. Utan att behöva klarlägga om den tidsperiod som förflöt mellan underrättelsen till klaganden om kommissionens svar, som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 april 1997, och förhandlingen som hölls den 2 maj samma år var tillräcklig för att Petrides ombud skulle hinna sätta sig in i dess innehåll och eventuellt bestrida det, är det tillräckligt att konstatera att klaganden hade möjlighet att framföra de synpunkter på svaret som den bedömde lämpliga senast vid förhandlingen. Eftersom klaganden inte gjorde detta, och dessutom varken begärde att förhandlingen skulle skjutas upp för att kunna utförligt studera kommissionens svar eller i sista hand lämnade någon reservation eller protest, måste det förstås som att den samtyckte till den förhållandevis korta tidsperioden som den hade till sitt förfogande och därmed avstod från en eventuell processuell garanti som den i huvudsak hade kunnat härleda från kraven på ett kontradiktoriskt förfarande.
F — Den sjätte grunden: Felaktig bedömning av klagandens argument avseende likabehandlingsprincipen och ökningen av säkerheten som gällde vid det fjärde anbuds f ör f ar andet
34. Klaganden har hävdat att förstainstansrätten, när den gjorde en separat bedömning av lagligheten av var och en av de åtgärder som kommissionen hade vidtagit, ignorerade klagandens argumentation som syftade till att visa att institutionens rättsstridiga beteende framgick av dessa åtgärder sammantagna.
35. Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten i enlighet med sina rättegångsregler kan utforma sina domar på det sätt som den finner lämpligt. Vidare har klaganden enligt kommissionens mening varken visat att det är rättsenligt att bedöma de olika rättsakterna som är föremål för överklagandet sammantaget eller förklarat vari den skada består som klaganden förorsakats genom att förstainstansrätten inte har gjort en sådan helhetsbedömning.
36. Såvitt jag förstår sammanblandar klaganden begreppen rättsstridigt beteende och skada. Precis som kommissionen har påpekat kan inte summan av en samling lagenliga rättsakter vara rättsstridig, vilket inte nödvändigtvis behöver vara fallet när en skada har orsakats av ett flertal rättsakter. I själva verket kan en rättsakt som inte i sig är skadebringande vara det tillsammans med andra rättsakter. Eftersom förstainstansrättens analys begränsade sig till frågan om kommissionens beteende var lagenligt och det därför inte var nödvändigt att pröva om de övriga villkor som gäller för att gemenskapens utomobligatoriska ansvar skall uppkomma var uppfyllda, kan denna sorts resonemang inte åberopas i ett överklagande.
37. For övrigt har Petrides inte vid något tillfälle förklarat vilka nya omständigheter som skulle ha framkommit vid en helhetsbedömning av de omtvistade åtgärderna och som då skulle ha kunnat visa att gemenskapsinstitutionens beteende var rättsstridigt.
38. Av dessa skäl kan överklagandet inte heller vinna bifall på den sjätte grunden.
G — Den sjunde grunden: Överträdelse av förordning nr 3389/73
39. Beträffande denna sista grund har klaganden hävdat att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 91 i den överklagade domen godtog att kommissionen hade rätt att minska tidsperioden mellan den dag då meddelandet om anbudsinfordran offentliggjordes och den dag då anbuden skulle lämnas in från 45 till 20 dagar. Förordning nr 3389/73 om förfarandet och villkoren för försäljning av tobak som innehas av interventionsorgan utgör enligt Petrides en i normhierarkin överordnad rättsakt.
40. Detta påstående saknar allt stöd. I artikel 3 i kommissionens förordning nr 3389/73 fastställs en period om 45 dagar mellan meddelandet om anbudsinfordran och den dag då anbuden skall lämnas in. Denna tidsperiod minskades för det fjärde anbudsförfarandet till 20 dagar genom den ändring av ovannämnda artikel 3 som gjordes genom förordning (EEG) nr 395/90 den av 15 februari 1990 som är av samma nivå i normhierarkin. Lex posterior derogat priori. Som förstainstansrätten dessutom påpekade grundades nämnda ändring på objektiva och icke-diskriminerande skäl (behovet att påskynda försäljningen av partierna innan den nya gemensamma organisationen av marknaden infördes) och den omfattades av det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har tilldelats inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken.
Rättegångskostnader
41. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 är tillämplig på överklaganden, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Om det, som jag föreslår, fastställs att överklagandet inte kan vinna bifall eller inte kan tas upp till sakprövning på de av klaganden åberopade grunderna skall denne följaktligen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
42. Mot bakgrund av de skäl som redovisats föreslår jag att domstolen fastställer att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning på den andra och den tredje grunden och att det inte kan vinna bifall på någon av de övriga grunderna samt förpliktar klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: spanska.
2 Mål T-152/95, Petrides mot kommissionen (REG 1997, s. II-2427).
3 EGT L 93, s. 7.
4 EGT L 148, s. 7.
5 EGT L 248, s. 5.
6 EGT L 222, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 151.
7 De förenade målen C-232/91 och C-233/91, REG 1991, s. I-5351.
8 EGT L 18, s. 16; svensk specialutgåva, område 3, volym 40, s. 108.
9 EGT L 94, s. 1.
10 EGT L 39, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 142.
11 EGT L 345, s. 47.
12 EGT L 311, s. 22; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 206.
13 EGT L 288, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 116.
14 Mål C-358/90, Compagnia italiana alcool mot kommissionen (REG 1992, s. I-2457).
15 Rådets förordning (EEG) nr 3877/88 av den 12 december 1988 om allmänna bestämmelser om avsättning av alkohol som framställts vid de destillationer som avses i artiklarna 35, 36 och 39 i förordning (EEG) nr 822/87 och som innehas av interventionsorgan (EGT L 346, s. 7; svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 8).
16 Punkt 42, REG 1992, s. I-2503. Ej kursiverat i originalet.
17 Dom av den 11 mars 1987 i mål 27/85, Vandemoortele mot kommissionen (REG 1987, s. 1129), punkterna 31—34.
18 Dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl. (REG 1994, s. I-1981), punkt 59.
19 Se punkt 109 i den överklagade domen.