Förslag till avgörande av generaladvokat Georges Cosmas föredraget den 23 november 1999

1 Originalspråk: grekiska.

2 Domen i målet Ladbroke Racing mot kommissionen (REG 1998, s. IM).

3 EGT L 300, 1993, s. 15.

4 Enligt min mening utgör ett typiskt sådant exempel utvecklingen av den rättsliga prövningen av kommissionens beslut om frågan huruvida bolagssammanslagningar är förenliga med gemenskapens konkurrensregler. Det utgör fast rättspraxis att även om den [EG-domstolen] generellt sett gör en fullständig prövning... måste [den] Begränsa sin prövning av en sådan bedömning till att undersöka om förfarandereglerna följts, om motiveringen är tillräcklig, om de faktiska omständigheterna är materiellt korrekta samt undersöka att det inte föreligger något uppenbart misstag i bedömningen och att det inte föreligger maktmissbruk. Denna begränsning som EG-domstolen ålagt sig — som eventuellt innehåller en inbyggd motsägelse (en fullständig undersökning av målet varvid endast uppenbara misstag av den administrativa myndigheten eftersöks) — rör i synnerhet kommissionens beslut i samband med dess övervakning av att konkurrensreglerna följs (se särskilt domstolens dom av den 28 maj 1998 i mål C-7/95 P, John Deere mot kommissionen, REG 1998, s. I-3111, punkt 34, dom av den 11 juli 1985 i mål 42/84, Remia m.fl. mot kommissionen, REG 1985, s. 2545; svensk specialutgåva, volym 8 s. 277, punkt 34, och förstainstansrättens dom av den 24 oktober 1997 i mål T-243/94, British Steel mot kommissionen, REG 1997, s. II-1887, punkterna 107—113). Syftet med ovannämnda rättspraxis är emellertid i realiteten inte att helt begränsa domstolens möjlighet att pröva saken i målet utan är ett erkännande av att domstolen har befogenhet att ingripa vid behov. Domstolen har därvid själv angivit hur långt den skall gå i sin prövning vid varje enskilt tillfälle. Såsom det tydligt framgår av domen av den 31 mars 1998 i de förenade malen C-68/94 och C-30/95, Frankrike m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. I-1375) finns det uppenbarligen en vilja hos domstolen att använda sin befogenhet i syfte att utföra en mer omfattande prövning än tidigare. Domstolen må i den större delen av sitt resonemang beakta kommissionens bedömningsutrymme, särskilt vad gäller ekonomiska bedömningar (punkterna 223 och 224), men prövar därefter frågor som i högsta grad är av ekonomisk natur. Domstolen ansåg till exempel att företagen som var inblandade i koncentrationen inte hade ett särskilt samarbete avseende distribution av produkter baserade på kaliumklorid och att de olika strukturella banden... när allt kommer omkring inte var så starka eller hade ett sådant bevisvärde som svarandeinstitutionen har velat göra gällande (punkterna 230—237). Domstolen avslutar till sist med att tillbakavisa kommissionens analyser av rent faktiska förhållanden av teknisk specialistkaraktär (se i synnerhet punkterna 237 och 244). Denna utveckling är helt i sin ordning om man tar hänsyn till den kunskap som förstainstansrätten och domstolen besitter avseende denna typ av ärenden. Det skulle snarare vara absurt att utesluta möjligheten för domstolen att använda sin erfarenhet för att överbrygga brister när den genomför sin rättsliga prövning.

5 Dom av den 9 december 1997 i mål C-353/95 P, Tiercé Ladbroke SA mot kommissionen (REG 1997, s. I-7007, punkterna 34 och 35).

6 Dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73 (REG 1974, s. 709; svensk specialutgåva, volym 2, s. 709), punkt 32 och följande.

7 Dora av den 17 mars 1993 i de förenade målen C-72/91 och C-73/91 (REG 1993, s. I-887; svensk specialutgåva, volym 14, s. 47).

8 Dom i mål C-353/95, se ovan fotnot 4.

9 Punkt 35.

10 Domstolen har vid upprepade tillfällen fastslagit att överklaganden endast kan avse en prövning av om rättsregler har åsidosatts och inte en bedömning av de faktiska omständigheterna. Förstainstansrätten som dömer i saken har ensam behörighet att pröva de faktiska omständigheterna i måler. Domstolen far endast pröva den rättsliga bedömningen av dessa omständigheter och de rättsliga slutsatser som förstainstansrätten har dragit därav, utom i de fall förstainstansrättens felaktiga bedömning tydligt framgår av de handlingar som ingivits till domstolen (missuppfattning av bevisningen). Se till exempel dom i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl. (REG 1994, s. I-1981, punkterna 48 och 49) och dom i mål C-8/95 P, New Holland Ford mot Kommissionen (REG 1998, s. I-3175).

11 Dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87 (REG 1990, s. I-959; svensk specialutgåva, volym 10, s. 369).

12 Punkt 29 i förslaget till avgörande.

13 Punkt 35.

14 Min kursivering.

15 Punkt 38.

16 Klaganden hänvisar till förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Air France mot kommissionen (REG 1996, s. II-2109, punkterna 65—67).

17 Punkt 109 i den ifrågasatta domen.

18 Dom av den 17 juni 1999 i mål C-295/97, Piaggio (REG 1999, s. I-3735).

19 Punkt 35 i domen i det ovannämnda målet Piaggio (ovan fotnot 17). Se även dom av den 7 maj 1998 i de förenade malen C-52/97 — C-54/97, Viscido m.fl. (REG 1998, I-2629), punkt 13.

20 Punkt 42 i domen i det ovannämnda målet Piaggio (sc ovan fotnot 17).

21 Punkt 67 i domen i det ovannämnda malet Air France (se ovan fotnot 15).

22 Punkt 184 i den ifrågasatta domen.

23 Punkt 183 i den ifrågasatta domen.

24 Dom av den 14 januari 1997 (REG 1997, s. I-135).

25 Dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82—215/82 (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva, volym 7, s. 233).

26 Domen i målet Deutsche Milchkontor, punkt 30.

27 Domen i målet Deutsche Milchkontor, punkterna 22 och 32.

28 Se dom av den 2 februari 1989 i mal 94/87, kommissionen mot Tyskland (REG 1989, s. 175), punkt 12 (även kallad Alcan I) och dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland (REG 1990, s. I-3437; svensk specialutgåva, volym 10, s. 499), punkterna 13—16 (även kallad BUG-Alutechnik).

29 Beträffande skillnaden i behandling berättigade förväntningar i förhållande till om det är fråga om statligt stöd eller gemenskapsstöd, se dom av den 20 mars 1997 i mål C-24/94, Lanci Rheinland-Pfalz mot Alean Deutschland (REG 1997, s. I-1591) (även kallad Alean II) och dom av den 16 juli 1998 i mål C-298/96, Oelmühle och Schmidt Söhne (REG 1998, s. I-4767). Generaladvokaten Jacobs angav således följande i punkt 40 i sitt förslag till avgörande i domen i målet Alcan II: ... [i domen i målet Deutsche Milchkontor] var det riktigt av domstolen att i det sammanhanget lata saken avgöras i enlighet med nationell lag, eftersom det inte fanns något överordnat gemenskapsintresse som kunde motivera ett ingrepp i den berörda medlemsstatens självständighet i processuellt hänseende. Om däremot en liknande situation uppkom i fråga om statligt stöd skulle det äventyra förverkligandet av målen med bestämmelserna i fördraget att godta att stödmottagaren vägrade återbetala stödet därför att denne hade överfört förmånen av stödet pä sina kunder genom att sänka priset. Under sådana omständigheter skulle denne tveklöst erhålla en betydande konkurrensfördel. I denna fråga påpekade generaladvokaten Léger i sitt förslag till avgörande i domen i målet Oelmühle (punkterna 47, 48 och 49): Domstolen anser i sin fasta rättspraxis att skyldigheten för en stat att dra in ett stöd som kommissionen har bedömt vara oförenligt med den gemensamma marknaden syftar till att återskapa de förhållanden som rådde innan stödet betalades ut. På samma sätt som för återbetalning av gemenskapsstöd skall återbetalning av statligt stöd i princip ske enligt gällande nationella bestämmelser, under förutsättning att dessa bestämmelser tillämpas på ett sätt som inte medför att det i praktiken blir omöjligt att indriva medel i enlighet med de krav som gemenskapsrätten ställer. Särskild hänsyn bör tas till gemenskapens intresse vid tillämpning av en bestämmelse som förutsätter att återtagandet av ett felaktigt administrativt beslut skall föregås av en avvägning mellan de olika intressen som är i fråga. Det föreligger emellertid en beaktansvärd skillnad mellan domstolens rättspraxis på dessa båda områden. Statligt stöd är ett så särskilt område att det motiverar att domstolen endast restriktivt tillåter ett åberopande av principer i nationell rätt såsom skyddet för berättigade förväntningar eller rättssäkethet för att bestrida en återbetalning av stöd.

30 [M]ed hänsyn till att kommissionens kontroll av statligt stöd är tvingande enligt artikel 93, kan emellertid företag som mottar stöd i princip inte ha berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet i nämnda artikel. En omdömesgill ekonomisk aktör skall normalt sett kunna avgöra om detta förfarande har följts (punkt 14 i domen i det ovanämnda målet C-5/89, BUG-Alutechnik (se ovan fotnot27)].

31 A andra sidan kan inte en medlemsstat, vars myndigheter har beviljat ett stöd i strid med förfarandereglerna i artikel 93 — i syfte att undandra sig skyldigheten att vidta nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut av kommissionen, genom vilket staten åläggs att återkräva stödet — åberopa att stödmottagarna hade berättigade förväntningar (punkt 17 i domen i det ovannämnda målet C-5/89, BUG-Alutechnik (se ovan fotnot 27).

32 Domslutet i domen i målet Alcan II (se fotnot 28).

33 Dom i mål Alcan II, punkt 34. Se också punkt 27 i generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i samma mål.

34 Att domstolen föredrar nationella domstolar som den naturliga domstolen att bedöma om mottagare av felaktigt utbetalt stöd haft berättigade förväntningar framgår av fmnkt 16 i domen i målet C-5/89, se ovan fotnot 27, vilken följde generaladvokaten Darmons förslag till avgörande (punkterna 17—26). Domstolen fastslog följande: Det kan visserligen inte uteslutas att en mottagare av ett rättsstridigt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter som medför att han har berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt och av detta skäl kan motsätta sig att återbetala det. I ett sådant fall ankommer det på den nationella domstolen, vid vilken talan eventuellt väckts att bedöma omständigheterna i sak, i förekommande fall efter att ha ställt tolkningsfrågor till domstolen. Se även dom av den 11 juli 1996 i målet C-39/94, SFEI m.fl. (REG 1996, s. I-3547).

35 Ovan lämnade förklaring är nödvändig för att förstå de sista orden i punkt 183 i den omtvistade domen som anger att mottagaren av stödet kan göra gällande berättigade förväntningar ... inom ramen för ett förfarande vid statliga myndigheter eller en nationell domstol.

36 Se ovan fotnot 28.

37 Punkt 17 i domen i det ovannämnda målet BUG-Alutechnik (se ovan fotnot 27). Se även punkt 48 i domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen (se ovan fotnot 23).

38 Se Puissochet, J.-P., Vous avez dit confiance légitime? (le principe de confiance légitime en droit communautaire), Mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz 1996, s. 584.

39 Detta har även bekräftats av generaladvokaten Darmon i hans förslag till avgörande i mål C-5/89 (se ovan fotnot 27) då han har påpekat att den nationella domstolen måste kunna bedöma det mottagande företagets handlande in concreto... Den konkreta bedömning som nationella domstolar skall göra måste ställas i relation till det abstrakta begreppet berättigade förväntningar vilket Tysklands regering stöder sig på för att vägra verkställa gemenskapsbeslutet om återbetalning av stödet ifråga. Förekomsten av berättigade förväntningar kan inte presumeras, utan måste styrkas (punkt 26 i förslaget till avgörande).

40 Se ovan punkt 62 och följande.

41 Ovan i fotnot 23 nämnda dom.

42 Punkt 17 i förslaget till avgörande.

43 Domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen (se ovan fotnot 23).

44 Min kursivering.

45 Punkt 53 i domen.

46 Se domen i målet Alcan II (ovan fotnot 28). I dessa fall prövar domstolen i mål om förhandsavgörande frågor som ställts av nationella domstolar vilka har materiell behörighet att pröva berättigade förväntningar som har framkallats av nationella myndigheter.

47 Det är inte heller en slump att den enda gång som domstolen har godtagit att stöd inte behöver betalas tillbaka på grund av mottagarens berättigade förväntningar, hade dessa förväntningar framkallats på grund av kommissionens handlande eller försummelse, vilket medförde att beslutet fick upphävas. Dom av den 24 november 1987 i mål 223/85, RSV mot kommissionen (REG 1987, s. 4617). Se även domen í det ovannämnda målet C-39/94, SFEI m.fl. mot kommissionen, ovan fotnot 33, och i synnerhet generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande, punkterna 75 och 76.

48 Härvidlag uppkommer två frågeställningar: För det första, får nationella domstolar pröva invändningar om berättigade förväntningar som har framkallats på gemenskapsnivå? Vid en första anblick verkar denna uppgift medföra vissa svårigheter på grund av att domstolen är sista instans för att bedöma om gemenskapsinstitutionernas handlande är rättsenligt. Har domstolen inte bedömt saken måste den nationella domstolen som har prövat frågan om återbetalning av stöd med all sannolikhet ställa en tolkningsfråga till domstolen i en begäran om förhandsavgörande avseende den rättsliga bedömningen av kommissionens handlande eller försummelse, för att den skall kunna avgöra huruvida berättigade förväntningar har framkallats. Se emellertid generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet SFEI m.fl. (se ovan fotnot 33) av vilket det indirekt tycks framgå att nationella domstolar får beakta kommissionens handlande då de skall fastställa huruvida en stödmottagare har berättigade förväntningar utan att behöva vända sig till domstolen med en begäran om förhandsavgörande. Jag anser att detta är en riktig ståndpunkt då bedömningen inte rör frågan om ett beslut av en gemenskapsinstitution står i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Följande delar av generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande är relevanta (punkterna 75 och 76): Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om en omdömesgill ekonomisk aktör borde ha insett att åtgärden i fråga utgjorde stöd som endast kunde beviljas om förfarandet i artikel 93.3 hade följts. I förevarande fail förefaller detta tveksamt. För det första är åtgärderna i fråga inte sådana att de uppenbart framstår som stöd. Om de kan anses utgöra ett stöd beror det på om det franska postverket har mottagit ett tillräckligt vederlag för sina tjänster, en omständighet som det har varit svårt, för att inte säga omöjligt, för SFMI att kontrollera. För det andra beslutade kommissionen, efter att ha genomfört en inledande granskning, att inte undersöka ärendet vidare. Dessutom har kommissionen, sedan den återupptog granskningen, ännu efter tre år inte fattat ett beslut. Om den nationella domstolen mot denna bakgrund finner att åtgärderna utgör stöd, är den enligt min mening berättigad att anse en återbetalning av stödet som olämplig. Den andra frågan rör vilken lag som skall tillämpas i de fall då domstolen prövar om berättigade förväntningar har framkallats på gemenskapsnivå. Vilka rättsliga kriterier skall tillämpas för att fastställa om berättigade förväntningar har framkallats i dessa specifika fall? Med största sannolikhet handlar det om kriterier i gemenskapsrätten. Härav följer att principen om skyddet för berättigade förväntningar också har ett eget specifikt författningsinnehåll, det vill säga att dess tillämpning inte alltid är beroende av en särskild bestämmelse i nationell lag.

49 Hade kommissionens bedömning hänvisat till handlande som kan tillskrivas någon gemenskapsinstitution, anser jag inte att dess beslut att pröva frågan om berättigade förväntningar skulle ha medfört några problem med avseende på beslutets rättsenlighet. Principen om skyddet för berättigade förväntningar som en del av gemenskapens rättsordning kräver att gemenskapsinstitutionerna skall pröva huruvida deras handlande hos berörda personer bar framkallat sådana berättigade förväntningar som kan anses skyddsvärda. Härvidlag utgör sä klart domstolen sista bedömningsinstans.

50 Detta är en särskilt känslig fråga. Jag vill självklart inte pasta att frågan om stödmottagarens berättigade förväntningar skall avgöras av nationella myndigheter. Ett sådant argument lades för övrigt fram av Tysklands regering i mål C-5/89, men godtogs inte — vilket var riktigt — av generaladvokaten Darmon (punkterna 14, 15 och 16 i förslaget till avgörande). I själva verket har denna fråga flera sidor, en del berör medlemsstaterna och andra gemenskapen. Frågan huruvida villkor för fastställande av berättigade förväntningar som bar framkallats av handlande på nationell niva är uppfyllda är till exempel av rent nationell karaktär och skall avgöras av behöriga nationella myndigheter. I gengäld skall gemenskapsintresset och en gemenskapsbestämmelses ändamålsenliga verkan, såsom bedömningsgrunder för om och hur berättigade förväntningar bör skyddas, bedömas enligt gemenskapsrätten. Det fel kommissionen gjort sig skyldig till i det nu aktuella målet består i att den gav ett beslut om upphävande av en inyndighetsåtgärd av en fransk domstol enligt fransk rätt rättslig betydelse utan att frågan hade prövats av nationella domstolar och utan att det företag som påståtts ha blivit vilselett av beslutet var närvarande. Kommissionen avgjorde således själv antingen en fråga av nationell karaktär, eller så erinrade den om de argument som framförts av de nationella myndigheterna beträffande hur frågan om stödmottagarens berättigade förväntningar skall avgöras. Beträffande båda tolkningarna är kommissionens beslut felaktigt.

51 Se generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Alcan II, ovan fotnot 28. Det bör påpekas att det från en metodologisk utgångspunkt är mer korrekt att tillåta att frågan om berättigade förväntningar skall prövas under förfarandet på gemenskapsnivå, det vill säga när det beslutande organet (kommissionen) bestämmer vilka beslut som skall fattas, än att frågan prövas under förfarandet på nationell nivå då de nationella myndigheterna är skyldiga att verkställa kommissionens beslut.

52 Punkt 19 i domen i det ovannämnda målet Deutsche Milchkontor (se ovan fotnot 24).

53 Domen i det ovannämnda målet Deutsche Milchkontor, punkt 24.

54 Se till exempel dom av den 12 juli 1962 i mål 14/61, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens (REG 1962, s. 485) och av den 22 mars 1961 i de förenade målen 42/59 och 49/59, SNUPAT mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 103; svensk specialutgåva, volym 1, s. 95). Det utgör fast rättspraxis att även om en gemenskapsinstitution, som konstaterar att den antagit en rättsstridig rättsakt, har rätt att återkalla den med retroaktiv verkan om det sker inom en rimlig tidsfrist, begränsas denna möjlighet enligt fast rättspraxis av nödvändigheten att respektera berättigade förväntningar hos den som gynnas av rättsakten och som kunnat hysa tilltro till att den var lagenlig. Se till exempel dom av den 20 juni 1991 i mål C-248/89, Cargill mot kommissionen (REG 1991, s. I-2987), punkt 20.

55 Domstolen följer vanligtvis ovannämnda rättsliga resonemang då den bedömer frågan om förväntningar som uppstått före beslut om återkallelse. Se dom av den 26 februari 1987 i mål 15/85, Consorzio Cooperativo d'Abruzzo mot kommissionen (REG 1987, s. 1005; svensk specialutgåva, volym 9, s. 29), dom av den 17 april 1997 i mål C-50/95 P, de Compte mot parlamentet (REG 1997, s. I-1999), och dom av den 16 maj 1979 i mål 84/78, Tomadini (REG 1979, s. 1801).

56 Se ovan punkt 57 och följande punkter.

57 Det är till exempel vanligt att anse att berättigade förväntningar har framkallats hos personer sont i god tro har erhållit socialförsäkringscrsättning eller pensionsförmåner enligt en rättsstridig myndighetsatgärd. t sådana fall berörs inte andra personers rättsliga stälinine av att det felaktigt utbetalda stödet inte återbetalas på grund av berättigade förväntningar.

58 Enligt min mening kan man inte undgå att lägga märke till den grundläggande svagheten i gemenskapsförfarandet för övervakning av statligt stöd, det vill säga att det saknas bestämmelser för den stödmottagande näringsidkarens deltagande i förfarandet.

59 Till exempel de följder som anges i fördraget om bristande efterlevnad av gemenskapsrätten eller följder i nationell rätt då personer berörda av stödet har ersättningskrav.

60 Punkt 14 i domen i det ovannämnda målet C-5/89, BUG-Alutechnik (se ovan fotnot 27).

61 Dom i C-5/89, BUG-Alutechnik, punkt lá.

62 Näringsidkare som erhåller statligt stöd är yrkesmän som har en skyldighet att visa aktsamhet... Den skyldighet de har att kontrollera att kommissionen har underrättats om det beviljade stödet är enligt min mening varken överdriven eller särskilt svår att uppfylla. Både principen om skyddet för berättigade förväntningar och domstolarnas behörighet att avgöra sådana frågor måste emellertid bevaras, och därför måste ett företags berättigade förväntningar skyddas — trots att det inte har kontrollerat huruvida underrättelse om stödet har lämnats — i de fall dess grundläggande rättigheter så kräver... (generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i mål C-5/89, BUG-Alutechnik, punkterna 25 och 26). Generaladvokaten Jacobs lutar åt samma håll i sitt förslag till avgörande i målet SFEI m.fl. i fotnot 33.

63 Punkt 25 i domen i det ovannämnda målet Alean II (se ovan fotnot 28).

64 Det framgår av handlingarna i målet vid den nationella domstolen att stödet har utbetalats utan föregående anmälan till kommissionen, vilket medför att det i enlighet med artikel 93.3 i fördraget är rättsstridigt. Den första delen utbetalades nämligen den 9 juni 1983, utan att kommissionen dessförinnan hade underrättats, och den andra delen av stödet den 30 november 1983, efter det att kommissionen sänt en skrivelse av den 25 november 1983 till förbundsregeringen om att utbetalningen av den första delen var rättsstridig och att den andra delen inte skulle utbetalas. I enlighet med den princip som nämnts i punkt 25 i föreliggande dom kunde stödmottagaren således inte vid detta tillfälle ha berättigade förväntningar på att detta stöd var rättsenligt (Domen i målet Alcan II, punkterna 30 och 31).